CONCEPTO 2202213718 DE 2022

 

(Julio 22)

 

2310440

 

Bogotá D.C., 

 

Señor

 

JULIAN USCÁTEGUI PASTRANA

 

Presidente Junta Administradora Local de Usaquén

 

Calle 123 No. 7 - 51 Edificio KAIWA - oficina 705

 

Julian.uscategui@gobiernobogota.gov.co

 

Bogotá, D.C.

 

Radicado: 2-2022-143718

 

Asunto: Vigencia del artículo 13 del Decreto Distrital 098 de 2004. Radicaciones No. 3-2022-4176 / 1-2022-11695 / 1-2022-11852 / 1-2022-11854 / 1-2022-13843 / 3-2022-4808 SDQS – Bogotá te escucha: 2355602022

                       

Respetado señor Uscátegui:

 

Esta Dirección recibió memorando identificado con el radicado No. 3-2022-4176, mediante el cual solicita dar respuesta al punto 3º de la comunicación identificada con el radicado No. SDQS. 2355602022, que da cuenta de la consulta formulada por usted en relación con relación a la vigencia del artículo 13 del Decreto Distrital 098 de 2004. La pregunta de la mencionada consulta textualmente señala: “El Decreto Distrital 098 de 2004 contempla en su artículo 13 las “Zonas Seguras”, ¿Sigue vigente este decreto y/o este artículo? ¿Existe jurisprudencia al respecto?”

 

I. Antecedentes.

 

En ese contexto, y de conformidad con lo establecido en el Decreto Distrital 323 de 2016, el cual en su artículo 12 numeral 13 señaló que, dentro de las funciones de la Dirección de Política Jurídica se encuentra la de “Analizar y determinar la vigencia de decretos, resoluciones, directivas y circulares expedidos por el Alcalde Mayor, conforme al procedimiento que la Secretaría Jurídica Distrital determine”, esta Dirección procede a dar respuesta de fondo al interrogante de la consulta, no sin antes establecer que se responderá de manera general de conformidad con las normas que rigen la materia.

 

Así, en atención al procedimiento establecido en la Resolución No. 88 de 2018 expedida por la Secretaría Jurídica Distrital, y dado que, en la expedición del Decreto Distrital 098 de 2004^[1] participó la Secretaría Distrital de Gobierno y el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público - DADEP, esta Dirección remitió el interrogante establecido en el punto 3º a fin que cada una de las entidades señaladas realicen el respectivo análisis de vigencia del citado Decreto.

 

1.1. Posición del Departamento para la Defensoría del Espacio Público – DADEP en relación con la vigencia del artículo 13 del Decreto 098 de 2004.

 

El Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público – DADEP, en comunicación 20221100097261 del 7 de julio de 2022, responde señalando:

 

“En lo concerniente a la derogación de las leyes, el Consejo de Estado y la jurisprudencia constitucional han reconocido tres formas de derogatoria: expresa, tácita y orgánica. Así, se ha señalado que operará el primer tipo en aquellas ocasiones en que la norma posterior suprima explícita y formalmente la norma anterior (Corte Constitucional, Sentencia C-248 d e2017). Por su parte, las normas se entenderán tácitamente derogadas en los casos en que se presente una incompatibilidad irreconciliable entre la norma posterior y la anterior, sin que la primera haga referencia expresa a la segunda (C.E. 11001-03-06-000-2015-00074-00(2255), Finalmente, se reconoce una tercera forma de derogación en la que, al ser expedida una nueva reglamentación que regule de forma sistemática una materia, se entiende la norma anterior que verse cobre los mismos aspectos (Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia del 28 de marzo de 1984).

 

En ese sentido, por medio del Decreto Distrital 098 de 2004, la administración dictó disposiciones en relación con la preservación del espacio público y su armonización con los derechos de los vendedores informales que lo ocupan, así:

 

1. Reglamentó una serie de disposiciones de carácter general relacionadas con la clasificación de los vendedores informales y la naturaleza de la ocupación indebida del mismo cuando no exista el debido permiso expedido por la autoridad competente.

 

2. Señaló instancias de coordinación y concertación, con el objetivo de adoptar políticas y programas integrales que permitan alternativas de solución a las situaciones de los vendedores informales de la ciudad.

 

3. Indicó medidas para la preservación y recuperación del espacio público.

 

4. Reglamentó las zonas especiales, espacios públicos recuperados y preservados.

 

5. Señaló condiciones para la capacitación del cuerpo de policía respecto de los procedimientos que deben adelantarse para el cumplimiento del decreto.

