CONCEPTO 2202319325 DE 2023

 

(Septiembre 14)

 

Bogotá D.C.

 

Señor(a):

 

YESENIA DONOSO HERRERA.

 

SECRETARIA DE AMBIENTE

 

Dirección Electrónica: atencionalciudadano@ambientebogota.gov.co

 

BOGOTÁ, D.C. -

 

Asunto: RESPUESTA ANÁLISIS DE LA VIGENCIA DE LOS DECRETOS DISTRITALES 442 DE 2015 Y 265 DE 2016 Y DEL ACUERDO 634 DE 2015.

 

Referenciado: 1-2023-12467

 

Radicación: 2-2023-19325

 

Respetada Doctora:

 

Cordial saludo. En atención a su petición radicada con No. 1-2023-12467 en la que solicita análisis de la vigencia de los decretos distritales 442 de 2015 y 265 de 2016 y, del Acuerdo Distrital 634 de 2015. De conformidad con el numeral 13 del artículo 12 del Decreto 323 de 2016, modificado por el Decreto 798 de 2019, corresponde a la Secretaría Jurídica a través de la Dirección Distrital de Política Jurídica "Analizar y determinar la vigencia de decretos, resoluciones, directivas y circulares expedidos por el Alcalde Mayor, conforme al procedimiento que la Secretaría Jurídica Distrital determine".

 

El procedimiento actualmente establecido se encuentra regulado en el artículo 16 del Decreto Distrital 474 de 2022, que establece lo siguiente:

 

“Artículo 16. Vigencia de decretos, resoluciones, directivas y circulares expedidas por el/la alcalde/sa mayor. La Secretaría Jurídica Distrital determinará la vigencia de los decretos, resoluciones, directivas y circulares expedidas por el/la Alcalde/sa Mayor. Para tal efecto, solicitará a las entidades y organismos que suscribieron o participaron en el acto que realicen el análisis de vigencia respectivo, quienes deberán emitirlo dentro de los diez (10) días siguientes al del recibo de la solicitud.

Cuando el análisis de vigencia le corresponda a una entidad del sector descentralizado, el mismo deberá ser avalado por la cabeza de sector, para lo cual el término total será de quince (15) días.

 

El análisis que emitan las entidades y organismos distritales se limitará a las competencias definidas en el acto y/o sobre las responsabilidades asumidas en su ejecución, implementación, coordinación, reglamentación.

 

(…)”

 

Mediante radicado No. 1-2023-15358 se dio traslado por competencia del Concejo de Bogotá con solicitud análisis jurídico sobre la vigencia del Acuerdo Distrital 634 de 2015 presentado por la Secretaría Distrital de Ambiente y mediante Radicado 2023EE161799 (2023ER14037) se dio respuesta a la Secretaría Distrital de Ambiente con radicado No. 1-2023-16425 del 31 de agosto respecto del asunto en mención. Respecto de este asunto, en radicado No. 2-2023-12537 les comunique que:

 

“(…)

 

De otra parte, resulta oportuno señalar que, en el marco funcional de la Secretaría Jurídica Distrital, descrito artículo 12 del Decreto 323 de 2016, modificado por el Decreto 798 de 2019, no se incluye el análisis de la vigencia de Acuerdos Distritales, por lo que deberá darse aplicación a lo descrito en el artículo 13 Decreto Distrital 430 de 2018, modificado por el artículo 1 del Decreto 274 de 2023, que dispone:

 

“Artículo 13. Modificado por el art. 1°, Decreto Distrital 274 de 2023 <El nuevo texto es el siguiente> Expedición de conceptos y unificación de criterios jurídicos. Las entidades y organismos distritales son competentes para la expedición de conceptos jurídicos en lo relacionado con sus funciones específicas, conforme a las reglas del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo CPACA, y a la normativa aplicable.”

 

(…)

 

Además, revisado el Sistema de Régimen Legal de Bogotá, frente el Acuerdo 634 de 2015 se observa que este regula lo correspondiente a la gestión del Aceite Vegetal Usado (AVU), que comprende las etapas de generación, recolección, transporte, almacenamiento, tratamiento o aprovechamiento en el Distrito Capital al igual que las obligaciones y prohibiciones de los actores que intervienen en la cadena de los AVU, entre las cuales se encuentra su registro ante la Secretaria Distrital de Ambiente.

 

Por lo tanto, en consideración a la temática planteada en el citado Acuerdo 634 de 2015, corresponde a la Secretaría Distrital de Ambiente conceptuar sobre su vigencia, sector que de conformidad con el Decreto 109 de 2009 tiene por objeto:

 

“Artículo 4°. Objeto. Corresponde a la Secretaría Distrital de Ambiente orientar y liderar la formulación de políticas ambientales y de aprovechamiento sostenible de los recursos ambientales y del suelo, tendientes a preservar la diversidad e integridad del ambiente, el manejo y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales distritales y la conservación del sistema de áreas protegidas, para garantizar una relación adecuada entre la población y el entorno ambiental y crear las condiciones que garanticen los derechos fundamentales y colectivos relacionados con el medio ambiente”.

