SENTENCIA C-359 DE 2024

 

(Agosto 28)

 

Expediente: LAT- 484

 

Revisión constitucional del “Acuerdo regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe”, adoptado en Escazú´, Costa Rica, el 4 de marzo de 2018 y de su Ley aprobatoria 2273 de 2022.

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

Bogotá D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular de la previstas en el artículo 241.10 de la Constitución Política y 44 del Decreto 2067 de 1991, profiere la presente

 

SENTENCIA:

 

I. ANTECEDENTES

 

A. Trámite procesal

 

1. Mediante comunicación del 15 de noviembre de 2022, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional copia de la Ley 2273 del 5 de noviembre de 2022 “por medio de la cual se aprueba el ``Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe´´ adoptado en Escazú, Costa Rica, el 4 de marzo de 2018”. También aportó un ejemplar del Diario Oficial 52.209 en el cual aparece publicada la Ley 2273 de 2022.

 

2. La Sala Plena realizó el reparto del asunto, en sesión del 17 de noviembre de 2022. En consecuencia, la Secretaría General de la Corte Constitucional envió el expediente al despacho sustanciador el día 21 de noviembre de 2022.

3. El Magistrado sustanciador resolvió en Auto del 5 de diciembre de 2022 asumir el conocimiento del Acuerdo Regional y de su Ley aprobatoria. Además, ordenó decretar la práctica pruebas, encaminadas a establecer el proceso de formación y trámite del Acuerdo y de la Ley 2273 de 2022, que debían aportar el Ministerio de Relaciones Exteriores y las Secretarías Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes. A su turno, dispuso que una vez practicadas las pruebas, el asunto se fijara en lista, se comunicara la iniciación del proceso conforme los artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto 2067 de 1991, se invitara a diversos expertos para que rindieran concepto técnico y se diera traslado a la Procuradora General de la Nación para el concepto de su competencia.

 

4. Entre el 15 y 19 de diciembre de 2022 se recibieron algunas de las pruebas decretadas. Como algunas otras seguían sin recaudarse,[1] mediante Auto del 7 de febrero de 2023 se requirió a los Secretarios Generales del Senado de la República y la Cámara de Representantes para que remitieran las pruebas decretadas y no recaudadas. En esa providencia también se adicionó el Auto del 5 de diciembre de 2022 en el sentido de decretar pruebas para verificar la procedencia y eventual agotamiento del trámite de consulta previa y, ampliar la lista de participantes en el proceso.

 

5. Para el 28 de febrero y 1 de marzo de 2023, las Secretarías Generales del Senado y Cámara de Representantes, así como la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior, aportaron algunas respuestas. Esa información permitió constatar que las pruebas no habían sido remitidas en su totalidad.[2] Por ende, en Auto del 21 de abril de 2023 se insistió en la práctica de las pruebas y se requirió para ese propósito. Además, se adicionó la lista de invitados a participar en el proceso.

 

6. En atención al requerimiento se aportaron respuestas los días 11 y 25 de mayo de 2023. No obstante, una vez más se advirtió que las pruebas no habían sido aportadas en su totalidad.[3] Por ello, en Auto del 2 de agosto de 2023 se insistió en la práctica de las pruebas pendientes por recaudar; por lo mismo, se requirió a los Secretarios Generales de la Cámara de Representantes y del Senado para que remitieran en un término perentorio la información faltante. Además, en esa providencia se adicionó el Auto del 5 de diciembre de 2022.

 

7. La adición tuvo por objetivo ampliar la lista de invitados a participar en el proceso. Asimismo, para recaudar información que permitiera determinar si la aprobación del Acuerdo exigía o no la ejecución de consultas previas a los pueblos indígenas. Por ello, se le solicitó al Gobierno Nacional[4] que identificara (i) el número, la ubicación, y el tipo de proyectos (viales, de infraestructura, minero-energéticos, extractivos, entre otros) a los que se les debería aplicar las reglas de acceso a la información ambiental, de participación pública, de acceso a la justicia en asuntos ambientales y  protección de los derechos de los defensores en asuntos ambientales contenidas en el Acuerdo; y (ii) el porcentaje de la población que, en las zonas en que se desarrollan o desarrollarán los proyectos, pertenece a comunidades indígenas.

 

8. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística (una de las autoridades del Gobierno Nacional que fueron compelidas a suministrar información) formuló, el 15 de agosto de 2023, solicitud de ampliación del término concedido en el Auto del 2 de agosto de 2023. El Magistrado Sustanciador accedió a dicho pedimento. Por consiguiente, en Auto del 28 de agosto de 2023 le otorgó 10 días adicionales a esa entidad para que cumpliera con lo ordenado. Adicionalmente, en otro proveído de la misma fecha se resolvió corregir de oficio la parte resolutiva del Auto del 2 de agosto de 2023 por presentar errores mecanográficos.

 

9. La Secretaría General de la Corte Constitucional comunicó al despacho sustanciador, a través de informes secretariales del 21 y 25 de septiembre y del 9 de octubre de 2023, la recepción de las pruebas ordenadas en los Autos del 5 de diciembre de 2022 y del 2 de agosto de 2023 (corregido con providencia del 28 de agosto de 2023). Recibida la información, y con el fin de dar celeridad al proceso, se resolvió en Auto del 11 de octubre de 2023 continuar el trámite de la referencia mediante la fijación en lista del asunto, según lo ordenado en los Autos del 5 de diciembre de 2022, 7 de febrero de 2023 y 2 de agosto de 2023. En consecuencia, el proceso se fijó en lista entre el 17 y el 30 de octubre de 2023.

 

10. La señora Procuradora General de la Nación manifestó su impedimento, el 14 de noviembre de 2023, para rendir concepto en el presente caso. Indicó encontrarse en las causales, previstas en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, consistentes en haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada y haber intervenido en su expedición. Lo anterior, porque en su otrora calidad de Ministra de Justicia y del Derecho participó “en la elaboración del referido proyecto de ley e, incluso, present[ó] en la primera oportunidad la iniciativa ante el Congreso de la República”. Por lo tanto, solicitó declarar fundado el impedimento y correr traslado de la demanda al Viceprocurador General de la Nación para que rindiera el respectivo concepto según lo previsto en el artículo 17.3 del Decreto Ley 262 de 2000.

 

11. La Sala Plena resolvió, con Auto 186 del 31 de enero de 2024, aceptar el impedimento formulado por la Procuradora General de la Nación. Esto, al constatar que en su entonces calidad de Ministra de Justicia y del Derecho participó en las etapas que antecedieron a la aprobación del instrumento sometido a control y, por lo mismo, su actuación se subsumió en la causal objetiva de impedimento reconocida en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991 consistente en haber intervenido en la expedición de la disposición objeto de control. En consecuencia, se ordenó levantar la suspensión de términos de que trata el artículo 48 del Decreto 2067 de 1991 y correr traslado al Viceprocurador General de la Nación, por el término restante al otorgado inicialmente a la Procuradora General de la Nación, para efectos de rendir el concepto correspondiente.

 

12. La Sala Plena decretó la realización de una audiencia pública en este proceso, mediante Auto 545 del 13 de marzo de 2024. La audiencia se practicó el 26 de abril de 2024, y contó con la participación de representantes del Gobierno, autoridades ambientales, expertos en la materia y miembros del Congreso de la República, de la sociedad civil y de comunidades étnicas.

 

13. La Corte Constitucional procede a decidir sobre la constitucionalidad del Acuerdo junto con su ley aprobatoria, una vez recibidas las pruebas, resuelta la manifestación formulada por la Procuradora General de la Nación y surtido el trámite previsto por el Decreto 2067 de 1991.

 

 

B. Texto del Acuerdo y de la ley aprobatoria objeto de control

 

14. El texto del “Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe” y su anexo se reproducen en el Anexo 1 de esta providencia. En ese mismo anexo consta la transcripción de la Ley 2273 de 2022 “por medio de la cual se aprueba el ``Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe´´ adoptado en Escazú, Costa Rica, el 4 de marzo de 2018”.

 

 

C. Relación de siglas y abreviaturas

 

15. La Sala Plena acudirá a las siguientes siglas y abreviaturas con el fin de facilitar la lectura de esta decisión:

 

 

D. Intervenciones oficiales

 

16. La Secretaría General de esta Corte indicó, en cumplimiento de lo ordenado en los Autos del 5 de diciembre de 2022, 7 de febrero, 2 de agosto y 11 de octubre de 2023, que el proceso se fijó en lista entre el 17 y 30 de octubre de 2023. Al término de la fijación en lista se aportaron veinte (20) intervenciones oficiales. En quince (15) se defendió la constitucionalidad del Acuerdo y la exequibilidad de su ley aprobatoria, y en dos (2) se sustentó la inconstitucionalidad e inexequibilidad, respectivamente. Mientras que las tres (3) restantes se presentaron extemporáneamente. Los intervinientes y sus solicitudes se sintetizan conjuntamente en el siguiente cuadro:

 

 

E. Intervenciones ciudadanas

 

17. Al término de la fijación en lista se recibieron treinta y ocho (38) intervenciones ciudadanas y amicus curiae. Treinta y dos (32) defendieron la constitucionalidad del Acuerdo y la exequibilidad de su ley aprobatoria, mientras que en tres (3) se pidió declarar la inconstitucionalidad e inexequibilidad, respectivamente. Las tres (3) restantes fueron extemporáneas. Los intervinientes y sus solicitudes se sintetizan conjuntamente en el siguiente cuadro:

 

 

F. Conceptos técnicos

 

18. Al término de la fijación en lista se aportaron veintitrés (23) intervenciones de los expertos invitados. En dieciséis (16) se defendió la exequibilidad del Acuerdo y su ley aprobatoria, y en una (1) se sustentó la constitucionalidad y exequibilidad de manera condicionada. En contraste, dos (2) intervenciones abogaron por la declaratoria de inconstitucionalidad e inexequibilidad, respectivamente y, en otra, (1) se solicitó su inconstitucionalidad e inexequibilidad parcial, respectivamente. Dos (2) intervenciones se presentaron extemporáneamente y una (1) aludió a un proceso distinto al que conoce la Sala Plena en esta ocasión. Los expertos y sus solicitudes se sintetizan conjuntamente en el siguiente cuadro:

 

 

G. Compendio de los argumentos centrales propuestos con las intervenciones

 

19. Las ochenta y un (81) solicitudes de los intervinientes se individualizan en el Anexo 2 de la presente providencia, y se incorporarán al juicio de constitucionalidad según corresponda. Sin embargo, en este título se consolidarán los argumentos principales que, en síntesis, se formulan frente al Acuerdo y su ley aprobatoria para solicitar su (i) inconstitucionalidad e inexequibilidad; (ii) inexequibilidad e inconstitucionalidad parcial; (iii) constitucionalidad y exequibilidad; y (iv) constitucionalidad y exequibilidad condicionada. Este ejercicio se hará mediante acápites separados.

 

 

Argumentos que sustentan la solicitud de inconstitucionalidad del Acuerdo y la inexequibilidad de su ley aprobatoria

 

20.  Entre las intervenciones que defienden la inconstitucionalidad del Acuerdo y la inexequibilidad de su ley aprobatoria, se destacan los siguientes disensos principales: (i) se omitió surtir el proceso de consulta previa; (ii) la ley aprobatoria debió cumplir las formalidades de una ley estatutaria; (iii) en el trámite legislativo no se realizó el análisis de impacto fiscal de que trata el artículo 7 de la Ley 819 de 2003; (iv) en el trámite legislativo no se garantizó el principio democrático; (v) no se ofrecen nuevas herramientas para proteger a los defensores de derechos humanos en asuntos ambientales; y, el Acuerdo supone un riesgo para (vi) la seguridad jurídica y (vii) la soberanía nacional.

 

21. Primero. La omisión de la consulta previa. Algunos intervinientes[18] señalan que las disposiciones del Acuerdo involucran directamente a las comunidades étnicamente diferenciadas. Por ejemplo, los artículos 4, 5, 6, 7 y 10 de este instrumento internacional regulan la participación de dichas poblaciones, lo cual es uno de los aspectos más importantes para su autodeterminación. Adicionalmente, muchas de las intenciones que motivan al Acuerdo tienen relación con la preservación de recursos naturales. Ese tópico se relaciona intrínsecamente con los territorios étnicos y con las decisiones que se tomen alrededor de estos y, por lo mismo, involucra otro eje de la identidad de las comunidades.

 

22. Afirmar que el Acuerdo no impacta a las comunidades étnicas porque aplica a la población en general conlleva afectar el derecho fundamental al trato diferenciado de estos grupos. No cabe duda de que el Acuerdo impacta de forma positiva estas poblaciones pues propende por garantizar sus derechos. Dicho de otro modo, el Acuerdo afecta de forma directa a las minorías étnicas y, por lo mismo, debió ser objeto de consulta previa en el trámite de negociación y firma del instrumento internacional. Como este presupuesto no se cumplió, se configura un vicio de procedimiento insubsanable.

 

23. Segundo. La ley debió cumplir las formalidades de una ley estatutaria. En criterio de ciertos intervinientes,[19] el trámite legislativo de la ley aprobatoria debió ceñirse al previsto para el caso de las leyes estatutarias. Esto, porque el Acuerdo aborda materias que de conformidad con el artículo 152 de la Constitución Política están reservadas a dicho tipo de leyes. De ello dan cuenta las disposiciones del instrumento internacional relacionadas con los derechos fundamentales de petición (art. 5), el derecho a la participación (art. 7) y acceso a la justicia ambiental (art. 8). Por lo mismo, sostienen que el procedimiento de la ley aprobatoria debió surtirse en una sola legislatura y obtener para su aprobación la respectiva mayoría calificada, pues así se sigue del artículo 153 constitucional. Al incumplirse aquello, el trámite de la ley está viciado.

 

24. Tercero. No se cumplió el requisito de análisis de impacto fiscal. Un grupo de intervinientes[20] explica, con fundamento en la Sentencia C-170 de 2021, que el requisito de análisis de impacto fiscal era un parámetro de constitucionalidad vigente para cuando el proyecto de ley aprobatoria del Acuerdo fue presentado. Esto implica, de conformidad con el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, que la valoración del impacto fiscal de un proyecto de ley se torna exigible en todos los casos, y de no observarse aquello acaece un vicio de constitucionalidad. Esa consecuencia precisamente acontece en este caso, pues en ninguna de las fases del procedimiento legislativo se adelantó el respectivo estudio de los costos fiscales de la iniciativa y las fuentes de financiamiento que operarían para su implementación.

 

25. Cuarto. El principio democrático no se garantizó. Un interviniente[21] sostiene que en el trámite de la ley aprobatoria del Acuerdo hubo vicios en las sesiones tanto del Senado de la República como de la Cámara de Representantes. Un primer vicio radicó en la primera sesión de la Comisión Segunda del Senado, la cual se hizo de forma mixta (presencial y virtual) sin haber justificación para ello. Esto contrarió la regla jurisprudencial que concibe a la virtualidad como una forma de deliberación subsidiaria y excepcional. Un segundo defecto ocurrió en la plenaria de la Cámara de Representantes, donde determinadas proposiciones de algunos congresistas (archivo del proyecto, aplazamiento debate y creación de una comisión accidental) no fueron discutidas, se vetaron sin fundamento y sin respetar el debate. Luego hubo una la elusión material del debate legislativo. Adicionalmente, otro interviniente[22] destaca una irregularidad en la fase de conciliación de los textos aprobados. En su sentir, no se concedió tiempo suficiente para discutir el informe de conciliación.

 

26. Quinto. No se protege a los defensores de derechos humanos en asuntos ambientales. Otro punto sobre el cual los intervinientes[23] llaman la atención, es con respecto a la protección de los liderazgos medioambientales. El Estado reconoce el riesgo al que están expuestas estas personas y, por lo mismo, ha tomado medidas orientadas a reforzar su protección. Dos ejemplos de aquello son los Decretos 4912 de 2011 y 1066 de 2015, mediante los cuales se adoptan programas y acciones estatales en favor de dichos liderazgos. Empero, el Acuerdo no ofrece nuevas capacidades para enfrentar la problemática, pues termina por reiterar la obligación que tienen los Estados de garantizar un entorno seguro para las personas defensoras del medio ambiente. A su turno, el objetivo de proteger a estas personas no se logra, porque el flagelo que ellas viven no se propicia principalmente por la acción estatal sino por la actividad criminal, que no hace parte del enfoque del Acuerdo.

 

27. Sexto. El Acuerdo arriesga la seguridad jurídica. Los intervinientes[24] presentan distintos reparos frente a este particular. En primer lugar, se reprocha que el artículo 7 del Acuerdo permita adelantar reexaminaciones o actualizaciones frente a proyectos y demás actividades susceptibles de impactar significativamente el medio ambiente. Esto tiene implicaciones severas para quienes ejecutan proyectos u obras y poseen los respectivos permisos o licencias ambientales válidamente concedidos. En efecto, sus derechos adquiridos pueden comprometerse en caso de que la medida aplique retroactivamente y, de contera, puede alterarse la certeza legal de quienes han cumplido los requisitos dispuestos por las autoridades colombianas. Además, se abre la puerta para que el Estado ceda competencia en la toma de decisiones de proyectos. Así, la inversión e iniciativa empresarial se desincentivan.

 

28. En segundo lugar, el Acuerdo deja dudas de si el marco normativo internacional al cual se someterá el Estado es el que ha integrado en su legislación o todo el existente. Este reproche se orienta principalmente a los artículos 6.8 y 7.1 del Acuerdo. Ambas normas aluden al marco normativo internacional sin delimitarlo a los instrumentos suscritos y ratificados por Colombia. Por consiguiente, el país puede terminar por asumir obligaciones a las que no se ha comprometido.

 

29. En tercer lugar, el ordenamiento jurídico nacional cuenta con profusas herramientas para garantizar la protección del medio ambiente en general y los derechos de acceso en particular. Preocupa que el Acuerdo se contraponga con la normatividad vigente y, en esa medida, genere inseguridad jurídica. Esto puede suceder, por ejemplo, con los derechos de acceso a la información (art. 5) y a la justicia (art. 8) en asuntos ambientales. Frente al primero, la amplitud del deber de entregar información relacionada con el medio ambiente puede contraponerse al derecho fundamental a la intimidad, que se protege por intermedio de la información reservada de conformidad con la Ley 1755 de 2015. Además, el término máximo de 30 días que se fija para entregar esa información es menos garantista al contemplado en la legislación interna. En cuanto al segundo, preocupa que se introduzcan nuevas reglas procesales y que se exonere a las autoridades de demostrar la existencia del daño ambiental, al invertirse esta carga probatoria que asumirían los particulares.

 

30. Séptimo. El Acuerdo arriesga la soberanía nacional. Ciertos intervinientes[25] consideran que la regulación prevista por el Acuerdo en los artículos 15, 18 y 19 resulta problemática. Los dos primeros artículos prevén la creación de la Conferencia de Partes y el Comité de Apoyo a la Aplicación y el Cumplimiento. Aunque estos órganos no tienen un carácter judicial, sus recomendaciones pueden fijar criterios de interpretación propios que vayan en contravía del ordenamiento interno y que el Estado colombiano estaría obligado a cumplir. En adición, la conformación y operación de estos órganos no es clara. Aquellos tienden a estar integrados por funcionarios que no han sido elegidos a través de mecanismos democráticos y sus decisiones pueden desconocer las instancias democráticas que han sido constituidas para la discusión y la decisión de los asuntos ambientales. Máxime que no se aprecia un diseño jurídico claro para cuestionar o impugnar las decisiones que ellos adopten.

 

31. El tercero de los artículos referidos abarca los mecanismos que aplican para solucionar las controversias surgidas respecto de la interpretación o aplicación del Acuerdo. Frente al particular, se cuestiona que se permita dirimir estos asuntos a través de instancias internacionales, como la Corte Internacional de Justicia. Esa Corte estaría facultada para revisar decisiones en materia ambiental del país, sin que se hubieran agotado los recursos internos, y podría adoptar determinaciones adversas a los intereses nacionales y en contravía de la conveniencia nacional. A su turno, se abre la puerta para que diferentes actores (nacionales o extranjeros) puedan obstaculizar el desarrollo del país y el aprovechamiento de sus recursos naturales, al promover litigios ante dicha Corte por controversias sobre el Acuerdo.

 

Argumentos que sustentan la solicitud de inexequibilidad parcial del Acuerdo y su ley aprobatoria

 

32. Uno de los intervinientes[26] estima que el Acuerdo y su ley aprobatoria presentan vicios de inconstitucionalidad, por lo menos, en lo que refiere a los artículos 6 (numeral 8) y 7 (numerales 1,2 y 15) del Acuerdo. Estos regulan, respectivamente, lo referente a la generación y divulgación de la información ambiental y la participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales. Ambas normas aluden a la observancia del marco normativo internacional, sin delimitarlo en función de los instrumentos ratificados por Colombia. Esto resulta cuestionable, porque conduce a que el Estado asuma, de manera artificiosa, todas las obligaciones contempladas en el derecho internacional ambiental, sin importar que no las haya consentido previamente.

 

33. Adicionalmente, estas normas se superponen a compromisos internacionales que previamente ha adquirido Colombia, por intermedio de los tratados bilaterales de inversión. Esos instrumentos proscriben la aplicación de medidas inequitativas para la inversión extranjera; ello podría desconocerse con la posibilidad inserta en el Acuerdo de reexaminar o actualizar proyectos y actividades que cuentan con todos los permisos de naturaleza ambiental.

 

34. Sin perjuicio de lo anterior, el interviniente también acusa que se presentaron vicios de procedimiento en el trámite legislativo de la ley aprobatoria del Acuerdo, los cuales generan su inconstitucionalidad. Los vicios que remarca, así como las razones para sustentarlos, son comunes a algunos de los propuestos por quienes defienden una decisión de inexequibilidad pura y simple en este caso. Ellos son: (i) omisión de la reserva de ley estatutaria, aunque se modifica el contenido de derechos fundamentales; y (ii) incumplimiento del requisito de garantizar la consulta previa.

 

Argumentos que sustentan la constitucionalidad del Acuerdo y la exequibilidad de su ley aprobatoria

 

35. Entre las intervenciones que solicitan la constitucionalidad del Acuerdo y la exequibilidad de su ley aprobatoria se destacan los siguientes planteamientos de defensa principales: (i) la consulta previa no era exigible; (ii) el trámite legislativo de la ley aprobatoria se ajustó al procedimiento establecido para estos casos; (iii) la ley aprobatoria del Acuerdo no debía cumplir las formalidades de una ley estatutaria; (iv) no se omitió el análisis de impacto fiscal de que trata la Ley 819 de 2003; (v) el Acuerdo se ajusta a la Constitución Política y la legislación interna; (vi) el Acuerdo fortalece la protección de los defensores de derechos humanos en asuntos ambientales; (vii) el Acuerdo no supone riesgo para la seguridad jurídica; y (viii) el Acuerdo no supone riesgo para la soberanía nacional.

 

36. Primero. La consulta previa no era exigible: los intervinientes[27] consideran que las disposiciones del Acuerdo no entrañan una afectación directa, de carácter positivo o negativo, a los derechos de identidad cultural y autodeterminación de los pueblos étnicamente diferenciados. En su opinión, el Acuerdo define condiciones óptimas para la implementación de los derechos de acceso en asuntos ambientales para todas las personas en el territorio nacional e, igualmente, establece condiciones de protección para la vida de toda la ciudadanía en general y de los lideres y lideresas ambientales en particular.

 

37. La aplicación general de las disposiciones y su falta de incidencia directa en las comunidades étnicas demuestran que el Acuerdo no debió consultarse. Intervinientes como la OPIAC y la ONIC advirtieron que, en todo caso, la consulta previa adquirirá relevancia al momento de implementar y desarrollar el Acuerdo mediante medidas legislativas y administrativas. Será en este momento (posterior al estudio de constitucionalidad del Acuerdo y su ley aprobatoria) que el derecho en cita deberá garantizarse ante las medidas que afecten positiva o negativamente a las comunidades.

 

38.  Adicionalmente, la aprobación del instrumento internacional contó con un carácter democrático y participativo, a través del rol activo de la sociedad civil, la academia, las comunidades y sectores gremiales y empresariales. En efecto, durante el trámite legislativo que surtió la ley aprobatoria se realizaron distintos foros regionales, se conformaron mesas de trabajo y se efectuaron tres audiencias públicas. Aunque estos escenarios no forman, en principio, parte del análisis formal que debe analizar la Corte, sí denotan el carácter participativo de los diferentes sectores sociales, académicos, gremiales y técnicos en la discusión del Acuerdo. Esto puede confrontarse con la exposición de motivos que reposa en el expediente legislativo.

 

39. Segundo. El trámite legislativo de la ley aprobatoria se ajustó al procedimiento establecido para estos casos: los intervinientes[28] indican que la Constitución Política no prevé un procedimiento especial para las leyes aprobatorias de tratados internacionales. Solamente se exige que su trámite inicie en la Comisión Segunda del Senado. Por ello, la iniciativa legislativa se surtió conforme el artículo 204 de la Ley 5 de 1992, es decir, mediante el procedimiento legislativo ordinario. Procedimiento que se cumplió a cabalidad, porque el trámite de la ley aprobatoria se evacuó en un interregno no superior a dos legislaturas, los tiempos de anuncios y discusión previstos en la Constitución Política y la ley se honraron, y, además, se surtieron los cuatro debates requeridos para su aprobación, junto con la respectiva conciliación por discrepancias en los textos presentados en cada una de las cámaras.

 

40. Tercero. La ley aprobatoria del Acuerdo no debía cumplir las formalidades de una ley estatutaria: algunos intervinientes[29] señalan que la jurisprudencia constitucional es clara en determinar que la reserva de ley estatutaria tiene una interpretación restrictiva, para no alterar la competencia del legislador ordinario. Por consiguiente, si el Acuerdo no afecta la configuración de los elementos esenciales, estructurales o definitorios de los derechos fundamentales, su ley aprobatoria podía tramitarse mediante el procedimiento de ley ordinaria, tal y como ocurrió.

 

41. El Acuerdo no introduce cambios estructurales al núcleo esencial de ningún derecho fundamental ya que, por el contrario, ratifica (y no adiciona) puntos previstos en la legislación interna sobre la materia. Ejemplo de ello puede observarse con los derechos de petición y acceso a la información ambiental. Las disposiciones del instrumento internacional que abordan estos derechos pretenden facilitar su realización, en concordancia con las Leyes 99 de 1993, 1755 de 2015 y 1712 de 2014.

 

42. En efecto, la Ley 1755 de 2015, que regula el derecho fundamental de petición, incluye aspectos relacionados con el trámite, excepciones, rechazo de información reservada, insistencia, alcance y sanciones por falta de respuesta de fondo. En adición, la Ley 1712 de 2014, con la cual se regula el derecho fundamental de acceso a la información pública, establece los procedimientos para el ejercicio y la garantía del mismo, así como el régimen bajo el cual se han de hacer excepciones al acceso a la información y cuales causales se pueden hacer valer para denegar a la ciudadanía su acceso, la publicidad de la información pública, medidas especiales para asegurar su acceso a grupos étnicos, culturales y personas con discapacidad. A su turno, la Ley 99 de 1993 establece el derecho de petición en materia ambiental.

 

43. Los artículos 5 y 6 del Acuerdo, que regulan el acceso a la información ambiental, no resultan diferentes ni adicionales a lo contemplado en la legislación nacional frente al acceso y divulgación de esa clase de información. Estas normas reafirman el compromiso estatal de permitir y garantizar el acceso a la información pública. En cuanto al derecho de petición, aunque el artículo 5 del Acuerdo determina que las solicitudes de información ambiental deben resolverse en un término máximo de 30 días, también señala que ese término operará salvo que en la legislación interna se prevea un plazo menor. Por consiguiente, aquel plazo no interfiere en la normatividad colombiana, porque en los artículos 13 de la Ley 1755 de 2015 y 74 de la Ley 99 de 1993 se prevén plazos más expeditos para absolver estas solicitudes.

 

44. En consecuencia, el Acuerdo de Escazú no modifica los aspectos procedimentales o materiales de los derechos fundamentales de petición y acceso a la información. El instrumento internacional, en cambio, busca profundizar en la importancia de estos derechos, al complementar el ordenamiento jurídico nacional. En esa medida, la ley aprobatoria del Acuerdo no debía cumplir las formalidades de una ley estatutaria, porque este tratado no afecta el núcleo de los derechos fundamentales en cita, ni tampoco restringe o limita su ejercicio o garantía. Su trámite bajo el procedimiento de las leyes ordinarias es, por tanto, constitucional.

 

45. Cuarto. No se omitió el análisis de impacto fiscal de que trata la Ley 819 de 2003. Los intervinientes[30] reconocen que, de conformidad con la Sentencia C-170 de 2021, este análisis se estableció como un requisito cuya inobservancia conduce a un vicio de constitucionalidad. Empero, acotan que dicha valoración, de conformidad con el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 y la jurisprudencia constitucional, debe surtirse ante aquellas iniciativas legislativas que representen una disminución en el ingreso o un aumento en los gastos de las entidades o que establezcan beneficios tributarios. El Acuerdo no contempla ninguno de esos escenarios; por tal motivo, el análisis de impacto fiscal no era exigible. De ahí que este punto no afecte la constitucionalidad de la ley aprobatoria del instrumento internacional.

 

46. Quinto. El Acuerdo se ajusta a la Constitución Política y la legislación interna. En criterio de los intervinientes,[31] este instrumento internacional respeta y desarrolla los principios constitucionales que definen la orientación y alcance de las relaciones internacionales. Ciertamente, el Acuerdo fortalece y fomenta la cooperación de la región, lo cual cohesiona con los dictados constitucionales que soportan el desarrollo de las relaciones internacionales de Colombia (arts. 9, 226 y 227 Constitución Política). De hecho, esa perspectiva es conveniente porque unifica el estándar de protección, garantía y promoción de los derechos de acceso y los liderazgos ambientales en América Latina y el Caribe.