 

6. Reglamentó una serie de disposiciones finales relacionadas con la reestructuración y fortalecimiento del fondo de ventas popular, y condiciones aplicables a la vigencia y derogatoria de normas.

 

(…) Con posterioridad a la expedición del Decreto 098 de 2004, se han expedido otras normas nacionales y distritales que ya adoptaron las políticas en materia de espacio público en el Bogotá D.C. Particularmente, se expidió el Plan de Ordenamiento Territorial (Decreto Distrital 190 de 2004), el Plan Maestro de Espacio Público (Decreto Distrital 215 de 2005), el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Ley 1801 de 2016) y el Acuerdo 812 de 2021, mediante el cual se establecen los lineamientos generales para la formulación de la Política pública Distrital de Vendedores Informales y se dictan otras disposiciones.

 

Consecuente con lo explicado, se concluye que los artículos 3,4,5 y 6 del Decreto Distrital 098 de 2004 no se encuentran vigentes.

 

Ahora bien, en lo que respecta a los artículos 8, 12, 13 y 16 del Decreto Distrital 098 de 2004 estás fueron demandas a través del mecanismo de control de simple nulidad bajo el radicado 11001-33-34-002-2017-00163-00, en el cual mediante sentencia del 9 de septiembre de 2019 se negaron las pretensiones de la demanda.”

 

1.2. Posición de la Secretaría Distrital de Gobierno en relación con la vigencia del artículo 13 del Decreto 098 de 2004.

 

El Director Jurídico de la Secretaría Distrital de Gobierno, mediante oficio 20221808024751 del 18 de julio de 2022, responde indicando lo siguiente:

 

“1. El Decreto Distrital 098 de 2004 en su artículo 13 no se refiere en absoluto a “Zonas Seguras”. En el mismo se consigna lo referente a “Zonas Especiales” en materia de Seguridad. Al primer interrogante referido a la vigencia del Decreto Distrital 098 de 2004 “por el cual se dictan disposiciones en relación con la preservación del especio público y su armonización con los derechos de los vendedores informales que lo ocupan” y al artículo 13 de la misma disposición, una vez efectuado el correspondiente análisis, dicho decreto a la fecha se encuentra vigente.

 

2. Frente al segundo interrogante, referido a la existencia de jurisprudencia, se han presentado varias demandas, tendientes a dejar sin efecto el Decreto Distrital 098 de 2004. Sin embargo, del análisis efectuado se concluye que no se ha presentado un fallo que haya decretado la nulidad de la citada disposición.

 

Encontramos por tanto mencionar la sentencia proferida por el Consejo de Estado, el 12 de junio de 2014 dentro del expediente 2005-00434-01, consejera Ponente, Dra. María Elizabeth García González, por medio de la cual se resolvió recurso de apelación contra la sentencia el 20 de febrero de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual se revocó la parte resolutiva de la sentencia apelada, en cuanto decretó la nulidad parcial del Decreto  Distrital 098 de 12 de abril de 2004, respecto de las expresiones contenidas en los artículos 10º, numeral 5, y 12, inciso 2º.”

 

II. Sobre la pérdida de vigencia de las normas

 

La pérdida de vigencia de una norma engloba la totalidad de los eventos de pérdida de ejecutoriedad, tales como el decaimiento, la nulidad, el cumplimiento de la condición resolutoria, la derogatoria o la revocatoria directa del acto.

 

La ejecución obligatoria de un acto administrativo puede suspenderse o impedirse por tres vías, a saber: (i) judicial, cuando es suspendido provisionalmente o anulado por la jurisdicción contencioso administrativa; (ii) administrativa, cuando la autoridad que expidió el acto o su superior jerárquico lo deja sin efectos mediante un acto posterior, lo que es conocido como la revocatoria directa del acto administrativo (artículo 93 de la Ley 1437 de 2011) o; (iii) automáticamente, cuando se presenten las causales 2, 3, 4 y 5 previstas en el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011:

 

“ARTÍCULO 91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:

 

1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

 

3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.