 

Entidad que, entre otras funciones señaladas en el artículo, le corresponde:

 

“a. Formular participativamente la política ambiental del Distrito Capital.

 

b. Liderar y coordinar el Sistema Ambiental del Distrito Capital –SIAC (Como base para la Gestión Ambiental del Distrito Capital, mediante el Acuerdo 19 de 1996 se creó el Sistema Ambiental Distrital SIAC y el Consejo Ambiental Distrital, como organismos de coordinación y asesoría interinstitucional).

 

c. Liderar y coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo medio ambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integrantes del Sistema Ambiental del Distrito Capital -SIAC-, y en especial, asesorar a sus integrantes en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la armonía y coherencia de las políticas y acciones adoptadas por el Distrito.(…).”

 

Teniendo en cuenta que la Secretaría Distrital de Gobierno también participó en la expedición del Decreto Distrital 442 de 2015, mediante radicados No. 2-2023-12487 y 2-2023-12487 se solicitó el respectivo análisis de vigencia correspondiente sobre la citada norma.

 

Una vez recibido el respectivo análisis por parte de las Secretarías procedemos a dar respuesta a su petición.

 

Contenido de los Decretos Distritales y sus modificaciones:

 

Una vez verificada la información en el Sistema de Información Régimen Legal de Bogotá se encuentra que, el Decreto Distrital 442 de 2015 “Por medio del cual se crea el Programa de aprovechamiento y/o valorización de llantas usadas en el Distrito Capital y se adoptan otras disposiciones” fue expedido el 9 de noviembre de 2015 y fue publicado en el registro Distrital No. 5712 del 11 de noviembre de 2015. Respecto de su vigencia, el artículo 24 determina que empezará a regir a partir de la fecha de su publicación es decir que empezó a regir el 11 de noviembre de 2015. Este decreto dejó sin efectos la Resolución 6981 de 2011[1].

 

Pronunciamiento de la Secretaría Distrital de Ambiente

 

Mediante radicado No. 1-2023-12467, una vez realizado el análisis por parte de la Dirección Legal Ambiental se determina que,

 

“ (…)

 

Ahora bien, teniendo en cuenta que tanto el Decreto Distrital 442 de 2015 como el Decreto Distrital 265 de 2016 tienen como fundamento de derecho en materia ambiental la Resolución 1457 de 2010 expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y que esta fue derogada expresamente por el artículo 24 de la Resolución 1326 de 2017 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible “Por la cual se establecen los Sistemas de Recolección Selectiva y Gestión Ambiental de Llantas Usadas” y, en virtud de las disposiciones y facultades previstas en la Ley 99 de 1993 anteriormente citadas, es posible concluir lo siguiente:

 

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, como ente rector de la gestión del ambiente y de los recursos naturales, derogó expresamente la Resolución 1457 de 2010 mediante el artículo 24 de la Resolución 1326 de 2017 y, En consecuencia, expulsó a la Resolución 1457 de 2010 del ordenamiento jurídico, lo que implica que ésta perdió su vigencia y, por tanto, dejó de producir efectos jurídicos. Por lo tanto, el fundamento de derecho reglamentario en materia ambiental de los Decretos Distritales 442 de 2015 y 265 2016 fue derogado y, en ese entendido, opera la figura prevista en el numeral 2 del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, relativa la pérdida de obligatoriedad del acto administrativo cuando hayan desaparecido sus fundamentos de derecho.

 

(…)

 

Por todo lo anterior, la Dirección Legal Ambiental concluye que operó el decaimiento de los Decretos Distritales 442 de 2015 y 265 2016, debido a la desaparición de su fundamento de derecho por cuanto la Resolución 1326 de 2017 derogó la Resolución 1457 de 2010 y, por lo tanto como ha perdido su fuerza ejecutoria dichos Decretos, lo que quiere decir que no puede ser exigible por parte de esta Entidad. En consecuencia, se no es posible exigir el registro para la figura de acopiadores de llantas usadas en el Distrito Capital, dado que dicha obligación salió del ordenamiento jurídico vigente.

