INFORME PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY N°. 250 DE 2024 SENADO, N°. 070 DE 2023 CÁMARA, ACUMULADO CON EL PROYECTO DE LEY N° 114 DE 2023 CAMARA.

 

(Octubre 15)

 

1. TRÁMITE DEL PROYECTO

 

1.1. Autores:

 

Proyecto de Ley N°. 070 de 2023 Cámara:

 

Senadores: Alfredo Rafael Deluque Zuleta, Beatriz Lorena Ríos Cuellar, Norma Hurtado, Fabián Díaz Plata, Julio Alberto Elías Vidal, Julio Elías Chagüi Flórez

 

Representantes: Ana Paola García Soto, Hugo Alfonso Archila Suárez, Teresa de Jesús Enríquez Rosero, Andrés Calle, Julián Peinado Ramirez, Astrid Sánchez Montes de Occa, Jorge Eliecer Salazar López, Jairo Cristo, Karen Manrique, Flora Perdomo Andrade, Jorge Méndez Hernández, James Mosquera, Alexander Guarin Silva, Diego Fernando Caicedo Navas, Betsy Judith Pérez Arango, Saray Helena Robayo Bechara, Milene Jarava Diaz, Jhoany Carlos Alberto Palacios Mosquera, Olga Lucia Velásquez, Germán Rogelio Rozo Anis, Juan Carlos Vargas, Agmeth José Escaf Tijerino, Alexandra Vásquez, Karen López, Héctor David Chaparro, Leonor Palencia, Dolcey Torres.

 

Proyecto de Ley N°. 114 de 2023 Cámara:

 

Senadores: Ana Carolina Espitia, Jonathan Pulido Hernández.

 

Representantes: Wilmer Castellanos Hernández, Juan Camilo Londoño Barrera,

 

Juan Diego Muñoz Cabrera, Carolina Giraldo Botero, Jaime Raúl Salamanca.

 

1.2. Acumulación:

 

El proyecto de ley N° 070 de 2023 fue radicado el dia 1 de agosto del 2023 ante la Secretaria General de la Cámara de Representantes; por su parte el proyecto de ley N°. 114 de 2023 fue presentado el 8 de agosto de 2023.

 

Ambas iniciativas fueron acumuladas mediante Resolución 010 de 2023.

 

1.3. Primer debate en Cámara:

 

Se designó al Representante Hugo Alfonso Archila como coordinador ponente y a los honorables Representantes, Karen Juliana López, Juan Carlos Vargas Soler, Germán Rogelio Rozo Anís, Juan Camilo Londoño Barrera, Jorge Alexander Quevedo Herrera como ponentes para primer debate mediante oficio CSPSP.3.7. 48923.

 

La ponencia para Primer Debate en la Comisión Séptima Constitucional Permanente del Honorable Cámara de Representantes fue publicada en la Gaceta 418 de 2024, discutida y aprobada en la Sesión presencial del 30 de abril de 2024, Comisión VII Constitucional Permanente de la H. Cámara de Representantes, acta No. 42 de 2024.

 

1.4. Segundo debate en Cámara:

 

Se designó al Representante Hugo Alfonso Archila como coordinador ponente y a los honorables Representantes, Karen Juliana López, Juan Carlos Vargas Soler, Germán Rogelio Rozo Anís, Juan Camilo Londoño Barrera, Jorge Alexander Quevedo Herrera como ponentes para segundo debate mediante oficio CSCP 3.7 -318-24.

 

1.5. Primer debate en Senado:

 

El 01 de octubre de 2024 por instrucción de la Mesa Directiva de la Comisión Séptima y mediante oficio CPS-CS-1153-2024 fueron designadas las Senadoras Lorena Ríos (coordinadora), Ana Paola Agudelo, Nadia Blel Scaff, Berenice Bedoya Pérez, Norma Hurtado Sánchez Y Martha Peralta Epieyú como ponentes para el primer debate del proyecto de ley en el Senado.

 

Con el propósito de proporcionar un espacio para la contextualización del proyecto de ley en discusión, el 7 de octubre se llevó a cabo una mesa de trabajo en la que participaron diversas organizaciones de mujeres rurales, campesinas y pesqueras, así como representantes de la Cámara, de la Bancada Campesina. También asistieron representantes del Ministerio de Agricultura, personal de la FAO y Ponentes de la Comisión Séptima del Senado; en este espacio se dieron a conocer los avances alcanzados hasta la fecha, se discutieron las observaciones y aportes planteados por las organizaciones que se hicieron presentes con el objetivo de enriquecer el contenido del proyecto y así garantizar que se contemple la perspectiva de las mujeres rurales y su papel en el desarrollo agrícola y pesquero del país.

 

El 8 de octubre, se realizó un encuentro virtual con las Unidades de Trabajo Legislativo de las senadoras ponentes. Esta sesión tuvo como objetivo principal la contextualización de tres importantes puntos: el Fondo de Mujeres Rurales (FOMMUR), la Corporación de Acción Joven (COMCAJA) y el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (FINAGRO); durante la reunión, se discutieron las funciones y objetivos de cada uno, enfatizando su relevancia en el fortalecimiento de las políticas.

 

El pasado 10 de octubre, durante la mesa de trabajo virtual, se analizó la situación actual del Banco Agrario, centrándose en las distintas líneas de crédito disponibles para apoyar a las mujeres rurales, campesinas y pesqueras. Este espacio resultó crucial para discutir el acceso al financiamiento y a los recursos por parte de estas poblaciones, así como las estrategias de acompañamiento necesarias para facilitar su acceso a dichas líneas de crédito y su adecuada divulgación; mesa en la que participaron, además del Banco Agrario, el equipo de la Unidad de Trabajo Legislativo (UTL) de los ponentes en el Senado, el equipo de la UTL de los ponentes en la Cámara y representantes del Ministerio de Agricultura.

 

II. OBJETO

 

La presente iniciativa tiene por objeto la modificación de la Ley 731 de 2002 y la adopción de medidas legales de acción, con el fin de garantizar la igualdad de oportunidades de las mujeres rurales, campesinas y pescadoras, en situación de vulnerabilidad que posibiliten el goce y el ejercicio pleno de sus derechos económicos, culturales, sociales, políticos, ambientales y territoriales reconocidos en el ordenamiento jurídico nacional e internacional, para el cierre de brechas de discriminación histórica de las mujeres en la ruralidad.

 

III. ANTECEDENTES

 

I. AUDIENCIAS PÚBLICAS Y ESCENARIOS DE PARTICIPACIÓN.

 

Se destaca la importancia de la participación y la escucha activa hacia las mujeres rurales en la elaboración del proyecto. Basándonos en la exposición de motivos presentada anteriormente, al comprender las desigualdades y desafíos que enfrentan las mujeres en las zonas rurales, podemos diseñar políticas y programas más efectivos que aborden sus necesidades específicas y promuevan la igualdad de género en todos los ámbitos de la sociedad.

 

Por todo lo anterior, y con el fin de establecer un proceso participativo en el marco de la construcción de una apuesta normativa, se llevaron a cabo audiencias públicas en el Departamento de Casanare, Departamento de Córdoba y Departamento de Boyacá. Estas audiencias representan un paso significativo hacia la creación de un entorno inclusivo donde las voces y preocupaciones de las mujeres rurales sean tenidas en cuenta y se traduzcan en acciones concretas que impulsen su empoderamiento y bienestar. A continuación, se refieren las citadas audiencias:

 

A. AUDIENCIA EN EL DEPARTAMENTO DE CASANARE

 

La audiencia pública celebrada en Casanare el 24 de noviembre de 2023, en el Club El Alcaraván de Yopal, fue un encuentro crucial para abordar las complejidades y desafíos específicos que enfrentan las mujeres rurales y campesinas de la región. Con la intención principal de analizar la posible modificación de la Ley 731 de 2002 y la estructuración de políticas públicas relacionadas, el evento congregó la participación de mujeres provenientes de las zonas rurales y campesinas de Casanare.

 

Es de destacar la participación activa del representante Hugo Alfonso Archila Suarez en la mencionada audiencia. Su presencia fue fundamental tanto en la organización como en la convocatoria del evento, lo que refleja su compromiso con los derechos y necesidades de las mujeres rurales y campesinas de la región. El representante Archila desempeñó un papel clave en la apertura de este espacio territorial, el cual tuvo como objetivo principal discutir la modificación de la Ley 731 de 2002 y la estructuración de la política pública relacionada con las mujeres rurales.

 

El diálogo inicial en la audiencia pública sobre la sistematización de la mujer rural proporcionó una visión detallada de las motivaciones, intereses, situaciones problemáticas, acciones y obstáculos que enfrentan las mujeres rurales en Casanare.

 

Las mujeres rurales expresaron una variedad de motivaciones e intereses que las impulsan a participar y organizarse. Entre estas motivaciones se incluyen la búsqueda de mejorar su calidad de vida y la de su entorno, el deseo de contribuir al bienestar de los demás, la aspiración de capacitarse para mejorar sus habilidades y conocimientos, así como la búsqueda de autonomía en sus decisiones y acciones, Además, muchas de ellas se sienten llamadas a ser líderes en sus comunidades, buscan asociarse para vivir mejor y promover empresas y emprendimientos para generar ingresos. La búsqueda de la autosostenibilidad económica y social, asícomo el deseo de facilitar el acceso a la seguridad social y los servicios básicos, también fueron mencionados como motivaciones importantes.

 

Sin embargo, estas motivaciones se ven contrarrestadas por una serie de situaciones problemáticas que enfrentan las mujeres rurales en su vida diaria. Desde una edad temprana, muchas de ellas han estado involucradas en liderazgo y participación en discusiones sobre el impacto del petróleo en la región. Además, se enfrentan a estereotipos de género y machismo en su entorno, lo que dificulta su toma de decisiones y su avance personal y profesional. También sienten temor e inseguridad frente al uso de medios electrónicos y nuevas tecnologías, y carecen de un sentido de pertenencia y reconocimiento en las luchas históricas de la mujer. La falta de seguimiento gubernamental y apoyo en sus proyectos y asociaciones, así como las dificultades en la comercialización de sus productos y en la legalización de sus emprendimientos, son otras de las dificultades que enfrentan. Además, son víctimas de violencia por parte de grupos al margen de la ley.

 

A partir del trabajo desarrollado por las mujeres en las mesas de discusión sobre la actualización participativa de la Ley de Mujer Rural, se identificaron diversas propuestas y recomendaciones para fortalecer su estructura. Estas propuestas abarcan varios aspectos fundamentales para mejorar las condiciones de vida y el empoderamiento de las mujeres rurales en Casanare.

 

La formulación participativa de la Política Pública de Mujer Rural se llevó a cabo a través de mesas de discusión en las cuales se plantearon diversas propuestas de acción para abordar las necesidades y desafíos que enfrentan las mujeres rurales en Casanare.

 

En la primera mesa, dedicada a la participación de las mujeres rurales en actividades productivas y generación de ingresos, se identificaron numerosos problemas, como el acceso a la tenencia de tierras, la falta de interés en capacitación, la discriminación estructural y social, y la falta de reconocimiento de las lideresas. Entre las propuestas de acción se destacan promover el cooperativismo y la asociatividad, remunerar el trabajo de las lideresas, promover la formulación de proyectos con participación de las mujeres rurales, y garantizar la participación de la mujer rural en los diferentes espacios de difusión y modificación de la Ley.

 

La segunda mesa se enfocó en el acceso, formalización y restitución de tierras, proponiendo medidas para garantizar la igualdad de acceso a las mujeres rurales, promover la participación en los diferentes órganos del Estado, y brindar capacitación y seguimiento a los procesos educativos relacionados con la tenencia de tierras.

 

En la tercera mesa, se discutió la formación, inclusión y acceso a productos financieros, destacando la falta de facilidades y acceso a créditos para las mujeres. rurales, así como la necesidad de construir una política específica para el acceso al crédito.

 

La cuarta mesa abordó el acceso a servicios de extensión agropecuaria y propuso acciones para aprovechar herramientas tecnológicas, promover la organización y la igualdad, y capacitar a las mujeres rurales en capital semilla.

 

La quinta mesa se centró en la asociatividad de las mujeres rurales y su participación en instancias públicas del sector rural, identificando problemas como la falta de acceso a servicios básicos y oportunidades de empleo. Se propusieron acciones para promover la formación de asociaciones y mejorar el acceso a servicios públicos en las zonas rurales.

 

Finalmente, la sexta mesa discutió la articulación sectorial para garantizar la transversalización del enfoque de género y los derechos de las mujeres rurales en los procesos institucionales de planeación y presupuestación. Se propusieron medidas como la implementación de políticas específicas para la mujer rural y la exención de impuestos.

 

En las observaciones finales, se resalta la importancia de ampliar los espacios de socialización y modificación de la Ley, así como garantizar formas para que las mujeres rurales puedan producir y vender sus productos local, regional e internacionalmente.

 

En conclusión, el encuentro resultó positivo al permitir la incorporación de puntos de vista con perspectivas y realidades diferentes, así como recoger las experiencias y aportes de las mujeres rurales para la formulación de políticas, programas y proyectos a nivel nacional y regional.

 

 

B. AUDIENCIA EN EL DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA

 

La audiencia pública sobre el Proyecto de Ley de Medidas Afirmativas para Mujeres Rurales, Campesinas y Pesqueras en Córdoba se llevó a cabo con la participación de diversas figuras clave. La Representante a la Cámara Ana Paola García inauguró la sesión, extendiendo un saludo a las instituciones presentes y a las mujeres asistentes. En su discurso introductorio, explicó los motivos que impulsaron la creación del proyecto de ley del cual es autora, haciendo hincapié en la importancia de abrir espacios de participación para las mujeres en el ámbito rural como un paso para saldar la deuda histórica con este sector de la población.

 

Nancy Moreno, Directora de la Mujer Rural del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, reconoció las problemáticas específicas que enfrentan las mujeres rurales y campesinas. Destacó que el propósito de la audiencia era fortalecer y modificar la Ley 731 para que sea más congruente con la realidad y necesidades de las mujeres en los territorios.

 

Lorena Rios, Senadora de la República, resaltó la importancia de actualizar la mencionada ley y el compromiso del Congreso con esta iniciativa. Hizo especial énfasis en la deuda histórica que el país tiene con las mujeres campesinas colombianas, subrayando la necesidad de escuchar sus voces para avanzar en estrategias que promuevan su desarrollo.

 

Carolina Espitia, otra Senadora de la República, expresó su compromiso con la dignificación del sector rural, especialmente en lo que respecta al papel fundamental de la mujer en el cuidado y la producción agrícola. Reconoció la disposición de las instituciones para articular acciones que permitan mejoras reales en los territorios.

Las intervenciones de las mujeres asistentes reflejaron la diversidad de perspectivas y experiencias que caracterizan al sector rural y campesino. Desde diferentes territorios y colectivas, plantearon las necesidades y desafíos que enfrentan a diario, contribuyendo así a enriquecer el debate y la formulación de propuestas concretas.

 

Las mesas de trabajo se organizaron en torno a temas específicos relacionados con los derechos y necesidades de las mujeres rurales. Se discutieron aspectos como el derecho a la paz, saberes culturales, acceso a bienes públicos, ambiente sano y justicia climática, vida libre de violencias y justicia de género, trabajo decente y cuidado social integral, reforma agraria, y derechos económicos.

 

En estas mesas, se propusieron acciones concretas para abordar las diversas problemáticas identificadas, así como para promover el acceso equitativo a oportunidades y recursos para las mujeres rurales y campesinas. Las conclusiones resaltaron la importancia de reconocer y valorar el papel fundamental que desempeñan las mujeres en el desarrollo rural, así como la necesidad de implementar medidas que garanticen su participación activa y su bienestar integral en los territorios.

 

C. AUDIENCIA EN EL DEPARTAMENTO DE BOYACÁ

 

En la mencionada audiencia, convocada bajo el auspicio de la Senadora Carolina Espitia, se contó con la participación destacada de mujeres rurales provenientes de diversas localidades del departamento de Boyacá, así como de representantes de entidades gubernamentales tales como el Ministerio del Interior, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, congresistas, miembros del gobierno departamental y diputados.

 

El desarrollo de la audiencia se estructuró en tres fases. En primer lugar, se concedió la palabra a congresistas, diputados y miembros del gabinete departamental, quienes dieron la bienvenida a las mujeres rurales. Posteriormente, se facilitó una dinámica orientada a generar un ambiente propicio para que las participantes se expresaran libremente.

 

En un tercer momento, se organizó a las mujeres rurales en diferentes mesas temáticas, abordando áreas como los derechos económicos, el acceso a la tierra y las responsabilidades de cuidado, en consonancia con la legislación vigente, específicamente la ley 731. El propósito de esta fase fue propiciar diálogos reflexivos acerca de las necesidades prioritarias de las mujeres rurales, insatisfechas por las disposiciones legales existentes.

 

Finalmente, se llevó a cabo una sesión plenaria, donde las mujeres participantes tuvieron la oportunidad de compartir las conclusiones y argumentos discutidos en cada mesa temática ante todos los presentes.

 

Durante esta sesión, se identificaron significativas deficiencias, entre las cuales se destacan la carencia de una educación especializada para las mujeres rurales, dirigida a la profesionalización en áreas pertinentes a su cotidianidad laboral, la problemática de la pobreza menstrual en las áreas rurales debido a la falta de acceso a productos básicos de higiene, así como la ausencia de salvaguardias adecuadas para mujeres rurales víctimas de violencia.

 

Asimismo, se hizo hincapié en la escasez de programas orientados a mejorar su bienestar y calidad de vida, la limitada disposición de tierras para su titularidad, la subvaloración de las tareas de cuidado no remuneradas y la doble función que desempeñan como madres y trabajadoras rurales. Igualmente, se subrayó la necesidad de una capacitación continua y las dificultades para acceder a créditos y servicios gubernamentales, entre otros aspectos relevantes. Para dar una representación visual de estas problemáticas, las mujeres elaboraron un esquema simbólico en forma de árbol, que se presenta a continuación:

 

Fuente: Elaboración Propia, 2023.

 

D. OTROS ESCENARIOS DE PARTICIPACIÓN.

 

Es importante resaltar que, algunas propuestas incluidas en la ponencia para primer debate son el resultado de diferentes proposiciones, escenarios de participación ciudadana que se adelantaron por parte de la Dirección de la Mujer Rural del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, así como de los ponentes y autores de estas dos iniciativas; tal y como se puede apreciar en el siguiente cuadro que devela lugar, fecha y escenario de participación:

 

 

II. COLABORACIÓN FAO

 

El Proyecto de Ley no. 070 de 2023 cámara acumulado con el Proyecto de Ley no. 114 de 2023 Cámara, es una iniciativa llevada a cabo por los representantes integrantes de la Comisión Accidental Frente Parlamentario de Lucha Contra el Hambre.

 

Es importante subrayar que, durante el proceso de desarrollo y elaboración de este proyecto de ley, se contó con el apoyo y asesoramiento coordinado de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, FAO (por sus siglas en inglés: Food and Agriculture Organization), junto con el programa Mesoamérica Sin Hambre AMEXCID -FAO, a través de su punto focal en Colombia, Ángela Marcela Rivera Espinosa

 

La colaboración con la FAO fue fundamental para enriquecer el contenido del proyecto de ley y asegurar su pertinencia y efectividad en el ámbito nacional e internacional. Esta organización proporcionó orientación técnica especializada en áreas clave relacionadas con la agricultura, la alimentación y el desarrollo rural, lo que contribuyó significativamente a la calidad y la viabilidad de las disposiciones.

 

Además, la coordinación permanente con la FAO permitió establecer conexiones estratégicas con otras instituciones y expertos en la materia, enriqueciendo así el proceso legislativo y fortaleciendo la base de conocimientos sobre la igualdad de oportunidades para las mujeres rurales, campesinas y pesqueras.

 

III. NO OBLIGATORIEDAD DE LA CONSULTA PREVIA: RECONOCIMIENTO INTERNACIONAL Y MARCO JURÍDICO NACIONAL EN COLOMBIA.

 

Los derechos de los Pueblos Indígenas del país tienen un soporte de reconocimiento internacional que desde el Sistema Universal de Derechos Humanos cuenta con múltiples instrumentos. En lo que concierne a los derechos territoriales y de Consulta previa, el Convenio OIT 169 de 1989 y la Declaración de las Naciones Unidas son los más apropiados para destacar.

 

El convenio 169 OIT funge, así como un instrumento base sobre el reconocimiento internacional de derechos a favor de los pueblos indígenas. Este reconoce a dichas comunidades múltiples derechos individuales y colectivos; entre estos, se destaca el derecho a la Consulta Previa.

 

Dicho convenio define ampliamente el centro discursivo del derecho de Consulta Previa así:

 

"Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente"

 

El mejoramiento de las condiciones de vida, de trabajo de acceso a la salud y educación de los pueblos interesados, mediado por su participación y cooperación, deberá ser prioritario en los planes de desarrollo económico global de las regiones donde habitan. Los proyectos especiales de desarrollo para estas regiones deberán también elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento.

 

Los gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, se efectúen estudios en cooperación con los pueblos interesados; a fin de evaluar la incidencia social, espiritual, cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas.

Dicho Convenio 169 fue ratificado por el Estado colombiano, incluyéndolo dentro de su ordenamiento jurídico mediante Ley 21 de 1991, asumiendo las consabidas obligaciones que comporta dicho derecho y en cumplimiento del principio Pacta Sunt Servanda, lograr la adecuación del mismo al sistema normativo vigente como mecanismo para que las comunidades indígenas y grupos étnicos, lo pudieran ejercer. Así quedó consagrado en cuanto a derechos territoriales se trata:

 

Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes.

 

Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión (Ley 21, 1991, art. 14°).

 

Lo anterior supone que, a los pueblos indígenas en materia de Consulta previa sobre sus territorios, se les debe garantizar su ejercicio como derecho, no solo sobre aquella territorialidad en la que habiten, sino sobre aquella con la que ellos tengan algún interés y relación ancestral, y haya estado ocupado por ellos.

 

Estos reconocimientos de derechos sobre la Consulta previa tomaron mayor acento cuando la Declaración de los Derechos de los Pueblos Indígenas (2007), que es un instrumento internacional diseñado para establecer con amplitud los diversos derechos indígenas a los cuales los Estados deben comprometerse a respetar frente a estos grupos.

 

Uno de los puntos importantes de esta declaración consistió, en primera instancia, en reconocer el arraigo de esas culturas a las tierras en las que habitan y, seguidamente, en la protección de su cultura ancestral y el respeto de sus tradiciones dentro de los territorios indígenas en los que se realizan, tal como se destaca:

 

"Los pueblos indígenas no serán desplazados por la fuerza de sus tierras o territorios. No se procederá a ningún traslado sin el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas interesados, ni sin un acuerdo previo sobre una indemnización justa y equitativa y, siempre que sea posible, la opción del regreso" (Res. 61/295 ONU, 2007, art. 10).

 

Se destaca que, en caso de haber traslado necesario, los Pueblos indígenas como sujeto colectivo de derechos deben dar su consentimiento de manera libre, de forma previa y con el mayor grado de información posible, todo bajo un acuerdo que implique de manera justa el sostenimiento de sus condiciones naturales de vida.

En igual sentido, dicha Declaración sobre Pueblos Indígenas define en concreto que:

 

"Los pueblos indígenas tienen derecho a participar en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, así como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopción de decisiones" (Res. 61/295 ONU, 2007, art.18).

 

Creando así un escenario real de interlocución representada para los Pueblos indígenas, donde estos sean partícipes mediante delegados que les permita la toma de decisiones sobre sus derechos.

 

Si bien ambos artículos del instrumento en mención dan una noción clara sobre los derechos que comporta la Consulta previa, sobre todo cuanto a derechos territoriales indígenas se trata, en su connotación jurídica de obligación a cargo del Estado, este determina:

 

"Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado (Res. 61/295 ONU, 2007, art.19).

 

Con esto, el goce efectivo del derecho de Consulta previa por parte de los Pueblos indígenas termina siendo posible en la medida que el Estado genera o permita las condiciones garantistas del ejercicio del mismo ante sus propias actuaciones administrativas o legislativas, bajo el halo del consentimiento libre, previo e informado como elementos constitutivos de este derecho.

 

Marco nacional

 

En materia de Consulta previa, tal como se indicó en anterioridad, el país realizó un primer esfuerzo legislativo mediante la ratificación interna que el Convenio 169 de la OIT recibió vía Ley 21 de 1991. Sin embargo, el desarrollo de los derechos de Consulta previa ha contado con un amplio respaldo de legislación interna, que va desde la Constitución política de 1991 pasando por algunas formas normativas que amplían el derecho de Consulta para otras minorías étnicas, y culminando en algunos esfuerzos por parte del ejecutivo nacional para reglamentar, sin éxito alguno, este derecho a favor de las minorías étnicas del país.

 

En el marco del Estado social de derecho (Const., 1991, art. 1º), el país ha establecido dentro de su ordenamiento constitucional una carta de Derechos fundamentales que aplican a todos los habitantes del territorio nacional.

 

Al reconocernos como país multiétnico y pluricultural (Const., 1991, art.7°), se confluyen además una serie de derechos que procuran la protección de los derechos de estos grupos, en donde se pueden encontrar diversas comunidades indígenas y, con ellas, un sinnúmero de costumbres y tradiciones en territorios sagrados que requieren protección por parte del Estado, por lo que la Consulta previa se ha constituido como el mecanismo de participación apto para dar a conocer sus opiniones y defender sus costumbres, espacios e intereses.

 

Así las cosas, la Constitución otorgó un reconocimiento a los grupos étnicos y culturales de Colombia, en el cual se puede clasificar claramente a la población indígena, que guarda una riqueza ancestral de cultura y tradiciones que forman parte de sus raíces territoriales. De allí radica la obligación de proteger sus riquezas (Const., 1991, art.8°) y, más aún, darle la autodeterminación (Const., 1991, Art. 9°), esto es, la capacidad de gobernarse por sí mismos y bajo sus propias políticas, instituciones y costumbres.

 

Dicha libertad de autodeterminación se configura en el caso de los Pueblos indígenas, cuando estos son participes en procesos de Consulta previa, pues permite reconocer a las autoridades indígenas constituidas por estos, en términos de lo permitido por la Carta Política (Const., 1991, Art.40.2°), para que tomen parte en todas las formas de participación democrática vigentes como las elecciones, plebiscitos, referendos, consultas y demás.

 

Estableciendo a nivel constitucional un sistema de participación en la vida nacional, que permite a nivel general que todos los ciudadanos, y en particular los indígenas, tengan intervenciones en los aspectos más fundamentales de sus derechos como grupo étnico con intereses sobre su territorialidad ancestral.

 

Esta territorialidad indígena no adolece de amparo constitucional, y se constituye como "bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables" (Const., 1991, Art.63°), de alli la importancia que resulta la comprensión de la Consulta previa desde los derechos territoriales indígenas.

 

Dicha territorialidad es ejercida por los pueblos indígenas, a través de sus autoridades, tal como se establece:

 

Las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución y leyes de la República. La ley establecerá las formas de coordinación de esta jurisdicción especial con el sistema judicial nacional (Const., 1991, Art.246°).

 

Lo cual encuentra complemento, en la asunción que los territorios indígenas tienen a nivel jurídico al asumírseles como entes territoriales equiparables con los departamentos, distritos y municipios del país (Const., 1991, Art.286°), atributo que maximiza la importancia del ejercicio de la Consulta previa desde una perspectiva territorial, con sus propias formas de gobernabilidad (Const., 1991, art.330°).

 

Este desarrollo garantista a nivel constitucional ha propiciado diversas formas legales que reconocen a la Consulta previa como un derecho a favor de diversas minorías étnicas del país, así como mecanismo de protección al medio ambiente y con varios intentos por determinar un procedimiento legal estándar en su aplicación por parte del Estado y particulares.

 

Este trasegar legal inicia con la promulgación de La Ley 70 de 1993, la cual fue expedida con la finalidad de reconocer a las comunidades afrodescendientes del país como sujetos de derechos a nivel individual y colectivo. En lo concerniente a derechos territoriales y de Consulta previa, esta ley permitió que a estas comunidades se les reconociera derechos de colectividad sobre aquellas tierras baldías que estaban en las zonas ribereñas del Pacífico colombiano, y en las cuales estaban asentados hace más de un siglo.

 

Esta Ley marcó un punto importante en la práctica de la Consulta previa, ya que instaura el deber del ejercicio de la misma a favor de una minoría étnica del país, lo que ampliamente facilitó el respeto por aquellas tierras cuya posesión colectiva por parte de las comunidades negras del país antes se encontraban ante un limbo legal.

 

En específico, la Ley 70 de 1993 se determinó a la Consulta previa como mecanismo de protección de derechos territoriales de las comunidades afro:

 

"Como un mecanismo de protección de la identidad cultural, las comunidades negras participarán en el diseño, elaboración y evaluación de los estudios de impacto ambiental, socioeconómico y cultural, que se realicen sobre los proyectos que se pretendan adelantar en las áreas a que se refiere esta ley" (art.44).

 

Más adelante, mediante Ley 99 de 1993 el Estado colombiano reafirmaría los compromisos internacionales asumidos en materia de Consulta previa, otorgándoles no solo una connotación territorial de los mismos, sino también de protección ambiental.

 

Siendo, así las cosas, el legislador determinó que:

 

"La explotación de los recursos naturales deberá hacerse sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas y de las negras tradicionales de acuerdo con la Ley 70 de 1993 y el artículo 330 de la Constitución Nacional, y las decisiones sobre la materia se tomarán, previa consulta a los representantes de tales comunidades" (Ley 99, 1993, art.76°).

 

Esto llevó a que el Ejecutivo nacional firmara el Decreto 1320 de 1998, el cual surgió como un primer esfuerzo de regulación para estandarizar en un paso a paso, cómo llevar a cabo la Consulta previa a comunidades indígenas y afros del país.

 

Conceptualmente, el Decreto 1320 de 1998 determinó que la Consulta previa tenía como finalidad:

 

"Analizar el impacto económico, ambiental, social y cultural que puede ocasionarse a una comunidad indígena o negra por la explotación de recursos naturales dentro de su territorio, conforme a la definición del artículo 20. del presente decreto, y las medidas propuestas para proteger su integridad" (art. 1º).

 

Si bien el Decreto 1320 de 1998 tenía la bondad de constituirse en un primer esfuerzo por dejar en claro los alcances y virtudes de la Consulta previa, sobre todo si de derechos territoriales se tratan, lo cierto que al ser una medida administrativa que regulaba derechos territoriales sobre minorías étnicas, debía antes de su firma, someterse a Consulta previa mediante los representantes que tanto comunidades afro o indígenas designen, esto motivó a que la comunidad Embera impulsará una acción constitucional de tutela que al final prosperó a su favor y obligó al gobierno a inaplicar las disposiciones del mismo (C. Const., Sala 4ª de revisión, T-652, 1998).

Solo fue hasta el año 2010 cuando mediante Directiva presidencial 01 nuevamente el ejecutivo se dio a la tarea de generar una reglamentación robusta que creara los parámetros y procedimientos bajo los cuales la Consulta previa se pudiera materializar.

 

En ella crearon unas etapas para la Consulta previa, consistentes en procesos de preconsulta metodológica, talleres pedagógicos, creación de protocolos y medidas de seguimiento que son concertadas con antelación con las comunidades y sus representantes.

 

Así lo estableció dicha normativa expedida en su momento por el Gobierno Nacional:

 

"El proceso de Consulta Previa siempre deberá cumplir las siguientes fases: a) Preconsulta, 2 b) Apertura del proceso, c) Talleres de identificación de impactos y definición de medidas de manejo, d) Pre-Acuerdos, e) Reunión de Protocolización, f) Sistematización y seguimiento al cumplimiento de acuerdos, g) Cierre del proceso de Consulta Previa. Estas fases se entenderán como un protocolo sugerido por el Grupo de Consulta Previa, y su aplicación estará supeditada a los acuerdos establecidos por la comunidad en consulta y el interesado" (Directiva Pres. 01, 2010, Punto 4°).

 

Quedando establecidos unos parámetros mínimos que, si bien no constituyen camisa de fuerza, tuvo un mayor grado de aceptación por parte de las comunidades en comento.

 

A esta Directiva presidencial se le sumó una adicional que estableció, un esquema de etapas en las cuales se determina los roles, derechos y deberes en cada una de ellas, tales como la previa certificación de presencia de comunidades (etapa 1), la coordinación y preparación de la Preconsulta (etapa 2), la Preconsulta (etapa 3), la Consulta previa (etapa 4) y el seguimiento a los acuerdos (etapa 5) (Garzón, 2017).

 

Como se logra evidenciar, han existido maniobras legales o de resolución administrativa para reglamentar o darle un desarrollo especifico, y por ende se entiende que garantista, a la Consulta previa como mecanismo ideal para la protección de los intereses territoriales de minorías étnicas en el país.

 

Este esfuerzo incipiente, ha contado con el respaldo de diversos pronunciamientos jurisprudenciales que se destacan en continuidad. Los cuales resultan relevantes para los objetivos propuestos en este esfuerzo investigativo, pues como se evidenciará, a nivel de jurisprudencial la Corte Constitucional logró dar alcance garantista de este derecho, sobre todo en lo referente a la protección de los intereses territoriales de las minorías étnicas del país.

 

Es conveniente aclarar estos pronunciamientos elegidos no constituyen intento alguno de generar una línea jurisprudencial sobre Consulta previa, pues trabajos antecedentes a este como los desarrollados por Garzón (2017), ya han realizado esa labor. Por ende, se eligió 3 principales pronunciamientos hitos que permitieron, en medio de los vanos esfuerzos legislativos y reglamentarios arriba evidenciados, tener una connotación definida de este mecanismo de protección territorial de derechos.

 

La Corte Constitucional mediante sentencia SU-039 de 1997 realizó su primer pronunciamiento sobre la Consulta previa en una sentencia de unificación, con lo cual la Sala plena determinó el norte jurídico de este derecho y el alcance del mismo.

El alto tribunal determinó que, con respecto a su definición, este era el mecanismo de participación para que comunidades indígenas y afro pudieran demostrar las capacidades de autodeterminación que la Constitución les confirió.

 

Por ende, este procedimiento participativo adquirió la connotación de derecho fundamental de los pueblos indígenas y comunidades afro, pues era una herramienta jurídica que les permitía estas velar por la preservación étnica, cultural y económica de sus comunidades, por tanto, daba garantía de su subsistencia como minoría nacional.

 

Además, la Corte justificó la elevación del procedimiento de Consulta previa a derecho fundamental debido al ejercicio de ponderación de derechos que implicaba, por un lado, el de los intereses mayoritarios de los colectivos sociales, y por el otro, el de las minorías o comunidades étnicas del país a proteger sus espacios territoriales.

 

El anterior pronunciamiento surge importante por los aportes conceptuales que generó para elevar la escala jurídica de la Consulta previa a Derecho fundamental.

Posteriormente, la Corte al resolver una tutela interpuesta por la comunidad de los Embera-Katío ubicados en el Río Sinu, determinó que se configuró la omisión por parte del Estado en la realización de Consulta previa a los resguardos de esta comunidad ubicados en dicho sector territorial para la construcción de la Hidroeléctrica Urra I. Ante esto, el alto tribunal constitucional determinó que el derecho colectivo de propiedad del que comúnmente gozan los pueblos indígenas en sus resguardos, deben ser protegidos por el Estado mediante procedimientos de Consulta previa, pues con este se garantiza entre otros, la supervivencia cultural e inmaterial de dichas comunidades (C. Const., Sala 4ª revisión, T-652, 1998).

 

Es así como la sentencia T-652 de 1998 fue de las primeras en aclarar la obligatoriedad de la Consulta previa tanto a autoridades estatales y particulares con intenciones de llevar a cabo obras, proyectos o concertaciones sobre territorios indígenas.

 

Finalmente, la Corte Constitucional mediante sentencia SU-383 de 2003 estudió la necesidad de Consulta previa cuando el Estado, como parte de su política antidroga, quiera poner en práctica la erradicación de cultivos ilícitos en zonas de resguardo indígena, pues se debe velar porque dicho proceso de erradicación respete la utilidad ancestral que algunas plantaciones tienen desde la visión curativa, que contraría el uso ilícito que el narcotráfico le da a las mismas.

 

La Consulta previa en estos casos como derecho fundamental de los pueblos indígenas, permite que el Estado logre cumplir el cometido de sus políticas estatales sobre la base del respeto a la autonomía territorial, que como se anotó a nivel constitucional, tienen las comunidades indígenas sobre sus resguardos, pues en el caso de las plantaciones de cultivos considerados ilícitos, estas plantas hacen parte del uso curativo y cultural de los indígenas. Siendo esto, un rango de distinción cultural que se debe preservar.

 

Bajo estas concepciones jurisprudenciales, la Consulta previa adquirió una mayor connotación jurídica cuando se asumió como derecho fundamental para los pueblos indígenas y comunidades afro (C. Const., Sala plena, SU-039, 1997); de igual manera, se determinó que ante las mínimas actuaciones del Estado sobre territorios indígenas, es necesario este mecanismo como evaluador para disminuir impactos en contra de dichas comunidades C. Const., Sala 4ª revisión, T-652, 1998), que permitieron al alto tribunal determinar que la Consulta previa es un mecanismo a tener en cuenta si de aplicar políticas estatales en territorios indígenas se trata (Corte Const., Sala plena, SU.383.)

 

En este orden de ideas la consulta previa en el PROYECTO DE LEY No. 070 DE 2023 CÁMARA ACUMULADO CON EL PROYECTO DE LEY NÚMERO 114 DE 2023 CÁMARA “por medio de la cual se modifica la ley 731 de 2002 y se adoptan medidas afirmativas, con el fin de garantizar la igualdad de oportunidades de las mujeres rurales, campesinas y pesqueras; y se dictan otras disposiciones”, NO es de carácter obligatorio porque su objeto no recae sobre población indígena, afrocolombiana y rom; Aunque un porcentaje alto pueda estar clasificados en grupos étnicos.