 

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

 

5. Cuando pierdan vigencia”.

 

Frente a la derogación la Honorable Corte Constitucional en Sentencia C-901 del 30 de noviembre de 2011 señaló:

 

“La derogación tiene como función “dejar sin efecto el deber ser de otra norma, expulsándola del ordenamiento. Por ello se ha entendido que la derogación es la cesación de la vigencia de una disposición como efecto de una norma posterior”, que no se fundamenta en un cuestionamiento sobre la validez de las normas, por ejemplo, cuando es declarada inexequible, “sino en criterios de oportunidad libremente evaluados por las autoridades competentes, y en especial, en relación con las leyes por el Congreso. Así la derogación no deriva de conflictos entre normas de distinta jerarquía sino de la libertad política del legislador. La derogación no afecta tampoco ipso iure la eficacia de la norma derogada, pues en general las situaciones surgidas bajo su vigencia continúan rigiéndose por ella, por lo cual la norma derogada puede mantener su eficacia, la cual poco a poco se va extinguiendo. Esto es precisamente lo que justifica que la Corte se pronuncie incluso sobre normas derogadas cuando éstas siguen produciendo efectos, con el fin de hacerlos cesar, por ministerio de la declaratoria de inexequibilidad, si tales efectos son contrarios a la Carta”. 

 

Por otra parte, la Corte Constitucional en Sentencia C-229 del 21 de abril de 2015 examinó la constitucionalidad de los artículos 71 y 72 del Código Civil, que contemplan la figura de la derogación clasificándola en expresa, tácita y orgánica señalando que:

 

“(…) la derogación de una ley puede ser expresa, tácita y orgánica. Es de la primera especie cuando la nueva ley suprime formalmente la anterior; es de la segunda, cuando la norma posterior contiene disposiciones incompatibles con las de la antigua; y es de la tercera, cuando una ley nueva regule íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería (…)

 

(…) La derogación tácita encuentra su fundamento o razón de ser en que, existiendo dos leyes contradictorias de diversas épocas, tiene que entenderse que la segunda ha sido dictada por el legislador con el propósito de modificar o corregir la primera (…)”

 

Así mismo, es necesario resaltar que los actos administrativos nacen a la vida jurídica en procura de lograr un objetivo y una finalidad, su existencia está ligada al momento en que la voluntad de la Administración se manifiesta a través de una decisión. Se concluye entonces, que la eficacia del acto comporta elementos de hecho y de derecho y el momento histórico de su expedición, pero dicha eficacia puede verse afectada, cuando quiera que varíen o desaparezcan los fundamentos de hecho y de derecho que dieron lugar a la expedición del Acto Administrativo.

 

El Consejo de Estado ha expresado en relación con la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, y particularmente en lo relativo al decaimiento del acto administrativo, lo siguiente:

 

"La doctrina foránea, y la nacional que ha seguido esas concepciones sin mayor profundidad, bueno es reconocerlo, al tratar las formas de extinción de los actos administrativos, generales o de efectos particulares, ha reconocido y consagrado la figura jurídica del decaimiento del acto administrativo, o sea, la extinción de ese acto jurídico producida por circunstancias supervinientes que hacen desaparecer un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la existencia del acto: a) derogación o modificación de la norma legal en que se fundó el acto administrativo; b) declaratoria de inexequibilidad de la norma constitucional o legal hecha por el juez que ejerce el control de constitucionalidad, en los países donde ello existe; c) declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter general en que se fundamenta la decisión de contenido individual o particular; y d) desaparición de las circunstancias fácticas o de hecho que determinaron el reconocimiento de un derecho o situación jurídica particular y concreta.”

 

III. Análisis de vigencia del artículo 13 del Decreto Distrital 098 de 2004.

 

El artículo 13 del Decreto Distrital 098 de 2004 instauró las denominadas “Zonas Especiales”, para lo cual estableció: “Corresponderá a los alcaldes Locales, en coordinación con la Policía Metropolitana de Bogotá, determinar las zonas de su jurisdicción que, por cuestiones de seguridad, no puedan ser ocupadas temporal o permanentemente por vendedores informales. Así mismo los alcaldes Locales, en coordinación con el Fondo de Ventas Populares (actualmente Instituto para la Economía Social - IPES), determinarán aquellas que deben ser reservadas para desarrollar actividades comerciales, culturales o de recreación, las cuales no pueden ser ocupadas temporal o permanentemente por vendedores informales”.

 

Revisado el Sistema de información régimen legal de Bogotá, no se encontró norma expresa que realizara modificaciones o derogatorias a la citada disposición. En tal sentido, y conforme a lo expresado por el Departamento para la Defensoría del Espacio Público – DADEP, se presume la legalidad de este, hasta tanto no haya sido declarado nulo por las autoridades competentes o haya sido derogado por norma de igual jerarquía o superior, en palabras de la Corte Constitucional “Los actos administrativos se presumen legales hasta tanto no sean declarados de forma contraria, ya sea por la autoridad que los profirió o por el operador judicial competente, es una manifestación del principio de seguridad jurídica, pues las personas confían que la situación jurídica que les fue definida no va a cambiar de manera arbitraria y sorpresiva^[2]”.

