PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA NO. 201 DE 2024

(Agosto 23)

 

Por medio del cual se modifica el artículo 28 de la Ley 1475 de 2011, en relación con el porcentaje de la cuota de género para lograr una paridad real y efectiva

 

El Congreso de la República de Colombia

 

DECRETA:

 

Artículo 1°. El Artículo 28 de la Ley 1475 de 2011, quedará así:

 

“(...)

 

ARTÍCULO 28. INSCRIPCIÓN DE CANDIDATOS.

 

Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán inscribir candidatos a cargos y corporaciones de elección popular previa verificación del cumplimiento de las calidades y requisitos de sus candidatos, así como de que no se encuentran incursos en causales de inhabilidad o incompatibilidad. Dichos candidatos deberán ser escogidos mediante procedimientos democráticos, de conformidad con sus estatutos.

 

En las listas donde se elijan corporaciones de elección popular o las que se sometan a consulta, a excepción de su resultado, incluyendo aquellas relativas a la elección de directivos, cuando las agrupaciones políticas opten por este mecanismo para elección, deberán conformarse por un mínimo de cincuenta por ciento (50%) de mujeres, sobre el número de candidatos inscritos a la corporación que se pretenda postular.

 

Los Partidos y Movimientos Políticos con Personería Jurídica podrán inscribir candidatos y listas para toda clase de cargos y corporaciones de elección popular, excepto para la elección de congresistas por las circunscripciones especiales de minorías étnicas.

 

Los candidatos de los grupos significativos de ciudadanos serán inscritos por un comité integrado por tres (3) ciudadanos, el cual deberá registrarse ante la correspondiente autoridad electoral cuando menos un (1) mes antes de la fecha de cierre de la respectiva inscripción y, en todo caso, antes del inicio de la recolección de firmas de apoyo a la candidatura o lista. Los nombres de los integrantes del Comité, así como la de los candidatos que postulen, deberán figurar en el formulario de recolección de las firmas de apoyo.

 

Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que decidan promover el voto en blanco y los comités independientes que se organicen para el efecto, deberán inscribirse ante la autoridad electoral competente para recibir la inscripción de candidatos, de listas o de la correspondiente iniciativa en los mecanismos de participación ciudadana, A dichos promotores se les reconocerán, en lo que fuere pertinente, los derechos y garantías que la ley establece para las demás campañas electorales, incluida la reposición de gastos de campaña, hasta el monto que previamente haya fijado el Consejo Nacional Electoral.

 

Parágrafo 1°. Constituirá como causal de revocatoria de inscripción las listas que no cumplan con la cuota de género, estipulada en el presente artículo. Lo anterior, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias o multas que se puedan interponer a las agrupaciones políticas ante este incumplimiento.

 

Parágrafo_2". Las organizaciones políticas y la organización electoral deberán garantizar los ajustes razonables para que las mujeres con discapacidad puedan ejercer sus derechos políticos y electorales.

 

(…)”

 

ARTÍCULO 2°. Vigencia y derogatoria. Esta ley tendrá vigencia y será aplicable a partir desde el inicio de las inscripciones de candidaturas para las elecciones que se efectúen en el año 2026, en adelante; y derogará todas las disposiciones normativas que le sean contrarias.

 

1. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

 

En ejercicio de la iniciativa legislativa prevista en el numeral 5 del artículo 265 de la Constitución, el Consejo Nacional Electoral presenta ante el Congreso de la República este proyecto de ley estatutaria que modifica el artículo 28 de la Ley 1475 de 2011, en relación con el porcentaje de la cuota de género.

 

En los artículos 13 y 43 de la Constitución Política de Colombia, se consagra la igualdad material entre mujeres y hombres, como uno de sus pilares fundamentales proscribiendo todo acto infundado, y en el marco del Estado Social de Derecho, es necesario promover las condiciones para que se de una paridad en la participación política real y efectiva.

 

Aunado a lo anterior, el artículo 40 de la Constitución Política confiere a todos los ciudadanos los derechos a elegir y ser elegido, entre otros asuntos, al igual que a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos con las excepciones allí previstas. Estos mandatos deben, a su turno, interpretarse de manera sistemática con lo previsto por el citado artículo 43, disposición que determina qué la mujer y el hombre tienen iguales derechos y oportunidades, y que aquella no podrá ser sometida a ninguna clase de discriminación.

 

De igual forma, se suma lo previsto por los artículos 107 y 262 de la Constitución Política, en donde se establece que los partidos y movimientos políticos se organizarán democráticamente teniendo como principio rector la equidad de género: al tiempo que sujeta la selección de los candidatos de las organizaciones política con personería jurídica a los mecanismos de democracia interna, de conformidad con la ley y los estatutos, advirtiendo que en la conformación de las listas observarán en forma progresiva los principios de paridad, alternancia y universalidad con ajuste a la ley.

 

Ahora bien, frente a la igualdad de derechos y oportunidades que ostentan las mujeres y los hombres para participar en distintas actividades, debates y elecciones al interior de la agrupación política, la Corte Constitucional manifestó lo siguiente:

 

“Esto implica que los partidos y movimientos políticos deberán garantizar que hombres, mujeres y minorías de identificación u orientación sexual, tengan espacios suficientes y adecuados de participación en la organización, posibilidad de acceder a sus instancias directivas y a los debates electorales, al igual que de obtener representación política. Una cláusula de esta naturaleza no se opone a la Constitución y, en especial, al margen de autonomía de los partidos y movimientos políticos. Esto al menos por tres tipos de razones, a saber. (i) las implicaciones que tiene el pluralismo político frente al deber de las agrupaciones políticas de organizarse democráticamente, (i) el mandato de inclusión de los grupos tradicionalmente discriminados, y (iii) el papel que cumplen los partidos y movimientos políticos en la eficacia de derechos fundamentales”[1]

 

Lo anterior, cobra fuerza si se analiza a la luz de un instrumento internacional como la Convención de Belem do Pará de 1994, que resaltó el acceso a las funciones públicas, la participación en asuntos públicos, incluyendo la toma de decisiones, como derechos humanos y libertades de las mujeres[2]

 

Así las cosas, es importante reflexionar sobre el deber estatal de promoción de la participación de las mujeres en el escenario político, teniendo en cuenta su calidad de minoría históricamente discriminada[3]

 

1.1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS

 

En 1991, luego de promulgarse la Constitución Nacional, que deja en firme la prohibición de la discriminación por sexo e identidad de género, declarando que el trato entre mujeres y hombres debe ser igual, apenas el 7,8% de los escaños en el Senado y el 8.6% de los espacios en la Cámara eran ocupados por mujeres. Para el periodo entre 1994 y 1998, el panorama se mantuvo en niveles similares: 6.4% de mujeres ocupando curules en la cámara alta y 12.7 % en la cámara baja.

 

 

Un similar panorama se presentaba en las corporaciones públicas del nivel regional. Durante la década de los 90, el número de curules en los concejos municipales ocupadas por mujeres se mantuvo por debajo del 11%, mientras que en las asambleas la participación de la mujer no superó el 15%.

 

Lo anterior, no solo tenía un impacto en las mujeres, sino en la democracia en general, teniendo en cuenta que el régimen democrático colombiano se encontraba en déficit, al no contar con la representación idónea en los cargos de nivel decisorio estatal de más de la mitad de su población, que es la que representa el género femenino.

 

 

Ante este crítico panorama, desde el año 2000 se empezaron a impulsar iniciativas legislativas con el fin de establecer mecanismos que permitieran empezar a cerrar la brecha de género que tenía a la mujer en una condición de subrepresentación en los cargos de elección popular. Uno de los pasos fundamentales en este sentido fue la promulgación de la Ley 581 de 2000.

 

Esta norma, conocida popularmente como la ley de cuotas, estableció que mínimo el 30% de cargos en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público debían ser ejercidos por mujeres.