 

47. El contenido sustancial del Acuerdo también es compatible con la Constitución política. En general, porque sus propósitos se armonizan con, entre otros, los artículos 1, 3, 7, 8, 10, 23, 49, 58, 63, 79 a 90, 150, 224, 246, 277, 282 y 339 de la Constitución Política. En particular, porque los derechos de acceso en materia ambiental y la protección de las personas defensoras del medio ambiente son finalidades que el ordenamiento jurídico interno busca alcanzar y, en ese sentido, el Acuerdo es idóneo para promover y fortalecer esos aspectos. Por demás, este instrumento internacional resulta consistente con la lógica inserta en la Constitución Política de propender por garantizar el derecho a un medio ambiente sano y el desarrollo sostenible.

 

48. Respecto a la legislación interna, aunque se argumenta que ya existen medidas legislativas para la protección de los derechos de acceso, lo cierto es que Leyes como las 1712 de 2014 y 1757 de 2015 no fueron diseñadas de forma exclusiva para temas ambientales. En esa medida, el Acuerdo contribuye a complementar y reforzar el marco jurídico existente, con un enfoque correcto de manejo de los asuntos ambientales. Aquello puede observarse con el acceso a la información ambiental, frente al cual se establece, en concordancia con el artículo 69 de la Ley 99 de 1993, que el Estado y los particulares deben aportar toda la información ambiental pertinente relacionada con sus obras o actividades y también se exige que los motivos de denegación para entregar dicha información estén definidos en el ordenamiento interno. Igual pasa con la participación pública en los proyectos que tengan incidencia en el ambiente, pues el Acuerdo no otorga el derecho a revisar, reexaminar o actualizar cualquier actuación, sino que determina que se deben garantizar mecanismos de participación pública cuando esos procesos se lleven a cabo o cuando sean iniciados de conformidad con las normas y procedimientos nacionales correspondientes. De la misma manera ocurre con las personas defensoras del ambiente, porque el Acuerdo vincula la arquitectura institucional para mitigar los riesgos que afrontan estos liderazgos; además, resalta la labor de comunidades indígenas en la protección de los recursos naturales.

 

49. Sexto. El Acuerdo fortalece la protección de los defensores de derechos humanos en asuntos ambientales. Un grupo de intervinientes[32] sostiene que el Acuerdo resulta crucial para el contexto colombiano, donde los defensores ambientales enfrentan altos niveles de peligro. Este Acuerdo impulsa reformas que crean un espacio seguro y propicio para la defensa del medio ambiente y los derechos humanos, asegurando la participación efectiva de las comunidades étnicas y respetando sus culturas y cosmovisiones. Asimismo, el Acuerdo asegura que estos defensores de derechos humanos en asuntos ambientales puedan realizar su labor sin temor, al establecer la obligación de adoptar medidas de prevención y protección a favor de ellos. De igual manera, el instrumento internacional reconoce la importancia de la labor de los defensores en la construcción de paz y protección del medio ambiente, subrayando el papel esencial que ellos tienen en la lucha contra la crisis climática y en la promoción de un desarrollo sostenible y equitativo.

 

50. Por consiguiente, el Acuerdo supone una valiosa oportunidad para fortalecer los mecanismos de protección destinados a las personas defensoras del ambiente en Colombia. Garantizar aquello es el punto de partida para promover el disfrute de un medio ambiente sin riesgos. Esto es coherente, por demás, con el marco normativo nacional, pues la legislación interna ha ido avanzando en la garantía para la defensa de los derechos humanos en asuntos ambientales (p. ej. Decretos 4912 de 2011 y 1066 de 2015, que adoptan programas y acciones en favor de ellos). Sin embargo, falta coordinación institucional en la implementación efectiva de las medidas existentes, lo que muestra el vacío existente para atender la realidad de los defensores ambientales. Allí radica la importancia del Acuerdo, pues vincula la arquitectura institucional para mitigar los riesgos que afrontan estos liderazgos; además, resalta la labora de comunidades indígenas en la defensa del medio ambiente.

 

51. Séptimo. El Acuerdo no supone riesgo para la seguridad jurídica. Algunos intervinientes[33] justifican esta deducción, porque el instrumento internacional: (i) no obliga a los Estados Parte a someter sus controversias derivadas del Acuerdo en un foro particular, pues les otorga la potestad de decidir en cuál se hará aquello (Corte Internacional de Justicia o ante un tribunal arbitral establecido por la Conferencia de Partes); (ii) señala expresamente que las obligaciones contenidas en sus disposiciones deben incorporarse por los Estados conforme su legislación, sin que estas limiten o deroguen otros derechos y garantías más favorables del ordenamiento interno; (iii) los organismos que crea el Acuerdo (Conferencia de Partes y Comité de Apoyo a la Aplicación y el Cumplimiento) son de naturaleza consultiva y no contenciosa o judicial; y, (iv) las reexaminaciones y demás actuaciones en el curso de los proyectos con incidencia en el ambiente brindan garantías para la participación de la ciudadanía, sin que por ello deba entenderse que es un requisito obligatorio para todos esos proyectos.

 

52. Octavo. El Acuerdo no supone riesgo para la soberanía nacional. Para ciertos intervinientes[34] el Acuerdo resulta deferente con aquel principio. De hecho, en su artículo 3 define a la soberanía permanente de los Estados sobre sus recursos naturales como un principio rector para su implementación. Igualmente, en su artículo 4 refiere que está en manos de los Estados hacer los arreglos internos necesarios para garantizar su cumplimiento. Por demás, destacan que el Acuerdo no amplía la aplicación de los instrumentos internacionales a aquellos que no ha ratificado el Estado. En criterio de estos intervinientes, suponer una interpretación en ese sentido desconocería las reglas básicas del derecho internacional.

 

Argumentos que sustentan la constitucionalidad condicionada del Acuerdo y la exequibilidad de su ley aprobatoria

 

53. Para quienes defienden esta postura,[35] la redacción genérica e imprecisa de algunas normas del Acuerdo puede comprometer los principios de soberanía nacional y seguridad jurídica. Esto se aprecia con el artículo 7 del instrumento internacional, que alude a la participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales. Allí se establece el deber de publicar la información de los impactos ambientales, sin precisar qué se entiende por tal concepto. Esto es problemático, porque podrían darse interpretaciones distintas que eventualmente arriesgarían la certeza en la toma de decisiones ambientales. Además, no queda plenamente definido que los mecanismos de participación (en materia de toma de decisiones, revisiones, reexaminaciones o actualizaciones de proyectos o actividades) son los ya previstos en el ordenamiento interno. Por ello, es importante precisar que esa disposición no crea procedimientos nuevos que deba adoptar el país. En adición, resulta crucial que en el análisis de constitucionalidad de este Acuerdo y su ley aprobatoria se ratifique la prevalencia del orden jurídico interno sobre el internacional, conforme los principios de complementariedad y subsidiariedad. En particular, porque los mecanismos que prevé la legislación interna para la protección de los derechos de acceso en asuntos ambientales garantizan en mejor medida el objetivo del instrumento internacional.

 

H. Audiencia Pública

 

54. Mediante Auto 545 del 13 de marzo de 2024, la Sala Plena convocó una audiencia pública en el asunto de la referencia. La audiencia giró en torno a un eje temático que se denominó: aproximaciones a la relación del Acuerdo de Escazú con el principio de seguridad jurídica y el principio de soberanía nacional. La audiencia se practicó el día viernes 26 de abril de 2024 en el Palacio de Justicia de la ciudad de Bogotá. Los intervinientes, sus posiciones frente al eje temático, así como las solicitudes concretas que formularon,[36] se sintetizan en el siguiente cuadro:

 

 

55. Las solicitudes y argumentos de los participantes (incluidos los escritos que se aportaron con posterioridad a la audiencia) se analizarán, según corresponda, en la sección del control de constitucionalidad material del Acuerdo y su ley aprobatoria. La transcripción de la audiencia pública se reproduce en el Anexo 3 de esta providencia.

 

I. El Concepto del Viceprocurador General de la Nación

 

56. El señor Viceprocurador General de la Nación presentó concepto el 11 de abril de 2024.[37] En él solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de la Ley 2273 de 2022, así como la constitucionalidad del Acuerdo de Escazú. El Viceprocurador resaltó que el control de constitucionalidad en estos asuntos es eminentemente jurídico y no se extiende a las ventajas u oportunidades prácticas del Acuerdo.[38]

 

57. En lo referente al análisis formal, el Viceprocurador indicó que el Estado colombiano estuvo debidamente representado en la celebración del tratado internacional. Consideró que el trámite de la Ley 2273 de 2022 se ajustó a la Constitución Política porque: (i) los informes de ponencia y la ley se publicaron conforme a los artículos 157 de la Constitución Política, 144 y 146 de la Ley 5 de 1992;[39] (ii) el trámite empezó en la Comisión Segunda del Senado de la República; (iii) el proyecto se discutió y votó en las sesiones previamente anunciadas,[40] respetándose el quórum deliberatorio y decisorio, y con las mayorías requeridas para su votación nominal y pública;[41] (iv) el trámite se adelantó en menos de dos legislaturas y se observaron los lapsos para su aprobación por las Cámaras, en atención a los artículos 160 y 162 de la Constitución Política;[42] (v) no se varió el contenido del Acuerdo ni se introdujo modificación alguna al proyecto de ley, pues el trámite de conciliación se hizo para superar simples discrepancias de redacción. Por ello, los principios de consecutividad e identidad flexible se respetaron. (vi) No procedía el análisis de impacto fiscal, porque el instrumento internacional no ordena gasto ni establece tributos; y, finalmente, (vii) la falta de consulta previa en la aprobación del Acuerdo no genera vicio alguno, pues esta no es exigible cuando “la normativa introduce mecanismos que promueven la intervención real y efectiva de los miembros de las comunidades en la toma de decisiones que los afectan.”[43]

 

58. En cuanto al análisis material, el Viceprocurador partió por agrupar y describir el contenido del Acuerdo en los siguientes términos:[44]

 

 

59. Con fundamento en la citada clasificación, el Viceprocurador advirtió la constitucionalidad del Acuerdo de Escazú. Dedujo que las disposiciones del instrumento internacional se ajustan a la Constitución Política e, igualmente, complementan y desarrollan los tratados y convenios internacionales suscritos por Colombia en materia de derechos humanos. Para el efecto propuso las siguientes razones:

 

60. Señaló que el preámbulo y el artículo 1 del Acuerdo cohesionan con los artículos 79 y 229 de la Constitución Política. Ello, por cuanto pretenden efectivizar y garantizar tanto el derecho al medio ambiente sano como sus prerrogativas relacionadas con los derechos de acceso en asuntos ambientales. Indicó, adicionalmente, que desarrollan compromisos internacionales del Estado en materia de derechos humanos y protección del medio ambiente, los cuales hacen parte del bloque de constitucionalidad.[45]

 

61. Por otro lado, afirmó que los principios contemplados en el artículo 3 del Acuerdo son constitucionales, pues o bien se reconocen expresamente en los artículos 1, 2, 3, 7, 8, 13, 40, 74, 80, 83, 93, 209, 226, 227 y 332 de la Constitución Política, o bien en la jurisprudencia constitucional.[46] Asimismo, acotó que las normas del artículo 4 del Acuerdo se ajustan al reconocimiento del derecho al medio ambiente sano, e imponen obligaciones al Estado para implementar el instrumento en garantía de aquel. La disposición en mención, además, consagra dos principios importantes: (i) el Acuerdo es subsidiario a la legislación nacional, si en ella hay garantías más favorables frente a los derechos de acceso; y, (ii) el Estado avanzará en la adopción de la interpretación más favorable al pleno goce y respeto de esos derechos. Este último mandato, de hecho, lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional.[47]

 

62. Respecto a la segunda parte (orgánica especial), manifestó que los artículos 5 y 6 del Acuerdo concuerdan con la Constitución Política, en tanto contribuyen a: (i) superar una debilidad en materia de acceso a la información ambiental, que incide en la escaza participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones; (ii) fortalecer y complementar el derecho de acceso a la información pública reconocido en los artículos 20, 23, 40, 74, 85 y 209 de la Constitución Política; y, (iii) positivizar un derecho específico de acceso a la información pública en materia ambiental, en concordancia con el principio de máxima publicidad y el derecho a la participación ambiental. Los referidos artículos del Acuerdo, además, cohesionan con la Ley Estatutaria 1712 de 2014.[48] También favorecen al propósito de la adecuada gestión de la información ambiental que se encuentra pendiente de lograr, a pesar de las directrices dispuestas en ese sentido desde la entrada en vigencia de la Ley 99 de 1993.

 

63. El Viceprocurador advirtió, adicionalmente, que los artículos 7 y 8 del Acuerdo concuerdan y complementan los preceptos constitucionales. Indicó que el primero de estos artículos armoniza con el derecho fundamental a la participación, previsto en los artículos 1, 2, 40, 209 y 330 de la Constitución Política. Y aporta a ese marco al definir pautas precisas para lograr una efectiva participación ambiental, en afinidad con el derecho al medio ambiente sano. Dijo que el segundo de estos artículos le impone al Estado el reto de desarrollar la normativa adecuada para fortalecer y ampliar el acceso a la justicia en asuntos ambientales. Aquello, en respeto de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia previstos en los artículos 29 y 229 de la Constitución Política.

 

64. Así mismo, señaló que el artículo 9 del Acuerdo se corresponde con el preámbulo y los artículos 2, 11, 13, 20, 40, 74 y 79 de la Constitución Política. Primero, porque la disposición enfatiza en el deber a cargo del Estado de garantizar un entorno seguro y propicio para las personas defensoras de derechos humanos. Segundo, porque compromete al Estado a diseñar y desarrollar las acciones pertinentes para defender, proteger y garantizar los liderazgos ambientales, los cuales, como lo han señalado reiteradamente la Procuraduría General de la Nación y la Corte Constitucional, han sido perseguidos en diferentes regiones del país.

 

65. En cuanto a la tercera parte (orgánica nacional), estimó que los artículos 10 a 14 del instrumento se sustentan en los artículos 9, 79, 80, 209, 226 y 227 de la Constitución Política. Primero, porque el Estado colombiano en su soberanía se compromete a fortalecer sus instituciones ambientales y, de contera, obliga a sus autoridades internas a cooperar con instancias homólogas de otros países. Segundo, porque las referidas disposiciones del instrumento se sustentan en los principios de gestión ambiental y función administrativa. Esto último acompasa con lo referido por la Corte, en punto a la necesidad de implementar un plan de fortalecimiento institucional que dote de herramientas suficientes a las entidades competentes para enfrentar, de forma efectiva, toda afectación al medio ambiente.[49] Por lo tanto, el Viceprocurador indicó que estos artículos del Acuerdo benefician la promoción y cooperación internacional en materia de derechos de acceso en asuntos ambientales.

 

66. Con respecto a la cuarta parte (orgánica internacional), indicó que los artículos 15 a 19 del Acuerdo ordenan lógicamente la estructura de los órganos e instituciones convencionales. Esa ordenación busca impulsar y promover los objetivos del tratado y superar las controversias en su aplicación. Cuestiones estas que cohesionan con el orden constitucional, porque se orientan a impulsar, orientar y promover la integración, sin desconocer la soberanía nacional.

 

67. Frente a la quinta parte (instrumental), acotó que las definiciones del artículo 2 del Acuerdo se limitan a precisar los conceptos técnicos del instrumento. La función de la disposición, por ende, es dar sentido a los términos empleados en el Acuerdo para la correcta interpretación de sus contenidos. Esto redunda en beneficio del principio de seguridad jurídica.[50] También señaló que los artículos 20 a 26 y el anexo del Acuerdo son disposiciones operativas, que no se oponen a la Constitución Política. Frente a este particular, dijo que la Corte así lo ha indicado al conocer disposiciones similares en otros casos.[51]

 

68. Una vez el Viceprocurador culminó su análisis del Acuerdo, procedió a ocuparse de su ley aprobatoria. Luego de describir el contenido de la Ley 2273 de 2022, acotó que esta muestra una clara conexidad entre su título y los artículos que la componen, pues en su conjunto aluden a aspectos relacionados con la adopción del Acuerdo de Escazú. Por consiguiente, estimó que se respetó el principio de unidad de materia previsto en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política.

 

II. CONSIDERACIONES

 

A. Competencia

 

69. La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del “Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe´´ adoptado en Escazú, Costa Rica, el 4 de marzo de 2018” y su ley aprobatoria (Ley 2273 de 2022), de conformidad con lo previsto en el artículo 241.10 de la Constitución Política.

 

B. Alcance del control constitucional y metodología de la decisión

 

70. Como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional,^[52] el examen que debe adelantar la Corte en estos casos cuenta con las siguientes características: (i) se trata de un control judicial que se efectúa de forma previa al perfeccionamiento del tratado; (ii) es un control de carácter automático, pues una vez sancionada la ley aprobatoria del tratado, el Presidente de la República está llamado a remitirla junto con el tratado a la Corte Constitucional para lo de su competencia; (iii) se trata de un examen integral que supone un escrutinio formal y material de la totalidad del tratado y de su ley aprobatoria, por lo que su decisión tendrá fuerza de cosa juzgada constitucional absoluta; y, finalmente, (iv) el control judicial es un requisito sine qua non para la ratificación o la adhesión del acuerdo, según el caso, y cumple una función preventiva, ya que uno de sus fines primordiales es garantizar la supremacía constitucional.

 

71. La Sala Plena procederá, por ende, a estudiar el presente asunto de la siguiente manera: (i) empezará por analizar si el Acuerdo de Escazú y su Ley aprobatoria 2273 de 2022 cumplen los requisitos formales previstos en la Constitución Política y en la Ley 5 de 1992, orgánica del Congreso y de cada una de sus cámaras; y, de encontrarse satisfecho lo anterior, (ii) evaluará si el citado Acuerdo y su ley aprobatoria se ajustan materialmente a la Constitución Política.

 

C. Control de constitucionalidad sobre los requisitos formales

 

72. Con el fin de escrutar el cumplimiento de los requisitos formales, la Sala Plena dividirá su estudio en tres partes: (i) evaluará la fase previa gubernamental; (ii) analizará el proceso legislativo de aprobación que se adelantó en el Congreso de la República; y, (iii) examinará la sanción presidencial de la ley aprobatoria del Acuerdo de Escazú y el correspondiente envío de los instrumentos a la Corte Constitucional.

 

Fase previa gubernamental

 

73. En lo que refiere a esta etapa, la Sala Plena debe verificar: (a) la validez de la representación del Estado colombiano en la negociación, celebración y firma del Acuerdo de Escazú; (b) si dicho instrumento fue refrendado por el Presidente de la República y sometido a consideración del Congreso de la República; y, (c) si la aprobación del instrumento debía ser sometida a consulta previa y si, en tal caso, el procedimiento se llevó a cabo.

 

a)     Representación del Estado en la negociación, celebración y firma del tratado

 

74. Este presupuesto remite a establecer si quien suscribió el instrumento internacional tenía la competencia para el efecto. Esto se acredita cuando el firmante, de conformidad con el artículo 7 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, poseía facultades directas para representar al Estado o contaba con plenos poderes para ello. En todo caso, la Corte ha indicado que existen otros eventos en los que el tratado no ha sido suscrito, pero es notoria la voluntad del Estado de adherirse a él en tanto se surta el trámite interno.^[53] Esa circunstancia está avalada por el artículo 15 de la citada Convención de Viena.

 

75. El requisito en mención se cumple en el presente asunto. Está probado que el Acuerdo, adoptado el 4 de marzo de 2018 en Escazú, Costa Rica, fue suscrito el 11 de diciembre de 2019 por el señor Guillermo Roque Fernández De Soto Valderrama, en su condición de embajador extraordinario y plenipotenciario adscrito a la Misión Permanente de Colombia ante las Naciones Unidas.[54] El Presidente de la República, Iván Duque Márquez, le confirió plenos poderes al referido señor Fernández De Soto Valderrama, el 9 de diciembre de 2019, para suscribir el Acuerdo de Escazú.[55]

 

b)     Aprobación por parte del Presidente de la República y sometimiento al Congreso de la República para su aprobación

 

76. Este presupuesto encuentra su fundamento en el artículo 189.2 de la Constitución Política. Según esa disposición constitucional, al Presidente de la República le corresponde dirigir las relaciones internacionales y celebrar tratados con otros Estados. Los tratados que se celebren, como también lo indica la citada disposición, se someterán a la aprobación del Congreso. En esas condiciones, está probado que el Presidente de la República Iván Duque Márquez impartió, el 12 de marzo de 2020, la respectiva aprobación ejecutiva con la cual se autorizó y ordenó someter a consideración del Congreso de la República el Acuerdo de Escazú. La aprobación ejecutiva también contó con la firma de su Ministra de Relaciones Exteriores, Claudia Blum de Barberi.[56] Por consiguiente, la Sala Plena constata que esta exigencia formal se cumple.

 

c)     Determinación de la existencia o no del deber de someter el instrumento y su ley aprobatoria al trámite de consulta previa

 

77. En el caso del Acuerdo de Escazú y su Ley aprobatoria 2273 de 2022 no se surtió el trámite de consulta previa.[57] Los intervinientes y expertos técnicos tienen distintas perspectivas frente al deber o no de haber sometido el instrumento y su ley aprobatoria al señalado trámite. Algunos participantes del proceso sostienen que la consulta era improcedente,[58] porque el Acuerdo no afecta de manera directa a las comunidades étnicamente diferenciadas. Esto por cuanto su alcance es transversal a toda la ciudadanía. Indican, además, que la consulta previa deberá considerarse al momento de implementar el Acuerdo, y siempre que las medidas expedidas para ello afecten directamente a los pueblos étnicos. En cambio, otros participantes estiman que sí debió surtirse el proceso de consulta previa, porque el instrumento contiene disposiciones que, al margen de su aplicación mediata o inmediata, afectan directamente a las comunidades étnicas.[59]

 

78. Ante tal panorama, la Sala Plena debe establecer si era o no obligatorio consultar de manera previa a las comunidades étnicamente diferenciadas el Acuerdo de Escazú y su Ley aprobatoria 2273 de 2022. Para ese propósito, se aplicará la siguiente metodología: (i) se revisará el contenido y alcance del derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades étnicas; (ii) se reiterará la jurisprudencia respecto al ejercicio de este derecho en tratándose de leyes aprobatorias de tratados internacionales; (iii) se presentará una descripción general de las principales características del Acuerdo de Escazú; y, finalmente, (iv) se analizará la obligatoriedad de la consulta previa en este asunto.

 

(i)     El derecho fundamental de las comunidades étnicas a la consulta previa[60]

 

79. La Constitución Política reconoce, garantiza y protege la diversidad cultural de las comunidades étnicas. En efecto, en su artículo 1 define al Estado colombiano como democrático, participativo y pluralista. En concordancia, los artículos 7, 8, 70 y 72 constitucionales señalan que el Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación, y prescriben que es obligación del Estado y de todas las personas proteger el patrimonio cultural y las riquezas naturales de la Nación. La Corte Constitucional ha considerado que la diversidad de identidades étnicas y culturales que existen en el país deben ser tratadas con el mismo respeto que la colectividad mayoritaria.[61]

 

80. La jurisprudencia constitucional ha resaltado la importancia del reconocimiento, garantía y protección de esa diversidad. En efecto, ha indicado que el derecho a la identidad cultural es exigible tanto por los individuos que pertenecen a determinada comunidad étnica como por la comunidad en sí misma.[62] La Corte ha explicado, además, que el derecho a la identidad cultural apareja prerrogativas a favor de los grupos étnicamente diferenciados. Algunas de estas, por ejemplo, refieren a: (i) tener su propia vida cultural; (ii) preservar, difundir, practicar y reforzar valores y tradiciones sociales, culturales, religiosas y espirituales, así como sus instituciones políticas, jurídicas, sociales, culturales, entre otras; (iii) emplear su propio idioma y preservarlo; (iv) no ser objeto de asimilaciones forzadas; y (v), llevar una vida acorde con su cosmovisión y relación con los recursos naturales.[63]

 

81. La consulta previa es uno de los instrumentos para hacer efectivo el derecho a la identidad cultural. El Convenio 169 de la OIT[64] prevé que la consulta previa es un mecanismo específico de participación de los pueblos tribales e indígenas. El Convenio se fundamenta en cuatro ejes esenciales: (i) el respeto por la integridad, valores, prácticas e instituciones de los pueblos étnicos; (ii) el derecho que les asiste a estos pueblos de decidir sobre sus propias prioridades de desarrollo; (iii) el respeto de la relación que tienen los pueblos étnicos con los territorios que ocupan o utilizan; y, (iv) la garantía de participación que debe asegurárseles en la toma de las decisiones de los organismos públicos responsables de las políticas y programas que les conciernan.

 

82. El artículo 6 del Convenio 169 de la OIT prevé que es deber de los gobiernos consultar a los pueblos étnicos sobre todas aquellas medidas legislativas o administrativas que puedan afectarlos directamente.[65] Ese proceso debe estar mediado por un diálogo auténtico y respetuoso de las diferencias. El facilitar la participación de las comunidades étnicamente diferenciadas en la toma de decisiones que las afecten, concreta el respeto por la diversidad cultural y los compromisos adquiridos por el Estado. Por lo mismo, permitirles a estas comunidades decidir las prioridades en su proceso de desarrollo y preservación de la cultura, a través de la consulta previa, es un derecho fundamental que, además, asegura la subsistencia de estas comunidades como grupo social.[66]

 

83. La identificación de si una medida afecta de manera directa o no a una comunidad étnica es determinante para establecer si la consulta previa es obligatoria o no.[67] La jurisprudencia constitucional ha estructurado un conjunto de estándares no exhaustivos que permiten identificar cuándo la afectación es directa. Para la Corte Constitucional esto ocurre, entre otras, al acreditarse que determinada medida: (i) regula aspectos previstos en el artículo 330 de la Constitución Política; es decir, cuando se refiera al territorio ancestral, al uso del suelo o a la extracción de recursos naturales en su territorio. (ii) Está vinculada al conjunto de rasgos y modos de comportamiento que conforman la identidad de alguna comunidad étnica (lo que se ha concebido tradicionalmente como el ethos); luego, altera negativa o positivamente su vida política, económica, social y cultural, como elementos definitorios de su identidad. (iii) Impone cargas o beneficios a una comunidad étnicamente diferenciada, al punto que modifica su situación o posición jurídica. (iv) Su objeto principal de regulación es uno o varios pueblos étnicamente diferenciados o se orienta a desarrollar el Convenio 169 de la OIT. Y, (v) A pesar de tener un alcance general, (a) afecta con especial intensidad o de forma diferenciada a estas comunidades étnicas o (b) regula sistemáticamente materias que conforman la identidad de ellas.^[68]

 

84. En esa medida, la Corte ha sido enfática en referir que el mecanismo de consulta previa se activa cuando media una afectación específica y directa a las comunidades étnicas. No así, cuando las medidas adoptadas se hayan previsto de manera uniforme para la generalidad de los colombianos.[69] De ahí que la Corte considere que no es obligatorio adelantar el trámite de consulta previa si las medidas tomadas, vía legislativa o administrativa, se dirigen a la población en su conjunto.[70]

 

85. En suma, la consulta previa es un derecho fundamental de las comunidades étnicamente diferenciadas. Se relaciona de manera estrecha con la salvaguarda de la identidad diferenciada de los pueblos étnicos. Es un instrumento jurídico imprescindible para garantizar la subsistencia de dichos pueblos. Por tal motivo, su aplicación será obligatoria ante la adopción de medidas susceptibles de afectar directamente a las comunidades étnicas. No será obligatoria, en cambio, ante medidas que se apliquen de manera transversal a toda la ciudadanía. Para dilucidar si se está en uno u otro escenario, la Corte ha establecido ciertos estándares orientativos que deben evaluarse en función de la casuística puntual que se somete a estudio.

 

(ii)    El derecho a la consulta previa en las leyes aprobatorias de tratados internacionales[71]

 

86. La distinción entre tratados, leyes y actos administrativos resulta irrelevante para determinar la obligatoriedad de la consulta previa.[72] La Corte revisa este requisito en las medidas aprobatorias de tratados internacionales, de la misma manera que lo hace para otras medidas legislativas o administrativas. Es decir, centra su estudio en determinar si existe una afectación directa sobre las comunidades étnicas, pues solo en estos escenarios se activa el deber de adelantar la consulta previa, con independencia de que se trate de un tratado bilateral o multilateral.[73] Aquel estudio lo ha realizado oficiosamente desde la primera década del presente siglo y hasta la actualidad. La omisión del deber de consultar a las comunidades produce un vicio insubsanable que afecta el trámite legislativo con repercusiones sustanciales.[74]

 

87. A partir de la Sentencia C-750 de 2008, que examinó la constitucionalidad de la Ley 1143 de 2007, aprobatoria del “Acuerdo de promoción comercial entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América´, sus ´cartas adjuntas´ y sus ´entendimientos´”, la Corte señaló que toda medida legislativa o administrativa que afectara de forma directa a una población étnica debía someterse a la consulta previa. Esto, producto del derecho que le asiste a la comunidad de decidir sobre sus prioridades en su desarrollo y preservación cultural. La Corte consideró en esa oportunidad que el Acuerdo (en particular su capítulo 18 sobre el medio ambiente) no afectaba de forma directa los derechos de los pueblos indígenas y, por consiguiente, no era necesario adelantar el proceso de consulta previa. No obstante, la Corte advirtió que, si las medidas de orden legislativo y administrativo que se expidan en desarrollo del tratado afectan de forma directa a alguna comunidad étnica, debe surtirse la consulta previa obligatoria frente a ellas.