 

De otra parte y con el fin de complementar la respuesta, he de recordar que posteriormente a la expedición del Decreto 098 de 2004, se expidieron normas en materia de espacio público, tales como el Plan Maestro de Espacio Público expedido a través del Decreto Distrital 215 de 2005; el Acuerdo 812 de 2021 por el cual se establecen los lineamientos generales para la formulación de la Política Pública Distrital de Vendedores Informales y el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, el cual contiene normas de protección del espacio público, entre las cuales se resalta su artículo 140 de la Ley 1801 de 2016  - Código Nacional de Policía y Convivencia -  corregido por el artículo 11 del Decreto 555 de 2017, el cual en su numeral 4º señala:

 

"Artículo 140. Comportamientos contrarios al cuidado e integridad del espacio público. Los siguientes comportamientos son contrarios al cuidado e integridad del espacio público y por lo tanto no deben efectuarse.

 

(...)

 

4⁰. Ocupar el espacio público en violación de las normas vigentes"

 

Esta norma fue demandada por inconstitucionalidad y declarada exequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C - 211 de 2017, Magistrado Ponente Dr. Iván Humberto Escrucería Mayolo.

 

Es de anotar, que el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, no derogó tácitamente ni expresamente los "Reglamentos de Policía" y "Códigos de Policía" expedidos por las autoridades competentes de la República de Colombia, para el Distrito Capital estamos bajo los lineamientos del Código de Policía de Bogotá incorporado en el Acuerdo 079 de 2003 y sus modificaciones. Bajo esa misma metodología, continúan vigente la anterior normatividad Distrital, como lo es el Decreto Distrital 098 de 2004, en materia de recuperación del espacio público frente a los vendedores informales que lo ocupan^[3].

 

Asimismo, revisado las disposiciones posteriores se puede constatar que no concurre desaparición de las circunstancias fácticas o de derecho que determinen la ocurrencia del decaimiento del acto administrativo, y tampoco ocurre una condición resolutoria, dado que el artículo 13 establece una competencia general que incluso ha venido siendo desarrollada por los alcaldes locales^[4].

 

En ese orden de ideas y teniendo en cuenta que no ocurre ninguna de las causales antes señaladas, el artículo 13 del Decreto Distrital 098 de 2004 goza de la presunción de legalidad y se encuentra vigente.

 

Respecto a la jurisprudencia sobre el artículo 13 del Decreto 098 de 2004, el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público cita el proceso No. 11001-33-34-002-2017-00163-00, el cual refiere un proceso de simple nulidad sobre los artículo 8 parágrafo, 12, 13 y 16 parciales del Decreto 098 de 2004 y del artículo 81 parcial del acuerdo 645 de 2016, en el cual se negaron las pretensiones.

 

La Secretaría Distrital de Gobierno respecto a jurisprudencia sobre el citado decreto, señala la sentencia proferida por el Consejo de Estado, dentro del expediente 2005-00434-01, por medio de la cual se resolvió recurso de apelación contra la sentencia el 20 de febrero de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en ésta se revocó la parte resolutiva de la sentencia apelada, en cuanto decretó la nulidad parcial del Decreto  Distrital 098 de 12 de abril de 2004, respecto de las expresiones contenidas en los artículos 10º, numeral 5, y 12, inciso 2º.

 

Finalmente, es importante manifestarle que esta Dirección estará atenta para colaborarles en los demás aspectos que correspondan a la Dirección de Política Jurídica. Le recordamos que para más información acerca del trámite de su solicitud, puede consultar con el número de requerimiento 2355602022 en la página www.bogota.gov.co Link Bogotá te escucha la respuesta dada por este Despacho.

 

Cordialmente,

 

ZULMA ROJAS SUAREZ

 

Directora Distrital de Política Jurídica

 

c.c. N.A. 1. Germán Alexander Aranguren Amaya – Director jurídico – Secretaría Distrital de Gobierno – Calle 11 No. 8 -17

2. Luz Karem Moreno Victorino – Jefe Oficina Asesora Jurídica (e) – Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público – Carrera 30 No. 25 – 90 piso 15

Anexos: Tres (3) folios

Proyectó: Camilo Andrés Rodríguez R. – Profesional Especializado – Dirección Distrital de Política Jurídica

Revisó: Zulma Rojas Suarez – Directora Distrital de Política Jurídica

Aprobó: Zulma Rojas Suarez – Directora Distrital de Política Jurídica                      

 

Nota: Ver norma original en Anexos.

 

NOTA AL PIE DE PAGINA: