CONCEPTO 2202412445 DE 2024

 

(Septiembre 04)

 

2310440

 

Bogotá D.C.

 

Señor(a):

 

JORGE LUIS GOMEZ CURE SECRETARIA DE AMBIENTE

 

Dirección Electrónica: 

 

jorge.cure@ambientebogota.gov.co,atencionalciudadano@ambientebogota.gov.co

 

BOGOTÁ, D.C.  - 

 

Asunto: Concepto sobre la vigencia del Decreto Distrital 457 de 2008. Protección de Humedales.

 

Referenciado: 1-2024-13562,2-2010-31689

 

Radicado: 2-2024-12445

 

Respetado Doctor Gómez:

 

Esta Dirección recibió su solicitud sobre la vigencia del Decreto Distrital 457 de 2008, “Por el cual se declara el estado crítico o alerta naranja en el Humedal de Techo, ubicado en jurisdicción del Distrito Capital”. Según lo dispuesto en el numeral 13 del artículo 12 del Decreto 323 de 2016^[1], modificado por el artículo 10 del Decreto Distrital 798 de 2019, y el artículo 16 del Decreto Distrital 474 de 2022, me permito dar respuesta en los siguientes términos:

 

I. SOLICITUD INICIAL

 

1.1. La Dirección Distrital de Política Jurídica, mediante radicado 1-2024-13562 del 8 de agosto de 2024, recibió la siguiente solicitud por parte de la Dirección Legal de Ambiente de la Secretaría Distrital de Ambiente:

 

“(…) remito por competencia en los términos del artículo 21 de la Ley 1755 de 2015, el radicado No. 2024ER147673 de la Subdirección de Ecourbanismo y Construcción Sostenible de la Secretaría Distrital de Planeación con el cual solicitan establecer la vigencia del Decreto 457 de 2008 “Por el cual se declara el estado crítico o alerta naranja en el Humedal de Techo, ubicado en jurisdicción del Distrito Capital”.

 

1.2. Sobre el particular, es de señalar que la Subdirección de Ecourbanismo y Construcción Sostenible de la Secretaría Distrital de Planeación, bajo el radicado No. 2-2024-41649 de 12 de julio de 2024, le solicitó a la Dirección Legal de Ambiente “establecer el alcance del numeral 5º del artículo 3º del Decreto Distrital 457 de 2008, por el cual se declara el estado crítico o alerta naranja en el Humedal de Techo, ubicado en jurisdicción del Distrito Capital”. Adicionalmente, determinar “si a la fecha (julio 2024) el citado Decreto Distrital se encuentra vigente y su contenido sigue surtiendo efectos jurídicos”.

 

II. COMPETENCIA

 

2.1. De conformidad con el numeral 13 del artículo 12 de Decreto 323 de 2016, modificado por el artículo 10 del Decreto Distrital 798 de 2019 y el artículo 16 del Decreto Distrital 474 de 2022, corresponde a la Secretaría Jurídica Distrital, a través de la Dirección Distrital de Política Jurídica, analizar y determinar la vigencia de decretos, resoluciones, directivas y circulares expedidas por la Alcaldía Mayor.

 

2.2. Por tanto, se procederá con el pronunciamiento de vigencia, según lo requerido por la Dirección Legal de Ambiente de la Secretaría Distrital de Ambiente, esto es establecer si el Decreto Distrital 457 de 2008 está vigente o no.

 

III. ANTECEDENTES

 

3.1. De acuerdo con lo establecido en el artículo 16 del Decreto Distrital 474 de 2022^[2] la "Secretaría Jurídica Distrital determinará la vigencia de los decretos, resoluciones, directivas y circulares expedidas por la Alcaldía Mayor. Para tal efecto, solicitará a las entidades y organismos que suscribieron o participaron en el acto que realicen el análisis de vigencia respectivo, quienes deberán emitirlo dentro de los diez (10) días siguientes al del recibo de la solicitud".

 

3.2. De acuerdo con lo anterior, esta dependencia procedió a verificar el Sistema de Información Régimen Legal de Bogotá para constatar qué entidades u organismos participaron en la expedición del Decreto Distrital 457 de 2008. Al respecto, se advirtió que participó solo la Secretaría Distrital de Ambiente.

 

3.3. En el radicado No. 1-2024-13562 del 08 de agosto de 2024, la Secretaría Distrital de Ambiente emitió el respectivo pronunciamiento sobre la vigencia de la norma solicitada, en los siguientes términos:

 

(…) para esta Secretaría, el Decreto 457 de 2008 perdió vigencia por vencimiento del plazo de la emergencia que fue declarada con el mismo. Así las cosas, y atendiendo a que la consulta elevada por la Subdirección de Ecourbanismo y Construcción Sostenible de la Secretaría Distrital de Planeación también se extiende al alcance de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 3 antes transcrito y que hace referencia a una de las actividades que fueron ordenadas con el Decreto en cuestión, corresponderá a su Dirección pronunciarse además sobre el particular.”

 

IV. CONSIDERACIONES DE LA DIRECCIÓN DISTRITAL DE POLÍTICA JURÍDICA

 

4.1. La Dirección Legal de Ambiente de la Secretaría Distrital de Ambiente, remitió por competencia la consulta de la Subdirección de Ecourbanismo y Construcción Sostenible de la Secretaría Distrital de Planeación relacionada con (i) determinar “si a la fecha (julio 2024) el citado Decreto Distrital se encuentra vigente y su contenido sigue surtiendo efectos jurídicos”; y (ii) “establecer el alcance del numeral 5º del artículo 3º del Decreto Distrital 457 de 2008, por el cual se declara el estado crítico o alerta naranja en el Humedal de Techo, ubicado en jurisdicción del Distrito Capital”.

 

4.2. De acuerdo con lo anterior, esta Dirección procederá en primer lugar a pronunciarse sobre la vigencia del decreto y, luego, analizará lo relacionado con el alcance del numeral 5º del artículo 3º de esa norma.

 

4.2.1. Análisis de vigencia del Decreto Distrital 457 de 2008

 

4.2.1.1. Una vez agotado el procedimiento definido en el Decreto Distrital 474 de 2022 y verificada la información en el Sistema de Información Régimen Legal de Bogotá se encontró que el Decreto Distrital 457 de 2008, “Por el cual se declara el estado crítico o alerta naranja en el Humedal de Techo, ubicado en jurisdicción del Distrito Capital”, fue expedido el 23 de diciembre de 2008 y fue publicado en el Registro Distrital No. 4124 del 24 de diciembre de 2008.

 

4.2.1.2. El artículo 1º del referido Decreto Distrital determinó que la declaración del “Estado Crítico o Alerta Naranja” era por un tiempo determinado, esto es, por un término de 12 meses, con el objetivo de atender y recuperar el humedal, debido a, según su parte considerativa, “diversas problemáticas de orden ambiental, generadas como consecuencia de la ocurrencia de fenómenos antrópicos que han afectado tanto el cuerpo hídrico, como su zona de ronda y zona de manejo y preservación ambiental y por consiguiente a las especies de flora y fauna”.

 

4.2.1.3. Sobre el particular, no se advirtió alguna modificación o prórroga de dicho acto administrativo. Por el contrario, teniendo en cuenta el pronunciamiento efectuado por la Secretaría Distrital de Ambiente, quien suscribió el Decreto Distrital 457 de 2008, dicho acto de carácter general se emitió con el objeto de “atender la problemática de orden ambiental” que se presentaba en el ecosistema durante un plazo de 12 meses, “lo que permite inferir que el plazo de la declaratoria venció el 24 de diciembre del 2009, es decir, que se materializó la causal de pérdida de vigencia por vencimiento del plazo”.

 

4.2.1.4. De conformidad con lo anterior, el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, contempla las causales para que se presente el decaimiento de los actos administrativos, en los siguientes términos:

 

“Artículo 91. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:

 

1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

 

3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.

 

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

 

5. Cuando pierdan vigencia.” (subraya por fuera del texto original)

 

4.2.1.5. Sobre la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo por el vencimiento del plazo de su vigencia, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en Auto del 26 de marzo de 2019, con el radicado No. 11001-03-25-000-2018-00302-00(1046-2018), consejero ponente William Hernández Gómez, señaló lo siguiente:

 

“Las causales de cesación de eficacia de los actos administrativos que trae la norma pueden dividirse en dos grupos: cesación temporal y cesación definitiva.

 

El primero, hace referencia a aquellas causales que limitan temporalmente la eficacia del acto administrativo, como la referida en el numeral 1 del artículo 91, esto es, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, la cual se definió en el CPACA como una de las medidas cautelares que se pueden decretar en los procesos declarativos para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del litigio y la efectividad de la sentencia que se deba proferir.

 

El segundo grupo, por su parte, se refiere a aquellos eventos en los que la eficacia del acto administrativo cesa de manera definitiva. Este grupo está compuesto por aquellas causales en las que opera una pérdida total de la ejecutoriedad del acto, como son las previstas en los numerales 2 al 5 del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 y, adicionalmente, por los casos de anulación o revocatoria del acto.

 

En lo que respecta a la causal 5 del artículo 91 ejusdem, es importante precisar que la Corte Constitucional, en la sentencia C-069 de 1995, en la que estudió la exequibilidad de las causales de pérdida de ejecutoriedad definidas en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, las cuales fueron replicadas en el artículo 91 del CPACA, se refirió a la pérdida de vigencia como el vencimiento del plazo al que está sometido el acto.

 

En este sentido debe entenderse que cuando se presenta el vencimiento del plazo cesan los efectos jurídicos del acto administrativo, sin necesidad de decisión judicial o cumplimiento de condición. Diferente cuando se trate de condición resolutoria que hace pender la eficacia de la posible materialización de un hecho futuro e incierto. En consecuencia, la naturaleza temporal del acto administrativo lo sustrae per se del ordenamiento jurídico, extinguiéndose la eficacia jurídica por una transitoriedad autodefinida.” (Subrayas fuera del texto).

 

4.2.1.6. Así las cosas, en el presente caso aplica el criterio de los efectos jurídicos temporales limitados al cumplimiento de un término o de una condición resolutoria. Bajo este criterio se agrupan las disposiciones jurídicas e instrumentos normativos completos cuya capacidad de producir efectos jurídicos ha sido delimitada o definida ex ante (de antemano), por una manifestación expresa ubicada dentro de su propia redacción normativa o en otra que así lo ordena. Este fenómeno se puede dar porque su capacidad de producir efectos jurídicos está delimitada o predefinida por (i) un término; o por (ii) una condición resolutoria. En el presente caso, se trata de un término, razón por la cual esta Dirección considera que el decreto perdió vigencia por el vencimiento del plazo de la declaratoria del Estado Crítico o Alerta Naranja.

 

4.2.1.7. Es de señalar que en el año 2010 fue emitido ya pronunciamiento sobre la vigencia del Decreto Distrital 457 de 2008, mediante el radicado 2-2010-31689, donde se precisó lo siguiente:

 

“1. Dado que la alerta naranja fue declarada por un año, tal situación solo tuvo vigencia hasta el 23 de diciembre de 2009, por cuanto la publicación del Decreto 457 de 2008 se realizó en el Registro Distrital 4124 de fecha 24 de diciembre de 2008.

 

2. Las responsabilidades señaladas en el Decreto Distrital, como consecuencia de le pérdida de vigencia de la misma, cesaron en cuanto a las acciones para solucionar el estado de alerta declarado. (…)”

 

4.2.1.8. Adicionalmente, vale recordar que, dentro de los criterios legalmente reconocidos de depuración normativa de la Metodología de Depuración Normativa del Ministerio de Justicia y de Derecho del año 2023, las disposiciones jurídicas vigentes pueden ser depuradas cuando: Han cumplido o agotado el objeto para el cual fueron expedidas. Es decir, cuando ha finalizado su capacidad de producir efectos jurídicos por cumplimiento del término o la condición resolutoria a la cual ésta estaba condicionada.

 

4.2.1.9. Por consiguiente, se puede concluir que el Decreto Distrital 457 de 2008 perdió su vigencia al haberse cumplido el tiempo de 12 meses de la declaratoria que habilitó a la administración a adelantar las acciones pertinentes para recuperar el Humedal de Techo de las afectaciones ambientales.

 

4.2.2. Análisis del alcance del numeral 5º del artículo 3º del Decreto Distrital 457 de 2008

 

4.2.2.1. La Subdirección de Ecourbanismo y Construcción Sostenible de la Secretaría Distrital de Planeación consulta sobre “establecer el alcance del numeral 5º del artículo 3º del Decreto Distrital 457 de 2008, por el cual se declara el estado crítico o alerta naranja en el Humedal de Techo, ubicado en jurisdicción del Distrito Capital”, relacionado con que la Secretaría Distrital de Planeación debe oficiar a la Superintendencia de Notariado y Registro para prevenir a los notarios y registradores sobre la escrituración y registro de predios ubicados en el área del Humedal^[3]. Así las cosas, solicita lo siguiente:

 

“2. Se aclare si desde las competencias asignadas a dicha Autoridad Ambiental, así como las asignadas por el Decreto Distrital 457 de 2008, resulta viable que la Secretaría Distrital de Planeación efectúe el levantamiento de la anotación registral descrita por el aparte normativo mencionado.

 

3. Se nos informe de igual manera, cual es el procedimiento que debe observar esta Secretaría para poder adelantar dicha actuación, de acuerdo con la normatividad que resulte aplicable”

 

4.2.2.2. Al respecto, la Dirección Legal de Ambiente de la Secretaría Distrital de Ambiente lo remitió por competencia en los siguientes términos:

 

“se extiende al alcance de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 3 antes transcrito y que hace referencia a una de las actividades que fueron ordenadas con el Decreto en cuestión, corresponderá a su Dirección pronunciarse además sobre el particular”.

 

4.2.2.3. Sobre el particular, si bien se concluyó que el Decreto Distrital 457 de 2008 perdió vigencia y con ello las disposiciones en él contenidas, ello no significa que el Humedal no cuente con normatividad que mantenga su protección.

 

4.2.2.4. Al efecto, se encuentra que el artículo 1 del Decreto Distrital 386 de 2008, “Por el cual se adoptan medidas para recuperar, proteger y preservar los humedales, sus zonas de ronda hidráulica y de manejo y preservación ambiental, del Distrito Capital y se dictan otras disposiciones”, prohíbe la construcción, urbanización, rellenos, disposición de tierras o escombros y cualquier otra conducta que atente contra los humedales, sus zonas de ronda hidráulica y de manejo y preservación ambiental, del Distrito Capital. También, el artículo 2º establece que no se “incorporará a la cartografía oficial del Distrito Capital, el loteo de predios que se encuentren dentro del límite legal de ningún Parque Ecológico Distrital de Humedal o al interior de cualquier Corredor Ecológico de Ronda”.

 

4.2.2.5. Además, según lo establecido en el artículo 4 ibidem: “La Secretaría Distrital de Planeación levantará el inventario de todas las licencias urbanísticas y/o de construcción concedidas respecto de terrenos ubicados en áreas de humedales y sus zonas de ronda hidráulica y de manejo y preservación ambiental, según la delimitación adoptada por el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá y/o las disposiciones que lo modifiquen, adicionen o sustituyan, dentro de los dos (2) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente Decreto”. Y, a su turno, el artículo 9 señala que: “La Secretaría Distrital de Ambiente solicitará de forma inmediata, la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria, de los inmuebles que aún no haya adquirido la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y que se encuentren dentro del límite legal de alguno de los Parques Ecológicos Distritales de Humedal.”

 

4.2.2.6. De otro lado, el artículo 51 del Decreto Distrital 555 de 2021^[4] desarrollar el Sistema Distrital de Áreas Protegidas y dentro de las áreas protegidas del orden distrital, se incorporan tres elementos:

 

1. Paisajes sostenibles

 

2. Parques Distritales Ecológicos de Montaña

 

3. Reservas Distritales de Humedal

 

4.2.2.7. Además, el artículo 55 del Decreto Distrital 555 de 2021 estableció las Reservas Distritales de Humedal, donde se incluye el Humedal de Techo^[5], como las áreas definidas geográficamente que, por su funcionalidad ecosistémica, aportan a la conservación del hábitat de especies y poblaciones. Estas áreas se constituyen como una unidad ecológica de manejo, compuesta por la franja acuática, litoral y terrestre; áreas que “serán reconocidas como sistemas socioecológicos”. Incluso, refiere a dos realinderaciones contenidas en el Mapa CG-3.2.3 “Zonas de conservación”. El parágrafo de este norma también determina que: “La Secretaría Distrital de Ambiente o la Comisión Conjunta definida por la Resolución Conjunta CAR – SDA 3712 de 2011 o la norma que la modifique o sustituya, adoptarán o actualizarán los Planes de Manejo Ambiental de la Reservas Distritales de Humedal en el marco de sus competencias”.

 

4.2.2.8. Asimismo, el artículo 56 del Decreto Distrital 555 de 2021 prohíbe el endurecimiento en las Reservas Distritales de Humedal para el desarrollo de los usos principales, compatibles y condicionados, y dispuso el régimen de usos de las Reservas Distritales de Humedal, así:

 

 

Igualmente, se destaca que el “régimen de usos, administración y manejo de la Reservas Distritales de Humedal es el establecido en los planes de manejo ambiental adoptados por la autoridad ambiental” y, que en el caso que no cuenten con ello, “se aplicará lo dispuesto en el presente artículo, hasta tanto se expidan dichos Planes por la autoridad ambiental competente.”.

 

4.2.2.9. Finalmente, el artículo 57 ibidem, determina la administración de las reservas distritales de humedal en cabeza de la Secretaría Distrital de Ambiente, la cual se debe desarrollar conforme los lineamientos de la “Política Pública de Humedales del D.C.”.

 

4.2.2.10. En consecuencia, si bien el referido Decreto (457 de 2008), junto con sus correspondientes disposiciones, actualmente no se encuentra vigente, los humedales, en todo caso, son áreas protegidas a la luz de las disposiciones antes señaladas, especialmente del POT. Por tanto, en cuanto a las anotaciones o levantamientos registrales para la prevención y protección de las zonas de humedal, deben las entidades distritales con competencias en la materia (Ambiente y Planeación en este caso), realizar las coordinaciones pertinentes para, con fundamento en las disposiciones normativas actuales y vigentes, velar por la salvaguarda de las áreas protegidas y de especial importancia ecosistémica.    

 

V. CONCLUSIÓN

 

En atención a las consideraciones antes señaladas, la Dirección Distrital de Política Jurídica pudo determinar que el Decreto Distrital 457 de 2008, "Por el cual se declara el estado crítico o alerta naranja en el Humedal de Techo, ubicado en jurisdicción del Distrito Capital", perdió vigencia una vez finalizado el plazo de doce (12) meses establecidos en su artículo 1°, correspondiente al término fijado para el Estado Crítico o Alerta Naranja. En tal sentido, la disposición contenida en el numeral 5 del artículo 3 tampoco está vigente.

 

Sin embargo, si bien el referido decreto y sus correspondientes disposiciones no están vigentes, se destaca que los humedales son áreas protegidas, conforme las normas citadas; por lo tanto, las entidades distritales deben velar por su protección y, en tal sentido, le corresponde a la Secretaría Distrital de Ambiente, como entidad responsable de la administración de las Reservas Distritales de Humedal, coordinar con la Secretaría Distrital de Planeación, con fundamento en las disposiciones normativas actuales y vigentes, lo correspondiente para seguir promoviendo la protección de las áreas protegidas y de especial importancia ecosistémica.

 

Atentamente,

 

DANIEL RICARDO CORTES TAMAYO

 

DIRECTOR DISTRITAL DE POLITICA JURIDICA

 

Copia:

SECRETARIA DISTRITAL DE PLANEACION - SDP - JULIANA KATHERIN OSSA MORENO - jossa@sdp.gov.co,servicioalciudadanoGEL@sdp.gov.co

Anexos Electrónicos: 1

Proyectó: ELVIRA LILIANA HERNANDEZ LIBREROS-DIRECCION DISTRITAL DE POLITICA JURIDICA

Revisó: SHARON LIZETH ESCOBAR TRUJILLO-DIRECCION DISTRITAL DE POLITICA JURIDICA | DANIEL RICARDO CORTES TAMAYO-DIRECCION DISTRITAL DE INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL

Aprobó: DANIEL RICARDO CORTES TAMAYO-DIRECCION DISTRITAL DE INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL

 

Nota: Ver norma original en Anexos.

 

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