 

88. La Corte también se ha pronunciado en varias oportunidades frente a este deber de surtir la consulta previa en materia de tratados que versan sobre el medio ambiente; por ejemplo, en las Sentencias C-915 de 2010, C-1051 de 2012, C-196 de 2012, C-048 de 2018 y C-275 de 2019. Con la Sentencia C-915 de 2010, la Corte revisó la Ley 1360 de 2008 “[p]or medio de la cual se aprueba el Acuerdo sobre medio ambiente entre Canadá y la Republica de Colombia hecho en Lima (Perú) el veintiuno (21) de noviembre de 2008 y el Canje de notas entre Canadá y la República de Colombia del 20 de febrero de 2009 por medio del cual se corrigen errores técnicos y materiales del Acuerdo sobre medio ambiente entre Canadá y la República de Colombia”. La Corte señaló que la consulta previa no era necesaria, porque el Acuerdo no estaba dirigido especialmente a las comunidades étnicas y su objeto no se situaba mayormente sobre un territorio de ellas. En contraste, dijo que las normas acerca del medio ambiente previstas en el instrumento recaían sobre todo el territorio colombiano, especialmente con fines económicos para futuros acuerdos comerciales. No obstante, la Corte advirtió que es muy probable que algunos de los desarrollos legislativos y administrativos del Acuerdo afecten directamente a las comunidades étnicas y, en esos casos, debe adelantarse la consulta previa obligatoria de esas medidas.

 

89. Con la Sentencia C-1051 de 2012, la Corte adelantó el estudio de la Ley 1518 de 2012, “[p]or medio de la cual se aprueba el ‘Convenio Internacional para la Protección de Obtenciones Vegetales’, del 2 de diciembre de 1961, revisado en Ginebra el 10 de noviembre de 1972, el 23 de octubre de 1978 y el 19 de marzo de 1991”. La Corte precisó que el Convenio, aunque no aludía a alguna comunidad étnica específica, sí afectaba a todas las presentes en el territorio nacional, en la medida en que el instrumento regulaba las formas de producción y conservación de vegetales y, con ello, incidía en las tradiciones y costumbres de estas comunidades, pues sus formas de producción podían incumplir los estándares impuestos por el Convenio. Por consiguiente, consideró que era necesario realizar el proceso de consulta previa en el trámite de su aprobación interna. Como aquello se omitió, la Corte declaró la inexequibilidad de la ley aprobatoria del Convenio.

 

90. Con la Sentencia C-196 de 2012, la Corte examinó la Ley 1458 de 2011, “[p]or medio de la cual se aprueba el “Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006”, hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006”. La Corte concluyó que el Convenio no requería surtir consulta previa, aunque abordara el uso de recursos forestales. Consideró que la materia del convenio (bosques y maderas tropicales) no era razón suficiente para concluir una afectación directa y específica a las comunidades, máxime porque de su clausulado no se derivaban medidas que pudiesen afectar a los pueblos indígenas o a las comunidades afrodescendientes en forma directa, con el nivel de particularidad y especificidad exigido para activar la obligación de consulta.

 

91. Empero, la Corte precisó que, para lograr los diferentes objetivos trazados en el Convenio habría de realizarse diversos tipos de iniciativas, planes, actividades y programas con el potencial de generar un impacto directo sobre comunidades indígenas y afrodescendientes concretas. Por ello, consideró que para adelantar estas iniciativas, planes, actividades y programas sí debería surtirse la consulta previa con las comunidades étnicas respectivas. Dicho de otra forma, la Corte acotó que aun cuando no había obligación de consultar el contenido del Convenio, las medidas legislativas o administrativas que lo desarrollen y que afecten directamente a los pueblos étnicos deben ser consultadas previamente.

 

92. Con la Sentencia C-048 de 2018, la Corte estudió la Ley 1844 de 2017, “[p]or medio de la cual se aprueba el “Acuerdo de París”, adoptado el 12 de diciembre de 2015, en París, Francia”. La Corte estimó que el Acuerdo no contiene medidas legislativas o administrativas que afecten de forma directa a las comunidades étnicamente diferenciadas. Al revisar el texto del instrumento, la Corte encontró que las normas prescritas en él afectaban de manera uniforme a todos los colombianos, sin que su objeto pasara por expedir una regulación específica alusiva a las comunidades étnicas. Por ende, consideró que no era obligatorio someter al Acuerdo y su ley aprobatoria al trámite de consulta previa. Sin embargo, la Corte advirtió que las disposiciones legislativas o administrativas que se expidan en desarrollo y aplicación de la Ley 1844 de 2017, así como las demás medidas de implementación, sí deben someterse a consulta previa obligatoria respecto de las comunidades culturalmente diferenciadas, cuando alguna de ellas sea susceptible de afectarle de manera específica y directa.

 

93. Con la Sentencia C-275 de 2019, la Corte revisó la Ley 1892 de 2018, “[p]or medio de la cual se aprueba el “Convenio de Minamata sobre el Mercurio”, hecho en Kumamoto (Japón) el 10 de octubre de 2013”. La Corte precisó que la temática general del instrumento internacional no es suficiente para determinar el deber de consulta. La Corte reiteró que para poder determinar la existencia y la magnitud de un impacto en los derechos de las comunidades étnicamente diferenciadas es preciso analizar el contenido y alcance de la medida.[75] Insistió en que no todo instrumento internacional que regule aspectos relacionados con las comunidades exige necesariamente la consulta previa. A su turno, añadió que el hecho de que el tratado se ocupe de un asunto distinto a los que usualmente se asocian con la consulta no significa el rechazo automático de este mecanismo.

 

94. Con fundamento en lo anterior, en la Sentencia C-275 de 2019 la Corte concluyó que la suscripción del Convenio no requería surtir el procedimiento de consulta previa. Para el efecto, afirmó que el ámbito de aplicación del instrumento abarca la generalidad de los colombianos, con respecto a una sustancia tóxica presente en varios productos y procesos industriales, que son ajenos al ethos de las comunidades étnicas. No obstante, la Corte hizo especial énfasis en el artículo 7 del Convenio, que prevé una regulación de la minería artesanal y de pequeña escala, porque frente a esta disposición sí podría existir una afectación directa y diferenciada sobre las comunidades étnicas. En concreto, la Corte estimó que si bien el Convenio no debía someterse a la consulta previa, todo proyecto de implementación del mismo, que en un futuro represente una afectación directa a las comunidades, debe ser consultado, particularmente en lo relacionado con el artículo 7 del Convenio.

 

95. Estos pronunciamientos recogen las reglas jurisprudenciales que la Sala Plena ha consolidado sobre el ejercicio del derecho a la consulta previa frente a tratados internacionales. En suma, las leyes aprobatorias de tratados internacionales deberán surtir la consulta previa cuando su texto afecte directamente a las comunidades étnicas. La omisión de este deber configura un vicio insubsanable de inconstitucionalidad. Para constatar que el tratado genera afectaciones directas a las comunidades titulares del derecho se debe analizar la materia general regulada en el tratado y, evaluar el caso a partir de los criterios orientadores definidos en la jurisprudencia constitucional para el efecto.[76]

 

96. En todo caso, las medidas legislativas o administrativas que se adopten en desarrollo o para la implementación del instrumento internacional deben someterse al proceso de consulta previa cuando con ellas se afecte directamente a las comunidades étnicas. Pero esa valoración es independiente y ulterior de la que se surte frente al instrumento internacional y su ley aprobatoria. En otros términos, puede suceder que el deber de consulta no sea predicable frente al tratado internacional en sí mismo, pero sí pueda ser exigible ante las medidas legislativas o administrativas que se deban dictar en procura de su implementación o desarrollo.

 

(iii)   Descripción de las principales características del Acuerdo de Escazú.

 

97. El Acuerdo se compone de un preámbulo, 26 artículos y un anexo. Estos pueden agruparse en 6 partes, a saber: (i) general; (ii) derechos de acceso en asuntos ambientales; (iii) protección de liderazgos en asuntos ambientales; (iv) fortalecimiento de capacidades y cooperación; (v) arquitectura institucional del Acuerdo para su funcionamiento e implementación; y, (vi) disposiciones finales para el funcionamiento del Acuerdo. La organización de dichas partes puede categorizarse, en términos generales, de la siguiente manera:

 

 

98. La parte general sienta las bases del Acuerdo y se enrumba a facilitar su implementación. En su preámbulo se consagra la fundamentación que inspira al Acuerdo y las pautas para interpretarlo. Vale la pena destacar, para efectos de este análisis, que uno de los fundamentos es el reconocimiento de la multiculturalidad de América Latina y el Caribe. Ella se refleja en los diversos pueblos que habitan en la región, los cuales van desde los indígenas hasta los afrodescendientes, migrantes y otras personas de origen y procedencia variada. Aquel reconocimiento es una pauta para implementar el Acuerdo, pues implica que los Estados Parte adopten, cuando sea necesario, medidas específicas para que dicha multiculturalidad se comprenda, respete y potencie.[77]

 

99. En esta parte también se fija el objetivo del Acuerdo, el medio para lograrlo y la finalidad de aquello. El objetivo es garantizar la implementación plena y efectiva de los derechos de acceso en asuntos ambientales. El medio para lograrlo es la creación y fortalecimiento de las capacidades y la cooperación. La suma de ese objetivo y su medio tiene por finalidad contribuir a la protección del derecho de todas las personas (generaciones presentes y futuras) a vivir en un medio ambiente sano y al desarrollo sostenible. Esa intención se circunda a los Estados de la región de América Latina y el Caribe.

 

100. Adicionalmente, se establecen las definiciones y principios que son transversales a todas las partes del instrumento. Estos aspectos tienen por común denominador guiar a los Estados Parte en la interpretación e implementación del Acuerdo. Para este análisis, importa señalar que una de las cinco definiciones dispuestas se relaciona con las personas y grupos en situación de vulnerabilidad. Esta no se limita a un grupo en específico, pues pretende la mayor inclusividad posible en el contexto de cada Estado Parte. Por ello, al momento de implementar el Acuerdo, deberán considerarse enfoques que permitan identificar a dichas personas o grupos. Los enfoques, según la guía de implementación del Acuerdo, pueden referir, entre otros, a la definición de categorías (p. ej. origen étnico, edad y sexo).[78] Ahora, una finalidad de los principios del Acuerdo es inspirar al legislador o regulador para que ordene al titular de obligaciones que actúe en determinada forma. De ahí que incidan en la implementación nacional que haga cada Estado Parte.[79]

 

101. Las disposiciones generales, incluidas en esta parte, también orientan la interpretación e implementación del Acuerdo. Ellas consagran obligaciones que aplican de manera transversal al instrumento y los criterios orientadores para implementarlas. En este punto, merece la pena enfatizar en la disposición del párrafo 9 del artículo 4. Allí se fomenta el uso de datos abiertos en los diversos idiomas usados en el país, cuando corresponda, para evitar restricciones y discriminaciones para el público. Aquello es coherente con el reconocimiento de la multiculturalidad de la región (a la que refiere el preámbulo). De ahí que se trate de un aspecto a considerarse, como lo refiere la disposición, “[p]ara la implementación del presente Acuerdo”. Punto que, además, cohesiona con los párrafos 3 y 8 del artículo 4. Estos interpelan a los Estados Parte para que, por un lado, adopten las medidas legislativas, administrativas, entre otras, necesarias para garantizar la implementación del Acuerdo y, por otro lado, que al implementarlo se acoja la interpretación más favorable para el goce y respeto pleno de los derechos de acceso.

 

102. La parte de derechos de acceso en asuntos ambientales aborda lo relativo a los derechos de acceso a la información ambiental, participación pública en tomas de decisiones ambientales y acceso a la administración de justicia. Estos aspectos están previstos en los artículos 5 a 8 del Acuerdo de Escazú. En términos generales, las disposiciones prevén obligaciones, orientaciones y estándares mínimos que se encaminan al logro del objetivo previsto por el instrumento: garantizar la implementación plena y efectiva de los derechos de acceso en asuntos ambientales.

 

103. Por ejemplo, en el acceso a la información, los artículos 5 y 6 establecen condiciones de accesibilidad, denegación, entrega y difusión proactiva de la información al público que deberán considerarse para implementar el Acuerdo. Igual ocurre con la participación, donde el artículo 7 fija determinadas pautas generales y elementos básicos que deben garantizarse y fomentarse en aras de asegurar, al implementar el Acuerdo, la participación más abierta e inclusiva del público en la toma de decisiones ambientales. Así mismo sucede con el acceso a la justicia previsto en el artículo 8. Allí se establecen parámetros, condiciones y herramientas que permitirán a los Estado Parte garantizar el acceso de este derecho al público, en instancias administrativas, judiciales y no judiciales, en el marco de su legislación nacional y en consideración de sus circunstancias.

 

104. Esta parte del instrumento, como puede apreciarse, se formula prioritariamente en función del público. Según el propio Acuerdo, por público debe entenderse que se alude a (i) personas físicas; (ii) personas jurídicas; y (iii) asociaciones, organizaciones o grupos constituidos por personas físicas o jurídicas. Ellas deben cumplir con la condición de ser nacionales o estar sujetas a la jurisdicción nacional del Estado Parte. El concepto en mención se complementa con la guía de implementación del Acuerdo. Allí se detalla que el término público no opera ningún calificativo, razón por la cual alude al público en general.[80] Igualmente, se explica que en esa categoría se subsumen otras a las que se refiere el Acuerdo. Un ejemplo que da la guía es el caso del público directamente afectado.[81] Otro ejemplo que también podría darse, es el de las personas o grupos en situación de vulnerabilidad. De cualquier forma, las subcategorías de público tienen los mismos derechos que el público en general, además de los que les reconoce específicamente el Acuerdo.[82]

 

105. El Acuerdo de Escazú, para lo que importa a este punto del estudio, introduce en esta parte algunas prerrogativas específicas para ciertas subcategorías del público. Tal es el caso de las previstas para las personas o grupos en situación de vulnerabilidad que, en algunas ocasiones, involucran a los pueblos indígenas. Uno de los casos más evidentes de aquello, que no así el único, se aprecia con el artículo 7 (participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales). En el párrafo 15 de dicha disposición, se establece el deber de garantizar el respeto por los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades locales. Esto debe asegurarlo cada Estado Parte, en coherencia con su legislación nacional y sus obligaciones internacionales adquiridas, al momento de implementar el Acuerdo.

 

106. Como este ejemplo, hay otros a lo largo del instrumento que remarcan la importancia de las personas y grupos en situación de vulnerabilidad. Pueden señalarse, frente a esta parte, los siguientes: (i) garantizar la asistencia para formular peticiones y obtener respuesta (artículo 5.4); (ii) procurar que la información se divulgue en diversos idiomas, con formatos alternativos comprensibles y a través de canales de comunicación adecuados (artículo 6.6.); (iii) establecer condiciones para que la participación pública se adecue, entre otras, a las características sociales, culturales y geográficas del público (artículo 7.10); (iv) alentar el establecimiento de espacios de consulta en los que se valoren el conocimiento local, el diálogo y las distintas visiones y saberes (artículo 7.13); y, (v) establecer el uso de la interpretación o traducción de idiomas distintos a los oficiales cuando se requiera para ejercer el derecho de acceso a la justicia (artículo 8.4).

 

107. La parte de protección de liderazgos en asuntos ambientales se ubica en el artículo 9 del instrumento y aborda lo relativo a las personas, grupos y organizaciones defensoras de los derechos humanos en asuntos ambientales. Dicha categoría, como explica la guía de implementación del Acuerdo, no apela a una persona o grupo particular y tampoco exige alguna cualificación especial. Cualquiera puede ser y estar considerado dentro de ella.[83] En esa medida, el objetivo es garantizar un entorno seguro y propicio para esas defensoras. Para ello, cada Estado Parte deberá adoptar medidas adecuadas y efectivas en aras, por un lado, de proteger y promover los derechos de las defensoras y, por otro lado, prevenir, investigar y sancionar cualquier acto que atente contra ellas. Esta parte, como también explica la guía de implementación, no pretende reconocer nuevos derechos distintos a los que tiene toda persona en el marco internacional de los derechos humanos.[84]

 

108. La parte de fortalecimiento de capacidades y cooperación conecta con el objetivo del instrumento internacional, en tanto establece los medios para lograr la implementación del Acuerdo de Escazú. Los medios previstos para ese particular son el fortalecimiento de capacidades, la cooperación y el centro de intercambio de información. La importancia de aquellos radica en sentar las condiciones para que los Estados Parte puedan implementar adecuadamente el Acuerdo, en atención a sus capacidades nacionales, y puedan obtener orientaciones para tal propósito.

 

109. La parte de arquitectura institucional del Acuerdo abarca cuestiones cardinales para el funcionamiento, gestión de conflictos, gobernanza y plena implementación del Acuerdo de Escazú. En términos generales, las disposiciones insertas en esta parte trazan la estructura básica del marco institucional del instrumento internacional. Se caracterizan, como refiere la guía de implementación del Acuerdo, por su naturaleza instrumental de gran relevancia para, entre otras, agilizar el funcionamiento y facilitar la implementación del instrumento.[85] De dichas disposiciones conviene revisar, por su valor para esta parte del análisis, el artículo 13 que aborda lo concerniente a la implementación nacional del Acuerdo.

 

110. El artículo compromete a los Estados Parte a facilitar los medios de implementación para las actividades nacionales necesarias, en procura de cumplir con las obligaciones derivadas del Acuerdo. Tal exigencia atiende a las posibilidades de cada Estado y sus prioridades nacionales. Así, la disposición reconoce, por una parte, el papel principal de los Estados en la realización de las obligaciones del Acuerdo a nivel nacional y, por otra parte, que la implementación se circunscribe a las particularidades propias de aquellos. Estas condiciones, como precisa la guía de implementación del Acuerdo, permiten un marco dinámico y discrecional que facilita implementar el instrumento a nivel interno. Pero a la hora de actuar en ese sentido, los Estados deben estar compelidos a cumplir tanto con el objetivo general del Acuerdo como con el compromiso general de adoptar todas las medidas necesarias para implementar sus disposiciones. Ello denota una correlación directa con la parte general del instrumento internacional; particularmente, con sus artículos 1 y 4.[86]

 

111. La parte de disposiciones finales contiene una gama de cuestiones procedimentales para el funcionamiento y entrada en vigor del Acuerdo de Escazú. Las disposiciones allí incluidas son similares a las de otros tratados internacionales sobre el medio ambiente (p. ej. Acuerdo de París o Convenio de Minamata). Estas prevén aspectos relacionados con la entrada en vigor del Acuerdo, su depositario, el procedimiento de denuncia del Acuerdo, la imposibilidad de formular reservas frente al mismo, la autenticidad de los textos y el anexo contentivo de los países de América Latina y el Caribe frente a quienes está abierto el instrumento internacional para su firma, ratificación, aceptación, aprobación o adhesión.

 

(iv)  Análisis sobre la obligatoriedad de consulta previa en el caso concreto

 

112. La Corte debe establecer si la Ley 2273 de 2022, aprobatoria del Acuerdo de Escazú, debió surtir el proceso de consulta previa. Para un conjunto amplio de intervinientes ese proceso no era requerido. Indican que las disposiciones allí establecidas son transversales a la ciudadanía y, además, la eventual afectación directa a las comunidades étnicas vendría a configurarse con la implementación y desarrollo del instrumento. Por contrapartida, otros intervinientes estiman que el Acuerdo concreta una afectación directa a estas comunidades. Esa característica, más allá de su aplicación mediata o inmediata, los orienta a proponer que en este caso debió surtirse el proceso en mención.

 

113. La Sala Plena observa que las disposiciones del Acuerdo de Escazú están previstas de manera transversal para toda la ciudadanía. El instrumento internacional se enfoca en lograr la implementación plena y efectiva de los derechos de acceso en asuntos ambientales. También busca refrendar el compromiso por establecer un entorno seguro para las personas defensoras del medio ambiente. Estos propósitos puntuales en materia medioambiental son, en efecto, cuestiones que importan a toda la ciudadanía colombiana y su alcance se extiende al público en general.

 

114. Ese enfoque, sin embargo, no significa que el Acuerdo no reconozca, proteja y aliente el desarrollo e implementación de medidas para diferentes sectores de la ciudadanía colombiana, máxime si se considera que uno de los fundamentos que lo inspira es la protección de la multiculturalidad de América Latina y el Caribe. De ahí que en él se prevean disposiciones que toman en cuenta a las personas o grupos en situación de vulnerabilidad y, en algunos casos puntuales, a las comunidades étnicamente diferenciadas (como parte de ese segmento de personas o grupos).

 

115. Así se aprecia, por ejemplo, en las partes de derechos de acceso y protección de liderazgos ambientales que integran al Acuerdo. La primera, incluye varias medidas dirigidas en beneficio de las personas y grupos en situación de vulnerabilidad. Algunas de estas versan sobre la adecuación de la información ambiental, que debe divulgarse en atención de las condiciones del receptor de la misma, la facilitación de condiciones de participación en la toma de decisiones que involucren al ambiente y el fomento de espacios de consulta donde se valore y respeten los distintos saberes y visiones. La segunda de estas prevé, así mismo, la adopción de medidas a favor de las personas defensoras de los derechos humanos en asuntos ambientales. Allí se contempla la implementación de, entre otras, medidas adecuadas y efectivas para prevenir, investigar, proteger y sancionar cualquier acto que atente contra estas personas.

 

116. Pero ese panorama de regulación se configurará solo en caso de que el Acuerdo de Escazú sortee el presente control de constitucionalidad. No puede desatenderse que las disposiciones del instrumento internacional sientan unas condiciones mínimas a las cuales el Estado colombiano debe someterse, y considerar, al momento de implementar el Acuerdo. Por ello, es importante tener presente que la implementación resulta ser parte central del objetivo del instrumento internacional, por una parte y, por la otra, responsabilidad de cada Estado Parte en el marco de su legislación interna. Así se advierte con la lectura de la parte general y la parte de arquitectura institucional que se incluyen en el tratado internacional.

 

117. La parte general guía a los Estados signatarios del Acuerdo para que implementen sus disposiciones en su marco jurídico interno. La regulación allí prevista, exhibe que deben adoptarse las medidas administrativas y legislativas necesarias para garantizar la implementación efectiva del instrumento. Para tal cometido, la parte de arquitectura institucional puntualiza que esta implementación debe atender a las circunstancias y particularidades propias de cada Estado. No obstante, a la hora de actuar en ese sentido no puede obviarse el compromiso de implementar a cabalidad las disposiciones del instrumento. 

 

118. Aquello implica que el Estado colombiano tiene un amplio margen de discrecionalidad, frente a las medidas que puede implementar en su ordenamiento interno, para cumplir con las obligaciones del Acuerdo. Dentro de estas obligaciones, se comprenden las dirigidas tanto al público en general como a los sectores específicos de aquel, como pueden serlo las comunidades étnicamente diferenciadas. En esa medida, el deber de implementación deberá realizarlo el Estado con los diferentes medios con los que cuenta a su alcance y siempre orientado por realizar el objeto del instrumento internacional. Así se desprende de la lectura de los artículos 4 y 13 del Acuerdo.

 

119. Por consiguiente, para lograr los propósitos fijados en el Acuerdo de Escazú y, de contera, de la Ley 2273 de 2022, deberán adelantarse distintas medidas legislativas o administrativas. En aquel contexto, evidentemente, deberá surtirse la consulta previa obligatoria cuando alguna de estas disposiciones afecte directamente a las comunidades étnicamente diferenciadas. En ese marco de acción, además, deberán respetarse los principios de buena fe y participación activa de aquellas.

 

120. Frente a este particular, amerita recordarse los criterios orientadores que la jurisprudencia constitucional ha elaborado sobre el deber de surtir la consulta previa obligatoria. El punto de partida radica en el concepto de afectación directa. La Corte ha indicado que aquella noción comprende facetas de incidencia tanto positivas como negativas para estas comunidades[87] e interpele a verificar si hay una posible incidencia diferencial para ellas.[88] Esa verificación se efectúa con el análisis de la medida legislativa o administrativa en función de si aquella: (i) regula aspectos previstos en el artículo 330 de la Constitución Política; (ii) se vincula con el ethos de las comunidades étnicamente diferenciadas; (iii) impone cargas o atribuye beneficios a una comunidad al punto de modificar su situación o posición jurídica; (iv) se orienta a desarrollar el Convenio 169 de la OIT; y, (v) a pesar de ser una medida general, afecta con incidencia especial o de forma diferencial a estas comunidades étnicas.

 

121. En esas condiciones, las medidas de desarrollo e implementación que se correspondan con esos criterios deberán, obligatoriamente, someterse al proceso de consulta previa antes de aplicarlas. Sin embargo, aquello corresponde a una materia de valoración independiente y ulterior a la que conoce la Corte Constitucional en este expediente. Dicho de otra forma, todo desarrollo del Acuerdo de Escazú que sea susceptible de afectar directamente a los pueblos étnicos debe ser consultado previamente. Pero ese deber no le es predicable al instrumento internacional en sí mismo.

 

122. Por estos motivos, adquiere sentido la posición de quienes defienden la no obligatoriedad de la consulta previa en este trámite. Ciertamente, no puede considerarse que la materia del Acuerdo de Escazú abarque una reglamentación específica de aspectos que puedan afectar, de manera directa y diferencial, a las comunidades étnicamente diferenciadas. Sin embargo, el desarrollo que se siga a nivel interno puede eventualmente suponer un contexto diferente. Cuando aquello sea del caso, deberá ineludiblemente garantizarse el deber de consultar a las comunidades. Por lo mismo, el reparo de los intervinientes que cuestionaron la omisión de la consulta previa no tiene asidero en el presente trámite de control de constitucionalidad. Su objeción no radica en el contenido del instrumento internacional, sino que se traslada al ámbito de su desarrollo.

 

123. La Sala Plena concluye, en consecuencia, que no era necesario convocar a un proceso de consulta previa para que el Presidente de la República efectuara la respectiva aprobación ejecutiva y posteriormente sometiera el Acuerdo de Escazú a la aprobación legislativa de rigor. De ahí que el requisito formal objeto de valoración se entienda superado. En suma, el análisis precedente se predica exclusivamente de la aprobación del Acuerdo y no comprende valoración alguna sobre las normas legales o administrativas que ulteriormente se dicten en ejecución del instrumento, pues sobre ellas tendrá que recaer una valoración autónoma.

 

 

El proceso de expedición de Ley 2273 de 2022, aprobatoria del Acuerdo Regional, en el Congreso de la República

 

124. La Sala Plena debe empezar por dirimir una cuestión que suscita controversia entre los distintos intervinientes y expertos que concurrieron al proceso. Ellos ponen de presente, en términos generales, una discrepancia con relación al tipo de trámite legislativo que debió seguir la ley aprobatoria del Acuerdo de Escazú. Una vez sea resuelto aquel punto, se procederá con la verificación de los requisitos constitucionales y legales aplicables al trámite de la iniciativa en el Congreso de la República.

 

125. Así las cosas, el análisis de esta fase se orientará en torno a la revisión de los siguientes puntos: (i) el procedimiento legislativo que debió surtir la aprobación del Acuerdo de Escazú. (ii) La presentación del proyecto de ley ante el Senado de la República por parte del Gobierno Nacional (arts. 154 y 200.1 de la Constitución Política). (iii) La publicación oficial del proyecto de ley aprobatoria del tratado (art. 157 de la Constitución y 156 de la Ley 5 de 1992). (iv) El inicio del trámite legislativo en la respectiva comisión constitucional permanente del Senado de la República (art. 154 de la Constitución y Ley 3 de 1992). (v) La publicación de la ponencia para debate en las comisiones y en las plenarias (arts. 157 de la Constitución y 157 y 185 de la Ley 5 de 1992). (vi) El anuncio previo de las votaciones (art. 160 de la Constitución), la votación y las exigencias de quorum y mayorías (arts. 145 y 146 ibidem) y el lapso entre los debates (art. 160 ibidem). (vii) Que el proyecto de ley no se hubiere considerado en más de dos legislaturas (art. 162 ibidem). (viii) que se acrediten los principios de consecutividad e identidad flexible (arts. 157 y 169 ibidem). Y, por último, (ix) análisis del eventual impacto fiscal de la ley (art. 7 de la Ley 819 de 2003).

126. La Sala Plena procederá, por cuestiones metodológicas, a concatenar la evaluación de los citados aspectos en tres acápites, a saber: (a) revisión del asunto que contempla el numeral primero; (b) valoración conjunta de los numerales segundo a octavo a partir del trámite impartido en el Senado de la República y la Cámara de Representantes; y (c) análisis del numeral noveno.

 

a)  Procedimiento legislativo que debió surtir la aprobación del Acuerdo de Escazú

 

127. El proyecto que dio lugar a la expedición de la Ley 2273 de 2022 se tramitó conforme a lo previsto por los Artículos 150-16, 154, 189-2 y 224 de la Constitución y las normas de la Ley 5 de 1992, que contiene el reglamento del Congreso, conforme a las cuales las leyes aprobatorias de tratados y convenios internacionales, de iniciativa privativa del Gobierno (Arts. 142-20), se tramitan por el procedimiento legislativo ordinario o común, con la especialidad establecida en la Constitución y en el citado reglamento (Art. 204), con la posibilidad que se presenten propuestas de no aprobación, de aplazamiento o de reserva; con la limitación que su texto no puede ser objeto de enmienda; que las propuestas de reserva solo pueden ser formuladas a los tratados y convenios que prevean esta posibilidad y cuyo contenido así lo admita; que dichas propuestas, así como las de aplazamiento, sigan el régimen establecido para las enmiendas en el proceso legislativo ordinario y, que las comisiones competentes eleven a las plenarias, de conformidad con las normas generales, propuestas razonables sobre si debe accederse o no a la autorización solicitada (Art. 217).