 

(…)

 

Pronunciamiento de la Secretaría Distrital de Gobierno

 

Mediante el radicado No. 1-2023-15121, la Secretaría Distrital de Gobierno sobre el particular manifiesta que:

 

“ (…)

 

En ese orden de ideas, hablar del decaimiento del Decreto Distrital 442 de 2015, no resulta plausible, por cuanto el objeto del acto administrativo fue concretamente “Crear el Programa de aprovechamiento y/o valorización de llantas usadas en el Distrito Capital", a efectos de reducir impactos negativos en la salud y al medio ambiente, toda vez que, en el Distrito Capital, el uso de técnicas no adecuadas para el acopio y la indebida disposición de llantas usadas, aunados a un bajo porcentaje en aprovechamiento, vienen generando diversos problemas en la Ciudad. En ese sentido, se tuvieron en cuenta distintas normas nacionales y distritales, relacionadas con la protección del medio ambiente como base jurídica para su expedición.

 

Por lo anterior, consideramos que el Decreto Distrital 442 de 2015 mantiene su vigencia hasta tanto no se configure alguna de las causales dispuestas en el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, o hasta que exista un acto administrativo del mismo nivel o superior que derogue el acto administrativo en cuestión.

 

(…)”

 

Consideraciones de la Secretaría Jurídica Distrital:

 

En criterio de la Secretaría Jurídica Distrital respecto de la vigencia de los Decretos Distritales 442 de 2015 y 265 de 2016. El artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala que los actos administrativos perderán su obligatoriedad y no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:

 

Pérdida de ejecutoria del acto administrativo

 

“Artículo 91. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:

 

1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

 

3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.

 

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. Cuando pierdan vigencia.” (Subrayado fuera de texto).

 

Sobre la pérdida de fuerza ejecutoria la Corte Constitucional en Sentencia C-069 de 1995 se pronunció en los siguientes términos:

 

“(...) al tratar las formas de extinción de los actos administrativos, generales o de efectos particulares, ha reconocido y consagrado la figura jurídica del decaimiento del acto administrativo, o sea, la extinción de ese acto jurídico producida por circunstancias supervinientes que hacen desaparecer un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la existencia del acto: a) derogación o modificación de la norma legal en que se fundó el acto administrativo; b) declaratoria de inexequibilidad de la norma constitucional o legal hecha por el juez que ejerce el control de constitucionalidad, en los países donde ello existe; c) declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter general en que se fundamenta la decisión de contenido individual o particular; y d) desaparición de las circunstancias fácticas o de hecho que determinaron el reconocimiento de un derecho o situación jurídica particular y concreta.” (Subrayado fuera de texto).

 

El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, con ponencia del Consejero Milton Chaves García, en sentencia emitida el 15 de agosto de 2018, dentro del expediente con Radicación número: 11001-03-27-000-2016-0001200(22362), indicó lo siguiente:

 

“El decaimiento del acto supone que el acto no podrá surtir efectos hacia el futuro, desde el momento en que desaparecen sus fundamentos de derecho. No obstante, ello no impide que pueda adelantarse un juicio de legalidad sobre el mismo, mediante su confrontación con las normas a que estaba obligado a sujetarse, pues el juicio de nulidad del acto es diferente al de la ejecutoriedad del acto. Sobre el particular ha dicho esta Sala: “La jurisprudencia constante del Consejo de Estado ha considerado que el acto administrativo existe desde que la Administración ha manifestado su voluntad a través de una decisión, y su eficacia (efectos) está condicionada a que tal acto se publique o se notifique. En tal sentido, una vez existe el acto administrativo y se ha notificado o publicado, la Administración queda facultada para cumplirlo o hacerlo cumplir. Esto es lo que se denomina la fuerza ejecutoria del acto.

 

También ha considerado que no puede confundirse la ocurrencia de la pérdida de fuerza de ejecutoria del acto administrativo con las causales de nulidad del mismo. Las causales de nulidad se encuentran previstas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo [art. 137, CPACA] y se dan desde la misma formación o expedición del acto, bien sea porque se aparta de las normas en que debía fundarse, o porque fue expedido por funcionario u organismo incompetente o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de defensa o mediante falsa motivación o desviación de poder.

 

“La pérdida de fuerza ejecutoria es un fenómeno jurídico distinto (…) dicha figura está referida específicamente a uno de los atributos o características del acto administrativo, cual es la de la ejecutividad del mismo, es decir, la obligación que en él hay implícita de su cumplimiento y obedecimiento, tanto por parte de la Administración como de los administrados en lo que a cada uno corresponda, consagrada en el primer inciso del precitado artículo 66, al disponer que “salvo norma en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos (…) En relación con la segunda causal de pérdida de fuerza ejecutoria, que la doctrina ha llamado decaimiento del acto (cuando desaparecen sus fundamentos de hecho o de derecho), ésta se produce “cuando ya no existen las circunstancias de modo, tiempo y lugar que le sirvieron de base” o por cuanto se ha presentado: “a) la derogación o modificación de la norma legal en que se fundó el acto administrativo; b) la declaratoria de inexequibilidad de la norma constitucional o legal hecha por el juez que ejerce el control de constitucionalidad, en los países donde existe; c) la declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter general en que se fundamenta la decisión de contenido individual o particular…” (subrayado fuera de texto)

 

Los Decretos Distritales 442 de 2015 y 265 de 2016 tienen como fundamento de derecho lo establecido en la Resolución 1457 de 2010:

 

Fuente: Elaboración propia. 2023.

 

Teniendo en cuenta que la Resolución 1457 de 2010 fue derogada por la Resolución 1326 de 2017 se procede a realizar un comparativo en las disposiciones en las que se fundamentó la expedición de los Decretos Distritales 442 de 2015 y 265 de 2017 para encontrar las diferencias:

 

Fuente: Elaboración propia. 2023.

 

Con el anterior comparativo se encuentra que, si bien se derogó la Resolución 1457 de 2010 por la Resolución 1326 de 2017, en esencia continúan vigentes algunas de las disposiciones que se tuvieron en cuenta en la expedición de los Decretos 442 de 2015 y 265 de 2016 mediante las cuales se le otorgó a los municipios y distritos la obligación de fomentar el aprovechamiento de llantas usadas y apoyar el desarrollo de programas de divulgación y educación dirigidos por los productores y para la comunidad con el fin de orientar a los consumidores sobre la obligación de depositar las llantas usadas según los Sistemas de Recolección Selectiva y Gestión Ambiental.

 

Conclusión:

 

En consideración a lo dispuesto en el CPACA y en los pronunciamientos de las Altas Cortes, se conceptúa que los Decretos Distritales 442 de 2015 y 265 de 2016 al tener como fundamento la Resolución 1457 de 2010[2], (del entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Sostenible,

 

hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible), derogada por la Resolución 1326 de 20173[3], en criterio de la Secretaría Jurídica Distrital no opera el decaimiento de los Decretos Distritales 442 de 2015 y 265 de 2016 al conservarse los fundamentos del derecho, es decir que se encuentran vigentes sin embargo, se considera necesario que en virtud del ejercicio de Metodología de Depuración Normativa[4] para los proyectos piloto de depuración de la normatividad de carácter general y abstracto de los entes territoriales V2[5] del Ministerio de Justicia y del Derecho, se identifiquen normas que no son objeto de depuración, pero que deben ser actualizadas o modificadas.

 

Por lo anterior, se sugiere depurar la normatividad relacionada con el asunto con el fin de emitir un nuevo decreto que derogue los anteriores e incorpore las nuevas disposiciones de la Resolución 1326 de 2017 incluido el implementar acciones orientadas a evitar el arrojo clandestino de llantas usadas en el espacio público y lo establecido en el parágrafo respecto de que los municipios y distritos podrán impulsar políticas dirigidas a promover estrategias de reencauche en su parque automotor y el de las empresas de servicios públicos, cuando sea viable.

 

Dado que el decaimiento implica la pérdida de fuerza ejecutoria frente a la desaparición de un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la vigencia del acto, que da lugar a que en virtud de la declaratoria de nulidad del mismo o de inexequibilidad del precepto fundante o su objeto legal, a juicio de esta Dirección, en principio el decaimiento de un acto administrativo no necesita su declaratoria, no obstante la jurisprudencia de la Corte Constitucional, ha señalado que ello no implica que en algunos casos el mismo no pueda ser constatado por la autoridad administrativa que lo profirió y, de este modo, tenga plenas facultades para analizar si efectivamente los fundamentos de derecho del mismo han desaparecido.[6]

 

De igual manera, una vez consultado en el Sistema de Información de Procesos Judiciales – SIPROJ, se evidencia que frente a los Decretos Distritales 442 de 2015 y 265 de 2016, no se encuentra ningún tipo de nulidad, suspensión o requerimiento judicial.

 

En los anteriores términos, damos respuesta a su solicitud aclarando que el presente se emite de conformidad con lo previsto en los términos del artículo 28 de la Ley 1755 de 2015 en la que se establece que los conceptos emitidos por autoridades como respuesta a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas, no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución.

 

Anexo documentos de trámite.

 

Atentamente,

 

ANDRES FELIPE CORTES RESTREPO

 

DIRECTOR DISTRITAL DE POLITICA JURIDICA

 

Proyectó: DIANA MARIA MORENO VARGAS-DIRECCION DISTRITAL DE POLITICA JURIDICA

Revisó: ANDRES FELIPE CORTES RESTREPO-DIRECCION DISTRITAL DE POLITICA JURIDICA

Aprobó: ANDRES FELIPE CORTES RESTREPO-DIRECCION DISTRITAL DE POLITICA JURIDICA

 

Nota: Ver concepto Original en Anexos.

 

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