 

Sin embargo, tal como lo indicó la Misión de Observación Electoral (MOE):

 

 “A pesar de que en los años 2003 y 2009 se realizaron reformas políticas y electorales, sólo hasta 2011 con la Ley 1475 se estableció una cuota de género para que el 30% de las listas a cargos plurinominales (Congreso, Asambleas departamentales y concejos municipales) estuvieran compuestas por candidatas mujeres”.[4]

 

La Ley 1475 se 2011 estableció medidas para la inclusión y representación política de las mujeres. A través de esta norma, se fijó el deber de incluir dentro de los estatutos de los partidos garantías de equidad de género para la definición de sus candidaturas, el 5% de incentivo para la financiación de partidos según el número de mujeres electas en corporaciones públicas y la obligación de destinar recursos de funcionamiento del partido para formación de mujeres y otras poblaciones subrepresentadas.

 

Sin embargo, uno de los mayores avances reconocidos en la mencionada Ley fue la cuota de por lo menos el 30% de uno de los géneros en las listas partidistas en las candidaturas que se presenten en circunscripciones de más de cinco curules.

 

Así las cosas, el legislador estatutario ha previsto dos tipos de medidas sobre la equidad en la participación de las mujeres. “La primera está contenida en la Ley 581 de 2000, tradicionalmente conocida como Ley de Cuotas. Esta disposición prevé varias medidas dirigidas a garantizar la adecuada y efectiva participación de las mujeres en los niveles decisiones de las diferentes ramas y órganos del poder público. La segunda es la estipulación prevista en el artículo 28 de la Ley 1475 de 2011, disposición que obliga a que las listas que conformen partidos y movimientos políticos para la provisión de más de cinco curules en corporaciones públicas cuenten con, cuando menos, el 30% de candidatas”[5]

 

A partir de la aplicación de estas acciones afirmativas en favor de la mujer, el género femenino ha logrado ir aumentando, de manera paulatina, su participación en las corporaciones públicas de elección popular.

 

Si se analiza la composición del Congreso de la República en el 2010, antes de la entrada en vigencia de la Ley 1475 de 2011, se evidencia que para ese momento las mujeres ocupaban el 14,2% de los escaños en el Legislativo. Ahora, 14 años después, esta población representa el 29,2% del total de congresistas.

 

Es decir, en este periodo, las mujeres doblaron su porcentaje de representación en el poder Legislativo.

 

 

Situación similar ocurre al analizar la evolución en los últimos 20 años en los escaños ocupados por mujeres en los concejos y asambleas, aunque el crecimiento ha sido más lento en comparación al Congreso.

 

En el 2000, antes de la promulgación de la Ley de cuotas y la Ley 1475 de 2011, el número de curules en los concejos municipales que eran ocupadas por mujeres era del 10,3%, mientras que dos décadas después y luego de ponerse en marcha medidas legales que les permitieron mayor participación en las listas, ellas ocupan el 19,6% en estas corporaciones. Es decir, doblaron su participación.

 

 

En cuanto a las asambleas, se puede observar que ha habido un crecimiento lento, pero progresivo. En el 2000, las mujeres ocupaban el 14,5% de los puestos en estas corporaciones, mientras que en 2023 lograron conquistar el 20,3% de las curules.

 

Tras lo expuesto anteriormente, es claro que las normas que obligan a tener cuotas mínimas de género en las listas han tenido un impacto positivo en el aumento en la representación de la mujer en corporaciones públicas de elección popular. Sin embargo, es evidente que se requieren medidas adicionales para lograr una paridad total, entre ellas aumentar el umbral del 30 al 50%, al respecto, la Misión de Observación Electoral dijo:

 

“Esto es un claro mandato dirigido a la organización electoral y a las colectividades políticas, al reconocimiento de la paridad (es decir, que la participación se dé en una proporción de 50% de hombres y 50% de mujeres) como regla para la toma de decisiones o la definición de los mecanismos empleados por las agrupaciones políticas respecto a la conformación de las listas de candidaturas, para corregir el déficit que aún subsiste en relación con la participación política de las mujeres en los niveles decisorios y materializar la igualdad efectiva entre hombres y mujeres”.[6]

 

En este punto es de advertir, que es imperioso que el umbral del 50% se mantenga en todos los casos, y no dejar como excepción de dicho porcentaje en las listas para menos de cinco (5) curules, lo cual impide una real y efectiva paridad, como lo manifestó la Procuraduría General de la Nación en su momento[7], toda vez que relativiza la igualdad en la participación política a un factor numérico, que no encuentra una justificación plausible en el contexto de la discriminación histórica que ha padecido la mujer, y en cambio, se torna en un obstáculo para la paridad en ciertos escenarios, como el Congreso de la República, y también expresó lo siguiente:

 

“Específicamente, se eligen menos de 5 curules en la circunscripción especial indígena del Senado de la República (2 curules), así como en la Cámara de Representantes tanto en las circunscripciones especiales - afrodescendientes (2 curules), indígena (1), raizal (1) y de colombianos en el exterior (1)-, como en las correspondientes a los siguientes departamentos Amazonas (2), Arauca (2), Caquetá (2), Casanare (2), Cauca (4), Cesar (4), Chocó (2), Guainía (2), Guaviare (2), Huila (4), La Guajira (2), Meta (3), Putumayo (2), Quindío (3), Risaralda (4), San Andrés y Providencia (2), Sucre (3), Vaupés (2) y Vichada (2).

 

Entonces, es claro que la distinción en razón del número de curules se convierte en un obstáculo de la progresividad de la paridad en los cargos de representación en los departamentos con menor población, así como en las circunscripciones de minorías, afectando el derecho a la igualdad de las mujeres en dichos contextos.

 

De ahí que el Ministerio Público estime que el porcentaje de mujeres que integren las listas debe corresponder a un 50 %, sin distingo del número de curules a proveer. (...)"

 

Por otra parte, según un informe del proyecto Paridad en Colombia, de la Universidad Jorge Tadeo Lozano: “Al ritmo actual, la igualdad de género en las más altas esferas de decisión, no se logrará por los próximos 130 años”.[8]

 

Esto se debe, en buena medida, a que la cuota de género mínima del 30% que se mantiene actualmente en la Ley 1475 de 2011 hace que las cifras de elección de mujeres sean mucho más bajas que el censo poblacional. Según el principio de paridad, la representación debe ser numéricamente equivalente entre hombres y mujeres y consecuente con el censo poblacional.

 

Este principio, en Colombia, no se cumple, si se tiene en cuenta que, de acuerdo con las más recientes mediciones del DANE, el 48,8% de la población en Colombia son hombres (21.570.493 habitantes) y el 51,2% (22.593.924 habitantes) son mujeres[9]. En contraste, según se ha demostrado a lo largo del presente documento, el número de curules ocupadas por mujeres en el Congreso es apenas cercana al 30% y en asambleas y concejos solo bordea el 20%.

 

En general, el país aún está totalmente alejado de alcanzar la igualdad sustancial en la participación representativa de mujeres. Desde una perspectiva geográfica, de acuerdo con datos de la MOE, en el 88% de los departamentos del país la representación de las mujeres es inferior al 30%. En 118 concejos municipales del país no hay una curul ocupada por una mujer y en una asamblea departamental, no hay mujeres diputadas.

 

Entre los factores que han contribuido a esta inequidad se encuentra el hecho de que se ha asumido la cuota de género por parte de los partidos como un máximo y no como un mínimo.

 

Es decir, poco se esfuerzan las organizaciones políticas por ir más allá de la cuota dei 30%. Así lo demuestran los datos de la Registraduría frente a las elecciones a Congreso de 2022. De acuerdo con esta organización, las mujeres ocuparon apenas el 34% de los puestos en las listas para Cámara de Representantes[10].

 

Para el caso del Senado de la República, la situación fue similar, el 37% de los espacios en las listas fue para las mujeres y el 63% para los hombres.

 

 

Adicionalmente, de acuerdo con un análisis de la Corporación De justicia, los partidos tienen pocos incentivos prácticos en impulsar la llegada de mujeres a corporaciones públicas de elección popular, si se tiene en cuenta que reciben más dinero por cada curul ganada, que por el número de mujeres electas[11]. De hecho, el 65% de los recursos estatales se distribuye de acuerdo con el número de curules y tan solo el 5% por representación política de mujeres lo, que genera que, por simple aritmética, sea más atractivo obtener curules independientemente del género, que hacer un esfuerzo focalizado por lograr curules de representación femenina.

 

Lo anterior indica que, si se establece un sistema de paridad, en el que las listas están conformadas por 50% de personas de cada género, los partidos tendrán que hacer esfuerzos por lograr que las mujeres lleguen a ocupar curules, pues representan la mitad de sus listas y entre más curules, más dinero reciben.

 

La poca representación que tiene la mujer en las corporaciones públicas no se compadece con el mayor interés que muestra el género femenino frente a la participación electoral en comparación con los hombres.

 

Según las cifras de la Registraduría, para las elecciones regionales de 2023, el 60,6% de las mujeres habilitadas para votar asistieron efectivamente a las urnas, mientras que en el caso de los hombres la cifra fue significativamente más baja: 55,7%, lo que demuestra que ellas tienen mayor interés en participar en los asuntos políticos y democráticos en comparación con sus pares masculinos.

 

Esta falta de representación de la mujer en los espacios de poder en el país hizo que Colombia retrocediera tres puestos en el Índice Global de Paridad de Género, elaborado por el Foro Económico Mundial. Para la edición de 2024, el país ocupó el puesto número 45 entre las 146 economías evaluadas, lo que significa un retroceso, si se tiene en cuenta que en la medición de 2023 Colombia ocupó el puesto 42[12].

 

Un hecho que llama la atención a partir de esta medición es que el aspecto en el que el país sale peor calificado es el de paridad en la participación política. En este rubro, Colombia obtuvo 0.3 puntos, una cifra baja si se tiene en cuenta que entre más se acerque a 1 es paridad total y entre más cerca esté del 0 es disparidad total.

 

 

1.2. DERECHO COMPARADO

 

En América Latina y el Caribe, persisten barreras estructurales y una cultura basada en modelos patriarcales que se expresa en consecuencias como el acceso desigual de las mujeres a diversos ámbitos públicos.

 

Frente a esta problemática, las cuotas constituyen acciones afirmativas que reconocen la desigualdad y la necesidad de medidas temporales para que la participación política de las mujeres avance más rápidamente. Asimismo, el debate regional ha ido más allá y se ha planteado un objetivo más amplio que el aumento del número de mujeres en el Congreso: la paridad. Esta, a diferencia de las cuotas, no es una medida transitoria, sino un objetivo, en cuanto principio ordenador permanente de la actividad política.

 

No obstante, tal como se demostrará a continuación, Colombia es uno de los países más rezagados de la región en cuanto a normas que propendan por la paridad de género en los espacios de representación.

 

Tal como lo indican las cifras del Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe de la CEPAL, la mayoría de países de la región tienen cuotas de género superior al 30%.

 

 

 

Bibliografía

 

- CEPAL, 2024. Leyes de cuotas. Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe. [Online] Disponible en: < hitos://oig.cepal.org/es/leyes/leyes-de-cuotas > [Consultado 16 de Agosto 2024].

 

- Departamento Administrativo Nacional de Estadistica (DANE). (2018). Cuántos somos. Recuperado el 16 de agosto de 2024, de https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-portema/demografia-y-poblacion/censo-naciona!-de-poblacion-y-vivenda-2018/cuantos-somos.

 

- Guzmán Rodríguez, D. E., & Prieto Dávila, S. (s.f.). Participación política de las mujeres y partidos: Posibilidades a partir de la reforma política de 2011. De justicia. Recuperado de https://www.dejusticia.org/publication/participacion-politica-de-las-mujeres-ypartidos-posibilidades-a-partir-de-la-reforma-politica-de-2011/  

 

- Misión de Observación Electoral. (2023). Balance electoral y legislativo en torno a la participación política de las mujeres en Colombia. Recuperado el 14 de agosto de 2024, de https://www.moe.org.colwp-content/uploads/2023/11/2023.11.28-Balance-Elecciones-MuijeresAutoridades-Locales-2023-1.pdf

 

- Misión de Observación Electoral. (2022). Participación política de las mujeres en el Congreso de la República: Elecciones nacionales 2022. Recuperado el 15 de agosto de 2024, de https:/Aww.moe-.org.coMwp-content/uploads/2022/02/Informe-candidaturas-mujeresCongreso-2022-MOE-1.pdf .