 

128. No obstante, un grupo de intervinientes sostiene que el proceso debió ceñirse al trámite previsto por la Constitución para las leyes estatutarias, en tanto el Acuerdo de Escazú contiene disposiciones que regulan directamente los derechos fundamentales de petición, participación ciudadana, acceso a la información y acceso a la administración de justicia.^[89] En concreto, para el citado grupo, los artículos 5 (en particular, sus numerales 5, 8 y 9), 7 y 8 del Acuerdo internacional versan sobre materias propias del artículo 152 de la Constitución Política. Por lo mismo, consideran que esta omisión deriva en un vicio de inconstitucionalidad, pues el proceso legislativo debió surtirse en una sola legislatura y haber obtenido la mayoría calificada para su aprobación.

 

129. En contraste, otros intervinientes en este proceso defienden el proceso legislativo que surtió la ley aprobatoria del Acuerdo de Escazú.^[90] Señalan que en materia de leyes aprobatorias de tratados no existe un procedimiento especial, luego el procedimiento ordinario era el adecuado, máxime, porque el Acuerdo no introduce cambios estructurales al núcleo de algún derecho fundamental. De hecho, señalan, en sus artículos 5 y 6 se reconocen, ratifican y enfatizan los aspectos que la legislación nacional prevé con respecto a los derechos de petición y acceso a la información.

130. Este panorama condiciona al análisis de la presente fase del control judicial de constitucionalidad. Ciertamente, la revisión de los requisitos formales de un proyecto de ley que se surte conforme a las reglas del proceso legislativo especial para la expedición de una ley estatutaria, es distinta a la que se surte para la aprobación de una ley aprobatoria de un tratado internacional que se tramita por el proceso legislativo ordinario o común, con la especialidad establecida en la Constitución (Artículos 150-16, 154, 189-2 y 224) y en la Ley 5 de 1992, orgánica del Congreso (Artículos 142-20, 204 y 217, entre otros). Por tal motivo, la controversia que suscita el procedimiento legislativo que debió seguir la aprobación del Acuerdo de Escazú será el primer punto a resolver.

 

131. Además de lo normado en la Constitución y en el reglamento del Congreso de la República, la jurisprudencia constitucional se ha ocupado de analizar el punto neurálgico de la discusión, de forma explícita, en al menos dos oportunidades. En las Sentencias C-246 de 1993[91] y C-406 de 1999[92], la Corte se ocupó de determinar si la ley aprobatoria de un tratado internacional que aborda o se relaciona con asuntos susceptibles de regularse en leyes estatutarias, debe regirse o no por el trámite de las leyes estatutarias.

 

132. En la Sentencia C-246 de 1993, la Corte dijo que la Constitución Política no señala “ninguna exigencia en el trámite en el Congreso de la República para las leyes aprobatorias de tratados como sí lo hace para las leyes estatutarias, y el hecho de que haya previsto para éstas igualmente un control automático de constitucionalidad (art. 241 numeral 10), lleva a la Corporación a concluir que quiso distinguir las leyes aprobatorias de tratados, de las leyes estatutarias, por cuanto no habría justificación para un doble control de constitucionalidad, uno antes de la sanción presidencial y otro después, para que el jefe de Estado pudiera adelantar si lo considera oportuno, los trámites posteriores de ratificación. […] Lo expuesto lleva a la Corporación a sostener que los tratados internacionales deben ser aprobados mediante leyes ordinarias”[93]. Por su parte, dadas las diferencias entre el contenido material de las leyes aprobatorias de tratados públicos y las leyes estatutarias, en la Sentencia C-406 de 1999, la Corte precisó que “cada procedimiento - ley aprobatoria de tratado y ley estatutaria - responde a necesidades y funciones distintas.  Por lo anterior, resulta contrario a la Carta que se aplique a un tratado el trámite propio de las leyes estatutarias o que se someta al trámite de las leyes aprobatorias de tratado las leyes estatutarias.”[94]

 

133. El trámite por el procedimiento legislativo ordinario o común, con la especialidad establecida en la Constitución y en el reglamento del Congreso como el apropiado para las leyes aprobatorias de tratados públicos y convenios internacionales, también se ha valorado en el contexto de tratados internacionales que abordan derechos humanos. Las Sentencias C-408 de 1996,[95] C-318 de 2003,[96] C-322 de 2006,[97] C-399 de 2011,[98] C-613 de 2013[99] y C-395 de 2021[100] son algunos de los pronunciamientos que ejemplifican esa postura. La Corte Constitucional precisó que un proyecto de ley sobre tratados internacionales se tramita por el procedimiento legislativo ordinario o común, con dos particularidades. La primera, que su debate debe iniciar en el Senado de la República según lo previsto en el artículo 154 de la Constitución Política. La segunda, que el Gobierno Nacional debe remitir a la Corte Constitucional la ley aprobada y el tratado para efectos de su revisión definitiva, conforme lo prevé el artículo 241.10 de la Constitución Política.

 

134. En esas condiciones, la Sala Plena concluye que el trámite de una ley aprobatoria de un tratado internacional se ciñe al procedimiento legislativo previsto para las leyes ordinarias, con las notas especiales establecidas en la Constitución Política que fueron previamente señaladas. Por lo mismo, el planteamiento formulado por algunos intervinientes tendiente a señalar que la ley aprobatoria del Acuerdo debió surtir el trámite de una ley estatutaria no tiene vocación de prosperar. Esta observación desconoce las normas relativas al trámite propio de las leyes aprobatorias de tratados internacionales y, omite que el artículo 152 de la Constitución Política debe interpretarse de forma restrictiva.^[101] Inclinarse por un criterio como el propuesto por estos intervinientes implicaría, por un lado, vaciar de contenido las distinciones insertas en la Constitución Política frente a la clasificación de las leyes, entre ellas las aprobatorias de tratados y, por otro lado, anular la competencia del legislador para aprobar los tratados internacionales conforme al procedimiento ordinario o común.^[102]

 

135. La Sala Plena considera, en consecuencia, que la ley aprobatoria del Acuerdo de Escazú no está sujeta a la reserva de ley estatutaria. En consecuencia, la objeción propuesta en este punto no tiene vocación de prosperar. Por contrapartida, se advierte que la ley aprobatoria del Acuerdo de Escazú debió ceñirse, conforme lo determinan los artículos 150-16, 154 y 224 de la Constitución y el artículo 204 del reglamento del Congreso contenido en la Ley 5 de 1992, al procedimiento legislativo ordinario o común, con la especialidad establecida en la Constitución y el citado reglamento para las citadas leyes aprobatorias de tratados públicos. Por ello, ese trámite debió cumplirse, además, con varias exigencias adicionales: (i) contar con la iniciativa privativa del Gobierno (Ley 5, art. 142-20); (ii) iniciar su discusión en el Senado de la República (C.Pol. Artículo 154); (iii) con la limitación que su texto no puede ser objeto de enmienda y las demás restricciones que se imponen en su trámite (Ley 5, art. 217); (iv) haber sido sancionada por el Gobierno, como se hizo con la Ley 2273 de 2022; y (v) remitirse a la Corte Constitucional, junto con el Acuerdo de Escazú por ella aprobado, dentro de los seis días siguientes a su sanción, para que esta decida definitivamente sobre la constitucionalidad del Acuerdo y la exequibilidad de la ley aprobatoria.

 

136. Por consiguiente, la Sala Plena procederá a verificar si aquellos requisitos se acataron en el procedimiento legislativo ordinario o común, con la especialidad propia para esta clase de instrumentos prevista en la Constitución y en el reglamento del Congreso de la República que dio origen a la Ley 2273 de 2022 por la cual se aprobó el “Acuerdo regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe, adoptado en Escazú, Costa Rica, el 4 de marzo de 2018”.

 

b)  Verificación conjunta de los requisitos constitucionales y legales aplicables al trámite legislativo en el Congreso de la República

 

137. La Sala Plena iniciará por evaluar el cumplimiento de estos requisitos en el Senado de la República. Después hará lo propio en el contexto de la Cámara de Representantes. Posteriormente, revisará ciertos puntos transversales al trámite. En esas condiciones, el escrutinio procede a efectuarse en los siguientes términos:

 

(i) Trámite en el Senado de la República

 

138. Inicio: En cumplimiento del artículo 154 de la Constitución Política, los Ministros del Interior, Justicia y del Derecho (E), Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Cultura, así como por los Viceministros de Asuntos Multilaterales (E), en encargo de las funciones del Ministro de Relaciones Exteriores, y de Políticas y Normalización ambiental, en encargo de las funciones del Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, presentaron el proyecto de ley “por la cual se aprueba el Acuerdo regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe”.[103] El proyecto de ley fue radicado en la Secretaría General del Senado de la República el 29 de octubre de 2021 y se le asignó el número 251 de 2021.[104] La publicación oficial del proyecto de ley y su exposición de motivos constan en la Gaceta del Congreso 1566 del 2 de noviembre de 2021. En esa Gaceta se observa, además, que el proyecto fue repartido, por su materia, a la Comisión Segunda Constitucional del Senado de la República.[105]

 

139. Publicación de la ponencia para primer debate: La ponencia para primer debate fue presentada por los senadores Iván Cepeda Castro, Feliciano Valencia Medina y Antonio Sanguino. Los citados senadores, como consta en la Gaceta del Congreso 106 del 23 de febrero de 2022, solicitaron a los integrantes de la Comisión Segunda Constitucional del Senado de la República “dar primer debate al Proyecto de Ley N.º 251 de 2021 Senado”.[106]

 

140. Anuncio para primer debate: Según se aprecia con las pruebas que aportó al proceso la Secretaría General del Senado, el 21 de abril de 2022 se anunció en sesión ordinaria mixta la discusión del Proyecto de Ley 251 de 2021. Esta se fijó para llevarse a cabo en la siguiente sesión de la Comisión Segunda del Senado. Así consta en el Acta No. 19 de la precitada fecha que, a su turno, se publicó en la Gaceta del Congreso 719 del 14 de junio de 2022.[107]

 

141. Discusión y aprobación primer debate: en sesión ordinaria mixta del 26 de abril de 2022 se adelantó, conforme lo previsto en el orden del día, la discusión y aprobación del Proyecto de Ley 251 de 2021 (Senado). El Acta No. 20 del 26 de abril de 2022, que está inserta en la Gaceta del Congreso 719 del 14 de junio de 2022, denota que se cumplieron las reglas del quorum deliberatorio y decisorio exigidas por la Constitución Política. Primero, porque asistieron a la sesión y participaron en la votación 7 de los 13 senadores que integran la Comisión Segunda del Senado.[108] Segundo, porque la votación y aprobación del proyecto satisfizo las reglas de rigor. En efecto, (i) la proposición con la que termina el informe de ponencia, (ii) la omisión de lectura del articulado y el articulado del proyecto, (iii) el título del mismo, y (iv) el querer de los senadores de que estuviese en segundo debate, se aprobaron con 6 votos a favor y 1 en contra. Ante ese resultado, el presidente de la citada Comisión dispuso que “en el segundo debate, los ponentes de la iniciativa sean los mismos senadores”.[109] Es de anotar que el texto definitivo del Proyecto de Ley 251 de 2021, el cual aprobó la Comisión Segunda del Senado, se radicó el 29 de abril de 2022 tal y como consta en la Gaceta del Congreso 385 de la misma fecha.[110]

142. Publicación del Informe de ponencia para el segundo debate: el Informe de Ponencia para segundo debate del Proyecto de Ley 251 de 2021, tal como se refirió previamente, se presentó el 29 de abril de 2022, por los mismos ponentes del proyecto de ley, senadores Iván Cepeda Castro, Feliciano Valencia Medina y Antonio Sanguino. El citado Informe fue publicado en la Gaceta del Congreso 385 del 29 de abril de 2022 y fue objeto de fe de erratas según consta en la Gaceta del Congreso 852 del 19 de julio de 2022.[111] Así las cosas, se advierte que las exigencias consagradas en los artículos 160 de la Constitución Política y 156 y 157 de la Ley 5 de 1992 se cumplieron.

 

143. Anuncio para segundo debate: por instrucciones de la Presidencia de la Corporación, el anuncio del Proyecto de Ley 251 de 2021 se produjo, en una primera oportunidad, en la sesión plenaria del Senado de la República del 11 de mayo de 2022. Así consta tanto en el Acta No. 52 de esa fecha, que fue publicada en la Gaceta del Congreso 783 del 24 de junio de 2022,[112] como en la certificación del 13 de febrero de 2023 que la Secretaría General del Senado aportó al proceso.[113] En dicha oportunidad se anunció que la discusión del proyecto de ley en comento tendría lugar en la “próxima sesión” que “se convoc[ó] para el martes 17 de mayo del [2022] a las 3:00 p.m.”.[114]

 

144. La sesión del 17 de mayo de 2022, como consta en el Acta No. 53 de la misma fecha (publicada en la Gaceta del Congreso 784 del 24 de junio de 2022),[115] empezó con la aprobación del orden del día. Allí se incluyó, en el punto número cuarto y bajo el título “lectura de ponencias y consideración de proyectos en segundo debate”, al Proyecto de Ley 251 de 2021. El orden del día se aprobó en votación nominal con la asistencia de 74 senadores y 56 votos por el “SI”.[116] En esa medida, la Secretaría de la Corporación prosiguió con la lectura de cada uno de los impedimentos presentados por la senadora María del Rosario Guerra de la Espriella y los senadores Germán Hoyos Giraldo y Santiago Valencia González. Los impedimentos fueron negados mediante votación nominal con 39 votos en contra y 17 a favor.[117]

 

145. Efectuadas las referidas lecturas y votación, los ponentes del proyecto de ley para segundo debate en la plenaria del Senado de la República procedieron a efectuar sus exposiciones.[118] Posteriormente, se puso a consideración de la plenaria la solicitud de sesión informal para “escuchar a los gremios y sectores interesados en el Proyecto de ley número 251 de 2021 Senado” que formuló la senadora Paloma Valencia Laserna. La proposición se sometió a votación nominal y fue aprobada con 51 votos favorables y 3 en contra. Por lo mismo, la Presidencia de la Corporación declaró sobre las 6:10 p.m. “la sesión informal” y concedió el uso de la palabra a los intervinientes que fueron invitados. Una vez culminaron las intervenciones, la Presidencia de la Corporación reanudó sobre las 7:10 p.m. la sesión formal y, en consecuencia, le indicó a la Secretaría de la Corporación proceder con la lectura de tres impedimentos adicionales que radicaron la senadora Ruby Helena Chagüi Spath y los senadores Fernando Nicolás Araujo Rumié y Honorio Miguel Henríquez Pinedo al Proyecto de Ley 251 de 2021.[119]

 

146. Los impedimentos se sometieron a consideración de la plenaria. Cerrada su discusión, la Secretaría de la Corporación abrió el registro electrónico para proceder con la votación en forma nominal. En la votación se obtuvieron 9 votos a favor y 30 en contra, para un total de 39 votos. Ante la falta del respectivo quórum, se indicó que “no hay decisión en la votación de los impedimentos presentados por los honorables Senadores Fernando Nicolás Araujo Rumié, Ruby Helena Chagüi Spath y Honorio Miguel Henríquez Pinedo al Proyecto de ley número 251 de 2021”.[120] Finalmente, la Presidencia de la Corporación levantó la sesión y convocó para “el miércoles 18 de mayo a las 10:00 a.m.”.[121] Cabe destacar, frente a esto último, que en el punto segundo del orden del día de la sesión del 17 de mayo de 2022 se anunció que el Proyecto de Ley 251 de 2021 sería uno de “los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión […] siguiente a la del día martes 17 de mayo de 2022”.[122]

 

147. Sin embargo, la discusión y ulterior votación del proyecto de ley en comento no se produjo. De hecho, la Sala Plena advierte que mediaron varios aplazamientos de la discusión y, a su turno, una posterior ruptura en la cadena de anuncios. En efecto, al consultarse de manera oficiosa las actas de las sesiones plenarias del Senado de la República, que le prosiguieron a la de la sesión del 17 de mayo de 2022 (Acta No. 53), se aprecia lo siguiente:

 

· Acta No. 54 de la sesión presencial del 31 de mayo de 2022, publicada en la Gaceta del Congreso 806 del 6 de julio de 2022: el Proyecto de Ley 251 de 2021 no se discutió ni votó en dicha oportunidad. Sin embargo, se anunció que sería discutido en la próxima sesión que se fijó para el 1 de junio de 2022.[123]

 

· Acta No. 55 de la sesión presencial del 1 de junio de 2022, publicada en la Gaceta del Congreso 807 del 6 de julio de 2022: a semejanza de la anterior sesión, el proyecto de ley no se discutió ni votó, aunque sí se anunció para discutirse “en la próxima sesión” sin que se fijara la fecha en que esta se realizaría.[124]  

 

· Acta No. 56 de la sesión presencial del 7 de junio de 2022, publicada en la Gaceta del Congreso 808 del 6 de julio de 2022: en esta oportunidad el senador Iván Cepeda Castro (uno de los ponentes de la iniciativa legislativa) dejó constancia en la cual indicó que “la oposición había logrado mediante [la Ley 1909 de 2018] que fuera convocado (sic) esta plenaria para debatir y votar el Acuerdo de Escazú, dicho debate se hizo en días anteriores, pero posteriormente se deshizo el quórum y a la siguiente sesión no se votó el Acuerdo”. El senador refirió, por lo mismo, que el 20 de mayo de 2022 solicitó “agendar en la siguiente sesión plenaria de esta Corporación el Proyecto de Ley no. 251 de 2021 Senado […] con el propósito de dar continuidad a su discusión y proceder finalmente a la votación de esa iniciativa”. No obstante, reprochó que no se ha surtido aquella discusión, por lo cual exigió que “cese la sistemática dilación al trámite aprobatorio del Acuerdo de Escazú”.[125] En esta sesión tampoco se discutió ni votó el proyecto de ley en mención. Empero, se anunció su discusión para la próxima sesión que se convocó para el 8 de junio de 2022.[126]

 

· Acta No. 57 de la sesión presencial del 8 de junio de 2022, publicada en la Gaceta del Congreso 831 del 13 de julio de 2022: al igual que en las anteriores oportunidades, el Proyecto de Ley 251 de 2021 no se discutió ni votó en esta oportunidad, pero fue anunciado para ser discutido en la próxima sesión prevista para el 14 de junio de 2022.[127] 

 

· Acta No. 58 de la sesión presencial del 14 de junio de 2022, publicada en la Gaceta del Congreso 832 del 13 de julio de 2022: el Proyecto de Ley 251 de 2021 no se discutió y votó en esta sesión, aunque se anunció para ser discutido en la próxima sesión que se convocó de forma mixta para el 15 de junio de 2022.[128] Cabe anotar que dos de los ponentes (los senadores Iván Cepeda Castro y Antonio Sanguino Páez) junto con otros senadores formularon, en esta sesión del 14 de junio de 2022, proposición para que fuera “incluido como primer punto del orden del día la votación de la ratificación del Acuerdo de Escazú [Proyecto de Ley] 251 de 2021 Senado”.[129] La proposición se sometió a votación nominal y obtuvo 28 votos a favor y 23 en contra, para un total de 51 votos. En vista de aquello, se refirió que “no hay decisión en la votación de la proposición presentada por el honorable senador Iván Cepeda Castro y otros honorables senadores”.[130]  

 

· Acta No. 59 de la sesión mixta del 15 de junio de 2022, publicada en la Gaceta del Congreso 837 del 14 de julio de 2022: el Proyecto de Ley 251 de 2021 no se discutió en esta sesión. De hecho, el Secretario General informó que “el proyecto sí fue anunciado ayer, pero no aparece en el orden del día de hoy, porque la programación de los proyectos que se incluyen para el orden del día son del resorte del presidente, lo que trae como consecuencia que estaríamos metiendo un cuerpo extraño jurídicamente hablando al orden del día de hoy […] entonces no hay objeto para poderlo incluir y si lo incluimos violaría la Ley 5ª, en tanto que ordena que debe primero aparecer el proyecto de (sic) orden del día que se aprueba”.[131] En adición, el Proyecto de Ley 251 de 2021 tampoco se anunció para discutirse en la próxima sesión, que se convocó de manera mixta para el 17 de junio de 2022.[132]

 

· Acta No. 60 de la sesión mixta del 17 de junio de 2022, publicada en la Gaceta del Congreso 838 del 15 de julio de 2022: no se anunció la discusión del Proyecto de Ley 251 de 2021 en esta oportunidad.[133] Según los consecutivos de las actas del Senado de la República, esta fue la última sesión que se hizo en el último periodo del cuatrienio 2018-2022.

 

148. Nótese que la votación del Proyecto de Ley 251 de 2021 se aplazó en diferentes oportunidades. Concretamente, durante las sesiones del 31 de mayo, 1, 7, 8 y 14 de junio de 2022. En las dos sesiones posteriores a estas, la iniciativa legislativa no se anunció para su votación. De ahí que la continuación de la cadena de anuncios se haya aplazado y posteriormente roto. Empero, dicha situación no es suficiente para configurar algún vicio relacionado con lo previsto en el artículo 160 de la Constitución Política.[134] Cabe precisar que si bien la publicación de la fe de erratas al informe de ponencia para el debate en la plenaria del Senado de la República ocurrió el 19 de julio de 2022 y, a su turno, el debate inició el 17 de mayo de 2022, previo anuncio efectuado el 11 de ese mes y año, esto no produjo una omisión al deber dispuesto en el artículo 160 de la Constitución Política por cuanto el debate sustantivo del proyecto de ley tuvo lugar con posterioridad a la fecha en que se publicó la fe de erratas. En efecto, como se dará cuenta más adelante, el debate sustantivo tuvo lugar el 26 de julio de 2022, previo anuncio para su discusión efectuado el 20 de ese mes y año.

 

149. La jurisprudencia constitucional ha indicado que la cadena de anuncios por aplazamiento de la votación debe ser sucesiva para evitar el rompimiento de la secuencia temporal del aviso.[135] Sin embargo, también ha indicado que “no se desconoce la exigencia constitucional cuando a pesar de presentarse dicha ruptura, existió claridad de que se realizaría el debate en la sesión en que efectivamente se debatió y aprobó el proyecto de ley”.[136] Esto último aconteció con el Proyecto de Ley 251 de 2021. Las pruebas evidencian que éste se terminó votando en la fecha previamente anunciada.

 

150. En efecto, el Acta No. 01 del 20 de julio de 2022 (publicada en la Gaceta del Congreso 894 del 8 de agosto de 2022)[137] y la certificación del 13 de febrero de 2023 que aportó al proceso la Secretaría General del Senado,[138] dan cuenta de que el anuncio del Proyecto de Ley 251 de 2021 se produjo, por instrucciones de la Presidencia de la Corporación, en sesión del 20 de julio de 2022. Para esa oportunidad se anunció que el proyecto de ley era uno de los que serían “considerados y eventualmente votados en la sesión plenaria del Senado de la República siguiente a la del día 20 de julio de 2022”.[139] La sesión siguiente se fijó para el “martes 26 de julio del año [2022]”[140] y en ella, como se expondrá en las líneas subsecuentes, tuvo lugar el debate, la votación y aprobación del Proyecto de Ley 251 de 2021.

 

151. Discusión y aprobación en segundo debate: como se refirió en el apartado anterior, según el anuncio previo efectuado el 11 de mayo de 2022, la discusión del Proyecto de Ley 251 de 2021 inició en la sesión plenaria del Senado de la República del 17 de mayo de 2022.[141] Consta en el Acta No. 53 de la citada fecha, que la sesión empezó con la verificación del quorum deliberatorio. Este fue informado por la Secretaría de la Corporación la que, posteriormente, también informó “que se ha registrado quórum decisorio”. En efecto, al término del llamado a lista se registró la asistencia de 91 senadores, razón por la cual se acreditó el quórum deliberatorio.[142] Tras la aprobación del orden del día se procedió con la lectura, discusión y votación de tres impedimentos presentados por la senadora María del Rosario Guerra de la Espriella y los senadores Germán Hoyos Giraldo y Santiago Valencia González. Estos se despacharon negativamente con 39 votos de 56 totales.[143] Acto seguido, los ponentes del Proyecto de Ley 251 de 2021 hicieron su exposición inicial. Después de ello se votó una proposición de sesión informal para escuchar a diferentes gremios y sectores interesados, la cual obtuvo 51 votos favorables de 54 totales.[144] Luego de escuchar en sesión informal a los participantes, la Presidencia de la Corporación reanudó la sesión formal para resolver otros tres impedimentos presentados por la senadora Ruby Helena Chagüi Spath y los senadores Fernando Nicolás Araujo Rumié y Honorio Miguel Henríquez Pinedo. Los impedimentos no se decidieron, porque la votación total de estos fue de 39 votos los cuales no conformaron el quorum requerido.[145] Después de aquello, se procedió a levantar la sesión plenaria.

 

152. El Proyecto de Ley 251 de 2021, como se refirió previamente, se anunció en sesión del 20 de julio de 2022.  Su debate y aprobación, en consecuencia, tuvo lugar en la sesión del 26 de julio de 2022. Así consta en el Acta No. 02 del 26 de julio de 2022, que se publicó en la Gaceta del Congreso 924 del 17 de agosto de 2022.[146] La Sala Plena constata, al revisar dicha acta, lo siguiente:

 

153. La Secretaria de la Corporación informó, en primera medida, que se presentó proposición “de aplazamiento por parte del honorable Senador Ciro Ramírez Pinzón al proyecto de ley número 251 de 2021 Senado”.[147] También informó que se presentaron dos constancias; una de retiro del recinto y otra del “Senador Honorio Miguel Henríquez Pinedo [quien] ha presentado un impedimento el cual deja como constancia”.[148] La Presidencia concedió el uso de la palabra al senador Iván Cepeda Castro quien presentó ponencia positiva al Proyecto de Ley 251 de 2021, la cual fue objeto de discusión por parte de la plenaria del Senado de la República. Se precisa que, tras el llamado a lista de rigor, que tuvo lugar al inicio de la sesión, la Secretaría de la Corporación registró la asistencia de 103 senadores, razón por la que se acreditó el quorum deliberatorio.[149]

 

154. Posteriormente, la Presidencia de la Corporación le indicó a la Secretaría dar lectura a la proposición de aplazamiento y, consecuentemente, la sometió a consideración de la plenaria del Senado de la República.[150] La votación de dicha proposición se hizo en forma nominal y fue despachada negativamente con 80 votos en contra y 19 a favor, para un total de 99 votos.[151] También se sometió a consideración de la plenaria una proposición de archivo que formuló y procedió a explicar la senadora María Fernanda Cabal.[152] La Presidencia de la Corporación ordenó llamar a lista nuevamente, al momento de abrir la votación nominal a la proposición de archivo del proyecto de ley. [153]  Concluido el llamado, se registró la presencia y participación de 95 de los 108 senadores que integran la Corporación, con lo cual se acreditó el quorum deliberatorio y decisorio. La proposición se votó de modo nominal y fue negada con 79 votos en contra y 16 a favor, para un total de 95 votos.

 

155. Agotada la discusión y votación de las proposiciones, se sometió a consideración de la plenaria del Senado de la República “la proposición positiva con que termina el informe de la ponencia al Proyecto de ley número 251 de 2021”. Una vez cerrada la discusión se llamó a lista para proceder con la votación nominal. Al término de la votación, se aprobó la citada proposición con 73 votos por el sí y 23 por el no, para un total de 96 votos. [154] La Presidencia de la Corporación prosiguió a someter a consideración de la plenaria (i) la omisión de la lectura del articulado, (ii) el bloque del articulado, (iii) el título del proyecto y (iii) su tránsito a la Cámara de Representantes. Efectuado el llamado a lista de rigor y cerrada la votación, se obtuvo el siguiente resultado: 74 votos por el sí y 22 por el no, para un total de 96 votos.

 

156. Por consiguiente, se concluyó que el Proyecto de Ley 251 de 2021 había sido aprobado por la plenaria del Senado de la República.[155]

 

157. Publicación definitiva del texto aprobado en segundo debate: la Sala Plena observa que el texto definitivo del Proyecto de Ley 251 de 2021, aprobado en la sesión plenaria del Senado de la República del 26 de julio de 2022, se publicó en la Gaceta del Congreso 868 del 2 de agosto de 2022.[156]

 

158. Lapso entre los debates: la Sala Plena advierte, con fundamento en el escrutinio previamente adelantado, que entre el primer y segundo debate en el Senado de la República transcurrió un lapso no inferior a ocho días. En efecto, pudo constatarse que el debate surtido en la Comisión Segunda de la Corporación tuvo lugar el 26 de abril de 2022, mientras que el debate efectuado en la plenaria de la Corporación se desarrolló en las fechas del 11 de mayo y 26 de julio de 2022. En esa medida, se cumplió con lo previsto en el primer inciso del artículo 160 de la Constitución Política. Máxime porque, como se expondrá en el siguiente acápite, entre el segundo debate en el Senado de la República y el primer debate en la Cámara de Representantes transcurrieron más de 15 días.

 

159. Conclusión trámite en el Senado de la República: la Sala Plena determina, a partir del análisis efectuado, que el Proyecto de Ley 251 del 2021 aprobatorio del “´Acuerdo regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe, adoptado en Escazú, Costa Rica, el 4 de marzo de 2018” cumplió con las exigencias requeridas por la Constitución y la Ley 5 de 1992, orgánica del Congreso de la República. En la Comisión Segunda y en la Plenaria del Senado de la República las exigencias se cumplieron así:

 

 

(ii) Trámite en la Cámara de Representantes

 

160. Informe ponencia para primer debate: en la Gaceta del Congreso 1038 del 8 de septiembre de 2022 obra el informe de ponencia para primer debate al “Proyecto de Ley 109 de 2022 Cámara por medio del cual se aprueba el ‘Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe’ adoptado en Escazú, Costa Rica, el 4 de marzo de 2018”.[157] Este informe de ponencia se presentó por los representantes David Racero Mayorga, Andrés David Calle Aguas, Fernando David Niño, Alexander Guarín Silva, Elizabeth Jay-Pang Díaz, Carolina Giraldo Botero, Erika Tatiana Sánchez Pinto y Norman David Bañol Álvarez.[158] Por otra parte, consta en la Gaceta del Congreso 1056 del 12 de septiembre de 2022 la publicación del “informe de ponencia negativa para primer debate del Proyecto de Ley número 109 de 2022 Cámara”. Este informe lo presentó el representante Edinson Olaya Mancipe.[159]

 

161. Anuncio para primer debate: consta en el Acta No. 06 del 27 de septiembre de 2022 (publicada en la Gaceta del Congreso 150 del 14 de marzo de 2023)[160] que el anuncio del Proyecto de Ley 109 de 2022, tanto en su ponencia positiva como en su ponencia negativa, se efectuó ese día. Se aprecia, además, que la sesión siguiente se convocó para el día de “mañana a las 9:00 de la mañana”.[161] Cuestión que cohesiona con el acta de la sesión del 28 de septiembre de 2022 en la cual se indicó que el proyecto de ley tuvo “[f]echa de Anuncio (Art. 9 del Acto Legislativo 01 de 2003): septiembre 27 de 2022”.[162]

 

162. Discusión y aprobación en primer debate: en consonancia con el anuncio realizado, y tal como se mencionó previamente, el Proyecto de Ley 109 de 2022 fue discutido y votado el 28 de septiembre de 2022. Así se aprecia por intermedio del Acta No. 07 de esa fecha, que se publicó en la Gaceta del Congreso 461 del 10 de mayo de 2023.[163] La discusión inició con una “proposición de aplazamiento de la discusión del Proyecto de ley número 251 Senado, número 109 de 2022 Cámara” que presentó el representante Luis Miguel López Aristizábal y la cual, en el transcurso de la sesión, fue retirada por el mismo representante y quedó como constancia.[164]

 

163. Posteriormente, la Presidencia de la Comisión indicó que la organización del debate se manejaría de la siguiente forma: “hay dos ponencias, una ponencia negativa y una ponencia positiva, pondremos en primer lugar en consideración y a votación la ponencia negativa, de acuerdo a lo que suceda posteriormente pondremos en consideración la otra ponencia”.[165] En esas condiciones, luego de la intervención del ponente y de algunos representantes, la Secretaría de la Comisión procedió, por disposición de la Presidencia, a cerrar la discusión y someter a votación “la proposición negativa con que termina la ponencia”. Es de anotar que la presidencia de la Comisión ordenó llamar a lista a fin de someter a votación la respectiva proposición. Concluido el llamado, se acreditó la asistencia y participación de 18 de los 20 representantes que conforman la comisión, lo que revela la existencia del quorum deliberatorio y decisorio. La votación de la ponencia negativa fue negada con 15 votos en contra y 3 a favor para un total de 18 votos.[166]

 

164. Por consiguiente, la Secretaría de la Comisión prosiguió, por indicación de la Presidencia, con la lectura de la “proposición positiva con que termina el informe de ponencia”. Una vez cerrada su discusión y sometida a votación nominal, la proposición se aprobó con 14 votos por el sí y 3 por el no, para un total de 17 votos.[167] Acto seguido, la Secretaría de la Comisión procedió a leer el articulado del proyecto y se abrió la discusión. Al cierre de la etapa de deliberación y efectuado el llamado a lista de rigor para la votación, el articulado del proyecto de ley en cuestión se aprobó con 14 votos por el sí y 3 por el no, para un total de 17 votos.[168] En esas condiciones, se procedió con la lectura del título del proyecto de ley y la Presidencia de la Comisión preguntó a los miembros de la misma si consentían que el proyecto de ley pasara a segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes. Ambos planteamientos se aprobaron con una votación de 14 votos por el sí y 2 por el no, para un total de 16.[169]

 

165. El Proyecto de Ley 109 de 2022 fue, en consecuencia, aprobado en primer debate en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes. A su turno, se designaron como ponentes “para el segundo debate los mismos parlamentarios que estuvieron en la primera ponencia de la Comisión”.[170]  Es de anotar, además, que el texto definitivo del proyecto de ley, aprobado en primer debate por la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, fue publicado en la Gaceta del Congreso 1203 del 5 de octubre de 2022.[171]

 

166. Publicación del informe de ponencia para el segundo debate: consta en la citada Gaceta del Congreso 1203 de 2022, que los informes de ponencia (positiva y negativa) para segundo debate del Proyecto de Ley 109 de 2022 se publicaron el 5 de octubre de 2022. Estos fueron presentados por los mismos ponentes. Para la ponencia positiva: David Racero Mayorga, Andrés David Calle Aguas, Fernando David Niño, Alexander Guarín Silva, Elizabeth Jay-Pang Díaz, Carolina Giraldo Botero, Erika Tatiana Sánchez Pinto y Norman David Bañol Álvarez.[172] En contraste, para la ponencia negativa: Edison Vladimir Olaya Mancipe.[173]

 

167. Anuncio para segundo debate: la Secretaría de la Cámara de Representantes anunció el Proyecto de Ley 109 de 2022 en sesión ordinaria del 5 de octubre de 2022. Así consta en el Acta No. 18 del 5 de octubre de 2022 (publicada en la Gaceta del Congreso 1459 del 18 de noviembre de 2022)[174] y se ratifica con la certificación del 22 de diciembre de 2022 que aportó a este proceso la mencionada Secretaria.[175] Consta, así mismo, que en dicha sesión del 5 de octubre de 2022 se indicó que el citado proyecto de ley se sometería a discusión “para el lunes 10 de octubre a las 2 de la tarde o para la siguiente sesión donde se discuten y voten proyectos de ley o actos legislativos”.[176]

 

168. Discusión y aprobación en segundo debate: como fue anunciado, el proyecto de Ley 109 de 2022 se discutió y votó en sesión plenaria del 10 de octubre de 2022. De ello da cuenta el Acta No. 19 de la misma fecha, que se publicó en la Gaceta del Congreso 1460 del 18 de noviembre de 2022.[177] La Sala Plena advierte, a partir de la revisión de esa acta, las siguientes actuaciones:

 

169. La sesión inició con el llamado a lista. La Secretaría de la Corporación informó a la plenaria que se había integrado el respectivo quorum decisorio.[178] Luego, la Secretaría procedió a leer el impedimento radicado por el representante Mauricio Parodi Díaz[179] y, por orden de la Presidencia de la Corporación, se procedió a su votación nominal. El impedimento fue negado con 135 votos en contra y 16 votos a favor, para un total de 151 votos.[180] Acto seguido, se informó de la radicación de dos ponencias: “una ponencia negativa de archivo y otra donde se pide que se dé segundo debate al proyecto de ley”.[181] El representante Edison Vladimir Olaya Mancipe fue el ponente de la primera (negativa de archivo) y, como se indicó anteriormente, los mismos representantes de la iniciativa legislativa en la Comisión fueron los ponentes de la segunda de estas (dar segundo debate al proyecto de ley).

 

170. La Presidencia de la Corporación ordenó dar lectura “al informe como termina la ponencia negativa”. En el curso de su discusión, la representante Adriana Carolina Arbeláez Giraldo radicó “una propuesta proponiendo el aplazamiento de este proyecto” por considerar que se omitió el requisito de consulta previa.[182] Después de la intervención de distintos representantes se resolvió, por parte de quien formuló la proposición de aplazamiento, variarla a una proposición suspensiva.[183] En vista de aquello, la Presidencia de la Corporación determinó poner a consideración de la plenaria la “proposición de suspensión que hace la Representante Carolina Arbeláez” y, en consecuencia, dio trámite a su votación nominal. La proposición fue negada con 128 votos por el no y 34 por el sí, para un total de 162 votos.[184] Resuelto aquel punto, la Presidencia solicito a la Secretaría de la Corporación abrir registro para “votar el informe de ponencia de archivo, ya que fue discutido (sic) con anterioridad”.[185] El informe de ponencia fue negado mediante votación nominal de 128 votos en contra y 25 a favor, para un total de 153 votos.[186]

 

171. Al término de esa votación, la Secretaría de la Corporación informó de la presentación de dos proposiciones por parte de la representante Carolina Arbeláez y el representante Oscar Villamizar junto con otros. Ambas orientadas a solicitar la conformación de una comisión accidental para establecer las implicaciones del Proyecto de Ley 109 de 2022.[187] Luego de que la Secretaría diera paso a su lectura, se procedió con su votación nominal. Las proposiciones se negaron con 119 votos en contra y 33 a favor, para un total de 152 votos.[188]

 

172. Agotada la votación de las proposiciones, se sometió a consideración de la plenaria de la Cámara de Representantes el “informe de ponencia positivo”. Por lo mismo, la Secretaría de la Corporación dio lectura a la “proposición como termina el informe de ponencia” y, cerrada su discusión, se dio paso a la votación nominal que arrojó el siguiente resultado: 125 votos por el sí y 1 por el no, para un total de 126 votos. Por lo tanto, la proposición se aprobó.[189]

 

173. Posteriormente, la Presidencia de la Corporación sometió a consideración de la plenaria la aprobación del articulado del Proyecto de Ley 109 de 2022. Este se aprobó con votación nominal de 121 votos a favor y 1 en contra, para un total de 122 votos.[190] Después, se dio lectura a una “proposición que modifica la forma que precede al título” presentada por los representantes Carolina Giraldo y José Octavio Cardona en el sentido de que la fórmula “el Congreso de la República”, cambia ahora a la fórmula “el Congreso de Colombia”.[191] Una vez sometida esta proposición a consideración de la plenaria, la misma fue aprobada con una votación nominal de 120 votos a favor y 1 en contra, para un total de 121 votos.[192]

 

174. A continuación, la Secretaría de la Corporación procedió, por indicación de la Presidencia, a someter a votación el título del proyecto y la pregunta “¿Quiere esta plenaria que este proyecto sea ley de la república?”. Al término de la votación, se anunció el siguiente resultado: 119 votos por el sí y 1 por el no, para un total de 120 votos.[193] En consecuencia, el Proyecto de Ley 109 de 2022 (Cámara) — 251 de 2021 (Senado) fue aprobado, tal y como lo indicó la Secretaría de la Cámara de Representantes en la certificación del 22 de diciembre de 2022 que aportó a este proceso.[194]

 

175. Publicación definitiva del texto aprobado en segundo debate: el texto definitivo del Proyecto de Ley 109 de 2022, aprobado en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 10 de octubre de 2022, se publicó en la Gaceta del Congreso 1245 del 13 de octubre de 2022.[195]

 

176. Lapso entre los debates: la regla inserta en el primer inciso del artículo 160 de la Constitución Política se cumplió. Por un lado, porque entre el primer y segundo debate en la Cámara de Representantes transcurrió un lapso no inferior a ocho días. En efecto, el debate en la Comisión Segunda de la Corporación tuvo lugar el 28 de septiembre de 2022 y el que se efectuó en la plenaria de la Corporación se hizo el 10 de octubre de 2022. Por otro lado, porque el segundo debate en la plenaria del Senado de la República se hizo en las fechas del 11 de mayo y 26 de julio de 2022 y el primer debate en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes se realizó el 28 de septiembre de 2022. De ahí que entre los debates transcurrieran más de 15 días.

 

177. Conclusión trámite en la Cámara de Representantes: la Sala Plena advierte que el trámite del Proyecto de Ley 109 del 2022 (Cámara) cumplió con las exigencias constitucionales y legales requeridas frente al particular. En efecto, en la Comisión Segunda y la Plenaria de la Cámara de Representantes los requisitos de rigor se respetaron en los siguientes términos:

 

 

(iii) Aspectos transversales al trámite en el Congreso de la República

 

178. Trámite de conciliación de los textos aprobados: en esta ocasión se surtió la etapa de conciliación de que tratan los artículos 161 de la Constitución Política y 186 a 189 de la Ley 5 de 1992. Frente al particular se tiene que los presidentes del Senado de la República y la Cámara de Representantes designaron, respectivamente, al senador Iván Cepeda Castro (ponente, perteneciente a la bancada del Pacto Histórico – Polo Democrático) y a la representante a la Cámara Carolina Giraldo Botero (ponente, perteneciente a la bancada del Partido Alianza Verde) como miembros de la comisión accidental de conciliación. La Sala Plena constata que la conformación de la comisión de conciliación se ajusta a lo previsto en los artículos 161 de la Constitución Política y 186 y 187 de la Ley 5 de 1992. En particular, se advierte que en este caso se trataba de conciliar diferencias estrictamente formales sobre un texto cuyo contenido no estaba sujeto a variaciones sustantivas por tratarse de una ley aprobatoria de tratado. En esa medida, las garantías superiores frente a la conformación de la comisión de conciliación fueran observadas, porque esta se conformó por igual número de miembros del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, y porque se garantizó el pluralismo en tanto se integró por miembros de partidos diferentes. Bajo ese entendido, no resulta pertinente aplicar ningún estándar adicional de validez a la conformación de la comisión de conciliación. Los conciliadores presentaron en forma conjunta el informe de conciliación, y tanto en el Senado de la República como en la Cámara de Representantes procedieron a publicarlo, respectivamente, en las Gacetas del Congreso 1267[196] y 1265[197] del 18 de octubre de 2022. 

 

179. Los conciliadores, además, señalaron en su informe que: (i) en el texto aprobado en la plenaria del Senado de la República se usó como fórmula que precede al título la frase “EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DECRETA” mientras que en el texto de la Cámara de Representantes se usó, en atención a los artículos 169 de la Constitución Política y 193 de la Ley 5 de 1992, la fórmula “El Congreso de Colombia DECRETA”. (ii) En el texto aprobado por la plenaria del Senado de la República se cometió un error tipográfico en el artículo segundo, pues se cambió el año de la Ley 7 de 1944 al de “1994” y se varió la expresión “del” por “al” en la parte final de ese artículo. En el texto de la plenaria de la Cámara de Representantes, en cambio, se incorporó el año correcto de la citada ley y se usó la expresión “del”. Los conciliadores también (iii) procedieron a relacionar el siguiente cuadro producto de su revisión:[198]

 

 

180. Nótese, por consiguiente, que la conciliación versó sobre discrepancias estrictamente formales. Estas obedecieron a puntos relacionados con la redacción: (i) numérica del articulado contra la literal; (ii) del año 1944 de la Ley 7; (iii) de la locución precedente al título; (iv) de las comillas españolas versus comillas inglesas en los artículos; y (v) de las mayúsculas y comillas españolas en el título contra la redacción en minúsculas y con comillas inglesas. En esas condiciones, los conciliadores presentaron el texto conciliado del Proyecto de Ley 109 de 2022 (Cámara) y 251 de 2021 (Senado).[199]

 

181. Ahora, tanto el Senado de la República como la Cámara de Representantes anunciaron el informe en sus respectivas sesiones plenarias del 18 de octubre de 2022. En ambas Cámaras se indicó, así mismo, que la discusión y votación del informe tendría lugar en la próxima[200] o siguiente[201] sesión plenaria del miércoles 19 de octubre. De ello dan cuenta (i) la certificación del 13 de febrero de 2023 que aportó la Secretaría General del Senado a este proceso y el Acta No. 16 del 18 de octubre de 2022, que se publicó en la Gaceta del Congreso 01 del 23 de enero de 2023;[202] al igual que (ii) la certificación del 22 de diciembre de 2022 que aportó la Secretaría General de la Cámara de Representantes a este proceso[203] y el Acta No. 21 del 18 de octubre del 2022, que se publicó en la Gaceta del Congreso 1713 del 21 de diciembre de 2022.[204]

 

182. Es así cómo, el 19 de octubre de 2022, en cumplimiento de los anuncios, se surtió en el Senado de la República y en la Cámara de Representantes la discusión y aprobación del Proyecto de Ley 251 de 2021 (Senado) — 109 de 2022 (Cámara). En efecto, la Sala Plena evidencia lo siguiente:

 

183. En el Senado de la República aquello se advierte con el Acta No. 17 del 19 de octubre de 2022, publicada en la Gaceta del Congreso 06 del 1 de febrero de 2023.[205] La Presidencia de la Corporación sometió “a consideración de la plenaria el informe de conciliación leído al Proyecto de ley número 251 de 2021 Senado, 109 de 2022 Cámara”[206] y, cerrada su discusión, se dio paso a la votación nominal que arrojó como resultado 63 votos por el sí y 17 por el no, para un total de 81 votos.[207] El informe de conciliación, por consiguiente, fue aprobado en la plenaria del Senado de la República.

184. En la Cámara de Representantes aquello se advierte con el Acta No. 22 del 19 de octubre de 2022, publicada en la Gaceta del Congreso 1556 del 1 de diciembre de 2022.[208] La Presidencia de la Corporación sometió a consideración de la Plenaria el informe de conciliación y, cerrada su discusión, se procedió a su votación nominal que dio el siguiente resultado: 116 votos por el sí y 27 por el no, para un total de 143 votos.[209] Así, la Secretaría de la Corporación informó que “ha sido aprobado el informe de conciliación del Proyecto de ley número 109 de 2022 Cámara, 251 de 2021 Senado”.[210]

 

185. Trámite del proyecto sin exceder más de dos legislaturas: el proyecto de ley, como pudo observarse, se presentó en la legislatura 2021-2022 y fue aprobado en primer debate el 26 de abril de 2022. A su turno, tanto el segundo debate en el Senado de la República como los debates primero y segundo en la Cámara de Representantes, así como la discusión y aprobación del informe de conciliación, se efectuaron en la legislatura siguiente: 2022-2023.  Es decir que el proyecto de ley no ocupó en su trámite más de dos legislaturas. Por lo mismo, la exigencia prevista en el artículo 162 de la Constitución Política se cumplió.

 

186. Respeto de los principios de consecutividad e identidad flexible: el principio de consecutividad se deriva del artículo 157 de la Constitución Política. Para la jurisprudencia constitucional, este exige a las comisiones constitucionales permanentes y a las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, debatir y votar todo lo que les sea propuesto. De esta regla se sigue que toda disposición o norma que emane del Congreso de la República debe ser considerada en todas sus fases.[211] El principio de identidad flexible, por su parte, se infiere del artículo 160 de la Constitución Política. Aquel interpele a valorar que las distintas modificaciones y adiciones, introducidas a lo largo de las discusiones y sus correspondientes votaciones, guarden conexidad con lo debatido y aprobado en la instancia anterior. Esa conexidad no implica la prohibición de introducir modificaciones al proyecto mientras avanza su trámite. Remite, en contraste, a evaluar si dichas modificaciones se enmarcan dentro de lo previamente debatido.[212]

 

187. Como pudo evidenciarse a lo largo del análisis precedente, la iniciativa legislativa fue aprobada en los debates respectivos tanto en el Senado de la República como en la Cámara de Representantes. En el curso de aquellos, y como es usual con las leyes aprobatorias de tratados internacionales según las exigencias previstas en el artículo 217 de la Ley 5 de 1992 que, entre otros, establece que el texto de los tratados no puede ser objeto de enmienda, el texto del Acuerdo no fue alterado y el proyecto de ley aprobatoria del mismo no sufrió ninguna alteración material que conllevase a considerar el desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. Es cierto que los textos definitivos del proyecto de ley aprobatoria del Acuerdo por el Senado de la República y la Cámara de Representantes tuvieron que conciliarse. Pero aquello, como se explicó previamente,[213] acaeció ante la necesidad de concertar ciertos asuntos absolutamente formales (p. ej. mayúsculas y comillas del título, indicación numérica o literal del número del artículo, redacción de la locución que precede al título, entre otros). En esa medida, y como ha indicado esta Corte en situaciones similares, “toda vez que en la conciliación del proyecto de ley […] se decidió una diferencia menor de forma, la Corte encuentra satisfecho el cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible”.[214]

 

188. Consideraciones adicionales frente al trámite legislativo: para la mayoría de los intervinientes el trámite legislativo no tuvo ningún defecto. Sin embargo, dos de ellos formularon reparos en este punto.[215] Un primer reparo cuestiona que en el trámite de conciliación no se contó con el tiempo suficiente para su discusión. Un segundo reparo controvierte la falta de garantía del principio democrático, porque hubo una elusión material del debate legislativo al no discutirse determinadas proposiciones de algunos congresistas y al efectuarse el primer debate en el Senado de la República de manera mixta.

 

189. La Sala Plena no observa defecto alguno frente al primer reparo. El análisis efectuado en líneas previas da cuenta que los tiempos del trámite de conciliación no se inobservaron.[216] En efecto, consta que los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes fijaron la integración de la comisión accidental. Estos designaron a dos de los ponentes de la iniciativa, pertenecientes a distintas bancadas, como miembros de la Comisión: uno por el Senado de la República y otra por la Cámara de Representantes, pertenecientes a bancadas de partidos distintos. Ellos elaboraron de manera conjunta, y en atención a la designación efectuada, el informe de conciliación. Dicho informe se publicó con un día de antelación a la fecha en que fue sometido a discusión y aprobación por parte de las plenarias de cada una de las Cámaras para repetir el segundo debate en los términos previstos en el artículo 161 de la Constitución. En ambas plenarias se zanjaron, una vez agotado el debate y votación, las diferencias entre los textos aprobados. Por consiguiente, las reglas de funcionamiento previstas en los artículos 161 de la Constitución Política y 186 a 189 de la Ley 5 de 1992 fueron respetadas. De ahí que el reparo propuesto no tenga vocación de prosperar.

 

190. Misma suerte sigue lo relativo al segundo reparo. La Sala Plena nota que el cuestionamiento frente a las proposiciones recae en el trámite surtido en la plenaria de la Cámara de Representantes. Particularmente, en lo relacionado con la ponencia negativa del proyecto, la proposición de aplazamiento del debate y de conformación de una comisión accidental. Esas proposiciones, tal y como se aprecia en el estudio realizado en precedencia,[217] fueron puestas en consideración de la plenaria de la Cámara de Representantes y, a su turno, se sometieron a discusión y votación.[218] De ahí que no se advierta la elusión del debate democrático ante dichas proposiciones.

 

191. En cuanto a la presencialidad de los debates, consta que en la discusión y votación del proyecto de ley se hizo de forma mixta en la Comisión Segunda del Senado de la República.[219] Frente al particular, conviene destacar lo dicho por la Corte en Sentencia C-242 de 2020. En esa providencia se indicó que las sesiones presenciales son las más adecuadas para materializar las garantías del debate democrático. En especial, las relacionadas con la deliberación y participación que se requieren en el ejercicio del poder de configuración de las normas. En esa misma decisión, sin embargo, se reconoció que el Congreso de la República puede celebrar sesiones virtuales, de manera excepcional y transitoria, ante la presencia de situaciones excepcionales como las que se derivaron de la COVID-19. La misma postura se indicó, entre otras, en Sentencia C-404 de 2023. Allí la Corte adelantó el control de constitucionalidad de un tratado internacional y su ley aprobatoria.

 

192. La Sala Plena recuerda que la sesión ordinaria mixta celebrada en la Comisión Segunda del Senado de la República tuvo lugar el día 26 de abril de 2022. [220] Esto evidencia, a su turno, que su realización se hizo durante las restricciones impuestas por el Gobierno Nacional con ocasión de la emergencia sanitaria.[221] Este evento, por sí mismo, no entraña un vicio de constitucionalidad en el trámite legislativo. Si bien las sesiones presenciales son las más adecuadas para materializar las garantías propias del principio democrático,[222] de ello no se sigue que estén prohibidas las sesiones mixtas.[223] Esta forma de deliberación no genera un vicio de constitucionalidad, siempre que en ella se respeten principios constitucionales subyacentes al sistema democrático, tales como la publicidad del debate, protección de las minorías o la regla de las mayorías.[224]  Aquello se acató en este caso. En efecto, como quedó expuesto a lo largo del análisis, la deliberación y votación del proyecto de ley se ciñó a los requisitos constitucionales y legales aplicables a la materia.

 

c)  Exigibilidad del análisis de impacto fiscal de que trata el artículo 7 de la Ley 819 de 2003

 

193. El análisis de impacto fiscal no se consideró durante el trámite legislativo que culminó con la expedición de la Ley 2273 de 2022, aprobatoria del Acuerdo de Escazú. La mayoría de los intervinientes estima que el requisito no era exigible en tanto el Acuerdo no ordena gastos, ni prevé beneficios tributarios. No obstante, algunos intervinientes consideran lo contrario. [225] Argumentan que el requisito consagrado en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003[226] es un parámetro de constitucionalidad aplicable en todos los casos.

 

194. El artículo 7 de la Ley 819 de 2003 consagra el deber general de evaluar el impacto fiscal de los proyectos de ley cuando estos ordenan gasto, otorgan beneficios tributarios o prevén medidas que reducen el recaudo tributario.[227] La jurisprudencia constitucional, así mismo, lo ha indicado. En la Sentencia C-170 de 2021 la Corte precisó que del artículo 7 de la Ley 819 de 2003 se desprende el deber general de “analizar el impacto fiscal de todos los proyectos de ley que prevean una orden de gasto o un beneficio tributario”.[228] La Corte también precisó en esa decisión que la exigencia de valoración del impacto fiscal aplicaría ante proyectos de ley tramitados con posterioridad a la notificación de la Sentencia C-170 de 2021, la cual, según se aclaró en Sentencia C-346 de 2022, tuvo lugar el 30 de julio de 2021.[229]

 

195. La Sala observa que el Acuerdo de Escazú y su ley aprobatoria no prevén beneficios tributarios, no ordenan un gasto específico, ni prevén medidas que puedan reducir el recaudo. Debe precisarse que la jurisprudencia constitucional ha indicado que la exigencia del artículo 7 de la Ley 819 de 2003 no se extiende a eventos en los cuales la medida legislativa habilita o autoriza la inclusión de un gasto en el presupuesto.^[230] Es por ello que la Corte Constitucional ha resaltado la importancia de identificar si la norma ordena un gasto o si, por el contrario solo lo autoriza,[231] pues solo en el primero de estos escenarios es preciso dar cumplimiento al artículo 7 de la Ley 819 de 2003.

 

196. La Corte ha señalado los criterios para identificar cuándo se está ante una orden de gasto o ante una autorización. En efecto, ha precisado que “para identificar si una disposición contiene una orden de gasto, debe tenerse en cuenta no solo la imperatividad aparente del enunciado, sino también otros factores, especialmente el hecho de determinar si su ejecución está supeditada o no a la expedición de otras normas con fuerza de ley. Así, precisó la Corte, en caso de que la disposición estudiada, para concretar lo establecido en ella, necesite de la expedición de una ley, esa norma se entiende como una autorización y no como una orden de gasto”.[232]

 

197. Frente al particular, no se advierte que alguna disposición del Acuerdo de Escazú fije de modo imperativo la realización de un gasto público específico. Si bien el instrumento internacional dispone que el Estado debe adoptar las medidas necesarias en procura de garantizar la implementación plena y efectiva de los derechos de acceso en asuntos ambientales (arts. 1 y 4.3), ello es una tarea cuya realización le corresponde determinar al Estado en función de sus posibilidades y prioridades (arts. 10.1 y 13). Es decir, la definición del mecanismo mediante el cual se cumplirá esta obligación y, los recursos que se dispondrán para el efecto será objeto de decisión legislativa posterior. Además, aunque el artículo 14 del Acuerdo establece un fondo de contribuciones voluntarias para apoyar la implementación del Acuerdo, aquello no puede equipararse a una orden de gasto. En concreto, porque la norma prevé una facultad de los Estados Parte para efectuar estas contribuciones, con fundamento en un criterio de voluntariedad, que de ninguna manera se asemeja a una orden de gasto.

 

198. En consecuencia, la Sala concluye que el requisito previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 no es aplicable en este asunto.

 

 

Sanción presidencial y envío a la Corte Constitucional

 

199. En este punto corresponde a la Sala Plena verificar que el Presidente de la República haya: (i) sancionado la ley aprobatoria del Acuerdo de Escazú, de conformidad con el artículo 189.9 de la Constitución Política; y, (ii) remitido tanto el instrumento internacional como su ley aprobatoria a la Corte Constitucional dentro del término de 6 días siguientes a la sanción de la ley, en atención a lo previsto en el artículo 241.10 de la Constitución política.[233]

 

200. Frente a la primera exigencia, consta que el Presidente de la República, Gustavo Francisco Petro Urrego, sancionó la Ley 2273 de 2022 (aprobatoria del Acuerdo de Escazú) el 5 de noviembre de 2022.[234] La firmaron, así mismo, los entonces Ministros del Interior (Hernando Alfonso Prada Gil), de Relaciones Exteriores (Álvaro Leyva Durán), de Justicia y del Derecho (Néstor Iván Osuna Patiño) y las entonces Ministras de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (Sandra Milena Urrutia Pérez) y de Cultura (Patricia Elia Ariza Flórez), al igual que la Ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible (María Susana Muhamad González).[235]

 

201. Frente la segunda exigencia, se probó que la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional la documentación respectiva el 15 de noviembre de 2022.[236] En consecuencia, la Sala Plena concluye que ambos requisitos fueron acatados en el presente caso de la siguiente forma:

 

 

202. En suma, la Sala Plena advierte que tanto el Acuerdo de Escazú como su Ley 2273 de 2022, aprobatoria del mismo, cumplieron los requisitos propios del control constitucional formal. En efecto, se comprobó que las fases (i) previa gubernamental; (ii) de trámite en el Congreso de la República; y, (iii) de sanción presidencial y envío a la Corte, se ciñeron a lo previsto en la Constitución Política, la Ley 5 de 1992 y la jurisprudencia constitucional. Por tal razón, la Sala Plena proseguirá a efectuar el control de constitucionalidad material del Acuerdo y su ley aprobatoria.

 

D. Control de constitucionalidad material del Acuerdo de Escazú y la Ley 2273 de 2022

 

203. La Sala Plena debe establecer si el instrumento internacional y su ley aprobatoria son compatibles con la Constitución Política. Para ese propósito, la Sala Plena utilizará la siguiente metodología: (i) se referirá al deber de protección del ambiente sano; (ii) hará alusión a la participación en materia ambiental; (iii) presentará de manera general el fundamento del Acuerdo de Escazú; y (iv) analizará el articulado del Acuerdo y su ley aprobatoria.

 

 

El deber de protección del ambiente sano. Reiteración de jurisprudencia[237]

 

204. La jurisprudencia Constitucional ha usado la expresión Constitución ecológica[238] para referirse al conjunto de disposiciones constitucionales que regulan la relación entre la sociedad con la naturaleza,[239] y que reconocen la importancia de proteger el medio ambiente, en tanto presupuesto esencial para garantizar derechos como la vida y la salud. La Corte Constitucional ha indicado que la Constitución Política de 1991 parte del reconocimiento de que el ambiente sano es una garantía que soporta la vida humana presente y futura, pero ello no significa que su protección se justifique solo desde una visión antropocéntrica. Todo lo contrario, el ambiente como objeto de interés superior trasciende los bienes particulares del individuo y su defensa procede de forma directa y autónoma.[240] Así, la protección del medio ambiente sano se expresa en tres dimensiones:[241] (i) como principio que influencia a todo el orden jurídico; (ii) como derecho constitucional exigible mediante las vías judiciales; y, (iii) como deber a cargo tanto del Estado como de los particulares.

 

205. Por su importancia para el caso, conviene recabar en la dimensión de la protección del medio ambiente sano como deber. En virtud de esta, la protección del ambiente tiene un carácter prioritario que vincula tanto a los particulares como al Estado.^[242] En efecto, los primeros deben concurrir a dicha tarea de conformidad con los artículos 58, 79, 80 y 95.8 de la Constitución Política, y el segundo tiene deberes calificados para su protección.^[243] La jurisprudencia constitucional ha determinado que el Estado tiene cuatro deberes primordiales, a saber:[244]

 

(i)     Prevención de daños ambientales. Con fundamento en los artículos 67, 79 y 80 de la Constitución Política, corresponde al Estado garantizar la protección del ambiente; proteger la diversidad e integridad del ambiente; conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines; planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. Esto se traduce en el deber de adoptar medidas o políticas públicas enfocadas a la protección del ambiente, prevenir el daño ambiental y garantizar la participación de la comunidad en las decisiones susceptibles de afectar el medio ambiente.

 

(ii)    Mitigación de daños ambientales. Los artículos 80, 333 y 334 de la Constitución Política exigen al Estado prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental; delimitar a través de la ley el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social y el ambiente, entre otros, e intervenir, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.

 

(iii)    Reparación o indemnización del daño ambiental. Los artículos 80, 88 y 90 de la Constitución Política prevén el principio general de responsabilidad del Estado, el deber estatal de exigir la reparación de los daños causados al ambiente y la facultad constitucional que permite a la ley consagrar hipótesis de responsabilidad objetiva por los daños ocasionados a los derechos colectivos.  A su turno, el artículo 6 Constitucional dispone una vinculación positiva de los servidores públicos a la Constitución y la ley que impide a los funcionarios del Estado actuar sin fundamento en dichos mandatos.

 

(iv)  Punición de daños causados al ambiente. El fundamento de este deber reside en el artículo 80 de la Constitución Política, que faculta al Estado para imponer sanciones de acuerdo con la ley y exigir la reparación por daños ambientales. Este deber es, por tanto, una manifestación del poder que tiene el Estado para sancionar conductas contrarias a derecho. En materia ambiental, esta atribución admite su ejercicio por la vía del derecho administrativo sancionador, que incluye el derecho contravencional^[245] y el derecho correccional^[246], y por la vía del derecho punitivo.

 

206. Así, el Estado está obligado a orientar su accionar en procura de preservar las riquezas naturales y el entorno ecológico.[247] Esto se armoniza con lo previsto en el artículo 80 de la Constitución Política, que prevé la planificación estatal del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Supone, a su turno, crear una institucionalidad adecuada para proteger el ambiente y desarrollar las medidas legislativas y de política pública necesarias para realizar ese propósito. Implica, también, que las decisiones para su protección no se restrinjan al corto plazo, sino que contemplen a las generaciones futuras.[248]

 

207. Nótese que la relación entre el medio ambiente y el ser humano resulta crucial en el esquema de la Constitución ecológica. Esta relación, como lo ha indicado la jurisprudencia constitucional, “implica para la sociedad contemporánea tomar en serio los ecosistemas y las comunidades naturales, avanzando hacia un enfoque jurídico que se muestre más comprometido con ellos, como bienes que resultan por sí mismos susceptibles de garantía y protección.”[249] De ahí que la preocupación por proteger el medio ambiente sea un asunto de interés tanto del Estado como de la comunidad y, en esa medida, represente un propósito común que los moviliza.

208. La Corte Constitucional ha reconocido que la relación entre el ser humano, sus derechos fundamentales y el cuidado de su entorno reviste una importancia crucial para la Constitución Política.[250] Varias Declaraciones e instrumentos internacionales se articulan alrededor de esta relación, entre ellos: (i) La Declaración de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano aprobada en Estocolmo en 1972. (ii) La Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo del 14 de junio de 1992. (iii) La Declaración de Barbados y el Programa de Acción para el Desarrollo Sostenible de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo de 1994. (iv) La Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible (2002). (v) La Declaración de Mauricio y la Estrategia de Mauricio para la Ejecución Ulterior del Programa de Acción para el Desarrollo Sostenible de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo de 2005. (vi) La Declaración de las Grandes Economías adoptada en Toyako (Japón) en julio de 2008. (vii) La Declaración de los líderes del Foro de las principales economías sobre Energía y Clima de L'Aquila (Italia), del 9 de julio de 2009. (viii) La Convención Internacional para la Regulación de la Caza de Ballenas, adoptada en Washington el 2 de diciembre de 1946. (xi) El Tratado de Cooperación Amazónica (TCA), (TCA), firmado en Brasilia el 3 de julio de 1978. (x) El Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono aprobado en Montreal el 16 de septiembre de 1987. (xi) El Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimiento Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación, adoptado el 22 de marzo de 1989. (xii) El Convenio de Diversidad Biológica para la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos, mediante, entre otras cosas, un acceso adecuado a esos recursos y una transferencia apropiada de las tecnologías pertinentes, teniendo en cuenta todos los derechos sobre esos recursos y a esas tecnologías, así como mediante una financiación apropiada, de 1992. (xiii) La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), aprobada en Nueva York el 9 de mayo de 1992. (xiv) La Convención de las Naciones Unidas de Lucha Contra la Desertificación y la Sequía (UNCCD), suscrita en Paris el 17 de junio de 1994. (xv) El Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático del 11 de diciembre de 1997. (xvi) El Convenio de Rotterdam sobre el Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo Aplicable a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional, adoptado en Rotterdam Reino de Los Países Bajos, el 20 de Septiembre de 1998. (xvii) El Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología, adoptado el 29 de enero de 2000. (xviii) El Convenio de Estocolmo Sobre los Contaminantes Orgánicos Persistentes, suscrito en Estocolmo el 22 de mayo de 2001. (xix) El Convenio de Cooperación para la Protección y el Desarrollo Sostenible de las Zonas Marinas y Costeras del Pacífico Nordeste, hecho en la ciudad de Antigua, Guatemala, el 18 de febrero de 2002. (xx) El Protocolo de Nagoya sobre Acceso a los Recursos Genéticos y Participación Justa y Equitativa en los Beneficios que se Deriven de su Utilización, de 2010. (xxi) El Protocolo de Nagoya—Kuala Lumpur Suplementario sobre Responsabilidad y Compensación al Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología adoptado el 15 de octubre de 2010. (xxii) El Convenio de Minamata sobre Mercurio, celebrado en Kumamoto, Japón el 10 de octubre de 2013. (xxiii) El Acuerdo de París del 12 de diciembre de 2015 y, (xxiv) El Acuerdo para conservar la biodiversidad marina en aguas internacionales adoptado en Nueva York el 19 de junio de 2023.

 

209. En suma, la protección del medio ambiente sano resulta especialmente relevante en el diseño constitucional colombiano. La justificación de esa protección se deriva, por una parte, de su carácter esencial para garantizar los derechos fundamentales del ser humano y, por otra parte, del valor intrínseco que tiene la naturaleza. El deber de protección del medio ambiente sano convoca a los particulares y al Estado. Los primeros, en tanto titulares del derecho a un ambiente sano, tienen el deber de participar en su conservación y cuidado. Al segundo le han sido asignados precisos deberes para la preservación de las riquezas naturales y el entorno ecológico. Dentro de estos deberes, se encuentra el relativo a crear la institucionalidad y adoptar las medidas legislativas y de política pública necesarias para proteger el ambiente.

 

La participación en materia ambiental. Reiteración de jurisprudencia[251]

 

210. El principio de democracia participativa, reconocido en la Constitución de 1991 extiende la participación a esferas de deliberación que no se agotan en el ámbito electoral. En virtud de este principio, el derecho de participación de todas las personas permea todos los ámbitos públicos, privados, sociales, familiares y comunitarios, en los cuales se han de tomar decisiones que afectan a toda la comunidad.[252]

 

211. La jurisprudencia constitucional así lo ha señalado, por ejemplo, en la Sentencia C-150 de 2015 que revisó la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria que derivó en Ley 1757 de 2015.[253] La Corte identificó en esa oportunidad distintas formas de participación reconocidas en la Constitución Política. Algunas de estas son:[254] (i) participación de las comunidades étnicas (arts. 330 y 93, que remite al Convenio 169 de la OIT); (ii) participación en entidades públicas o en el ejercicio de funciones públicas (arts. 26, 45, 49, 79, 116, 123 y 210); (iii) participación a través del ejercicio de acciones administrativas o judiciales para el control de las actividades a cargo del Estado o la protección de los derechos colectivos (arts. 23, 87 a 89, 92 y 241); y (iv) participación directa de la ciudadanía en expresión del poder soberano del pueblo (arts. 3, 155, 170, 377 y 378). En esa misma decisión, la Corte precisó que “en atención al carácter expansivo de la democracia y a la condición de mandato de optimización del principio de participación, es posible identificar y desarrollar otros instrumentos que hagan realidad el compromiso constitucional de promover, en la mayor medida posible, la incidencia de los ciudadanos en las decisiones que los afectan”.[255]

 

212. Así, la participación tiene un carácter expansivo, en tanto busca ampliarse progresivamente a nuevos ámbitos con el fin de maximizar la incidencia de la comunidad en la toma de decisiones.[256] La participación ciudadana en materia ambiental es, precisamente, uno de esos ámbitos. De ello dan cuenta los artículos 2 y 79 de la Constitución Política. El primero señala como uno de los fines esenciales del Estado, facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan. El segundo establece que “… La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo”. Para la jurisprudencia constitucional, la intervención ciudadana en asuntos susceptibles de afectar el medio ambiente sano se proyecta como un elemento indispensable para el logro del desarrollo sostenible y la correcta gestión ambiental antes de que se ocasione un daño irreversible.[257]

 

213. La perspectiva descrita se corresponde con Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano de 1992, en la cual se señaló que “[l]a defensa y el mejoramiento del medio ambiente humano para las generaciones presentes y futuras se ha convertido en meta imperiosa de la humanidad, que ha de perseguirse al mismo tiempo que las metas fundamentales ya establecidas de la paz y el desarrollo económico y social en todo el mundo, y de conformidad con ellas.” Por eso agrega que “[p]ara llegar a esta meta será menester que ciudadanos y comunidades, empresas e instituciones, en todos los planos, acepten las responsabilidades que les incumben y que todos ellos participen equitativamente en la labor común.” Así mismo, se corresponde con la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, en cuyo artículo 10º reconoce que “el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.” Así, el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación. 

 

214. En armonía con lo previsto en el referido principio 10º, la Corte Constitucional ha señalado que la garantía del derecho a la participación ambiental depende de: (a) el acceso a la información; (b) la participación pública y deliberada de la comunidad; y, (c) la existencia de mecanismos administrativos y judiciales para la defensa de los anteriores contenidos normativos.[258] Por la importancia que representan estos elementos para el caso, la Sala Plena procede a desarrollarlos:

 

(a)   El acceso a la información pública

 

215. El acceso a la información pública por parte de la ciudadanía potencia la calidad de su participación en materia ambiental y redunda en mejores resultados.[259] Una sociedad que pueda contar con la debida información pública sobre los asuntos que le interesa puede, igualmente, formar posiciones estructuradas y conscientes para dialogar con las autoridades o las entidades privadas que cumplan funciones públicas. Por lo mismo, el Estado debe suministrar información públicas clara, completa, oportuna, cierta y actualizada, que no sea objeto de reserva constitucional o legal, sobre la actividad que es objeto de escrutinio ciudadano. Esto garantiza, además, los principios de publicidad y transparencia de los que depende la eficiencia y eficacia de la acción estatal.[260] Se trata, por lo tanto, de un insumo esencial para el debido control de la actividad del Estado.[261]

 

216. El derecho de acceso a la información pública se consagra en los artículos 20, 23 y 74 de la Constitución Política. El primero de estos dispone, entre otras, que toda persona es “libre de informar y recibir información veraz e imparcial”. El segundo garantiza el derecho de petición, el cual incluye el derecho de información pública. El tercero establece, en su inciso primero, que “[t]odas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley”. A estos contenidos se suman los tratados de derechos humanos que integran el bloque de constitucionalidad[262], y que contribuyen en la definición del alcance de este derecho.

 

217. Los artículos 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos[263] y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[264] son ejemplos de aquello. Con fundamento en estos instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos, y otros que son doctrina relevante en la materia,[265]la Corte ha señalado que los estándares internacionales de protección del acceso a la información pública implican para el Estado una serie de obligaciones. Algunas de estas son: (i) suministrar la información pública que no esté sujeta a reserva constitucional o legal que los ciudadanos soliciten o entregar una respuesta fundamentada frente al requerimiento, según corresponda; (ii) abstenerse de exigir la acreditación de un interés directo o personal para entregar la información pública; (iii) producir información pública, conservarla y ponerla oficiosamente a disposición del público, salvo la que goce de reserva constitucional y legal, en atención a los principios de máxima divulgación, publicidad y transparencia; y, (iv) contar con un recurso judicial idóneo y efectivo para controvertir las negativas de entrega de información.[266]

 

218. Así mismo, la Corte ha advertido que estos estándares internacionales de protección se acogen en la legislación nacional,[267] particularmente, en la Ley 99 de 1993[268] y en las Leyes Estatutarias 1712 de 2014[269] y 1755 de 2015.[270]

 

219. La Ley 99 de 1993, al prever en su artículo 74 el derecho de petición de informaciones, señala que “toda persona natural o jurídica tiene derecho a formular directamente petición de información en relación con los elementos susceptibles de producir contaminación y los peligros que el uso de dichos elementos pueda ocasionar a la salud humana de conformidad con el artículo 16 de la Ley 23 de 1973. Dicha petición debe ser respondida en 10 días hábiles. Además, toda persona puede invocar su derecho a ser informada sobre el monto y utilización de los recursos financieros, que están destinados a la preservación del medio ambiente”.

 

220. Los artículos 18 a 21 y 28 de la Ley 1712 de 2014, prevén un estándar de protección del derecho de acceso a la información pública en el ordenamiento interno semejante al previsto en el plano internacional que se puede caracterizar así:[271]

 

(i)     El ejercicio del derecho de acceso a la información pública corresponde a la posibilidad de que las personas conozcan y accedan a la información que esté bajo el control o en posesión de los sujetos obligados (artículos 4, 5, 24 y 25). Este derecho, a su turno, solo podrá limitarse a través de excepciones restringidas, proporcionales y que estén contempladas en la Constitución o en la ley (según el artículo 2).

 

(ii)    Uno de los principios que orienta el ejercicio del derecho fundamental de acceso a la información pública es el de máxima publicidad (artículo 2). En virtud de aquel, la información en posesión, control o custodia de un sujeto obligado es pública, salvo que alguna disposición constitucional o legal contemple su reserva. Asimismo, otros principios preceptúan, entre otros asuntos, que los encargados de tratar esa información tienen el deber de divulgarla proactivamente y producirla o capturarla e, igualmente, tienen la responsabilidad de responder las solicitudes de acceso a información pública en forma veraz, oportuna y adecuada (artículo 3).

 

(iii)    El acceso a la información pública puede rechazarse o negarse cuando su entrega pueda afectar los derechos a la intimidad de las personas, la vida, salud y seguridad o cuando refiera a secretos comerciales, industriales y profesionales. También deberá negarse o rechazarse cuando la información pertenezca al ámbito propio, particular, privado o semiprivado de una persona natural o jurídica porque ella goza de reserva constitucional, con las excepciones que ella misma contempla (artículos 18 a 21 y 28). Misma suerte sigue la información pública de carácter reservado, cuya difusión podría causar daño a intereses públicos. En cualquier caso, la decisión debe estar motivada, constar por escrito y justificarse en las excepciones expresamente previstas en la Constitución y la ley. Cabe agregar que estas decisiones son recurribles en sedes administrativa y judicial (artículos 6, 18, 19 y 27).

 

221. En desarrollo de lo previsto en el artículo 23 de la Constitución, la Ley Estatutaria 1755 de 2015 que sustituyó la regulación fundamental contenida en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, también contempla una regulación muy completa sobre el tema:

 

(i) Garantiza a toda persona el derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución completa y de fondo sobre la misma. Mediante él, entre otras actuaciones, se puede requerir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos públicos y formular consultas sobre la actividad pública.

 

(ii) Las peticiones de documentos públicos y de información deben resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción, y si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos o información al peticionario, y como consecuencia las copias se deben entregar dentro de los tres (3) días siguientes.

 

(iii) Establece que sólo tienen carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución Política o la ley, y en especial, los relacionados con la defensa o seguridad nacionales; las instrucciones en materia diplomática o sobre negociaciones reservadas; los que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas; los relativos a las condiciones financieras de las operaciones de crédito público y tesorería que realice la nación, así como a los estudios técnicos de valoración de los activos de la nación; los datos referentes a la información financiera y comercial, en los términos de la Ley Estatutaria 1266 de 2008; los protegidos por el secreto comercial o industrial, así como los planes estratégicos de las empresas públicas de servicios públicos; los amparados por el secreto profesional; y, los datos genéticos humanos. Toda decisión que rechace la petición de informaciones o documentos debe ser motivada, indicar en forma precisa las disposiciones legales que impiden la entrega de información o documentos pertinentes y deberá notificarse al peticionario.

 

(iv) Si la persona interesada insistiere en su petición de información o de documentos ante la autoridad que invoca la reserva, corresponderá al Tribunal Administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente la petición formulada.

 

222. Así las cosas, el acceso a la información pública en materia ambiental es una garantía que busca aumentar la calidad de la participación ambiental para obtener mejores resultados. Se ejerce conforme los estándares de protección previstos para el derecho fundamental de acceso a la información pública. Ello implica que al Estado le corresponde suministrar información pública de manera proactiva, y en forma completa, oportuna, cierta y actualizada sobre la actividad objeto de escrutinio. También implica que todas las personas tienen, en virtud de los principios de máxima publicidad y transparencia, el derecho de acceder a la información y documentos públicos, salvo las excepciones que la Constitución y la ley contemplan expresamente. En este evento, la negativa de entregar información debe constar por escrito y justificarse razonablemente en una prohibición prevista expresamente en la Constitución o en la ley. La decisión tomada en ese sentido puede objetarse a través de mecanismos administrativos o judiciales.

 

(b)   La participación pública y deliberada de la comunidad

 

223. Una adecuada gestión ambiental debe garantizar condiciones para que los distintos actores intervengan en igualdad de oportunidades.[272] La participación pública y deliberada de la comunidad apunta a realizar dicha garantía. Busca que la ciudadanía pueda escuchar y conocer las propuestas que puedan afectarla de alguna forma e, igualmente, que esté en capacidad de informarse y comunicar sus intereses frente a ellas. En ese sentido, esta garantía permite construir un diálogo genuino entre las autoridades públicas y las comunidades afectadas, con posibilidades reales de incidir en las decisiones que se adoptan.[273]

 

224. Para el efecto, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la participación pública y deliberada exige ciertas condiciones.[274] Debe ser previa, en tanto requiere escucharse a la comunidad con antelación a adoptar alguna decisión en materia ambiental. Debe ser amplia, lo cual supone incluir a todos los sectores de la sociedad afectados o interesados con una decisión. Debe ser pública, en la medida que las convocatorias de participación tienen que difundirse de manera amplia, oportuna y específica. Tiene que realizarse en forma deliberada, consciente y responsable, a través de un modelo libre de coacción y deferente de la igualdad (en atención de las necesidades y condiciones de las personas o colectivos tradicionalmente marginados)[275] que persiga transformar posiciones o preferencias con razonamientos informados, argumentativamente coherentes y libres de motivaciones parcializadas. Y, finalmente, debe ser efectiva y eficaz, en la medida que se busca la construcción de consensos razonados y la consideración de las opiniones o juicios de la comunidad.

 

225. La Corte Constitucional también ha indicado que, para realizar las referidas condiciones, las autoridades tienen a su cargo ciertos deberes.[276] Están compelidas a: (i) convocar pública y abiertamente a todos los interesados o afectados con una eventual decisión en materia ambiental; (ii) determinar en cada situación criterios para identificar quiénes deben concurrir al proceso de participación, para así posibilitar que los sectores más vulnerables tengan voz; (iii) permitir espacios previos de diálogo con esos actores, antes de adoptar alguna decisión; (iv) suministrar la información relevante, como datos, documentos, entre otros, que le permita a la comunidad tener un criterio informado; (v) proveer espacios donde la comunidad pueda, en igualdad de condiciones, comunicar su opinión o juicio y presentar alternativas u opciones de solución que deberán considerase al momento de tomar una decisión. Esto implica, consecuentemente, que (vi) la decisión refleje que las razones, alternativas y propuestas de la comunidad se evaluaron y, en caso de no acogerlas, de cuenta de las razones que sustentan aquello.

 

226. La confluencia de estas condiciones y deberes revela que la participación pública y deliberada no se agota con la socialización o la información de decisiones en asuntos ambientales.[277] Tampoco es una garantía que solamente se limite a recoger las inquietudes de la comunidad.[278] En contraste, ella reconoce que la intervención de la comunidad en temas que la afecten o le interesen, en tanto concreta el modelo de democracia participativa previsto en la Constitución Política, es una condición necesaria para la correcta gestión de los asuntos ambientales y, por lo mismo, debe tomarse en cuenta por parte de las autoridades públicas al momento de proferir una decisión que tenga incidencia en aquel ámbito.[279] De ahí que la participación sea un proceso de doble vía.[280]

 

227. La jurisprudencia constitucional ha seguido aquel entendimiento para definir criterios que permitan al legislador regular mecanismos de participación ciudadana. En la Sentencia SU-095 de 2018, la Corte detectó un déficit de protección constitucionalmente inadmisible en razón a la inexistencia de una regulación definida por el legislador con respecto a “mecanismos de participación ciudanía e instrumentos de coordinación y concurrencia entre la nación y las entidades territoriales específicos para la explotación del subsuelo y de RNNR”. Estimó que el legislador era el competente para corregir aquel déficit, y para el efecto debía considerar determinados criterios constitucionales. Dentro de este catálogo de pautas se resaltó la importancia de observar aspectos como la participación ciudadana, la pluralidad, el diálogo y comunicación conscientes y responsables que no se limiten a espacios de socialización o meramente informativos, el desarrollo sostenible, la confianza en la comunicación, transferencia de información permanente y clara, y la buena fe.[281]

 

(c)   La existencia de mecanismos administrativos y judiciales para exigir la realización del derecho a la participación

 

228. Esta garantía busca proteger y realizar el derecho a la participación en materia ambiental. En tanto implica que los titulares del derecho tienen la posibilidad de acudir ante la administración y los jueces en aras de defenderlo, se vincula con los artículos 29 y 229 de la Constitución.[282] Para ese particular, el ordenamiento prevé la existencia de diversos mecanismos y recursos administrativos, así como de acciones judiciales.[283]

 

229. En el ámbito administrativo, las personas pueden utilizar distintos mecanismos previstos en la legislación. Algunos de ellos son: (i) audiencias ambientales (Ley  99 de 1993, art. 72); (ii) veedurías ciudadanas (Ley 850 de 2003); (iii) intervención en procedimientos administrativos para: (a) expedir, modificar o cancelar permisos o licencias ambientales de actividades que afecten o que puedan afectar el medio ambiente e (b) imponer o revocar sanciones por incumplimiento de las normas y regulaciones ambientales (Ley 99 de 1993, Título X); (iv) consulta previa de las comunidades étnicas, cuando ello corresponda (Convenio 169 de la OIT)[284]; y (v)  derecho de petición (Ley 99 de 1993, art. 70 y 74 y Ley 1755 de 2015).[285] Dentro de los recursos previstos se encuentran, por su parte,  los de reposición y apelación (Ley 99 de 1993, Ley 1437 de 2011, Ley1712 de 2014 y Ley 1755 de 2015). 

230. En el ámbito judicial, los titulares del derecho tienen varias herramientas para su protección, entre ellas: (i) la acción de tutela; (ii) la acción popular; (iii) la acción de grupo; (iv) la acción de cumplimiento; (v) la acción pública de inconstitucionalidad; (vi) el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; (vii) el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad; (viii) el medio de control de nulidad simple; y (ix) el recurso de insistencia.

 

231. Por último, es preciso agregar que la interpretación sobre el contenido y alcance del derecho a la participación ambiental está atravesada por el concepto de justicia ambiental. Para la Corte, la justicia ambiental alude al “tratamiento justo y la participación significativa de todas las personas independientemente de su raza, color, origen nacional, cultura, educación o ingreso con respecto al desarrollo y la aplicación de las leyes, reglamentos y políticas ambientales”.[286] Desde esa óptica, se estima que la justicia ambiental sintetiza “dos normas fundamentales dentro de un Estado Social de Derecho que instituye el goce de un ambiente sano como un derecho constitucional: demanda un tratamiento justo y revela el compromiso estatal de garantizar la participación de la comunidad en las decisiones o cuestiones ambientales que la afectan”.[287]

 

232. La demanda de tratamiento justo apareja la distribución equitativa de cargas de los ecosistemas.[288] Ello supone que las personas y grupos de personas no deben resistir desproporcionadamente las consecuencias medioambientales adversas derivadas de operaciones económicas, ejecuciones de programas ambientales y de políticas a nivel estatal, local y tribal.[289] Por consiguiente, deben adoptarse medidas de mitigación, adecuación y compensación en procura de evitar que las poblaciones en situación de mayor vulnerabilidad resistan todos los efectos adversos de los proyectos de intervención en el ambiente.[290]

 

233. Para el efecto es indispensable propiciar espacios de participación en asuntos ambientales. La Corte Constitucional ha señalado que la participación es significativa cuando: “(i) los residentes comunitarios potencialmente afectados tienen una oportunidad apropiada para participar en las decisiones sobre una actividad propuesta que afectará su ambiente y/o salud; (ii) la contribución del público y las preocupaciones de todos los participantes son efectivamente tenidas en cuenta y susceptibles de influir la toma de decisiones; (iii) los responsables de decidir promueven y facilitan la participación de aquellas personas y/o  grupos potencialmente afectados”.[291]

 

234. La jurisprudencia constitucional ha señalado que la justicia ambiental se integra por un componente de justicia distributiva y uno de justicia participativa.[292] El primero busca el reparto proporcional de cargas y beneficios ambientales. Esto se traduce en que un eventual reparto inequitativo de impactos ambientales en una política pública, obra o actividad deba estar justificado. La carga de demostrar esa justificación corresponde a quien defiende el tratamiento desigual. El componente de justicia distributiva exige, así mismo, una efectiva retribución y compensación a favor de las personas o grupos de personas que deben asumir las cargas ambientales.

 

235. A su turno, el componente de justicia participativa defiende la apertura de espacios de participación ciudadana, y reconoce que el conocimiento local es importante en la toma de decisiones ambientales. Por lo mismo, el conocimiento técnico experto no es el único insumo a considerar en esos eventos.

 

236. En conclusión, la Constitución Política de 1991 defiende un modelo de democracia participativa que amplía los espacios de intervención ciudadana a distintos ámbitos. Uno de estos es la participación ciudadana en materia ambiental, previsto en los artículos 2 y 79 de la Constitución Política. La participación en materia ambiental es indispensable para la eficacia y eficiencia de la gestión ambiental y el desarrollo sostenible. Este enfoque se alinea con la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano de 1992 y la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de ese mismo año, que conciben a la participación ciudadana como el medio más efectivo para abordar cuestiones ambientales.

 

237. En esa medida, se ha entendido que el derecho a la participación en materia ambiental se garantiza mediante tres elementos: el acceso a la información, la participación pública y deliberada, y la existencia de mecanismos administrativos y judiciales para la defensa de estos derechos. El primero es crucial para lograr una participación informada y de mayor calidad, que redunde en mejores resultados. La segunda garantiza un diálogo de doble vía entre autoridades públicas y comunidades, a través de un proceso de participación previo, amplio, público, deliberado, consciente, responsable, efectivo y eficaz con posibilidades reales de incidir en las decisiones. La tercera, al defender los dos anteriores contenidos, permite la realización y protección del derecho a la participación en materia ambiental. Estos aspectos también se compaginan con el concepto de justicia ambiental, pues aquel propugna por la apertura de espacios de participación ciudadana en asuntos ambientales y por un reparto proporcionado de cargas y beneficios ambientales.