 

- Foro Económico Mundial. (2024). Global Gender Gap Report 2024. Recuperado el 15 de agosto de 2024, de https://www.weforum.org/docsWEF_GGGR 2024.pdf  

 

- Castro, M. J., & Báez, V. (2022). Paridad en Colombia: La lucha por la igualdad de género. Recuperado el 12 de agosto de 2024, de https://www.utadeo.edu.co/es/articulo/crossmedialab/277626/paridad-en-colombia-la-luchapor-la-iqualdad-de-genero

 

- Misión de Observación Electoral- MOE. 16 de enero de 2024. Escrito de intervención ciudadana en el proceso de control automático PE-054 del PLE No 111 de 2022 Senado, acumulado con el proyecto No 141 de 2022 Senado, 418 de 2023 Cámara.

 

- Procuraduría General de la Nación, Exp.: PE-050, Revisión de Constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 234/20 senado - 409/20 Cámara, “Por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”.

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA NO. ___ DE 2024:

 

Por medio del cual se modifica el artículo 28 de la Ley 1475 de 2011, en relación con el porcentaje de la cuota de género para lograr una paridad real y efectiva.

 

El Congreso de la República de Colombia

 

DECRETA:

 

Artículo 1°. El Artículo 28 de la Ley 1475 de 2011, quedará así:

 

“(...)

 

ARTÍCULO 28. INSCRIPCIÓN DE CANDIDATOS.

 

Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán inscribir candidatos a cargos y corporaciones de elección popular previa verificación del cumplimiento de las calidades y requisitos de sus candidatos, así como de que no se encuentran incursos en causales de inhabilidad o incompatibilidad. Dichos candidatos deberán ser escogidos mediante procedimientos democráticos, de conformidad con sus estatutos.

 

En las listas donde se elijan corporaciones de elección popular o las que se sometan a consulta, a excepción de su resultado, incluyendo aquellas relativas a la elección de directivos, cuando las agrupaciones políticas opten por este mecanismo para elección, deberán conformarse por un mínimo de cincuenta por ciento (50%) de mujeres, sobre el número de candidatos inscritos a la corporación que se pretenda postular.

 

Los Partidos y Movimientos Políticos con Personería Jurídica podrán inscribir candidatos y listas para toda clase de cargos y corporaciones de elección popular, excepto para la elección de congresistas por las circunscripciones especiales de minorías étnicas.

 

Los candidatos de los grupos significativos de ciudadanos serán inscritos por un comité integrado por tres (3) ciudadanos, el cual deberá registrarse ante la correspondiente autoridad electoral cuando menos un (1) mes antes de la fecha de cierre de la respectiva inscripción y, en todo caso, antes del inicio de la recolección de firmas de apoyo a la candidatura o lista. Los nombres de los integrantes del Comité, así como la de los candidatos que postulen, deberán figurar en el formulario de recolección de las firmas de apoyo.

 

Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que decidan promover el voto en blanco y los comités independientes que se organicen para el efecto, deberán inscribirse ante la autoridad electoral competente para recibir la inscripción de candidatos, de listas o de la correspondiente iniciativa en los mecanismos de participación ciudadana. A dichos promotores se les reconocerán, en lo que fuere pertinente, los derechos y garantías que la ley establece para las demás campañas electorales, incluida la reposición de gastos de campaña, hasta el monto que previamente haya fijado el Consejo Nacional Electoral.

 

Parágrafo 1°. Constituirá como causal de revocatoria de inscripción las listas que no cumplan con la cuota de género, estipulada en el presente artículo. Lo anterior, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias o multas que se puedan interponer a las agrupaciones políticas ante este incumplimiento.

 

Parágrafo 2°. Las organizaciones políticas y la organización electoral deberán garantizar los ajustes razonables para que las mujeres con discapacidad puedan ejercer sus derechos políticos y electorales.

 

(…)

 

ARTÍCULO 2°. Vigencia y derogatoria. Esta ley tendrá vigencia y será aplicable a partir desde el inicio de las inscripciones de candidaturas para las elecciones que se efectúen en el año 2026, en adelante; y derogará todas las disposiciones normativas que le sean contrarias.

 

Nota: Ver norma original en Anexos.

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