 

Fundamento del Acuerdo de Escazú

 

238. En 1992 se promulgó la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Esta surgió para “establecer una alianza mundial nueva y equitativa mediante la creación de nuevos niveles de cooperación entre los Estados, los sectores claves de las sociedades y las personas”.[293] En procura de ese objetivo, se estableció un catálogo de 27 principios. Dentro de ellos, el 10º consagró que la mejor forma de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos. Esto implica que toda persona pueda ejercer en el plano nacional los derechos de acceso en asuntos ambientales y, correlativamente, que el Estado fomente y facilite su ejercicio.

 

239. La Declaración de Río dio fundamento a la idea del Acuerdo de Escazú, que surgió en el año 2012. Específicamente, en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas Sobre el Desarrollo Sostenible (Rio+20). Allí, diez países de América Latina y el Caribe impulsaron la “Declaración sobre la aplicación del principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo”.[294] En ella se reconoció que, a pesar de los esfuerzos de los países de la región, persistían deficiencias en la implementación de los derechos de acceso. Por lo mismo, se consagró la necesidad de alcanzar compromisos para implementarlos cabalmente, en tanto son el medio para cumplir el principio 10º de la Declaración de Río y son esenciales para promover el desarrollo sostenible, la democracia y el medio ambiente sano.

 

240. En procura de aquel propósito, los países de América Latina y el Caribe fueron invitados a consolidar un instrumento regional. Esa intención marcó el comienzo de la etapa preparatoria del Acuerdo de Escazú, que tuvo lugar desde el 2012 y hasta el 2014. Durante esta fase se hicieron cuatro reuniones de los puntos focales designados por los países firmantes de la citada declaración. Como resultado, se acordaron seis documentos fundacionales[295] que plasmaron la necesidad de alcanzar compromisos concretos para promover el desarrollo sostenible, el medio ambiente sano, la implementación efectiva de los derechos de acceso en asuntos ambientales, y el fortalecimiento de las capacidades y la cooperación.

 

241. La fase de negociación del Acuerdo se adelantó entre mayo de 2015 a marzo de 2018 mediante nueve rondas.[296] Allí, los países de la región y diferentes sectores del público como la sociedad civil, academia, sector privado, organizaciones regionales, grupos juveniles, pueblos indígenas, entre otros, dialogaron y consensuaron el contenido del Acuerdo. Se acordó que este previera estándares mínimos comunes frente a los derechos de acceso, sus principios subyacentes y la manera de implementarlos. También se convino que reconociera la interrelación entre el medio ambiente y los derechos humanos. De ahí que el Acuerdo establezca disposiciones concretas para proteger a las personas defensoras de derechos humanos en asuntos ambientales.

Análisis del articulado del Acuerdo de Escazú

 

242. El Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe consta de un preámbulo, 26 artículos y un anexo. La Sala Plena analizará su contenido a través de las siguientes secciones:[297] (a) Parte General, formada por el preámbulo y los artículos 1 a 4; (b) los derechos de acceso en asuntos ambientales, inserta en los artículos 5 a 8; (c) medidas de protección a defensores de derechos humanos en asuntos ambientales, prevista en el artículo 9; (d) el fortalecimiento de las capacidades y cooperación, integrada por los artículos 10 a 12; (e) la arquitectura institucional, comprendida en los artículos 13 a 20; y, finalmente, (f) las disposiciones finales para su funcionamiento, inserta en los artículos 21 a 26 y en el anexo 1.

 

243. En cada una de las secciones se presentará el contenido de las disposiciones y, a continuación, se agotará el juicio de constitucionalidad. Para el efecto, se seguirán los derroteros señalados en la jurisprudencia constitucional para este tipo de control.[298] Así, se considerarán las finalidades globales y de cada una de las cláusulas del Acuerdo, para determinar si se ajustan a la Constitución Política.

 

a) La Parte General (preámbulo y artículos 1 a 4)

 

244. La sección se compone del Preámbulo del Acuerdo de Escazú y los artículos 1 a 4. Estos artículos establecen, respectivamente, el objetivo del instrumento internacional, sus definiciones, los principios que lo orientan y las disposiciones generales que son transversales a todo el texto. Los referidos contenidos proceden a presentarse y evaluarse en los siguientes términos:

 

(i) Preámbulo: contenido y análisis

 

245. Contenido: el Preámbulo empieza por rememorar la declaración sobre aplicación del principio 10º de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992. En ella se reafirmó el compromiso con los derechos de acceso en asuntos ambientales y la necesidad de alcanzar compromisos para su cabal aplicación. Destaca que estos derechos contribuyen al fortalecimiento de la democracia, el desarrollo sostenible y los derechos humanos y, en tanto se relacionan entre sí y son interdependientes, deben promoverse y aplicarse en forma integral y equilibrada. Acto seguido, se reconoce que los Estados deben respetar, proteger y promover los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas. También se reconoce que para el desarrollo sostenible son esenciales la democracia, la buena gobernanza, el Estado de derecho, y los derechos de acceso. Para promover estos últimos, se alienta la adopción de medidas regionales, nacionales, subnacionales y locales.[299] El Preámbulo prosigue con el reconocimiento, por un lado, de la multiculturalidad tanto de la región como de sus pueblos y, por otro lado, de la importancia que tienen el público y los defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales para el fortalecimiento de la democracia, los derechos de acceso y el desarrollo sostenible. Finalmente, se anota la decisión de alcanzar la plena implementación de los derechos de acceso, sin obviar los avances conseguidos en ese sentido, y con el convencimiento de que ello requiere la promoción y el fortalecimiento de las capacidades, la cooperación, el diálogo, la educación y la sensibilización.

 

246. Análisis: el Preámbulo del Acuerdo de Escazú se ajusta a la Constitución Política. La necesidad de lograr la implementación cabal de los derechos de acceso, como presupuestos esenciales para el fortalecimiento del desarrollo sostenible, la democracia, los derechos humanos y la gobernanza, es consistente con los mandatos previstos en los artículos 2 y 79 de la Constitución Política. Esto porque se reconoce que la participación ciudadana es un elemento indispensable para la gestión ambiental y el desarrollo sostenible. Dicha participación implica garantizar el acceso adecuado a la información ambiental, la oportunidad de participar en la toma de decisiones y el acceso efectivo a procesos administrativos o judiciales. Este último elemento se corresponde, adicionalmente, con los artículos 29 y 229 de la Constitución Política.[300]

 

247. La realización de esos contenidos posibilita, además, que diferentes sectores de la ciudadanía, incluidos los tradicionalmente vulnerables y marginados, tengan voz en los procesos de decisiones ambientales. Se evidencia, por lo mismo, una convergencia con el principio de democracia participativa previsto tanto en el preámbulo como en los artículos 1, 2, 40 y 95, entre otros, de la Constitución Política.

 

248. El Preámbulo del Acuerdo de Escazú, adicionalmente, cohesiona con el artículo 80 de la Constitución Política. En efecto, la decisión de alcanzar la plena implementación de los derechos de acceso se corresponde con la obligación estatal de crear una institucionalidad adecuada para proteger el medio ambiente y garantizar el desarrollo sostenible. De ahí que no se advierta ningún reparo constitucional frente a este contenido.

 

(ii) Artículo 1. Objeto: contenido y análisis

 

249. Contenido: el artículo 1 prevé que el objetivo del Acuerdo de Escazú es “garantizar la implementación plena y efectiva en América Latina y el Caribe de los derechos de acceso a la información ambiental, participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y acceso a la justicia en asuntos ambientales, así como la creación y el fortalecimiento de las capacidades y la cooperación, contribuyendo a la protección del derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente sano y al desarrollo sostenible”.

 

250. Análisis: el objetivo del Acuerdo se enfoca en: (i) garantizar la implementación plena y efectiva de los derechos de acceso en asuntos ambientales; y (ii) crear y fortalecer las capacidades y la cooperación. Esos enfoques redundan en beneficio de la protección del derecho de todas las personas a vivir en un medio ambiente sano y al desarrollo sostenible, desde una perspectiva intergeneracional. Por lo tanto, la Corte encuentra que el Artículo 1 del Acuerdo es válido a la luz de la Constitución Política. De ello dan cuenta las razones que pasan a presentarse:

 

251. Como se indicó en sección precedente,[301] la implementación plena y efectiva de los derechos de acceso en asuntos ambientales es presupuesto esencial para la realización de la participación ciudadana en materia ambiental cuya garantía ordenan los artículos 2 y 79 de la Constitución Política. Ese tipo de participación es significativo para el orden constitucional, porque como lo ha indicado esta Corte “materializa los contenidos ecológicos de la Carta Política y trae beneficios prácticos a la resolución de conflictos ambientales”.[302]

 

252. La garantía de la participación ciudadana y, los derechos de acceso en asuntos ambientales son necesarios para la correcta gestión ambiental y la prevención de daños irreversibles.[303] De modo que el objetivo de implementar cabalmente los derechos de acceso tributa a la realización de los deberes que el Estado tiene a su cargo en materia de protección del medio ambiente sano. En particular, aquel que se relaciona con la prevención de daños ambientales (arts. 67, 79 y 80 de la Constitución Política).

 

253. El propósito de crear y fortalecer las capacidades y cooperación también resulta compatible con la Constitución Política. Estos aspectos fueron concebidos como bases para superar las barreras en el ejercicio de los derechos de acceso y colmar los vacíos en la implementación de los mismos.[304] Como se explicará en detalle al estudiar el artículo 10 del Acuerdo, las capacidades buscan potenciar el ordenamiento interno de cada Estado y la cooperación se agrega a ese objetivo a través del diálogo regional (artículo 11 del Acuerdo).

 

 

254. Lo primero contribuye a materializar el artículo 80 de la Constitución Política, en tanto el Estado tiene el deber de desarrollar las medidas legislativas y de política pública necesarias para garantizar la protección del ambiente sano. Dentro de ese ámbito de protección, como ya se indicó, los derechos de acceso juegan un papel relevante. Lo segundo contribuye al logro de los mandatos previstos en los artículos 9 y 226 de la Constitución Política. En efecto, propiciar sinergias con los países de la región contribuye a la internacionalización de las relaciones del país en asuntos ambientales.

 

255. Resta señalar que los propósitos fijados en el objetivo del Acuerdo de Escazú, como puede apreciarse, se relacionan con la protección del derecho al medio ambiente sano y el logro del desarrollo sostenible. Por ello, hace sentido que dichos propósitos se proyecten como medios que contribuirán “a la protección del derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente sano y al desarrollo sostenible”.

 

(iii) Artículo 2. Definiciones: contenido y análisis

 

256. Contenido: el artículo 2 prevé cinco definiciones básicas para entender el Acuerdo de Escazú, así:

 

 

257. Análisis: para este tipo de instrumentos internacionales la jurisprudencia constitucional ha identificado como algo frecuente la introducción de definiciones.[305] Se usan, por lo general, ante la existencia de vocablos técnicos que ameritan una explicación particular.[306] También operan para aclarar el sentido de los términos que se utilizan en el instrumento internacional, lo cual brinda una mayor claridad de las obligaciones incluidas en él.[307] Por lo mismo, se ha entendido que estas definiciones, en tanto son cláusulas orientadoras y no disposiciones que consagran obligaciones o derechos, no precisan un análisis de constitucionalidad detallado.[308]

 

258. La Sala Plena advierte, por consiguiente, que el artículo 2 del Acuerdo de Escazú no suscita reparo alguno de constitucionalidad. Las definiciones en él consagradas se ciñen a demarcar el alcance y contenido de algunos términos que son importantes para el correcto entendimiento y aplicación de diferentes disposiciones del Acuerdo. No obstante, vale la pena realizar ciertas precisiones en torno a las acepciones incluidas en los numerales (c) y (d) que aluden, respectivamente, a los conceptos de información ambiental y público. Esto, porque que algunos intervinientes disintieron de dichos contenidos o profundizaron frente a ellos.[309]

 

259. Respecto del concepto de información ambiental, se informó a la Corte que este supuso un problema de constitucionalidad para el Tribunal Constitucional de República Dominicana, por su carácter excesivamente amplio. Frente a la definición de público, se mencionó que la expresión “estar sujetos a la jurisdicción nacional del Estado Parte”, en referencia a las personas jurídicas, debía interpretarse según los artículos 50 del Decreto 019 de 2012 y 474 del Código de Comercio[310].

 

260. El artículo 2.c caracteriza la información ambiental en función de: (i) su modo de producción o registro y (ii) su contenido. Dentro de la definición se encuentran comprendidas todas las formas en que se produzca o registre esa información, ya sea de manera escrita, visual, sonora, electrónica o en cualquier otro formato. Así mismo, por información ambiental se entiende toda la relacionada con el medio ambiente. Esto incluye información referente a sus elementos, recursos naturales, riesgos ambientales, posibles impactos adversos asociados que afecten o puedan afectar el medio ambiente y la salud, la protección ambiental y la gestión ambiental.

 

261. El modo de producción o registro de esta información no supone mayores dificultades en términos constitucionales. Recuérdese que el Estado tiene el deber de producir información, conservarla y ponerla oficiosamente a disposición del público.[311] En el mismo sentido, los principios insertos en el artículo 3 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014 prevén que los encargados de tratar esa información deben divulgarla proactivamente, y producirla o capturarla. A esto se suma el mandato previsto en ese mismo artículo, de facilitar el acceso a la información y, permitir que esté disponible en formatos accesibles. Por lo tanto, no encuentra la Corte ninguna objeción a la definición de la información ambiental en términos amplios en lo que se refiere a su modo de producción o registro.

 

262. La definición del contenido de la información ambiental tampoco riñe con el sentido que en el ordenamiento constitucional se le da a este asunto. Con base en el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos, la jurisprudencia constitucional ha indicado que el acceso a la información es la regla general y la reserva es la excepción.[312] También ha establecido, a partir de la lectura de los artículos 20, 23 y 74 de la Constitución Política, que por regla general “todas las personas tienen derecho de acceder a los documentos e información pública” y “cualquier restricción a esta garantía debe estar consagrada en la ley”.[313] Aquello se concreta en el principio de máxima publicidad previsto en el artículo 2 de la Ley 1712 de 2014. La información ambiental se concibe bajo tales parámetros. De ahí que su acceso deba ser amplio, pues la gestión pública, y con ello la gestión ambiental, se fundamenta en la plena publicidad y transparencia. No es cuestionable, por tanto, que el Acuerdo defina en su artículo 2.c el contenido de esta información en sentido amplio.

 

263. A su turno, la Corte estima que no es necesario precisar el alcance de la definición de público prevista en el artículo 2.d del Acuerdo de Escazú de conformidad con las reglas del Código de Comercio o del Decreto Ley 019 de 2012. A juicio de la Corte, ese entendimiento se deriva de la propia definición contenida en el instrumento internacional. Nótese que aquella disposición abarca en su acepción de público a, entre otras, las personas jurídicas que cumplan con la condición de ser nacionales o estar sujetas a la jurisdicción nacional del Estado Parte. A riesgo de ser reiterativos, esto presupone que para que una persona natural o jurídica quede comprendida en la noción de público debe estar sujeta a la jurisdicción nacional.

 

264. La Corte advierte que el Acuerdo no determina, ni tampoco pretende hacerlo, cuáles son los presupuestos para considerar a una persona jurídica como sujeta a la jurisdicción del Estado colombiano. Luego aquella condición debe interpretarse de conformidad con el ordenamiento interno. Para el efecto, es posible acudir a lo previsto en los artículos 469 a 497 del Código de Comercio, 6 de la Ley 80 de 1993, 50 del Decreto Ley 019 de 2012 y 58 de la Ley 1564 de 2012, entre otros. La anterior deducción, vale precisar, se extiende a las otras categorías de público previstas en el artículo 2.d del Acuerdo, que comprenden a las personas físicas y asociaciones, organizaciones o grupos constituidos por personas físicas o jurídicas. Como se sigue de su guía de implementación, la definición del carácter nacional o la sujeción a la jurisdicción nacional se establecen en virtud de la legislación del Estado Parte.[314]

 

(iv) Artículo 3. Principios: contenido y análisis

 

265. Contenido: el artículo 3 consagra una serie de principios enlistados así:

 

 

266. Análisis: los principios dispuestos en el Acuerdo de Escazú guían su lectura e interpretación. Estos principios se consideraron desde las fases previa y de negociación del instrumento como elementos aplicables en la implementación nacional del Acuerdo. Por ese motivo, su valor y efectos jurídicos deben adaptarse al contexto nacional, sin que con ello se pierda su significado y sus elementos fundamentales.[315]

 

267. La Sala Plena constata que los principios que consagra el artículo 3 se ajustan a los mandatos de la Constitución Política así:

(a)   Los principios de igualdad y de no discriminación coinciden con previsto en los artículos 1, 2, 7, 8 y 13 de la Constitución Política. Además, tratados internacionales de derechos humanos que integran el bloque de constitucionalidad, en virtud del artículo 93 constitucional, ayudan a fijar el alcance de estos principios.[316]

 

(b-h)     Los principios de transparencia, rendición de cuentas y máxima publicidad, en tanto suponen la base de una adecuada gestión pública, son compatibles, tal y como lo ha indicado la jurisprudencia constitucional,[317] con los contenidos previstos en los artículos 20, 23, 74 y 209 de la Constitución Política. Dichos principios cohesionan, igualmente, con lo previsto en las Leyes 1712 de 2014[318] y 1757 de 2015.[319]

 

(c)   Los principios de progresividad y no regresión son parte del bloque de constitucionalidad[320] mediante la ratificación por Colombia del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículos 2.1 y 11.1)[321] y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 26). La Corte Constitucional ha estimado que aplican en materia ambiental, pues el artículo 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de DESC reconoce al derecho al medio ambiente sano como parte de los DESC.[322]

 

(d)   El principio de buena fe está consagrado expresamente en el artículo 83 de la Constitución Política. En el plano internacional, este principio encuentra su expresión en los artículos 2.2 de la Carta de las Naciones Unidas[323] y 26 y 31.1 de la Convención de Viena.[324] Aquellos documentos del derecho internacional dan cuenta que el principio de buena fe determina una pauta de conducta e interpretación de los tratados internacionales.

 

(e-f)      Los principios preventivo y precautorio han sido destacados en la jurisprudencia constitucional como derroteros relevantes que guían al derecho ambiental.[325] Como quiera que exigen implementar las acciones necesarias y adecuadas para mitigar o prevenir daños al medio ambiente, concretan los deberes estatales de protección del ambiente sano, previstos en los artículos 67, 79, 80, 88, 90, 333 y 334 de la Constitución Política.[326]

(g)   El principio de equidad intergeneracional materializa el mandato de planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, previsto en el artículo 80 de la Constitución Política. Esto, por cuanto apela a la necesidad de preservar los recursos naturales para el beneficio de las generaciones futuras.[327] Así mismo, concreta el principio 3º de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, el cual indica que el ejercicio del derecho al desarrollo debe responder equitativamente a las necesidades de las generaciones presentes y futuras.

 

(i-j)  Los principios de soberanía permanente de los Estados sobre sus recursos naturales e igualdad soberana de los Estados son consistentes con los artículos 3, 9, 226 y 227 de la Constitución Política.

 

(k)   El principio pro persona se concibe como la exigencia de preferir la interpretación más garantista o favorable a la aplicación de un derecho humano.[328] De ahí que se concrete en los artículos 1, 2 y 93 de la Constitución Política. Esas disposiciones prevén el respeto de la dignidad humana, el fin esencial de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y el mandato de interpretación de los derechos y deberes contenidos en ella de conformidad con los tratados sobre derechos humanos ratificados por Colombia.

 

268. Por consiguiente, la Sala Plena advierte que el artículo 3 del Acuerdo de Escazú se ajusta a la Constitución Política. Los principios generales que guían la interpretación e implementación del instrumento internacional no contradicen la Constitución, por el contrario, concretan varios de sus mandatos.

 

(v) Artículo 4. Disposiciones generales: contenido y análisis

 

269. Contenido: el artículo 4 prevé 10 disposiciones que aplican al Acuerdo de Escazú en su conjunto. Estos abordan los siguientes aspectos:

 

 

270. Análisis: la Sala Plena comenzará con la revisión de los contenidos dispuestos en los párrafos 1 a 6 y 8 a 10 del artículo 4. El orden de su estudio no se corresponderá necesariamente con el que se sigue en el Acuerdo de Escazú. De igual forma, en determinados momentos del análisis se agruparán distintos párrafos cuando estos presenten temáticas afines entre sí. Al cierre de dicha valoración, la Sala Plena se ocupará del párrafo 7 del artículo 4.

 

271. El párrafo primero interpele a garantizar tanto el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente sano como otros derechos humanos. Esta disposición es consistente con los artículos 1, 2, 79, 88, 93 y 94 de la Constitución Política. Proteger los derechos consagrados en la Constitución Política y en los tratados internacionales de derechos humanos, son fines que debe asegurar el Estado. Lo mismo ocurre con el párrafo segundo que prevé que cada parte debe garantizar el libre ejercicio de los derechos previstos en el Acuerdo de Escazú, estos son, el derecho al medio ambiente sano, desarrollo sostenible y derechos de acceso. Ese párrafo guarda estrecha relación con el artículo 13 de la Constitución Política, puesto que el ejercicio libre de los derechos contribuye al logro de la igualdad formal y material las cuales son garantías de la justicia ambiental.[329]

 

272. El párrafo cuarto preceptúa que las partes deben proporcionar al público información para adquirir conocimiento frente a los derechos de acceso. Con ello se busca contribuir a la aplicación efectiva del Acuerdo. En esa medida, la norma es consistente con el deber de fomentar la educación ambiental contenido en los artículos 67 y 79 de la Constitución Política. Es preciso indicar que la jurisprudencia de la Corte ha señalado al acceso a la información por parte de la ciudadanía como un potenciador de la participación en asuntos ambientales y como un medio para consolidar posiciones conscientes que permitan a la comunidad dialogar con las autoridades públicas.[330] Por lo tanto, es posible concluir que esta disposición contribuye a la realización del referido mandato constitucional.

 

273. Las mismas consideraciones aplican para el párrafo noveno. Este redunda en beneficio de la educación y acceso a la información ambiental, al alentar el uso de nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones, como medios para implementar el Acuerdo de Escazú. Adicionalmente, el párrafo resulta coherente con la proscripción de tratos discriminatorios prevista en el artículo 13 de la Constitución Política. Esto por cuanto se precisa que el uso de medios electrónicos (como componentes de las TIC) no debe generar restricciones o discriminaciones para el público.

 

274. El párrafo quinto se agrega a las dos garantías previamente anotadas. Este prevé que cada Estado asegurará orientación y asistencia al público en general, y a las personas o grupos en situación de vulnerabilidad en particular, de forma tal que se facilite el ejercicio de sus derechos de acceso. Este deber es consistente con el objetivo del Estado social de derecho colombiano consistente en: “la garantía de unas condiciones mínimas -o puntos de partida esenciales- que permitan el desarrollo de una vida digna, plena en el ejercicio de derechos y en condiciones de bienestar para todos los colombianos […], representado en la protección y defensa de los principios, obligaciones y mandatos fundamentales de la Constitución de 1991”.[331]

 

275. Por lo tanto, la Corte encuentra que esta disposición es consistente con lo previsto en los artículos 2, 13 y 79 de la Constitución Política. En efecto, propiciar la orientación y asistencia del público para ejercer sus derechos de acceso, que son elementos esenciales para la participación ambiental, se alinea con el objetivo de promover los derechos consagrados en la Constitución Política. A su turno, el que este propósito centre especial atención en las personas o grupos en situación de vulnerabilidad revela su relación con el mandato de igualdad material, porque reconoce desigualdades presentes en la realidad y la necesidad de adoptar medidas especiales para su superación. Aquello, en aras de garantizar la satisfacción de ciertas condiciones y derechos materiales que posibiliten un punto equitativo entre los ciudadanos.[332]

 

276. Frente a este último aspecto, algunos intervinientes indicaron que el párrafo quinto beneficia a las comunidades étnicamente diferenciadas, porque ellas están insertas en la categoría de personas o grupos en situación de vulnerabilidad.[333] Sin perjuicio de lo indicado en esta decisión frente al deber de consulta previa, las observaciones propuestas son útiles para hacer ciertas precisiones. Así las cosas, nótese que el Acuerdo de Escazú define a esta categoría en función de “las circunstancias o condiciones que se entiendan en el contexto nacional de cada Parte y de conformidad con sus obligaciones internacionales” (artículo. 2.e). Esto implica que no se prefija una categoría de vulnerabilidad, sino que ella se ciñe al contexto de cada Estado. De hecho, ese entendimiento se acordó en la última ronda de negociación del Acuerdo.[334]

 

277. La Corte ha indicado que la vulnerabilidad no es una categoría abstracta o indeterminada.[335] Ella se vincula directamente a los elementos definidos en el artículo 13 de la Constitución Política, el modelo de Estado social de derecho y la necesidad de asegurar la igualdad material. De hecho, el legislador ha concretado esta categoría. Ejemplos de ello están en las Leyes 60 de 1993, 715 de 2001, 1098 de 2006, 1176 de 2007, 1448 y 1438 de 2011 y 1618 de 2013. Así, se han identificado como grupos vulnerables a, entre otros: (i) las personas en situación de pobreza; (ii) los niños, las niñas y los adolescentes; (iii) las mujeres víctimas de la violencia; (iv) las víctimas del conflicto armado; (v) las víctimas de desplazamiento forzado; y, (vi) las personas en situación de discapacidad. En la jurisprudencia se identifican, así mismo, estos grupos y otros como, por ejemplo: (vii) los comerciantes informales;[336] y, (viii) las comunidades étnicamente diferenciadas.[337]

 

278. La jurisprudencia constitucional ha precisado, por lo mismo, que la categoría de vulnerabilidad no es de libre uso. De ahí que “incluir grupos o colectivos dentro de la categoría sin que estos satisfagan las condiciones normativas y fácticas, vacía de contenido la existencia misma de la noción constitucional de vulnerabilidad y los deberes de protección que de aquella se derivan”.[338] Máxime porque la creación de políticas públicas y la asignación de recursos, dependen de la correcta atribución de la condición de vulnerabilidad.

 

279. En esa medida, la orientación y asistencia de las personas o grupos en situación de vulnerabilidad, que prevé el Acuerdo de Escazú, involucra tanto a las comunidades étnicamente diferenciadas como a las demás personas o grupos de ellas que estén en situación de vulnerabilidad. En cuanto a estas últimas, su identificación bajo tal categoría amerita hacerse en respeto de los elementos esenciales que derivan del mandato de igualdad. Dicho de otra manera, el párrafo quinto del artículo 4 debe leerse en armonía con el sentido amplio de la categoría de vulnerabilidad. No puede reducirse, por tanto, a una aproximación que termine por excluir a determinados segmentos de esa categoría. Empero, tampoco puede operar para atribuir de manera libre una clasificación de vulnerabilidad a personas o grupos de ellas que no ostentan dicha condición.

 

280. El párrafo sexto prevé, por su parte, que el Estado garantizará un entorno propicio para la protección del medio ambiente. La acepción entorno propicio se proyecta de cara al trabajo que hacen en ese sentido las personas, asociaciones, organizaciones o grupos. Exige igualmente que a estas personas se les otorgue protección y reconocimiento. En esa medida, la disposición concuerda con los artículos 8, 79 y 95.8 de la Constitución Política. Su contenido reconoce que la protección y conservación del medio ambiente sano es un asunto que también compete a los particulares y, en esa medida, es un propósito común que comparten con el Estado.[339] Además, al vincular a las personas, asociaciones, organizaciones o grupos en la protección del medio ambiente refrenda, tal como se dijo en la valoración del Preámbulo del Acuerdo, el modelo de democracia participativa previsto en la Constitución Política.

 

281. Vale destacar que la Corte reconoce al ejercicio de la población líder y defensora de derechos humanos,[340] como una forma y una manifestación de la democracia participativa que es protegida por la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional.[341] Aunque los componentes de la categoría en mención (líder social y/o defensor de derechos humanos) admiten interpretaciones amplias, en la jurisprudencia hay consenso con respecto a su criterio de identificación: se circunscribe a la actividad que se realiza.[342] A partir de ahí, se ha reconocido que los líderes y defensores de derechos humanos son personas reconocidas en sus comunidades por orientar diversos procesos colectivos tales como, entre otros, la protección del medio ambiente.[343]

 

282. La Corte entiende que estos procesos de liderazgo son importantes para el orden constitucional. En efecto, a través de ellos se logra “identificar y denunciar violaciones de derechos humanos, prevenir a las autoridades sobre las consecuencias y el impacto de sus acciones y omisiones, y contribuir en la elaboración de las políticas públicas que aseguren el cumplimiento de las obligaciones del Estado y la efectividad de los derechos”.[344] No obstante, también se reconoce que el ejercicio de estos liderazgos enfrenta un constante peligro como consecuencia de la violencia crónica que afecta al país.[345] De ahí que se precise una actuación proactiva del Estado en procura de garantizarles la protección de su vida, seguridad e integridad física y, con ello, la posibilidad de que ejerzan sus actividades sin intimidación, miedo o censura.[346]

 

283. En criterio de la Sala Plena, el párrafo 6 del artículo 4 tributa a estos objetivos y, de contera, cohesiona con los artículos 1 y 2 de la Constitución Política. En efecto, propiciar un entorno seguro para quienes trabajan en procura de la protección del medio ambiente se alinea con el discurso constitucional en virtud del cual se concibe que la materialización de los fines esenciales del Estado (p. ej. convivencia pacífica, efectividad de los derechos consagrados en la Constitución, dignidad humana y participación ciudadana) exige garantizar la efectividad de los derechos humanos. Nótese, por demás, que este párrafo revalida lo indicado en el Preámbulo del Acuerdo, en punto al reconocimiento de la importancia que tienen el público en general y los defensores de derechos humanos en asuntos ambientales en particular. Puede anticiparse, por lo mismo, que dicha óptica tendrá especial incidencia en la regulación del artículo 9 del Acuerdo, cuyo análisis se hará en apartes subsecuentes de esta providencia.

 

284. Ahora, el párrafo décimo del artículo 4 prevé que los Estados Parte tienen la facultad de promover el conocimiento del Acuerdo de Escazú en foros internacionales relacionados con el medio ambiente. La Sala Plena estima que esta disposición no suscita ningún reproche constitucional. Aquella versa sobre un asunto potestativo, que contribuye al mandato de internacionalización de las relaciones ecológicas y a la promoción de la cooperación internacional, de que tratan, respectivamente, tanto los artículos 226 y 227 de la Constitución Política como los artículos 3 y 55.b de la Carta de las Naciones Unidas.[347]

 

285. La implementación tanto de los anteriores contenidos como de los demás previstos en el Acuerdo deben consultar lo establecido en los párrafos tercero y octavo del artículo 4. El primero de estos indica que los Estados Parte deberán adoptar todas las medidas (legislativas, reglamentarias, administrativas[348], entre otras) en el marco de sus disposiciones internas, necesarias para garantizar la implementación del instrumento. El segundo de aquellos señala, a su turno, que en dicha implementación se deberá propender por acogerse la interpretación más favorable de cara al pleno goce y respeto de los derechos de acceso.

 

286. Aquellos párrafos concretan algunos de los puntos consensuados durante la fase de negociación del Acuerdo de Escazú. En particular, materializan lo atinente a la prospección de un instrumento flexible, progresivo y consciente de las particularidades de la región.[349] Ello es del caso, porque el Acuerdo no prefija una forma determinada o exclusiva para implementar sus disposiciones. Esta tarea la deja en manos de los Estados Parte, quienes deberán considerar su contexto nacional para establecer cuáles medidas, y de qué orden, se precisan para ese particular. Sin embargo, la referida tarea no es una labor arbitraria, porque ella debe tener como norte la realización del objetivo del Acuerdo y, en esa medida, la implementación que se adopte deberá ser coherente con aquel.

 

287. La Sala Plena considera que las disposiciones en cita se ajustan a los artículos 1, 2, 9, 93 y 226 de la Constitución Política. Primero, porque ceñir la implementación nacional del Acuerdo a la interpretación más favorable al goce y respeto de los derechos de acceso es consecuente con el principio pro persona (el cual guía la implementación nacional del Acuerdo). Esa lógica, por lo mismo, concuerda con el respeto de la dignidad humana, el fin de garantizar la efectividad de los derechos, deberes y principios consagrados en la Constitución y el mandato de interpretación de los derechos y deberes contenidos en ella en atención a los tratados sobre derechos humanos ratificados por Colombia. Segundo, porque circunscribir esa implementación a las medidas que el Estado juzgue como las más propicias para ello, es respetuoso de la soberanía nacional y la internacionalización de las relaciones ecológicas sobre la base de la conveniencia nacional.

 

288. En los anteriores términos queda efectuado el estudio de los párrafos 1 a 6 y 8 a 10 del artículo 4.

 

289. Por ende, a la Sala Plena le resta ocuparse del párrafo séptimo. Este comprende dos disposiciones de especial relevancia para la comprensión del contenido y alcance del Acuerdo de Escazú. La primera, reconoce los esfuerzos particulares realizados por los países de la región, en la implementación de los derechos de acceso, pero al tiempo define reglas claras y comunes frente a ellos, pues se admite que el nivel de implementación no ha sido uniforme entre todos los países.[350] La segunda, indica que los estándares propuestos en el instrumento internacional, para la implementación plena y efectiva de los derechos de acceso, son un marco mínimo de referencia. Los Estados Parte pueden, en todo caso, avanzar en ese marco mínimo con la adopción de medidas adicionales más garantistas frente a los derechos de acceso.

 

290. La Sala Plena estima que la primera disposición concreta el principio de progresividad y no regresividad en materia de derechos ambientales. De ello da cuenta el mismo texto de la disposición: “[n]ada de lo dispuesto en el presente Acuerdo limitará o derogará otros derechos y garantías más favorables establecidos o que puedan establecerse en la legislación de un Estado Parte o en cualquier otro acuerdo internacional del que un Estado sea parte”. Nótese que aquella formulación armoniza con el criterio, seguido en la jurisprudencia constitucional, según el cual todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado en materia de derechos económicos, sociales y culturales es, en principio, constitucionalmente problemático.[351]

 

291. La Corte considera, así mismo, que la segunda disposición reproduce una característica común de los acuerdos multilaterales: “estos constituyen tan solo un mínimo de acción, sobre el cual cada Estado puede seguir implementando medidas que vayan más allá, con el fin de fortalecer la protección del medio ambiente”.[352] En efecto, el inciso en comento precisa que las regulaciones insertas en el instrumento internacional no impedirán a “un Estado Parte otorgar un acceso más amplio a la información ambiental, a la participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y a la justicia en asuntos ambientales”.[353]

 

292. Así, es claro que el Acuerdo de Escazú no consolida un régimen acabado de regulación. En contraste, el instrumento fija derroteros mínimos que fueron dialogados y consensuados por los países de la región y diferentes sectores de la sociedad civil, académica y del sector privado, organizaciones regionales y subregionales, grupos juveniles, pueblos indígenas, entre otros.[354] Por consiguiente, se trata de una línea de base común que, por un lado, permite nivelar el entendimiento regional sobre los elementos mínimos para implementar a nivel nacional los derechos de acceso; y, por otro lado, constituye el punto de partida sobre el cual pueden avanzarse regulaciones más garantistas frente al medio ambiente y los derechos humanos.

 

293. La interpretación descrita es útil para abordar un planteamiento común formulado por algunos intervinientes[355] que indicaron que el Acuerdo no debe ser refrendado por cuanto el ordenamiento jurídico nacional cuenta con profusas herramientas para garantizar la protección del medio ambiente en general y los derechos de acceso en particular. A estos intervinientes les preocupa que el Acuerdo de Escazú pueda contraponerse con la normatividad interna vigente la cual, incluso, puede llegar a ser más garantista que la contenida en el mismo Acuerdo.

 

294. La Corte estima que la interpretación propuesta por estos intervinientes no se deriva del texto del instrumento. Es cierto que la legislación colombiana reconoce herramientas[356]  importantes para la defensa de los contenidos que regula el Acuerdo de Escazú que son incluso más garantistas de los derechos de acceso. Sin embargo, ello no significa que el Acuerdo retrotraiga los avances alcanzados en esos eventos a nivel interno. Al contrario, admite que dichos contenidos deberán aplicarse preferentemente. Esta interpretación es concordante con lo previsto, entre otros, en los párrafos 3 y 8 del artículo 4 y los principios de progresividad y no regresividad, así como el principio pro persona, consagrados en los literales (c) y (k) del artículo 3. 

 

295. Por lo tanto, el instrumento internacional y la legislación interna vigente no se contraponen. Todo lo contrario, se complementan[357] para que el Estado aborde, de forma integral y eficaz, el propósito de garantizar la implementación plena y efectiva de los derechos de acceso. Esto contribuirá a la protección del derecho al medio ambiente sano y al logro del desarrollo sostenible.

 

b) Los derechos de acceso en asuntos ambientales (artículos 5 a 8)

 

296. Esta sección aborda lo relativo a: (i) el derecho de acceso a la información ambiental; (ii) la generación y divulgación de esa información; (iii) el derecho de participación del público en los procesos de toma de decisiones ambientales; y, (iv) el derecho de acceso a la justicia en asuntos ambientales. Aunque estas disposiciones son interdependientes, por cuestiones metodológicas, la Sala Plena valorará estos contenidos por separado.

 

(i)     Artículo 5. Acceso a la información ambiental: contenidos y análisis

 

297. Contenido: el artículo 5 se compone de 18 párrafos distribuidos en cuatro secciones: (i) accesibilidad de la información ambiental; (ii) denegación del acceso a la información ambiental; (iii) condiciones aplicables para la entrega de la información ambiental; y, (iv) mecanismos de revisión independientes, así:

 

 

298. Análisis: el artículo 5 regula lo atinente a los mecanismos de revisión independientes, y lo referente a la accesibilidad, denegación y condiciones aplicables a la entrega de información ambiental cuando el público la requiere ante las autoridades competentes. El artículo 2.b del Acuerdo de Escazú define lo que debe entenderse por autoridad competente, y circunscribe tal entendimiento a lo regulado tanto en el artículo 5 como en el artículo 6 del Acuerdo.[358]

 

299. Así, el artículo 2.b del Acuerdo establece que el concepto autoridad competente abarca a “toda institución pública que ejerce los poderes, la autoridad y las funciones en materia de acceso a la información, incluyendo a los órganos, organismos o entidades independientes o autónomos de propiedad del Estado o controlados por él, que actúen por facultades otorgadas por la Constitución o por otras  leyes, y, cuando corresponda, a las organizaciones privadas, en la medida en que reciban fondos o beneficios públicos directa o indirectamente o que desempeñen funciones y servicios públicos, pero exclusivamente en lo referido a los fondos o beneficios públicos recibidos o a las funciones y servicios públicos desempeñados”.

 

300. Nótese que el concepto de autoridad competente agrupa, a grandes rasgos, dos categorías: (i) instituciones públicas que ejercen poderes, funciones y la autoridad en materia de acceso a la información ambiental; y (ii) entidades privadas en condiciones específicas. Esta última categoría viene, a su turno, delimitada por dos condiciones. Es decir que una entidad privada solo será percibida como autoridad competente cuando: (a) reciba fondos o beneficios públicos; o (b) desempeñe funciones y servicios públicos. Luego ella será entendida bajo tal acepción solo en los eventos que incluyan a esos dos condicionantes.

 

301. En lo que respecta a las entidades privadas como autoridades públicas, la guía de implementación del Acuerdo profundiza y especifica su alcance. Frente a este particular, se destaca que “las entidades privadas se limitan a aquellas que reciben fondos o beneficios públicos, o que desempeñan funciones o servicios públicos. Además, la información que deberá ser accesible es solo la información ambiental relacionada con esos fondos, beneficios, funciones o servicios públicos, y no abarca la información no ambiental ni ninguna otra información de la entidad privada”.[359]

 

302. La Sala observa que el alcance de la obligación de entrega de información prevista en el Acuerdo respecto de las entidades privadas es consistente con lo previsto en la Ley 1755 de 2015 y la jurisprudencia constitucional. Incluso, la Corte advierte que la legislación interna comprende un espectro mayor de protección en cuanto admite la posibilidad de ejercer el derecho de petición de información ante particulares en los siguientes casos:[360] (i) cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad, el derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra una autoridad pública; (ii) cuando el derecho de petición se ejerce ante el particular como un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental; y, finalmente, (iii) cuando el particular no actúa como autoridad, solo procederá cuando el Legislador lo haya reglamentado.

 

303. La Sala concluye que, por consiguiente, las disposiciones del artículo escrutado, así como del artículo 6 del Acuerdo, que aluden a la autoridad competente deben leerse bajo esta óptica. Con esta precisión, se procede a revisar los contenidos del artículo 5 del Acuerdo de Escazú en los siguientes términos:

 

304. La primera parte versa sobre la accesibilidad de la información ambiental (§ 1-4). En ella se establece que cada Estado deberá garantizar al público el derecho de acceso a la información ambiental, en atención al principio de máxima publicidad. Este derecho comprende poder solicitar y recibir información de las autoridades competentes, sin necesidad de señalar algún interés especial ni tampoco justificar las razones por las cuales se solicita la información. Incluye, igualmente, el ser informado en forma expedita acerca de si la información requerida obra o no en poder de la autoridad competente a quien se le solicita. Además, involucra el ser informado del derecho a impugnar y recurrir una eventual decisión negativa de entregar dicha información y los requisitos para el efecto.

 

305. Esta definición del derecho de acceso a la información es consistente con los artículos 20, 23, 74 y 93 de la Constitución Política. La Corte ha precisado, con fundamento en los instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos que integran el bloque de constitucionalidad y otros documentos relevantes,[361] que los estándares internacionales de protección del derecho de acceso a la información pública aparejan precisas obligaciones para el Estado. Una de estas es suministrar la información pública que soliciten los ciudadanos o entregar una respuesta fundamentada frente al requerimiento, según corresponda. Otra alude a la abstención de exigir la acreditación de un interés directo o personal para entregar la información. Una adicional versa sobre producir información pública, conservarla y ponerla oficiosamente a disposición del público, salvo la que goce de reserva constitucional y legal, en atención a los principios de máxima divulgación, publicidad y transparencia. Se hace evidente, por consiguiente, la correspondencia entre el estándar de protección previsto para el derecho de acceso a la información y el primer apartado del artículo 5 del Acuerdo de Escazú.

 

306. Algunos intervinientes, no obstante, argumentan que esta parte del artículo presenta dificultades en términos constitucionales.[362] Primero, porque la obligación de entregar información pública relacionada con el medio ambiente, al ser tan amplia, puede interpretarse erróneamente como un mandato absoluto. A su juicio, esto desconoce el derecho fundamental a la intimidad, cuando se requiera información reservada. Segundo, porque la posibilidad de impugnar o recurrir la no entrega de la información no es una cuestión prevista en el ordenamiento colombiano. Solo el artículo 25 de la Ley 1755 de 2015 contempla el recurso de insistencia ante la negativa de entregar información pública por razones de reserva, pero ello es excepcional. De ahí que el Acuerdo pueda contraponerse en este punto con el ordenamiento interno.

 

307. A juicio de la Sala Plena, a esta disposición no se le puede atribuir el alcance sugerido, pues esa interpretación desconoce lo previsto en el artículo 3.c que prevé la prohibición de retroceso en la protección del derecho al acceso a la información pública. Además, omite lo establecido en el artículo 4.3-7-8 en punto a que el Estado debe adoptar, en el marco de sus disposiciones internas, las medidas necesarias para garantizar la implementación del Acuerdo sin desconocer, en el desarrollo de dicho ese ejercicio, los avances alcanzados en la legislación interna frente a la protección de los derechos de acceso a la información de carácter público que no goce de reserva constitucional o legal. Es claro que el derecho a la intimidad es un límite al derecho a la información, de modo que la información relativa a la intimidad de una persona no debe ser suministrada o divulgada a terceros, primero porque ella no es información pública y segundo porque ella goza de reserva constitucional con las excepciones que la misma contempla (art. 15 Constitucional).[363] El acuerdo no modifica esos límites, pues reconoce los avances de los Estados Parte en la aplicación y protección efectiva de los derechos de acceso a la información pública y, en consecuencia, admiten que esos avances se agreguen a la implementación del instrumento.

 

308. A su turno,  la segunda observación desatiende que uno de los presupuestos contemplados en la jurisprudencia constitucional, para realizar el derecho a la participación en materia ambiental, pasa por brindar a los titulares del derecho de acceso a la información pública la posibilidad de acudir ante la administración y los jueces para defenderlo.[364] El recurso de insistencia en caso de documentos e información pública sometida a reserva constitucional o legal es, precisamente, una de las posibilidades que prevé el ordenamiento jurídico, pero no la única para garantizar la justiciabilidad del derecho. Por ejemplo, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la procedencia de la acción de tutela para estos efectos. Ahora bien, es razonable que el recurso de insistencia sea excepcional puesto que el acceso a la información pública es la regla general y la reserva la excepción.[365]

 

309. En todo caso, es claro que el Estado colombiano puede avanzar su legislación dentro de la implementación del Acuerdo para definir procedimientos que amplíen la garantía del derecho de acceso a la información pública ambiental y, de contera, el derecho de acceso a la justicia en asuntos ambientales.

 

310. Por otro lado, esta parte del artículo determina que el acceso a la información pública se facilitará a las personas o grupos en situación de vulnerabilidad, incluidas las comunidades étnicamente diferenciadas, en aras de que puedan acceder a la misma y participar en igualdad de condiciones. Para ello, se establecerán procedimientos que consideren sus condiciones y especificidades e, igualmente, se garantizará que reciban asistencia en el trámite de sus derechos de petición. La Sala Plena advierte que esta norma concuerda con los artículos 2, 13 y 79 de la Constitución Política. Las razones son las mismas que se dieron frente al artículo 4.4-5 del instrumento. En concreto, porque dar especial atención a las personas o grupos en situación de vulnerabilidad, para que puedan acceder a la información pública y participar en igualdad de condiciones, se corresponde con el mandato de igualdad material que permea a la participación ciudadana en materia ambiental. Finalmente, la instauración de procedimientos administrativos o judiciales que se prevé en esta norma debe atender a lo que se indicó en el párrafo anterior.

 

311. La segunda parte del artículo quinto se refiere a la denegación del acceso a la información ambiental (§ 5-10). En estos apartes se indica que la negativa de entregar en su todo o en parte la información solicitada, por estar dentro del régimen de excepciones previsto en la legislación nacional, deberá comunicarse por escrito al solicitante. La autoridad competente incluirá en esa decisión las disposiciones jurídicas y las razones que la justifiquen, e informará al solicitante su derecho a impugnarla o recurrirla. Cuando la información no esté en su totalidad exceptuada del deber de entregar información, deberá entregarse al solicitante la parte respectiva. También se prevén algunas excepciones que pueden aplicarse,[366] cuando en la legislación interna no exista un régimen particular. Además, se indica que los regímenes de excepciones consultarán las obligaciones de cada Estado Parte en materia de derechos humanos. De ahí que se aliente por adoptar regímenes favorables al acceso a la información.

 

312. En esta segunda parte se consagra, así mismo, que los motivos de denegación deberán estar, por un lado, fijados con anterioridad en la legislación y, por otro lado, claramente definidos y reglamentados. En ese contexto se tendrá en cuenta el interés del público y, por ende, las excepciones aplicarán de manera restrictiva. Por lo demás, la autoridad competente tendrá la carga de probar que la denegación de la información se ajusta a la excepción que invoca. En adición, cuando ella aplique la prueba del interés público a su decisión de conceder el acceso a la información, ponderará el interés de retenerla con el beneficio resultante de publicarla, con base en elementos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad.[367]

313. La Sala Plena estima que esta parte no contradice la Constitución Política. Por el contrario, contribuye al logro del principio de máxima divulgación que se integra al derecho a la libertad de expresión previsto en el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos, que comprende la libertad de buscar, recibir y difundir información.[368] Así, el libre acceso a la información y a los documentos públicos es la regla general, mientras que la reserva de ellos es excepcional. En esa medida, los límites a este derecho tienen reserva constitucional o legal, lo cual supone dos cuestiones: Primera, cuando no exista expresa reserva constitucional o legal primará el acceso a la información pública. Segunda, la reserva legal no puede cobijar información que, de conformidad con la Constitución Política, deba ser pública y toda limitación se interpretará de forma restrictiva.[369]

 

314.  La Corte ha precisado, de igual forma, que la reserva de la información debe consultar precisos parámetros de control.[370] Vale la pena destacar algunos de ellos así: (i) la reserva aplica al contenido del documento público, pero no frente a su existencia, la cual deberá ser pública; (ii) al Estado le corresponde la carga probatoria de las limitaciones al derecho de acceso a la información y, por tanto, la justificación de cualquier negativa a este derecho recae en la autoridad a la cual se le requirió la información; y, (iii) la negativa de suministrar información debe atender a un fin legítimo a la luz de la Convención Americana de Derechos Humanos (como los señalados en su artículo 13), debe ser proporcional para la protección de ese fin y debe ser necesaria en una sociedad democrática.

 

315. A su turno, la restricción de este derecho solo será legítima “cuando: (i) está autorizada por la ley y la Constitución; (ii) la norma que establece el límite es precisa y clara sobre el tipo de información sujeta a reserva y las autoridades competentes para aplicarla, de tal modo que excluya actuaciones arbitrarias o desproporcionadas; (iii) el no suministro de información por razón de estar amparada con la reserva, debe ser motivada en forma escrita por el servidor público que niega el acceso a la misma; (iv) la reserva se sujeta estrictamente a los principios de razonabilidad y proporcionalidad; (v) la reserva debe ser temporal, por lo que la ley establecerá en cada caso, un término prudencial durante el cual rige; (vi) existen sistemas adecuados de custodia de la información; (vii) existen controles administrativos y judiciales de las actuaciones o decisiones reservadas; (viii) existen recursos o acciones judiciales para impugnar la decisión de mantener en reserva una determinada información”.[371]

 

316. Sin embargo, algunos intervinientes[372] manifestaron a la Corte su preocupación respecto del alcance de las excepciones previstas para el suministro de la información. En primer lugar, les preocupa que el Acuerdo imponga al servidor público la carga de establecer las razones que justifican una decisión negativa que se funda en la reserva, en atención a los elementos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad, pues ello rebosa el alcance de regulación previsto en el artículo 25 de la Ley 1755 de 2015. En segundo lugar, estiman necesario precisar cómo las causales de excepción al acceso a la información pública ambiental, previstas en la ley y la jurisprudencia, compatibilizan con las que inserta el Acuerdo.

 

317. A juicio de la Corte, las consideraciones expresadas en los párrafos precedentes atienden la primera preocupación. En efecto, dentro de los parámetros constitucionales aplicables a la reserva de la información, y los presupuestos para advertir la legitimidad de una decisión en tal sentido, se contempla el deber de motivar y justificar la decisión negativa de suministrar información, en atención a criterios de proporcionalidad y necesidad que permitan evidenciar que esa determinación es apropiada para proteger un fin legítimo.

 

318. El segundo de estos cuestionamientos se resuelve, a su turno, con la lectura misma de la disposición en estudio. En efecto, el Acuerdo prevé de forma expresa que el régimen de excepciones previsto en el instrumento “podrá aplicarse” cuando un Estado Parte “no posea un régimen de excepciones establecido en la legislación nacional”. Aquello supone, por una parte, que este marco de excepciones representa un abanico de posibilidades, que no así un catálogo exhaustivo y taxativo. De ahí que contenga las principales causas de común denegación aceptadas en los ordenamientos jurídicos de los países de la región.[373] Por otra parte, se proyecta como un régimen supletorio al cual puede acudirse si en la legislación interna no se cuenta con uno.

 

319. En el ordenamiento jurídico colombiano existe legislación expresa sobre las excepciones del derecho de acceso a la información. Algunos ejemplos de aquello están, además de lo previsto en los artículos 15 y 74 de la Constitución, en las Leyes 1216 de 2008,[374] 1581 de 2012[375], 1621 de 2013,[376] 1712 de 2014[377] y 1755 de 2015.[378] La Corte ha juzgado la validez de estas normas en el entendido que los límites al derecho de acceso a la información se ciñen a exigentes condiciones, de ahí que cualquier norma que lo restrinja deba surtir un juicio de constitucionalidad en extremo riguroso.[379] En ese contexto la jurisprudencia constitucional ha desarrollado de forma sistemática los parámetros que deben cumplir las limitaciones al derecho de acceso a la información.

 

320. El Acuerdo de Escazú es consistente con esa comprensión del alcance del derecho de acceso a la información ambiental. Esto, por cuanto reproduce un estándar común de entendimiento frente al acceso a la información como la regla general y la restricción de este acceso como su excepción que es coherente con el respeto por los avances logrados en la legislación interna, frente a la implementación plena y efectiva de los derechos de acceso, que trata el artículo 4.7 del Acuerdo. Por lo mismo, su artículo 5 no deroga ni sustituye el régimen de excepciones previsto en el ordenamiento jurídico colombiano, puesto que la denegación del acceso a la información, según se sigue de la misma norma, opera de conformidad con este.[380]

 

321. La tercera parte (§ 11-17) indica que la información ambiental se suministrará al solicitante en el formato que él requiera si está disponible o, en su defecto, en el formato disponible. A su turno, se prevé que las solicitudes de información deben atenderse en un término no superior a 30 días hábiles desde su recepción, o en un plazo menor si la normativa interna así lo expresa. El plazo puede extenderse, sin exceder un lapso de 10 días hábiles, en circunstancias excepcionales y conforme con la legislación nacional. En esos casos, la autoridad competente deberá notificar por escrito la justificación de dicha extensión al solicitante, antes del vencimiento del término previsto para contestar la solicitud. Si no hay respuesta en los plazos anteriormente referidos, cada Estado Parte asegurará en el marco de su legislación interna el acceso a instancias administrativas y judiciales para recurrir e impugnar aquello.

 

322. Esta parte dispone, además, que si una autoridad competente recibe la solicitud de información y no la posee, deberá comunicar aquello al solicitante con la máxima celeridad posible e indicará, si puede determinarlo, la autoridad que pudiese tener esa información. En tales eventos, la solicitud se remitirá a la autoridad correspondiente y se informará de ello al solicitante. Y si la información no existe o no se ha generado, deberá informarse fundadamente de esta situación al solicitante en los plazos previstos para contestar las solicitudes.

 

323. Asimismo, prevé que la información deberá entregarse sin costo cuando no se requiera su reproducción o envío. En caso contrario, dichos costos se aplicarán de acuerdo con los procedimientos establecidos por la autoridad competente. Aquellos deben ser razonables y darse a conocer por anticipado. De igual manera, podrán exceptuarse cuando se considere que el solicitante se encuentra en situación de vulnerabilidad o en circunstancias especiales que justifiquen dicha exención.

 

324. La Sala Plena estima que estas disposiciones son consistentes con lo previsto en los artículos 20, 23 y 74 de la Constitución Política. En efecto, la Corte Constitucional ha precisado que los derechos a la libertad de expresión, de petición y de acceso a los documentos públicos están interrelacionados y son esenciales para efectivizar los principios de transparencia y publicidad de los actos del Estado. En esa medida, constituyen una salvaguarda fundamental de las personas contra la arbitrariedad estatal.[381]

 

325. Estas facetas se concretan con la disposición en estudio. En efecto, permitir el acceso a la información pública en formatos comprensibles se corresponde con el artículo 74 de la Constitución Política y con el principio de calidad de la información previsto en el artículo 3 de la Ley 1712 de 2014.[382] Además, se remueve cualquier obstáculo para el goce efectivo de este derecho al habilitarse que la información pueda suministrarse en el formato disponible, si no se encuentra en el que fue requerida. En igual medida, lo relativo a los costos de entrega de la información armoniza con los artículos 13, 20 y 23 de la Constitución Política. Esto, porque el principio de gratuidad en la divulgación de la información implica, como ha dicho la Corte, que los valores de su reproducción no generen barreras insuperables de acceso la información.[383]

 

326. Por otro lado, la Corte observa que la legislación interna contempla plazos más garantistas, que deberán ser aplicados preferentemente sobre los previstos en el Acuerdo. Con ello se salvaguarda el contenido del artículo 23 de la Constitución Política. En efecto, según el artículo 14 de la Ley 1755 de 2015, las peticiones de información y documentos se ciñen a un término especial de resolución de 10 días siguientes a su recepción. El que se respete la aplicación de los plazos más garantistas “si la normativa interna así lo expresa” es consistente con el hecho de que el Acuerdo prevé estándares mínimos de garantía de los derechos de acceso y, privilegia los avances dados por los países de la región en ese sentido si estos maximizan la protección del derecho.

 

327. Esa misma remisión a la “legislación nacional” se hace en lo tocante a la ampliación de plazos (y sus reglas para que ello proceda) para absolver las solicitudes. De ahí que este punto compagine con lo señalado en el párrafo anterior. No obstante, la disposición introduce un tiempo preferente en esta materia: en caso excepcional de prórroga del tiempo para responder la solicitud, este no podrá extenderse más allá de 10 días. Por consiguiente, aquel deberá aplicarse en tratándose de solicitudes de acceso a la información ambiental que, por circunstancias excepcionales y de conformidad con el parágrafo del artículo 14 de la Ley 1755 de 2015, requieran ampliarse en su plazo para responderse.

 

328. Frente a ese particular resta señalar, sin perjuicio de lo referido en esta decisión sobre el procedimiento legislativo que debió surtir la ley aprobatoria del Acuerdo de Escazú, que el plazo inserto en la disposición opera de manera exclusiva frente a una materia puntual: solicitudes de acceso a la información ambiental de naturaleza pública.[384] Aquello hace sentido, a la luz de lo indicado en la jurisprudencia constitucional, de cara a los términos previstos en el artículo 14 de la Ley 1755 de 2015 para resolver peticiones.

 

329. En efecto, a juicio de la Corte “la posibilidad que consagra el legislador de que en otras disposiciones de orden legal se fijen términos particulares para resolver derechos de petición, no riñe con la Constitución, en cuanto esta no impone que la regulación del trámite de las peticiones se agote en un único y exclusivo cuerpo normativo ni fije términos estandarizados para resolver peticiones por parte de todas las autoridades. Adicionalmente, la posibilidad de consagrar términos diversos en otras disposiciones atiende al reconocimiento de la multiplicidad de contenidos que pueden tener las peticiones y de diferencias en la organización y las dinámicas de las actuaciones de las distintas autoridades y entidades del Estado. Lo esencial, es que exista un término razonable para obtener una respuesta pronta y oportuna a la petición”.[385]

 

330. La cuarta y última parte aborda los mecanismos de revisión independientes (§ 18). Ella proyecta los objetivos de promover la transparencia en el acceso a la información, fiscalizar el cumplimiento de las normas y vigilar, evaluar y garantizar el derecho de acceso a la información. Para esos propósitos, cada Estado Parte establecerá o designará a uno o más órganos o instituciones imparciales, autónomos e independientes. En ella se contempla, igualmente, la posibilidad de incluir o fortalecer (según corresponda) las potestades sancionatorias de esos órganos o instituciones en el marco de sus competencias.

 

331. Uno de los intervinientes del proceso considera que esta disposición podría reñir con el ordenamiento jurídico interno. En su criterio, actualmente hay órganos, como la Procuraduría General de la Nación o la Defensoría del Pueblo, que son de creación constitucional y ejercen competencias que se relacionan con la protección de, entre otros, el derecho al medio ambiente sano. Por consiguiente, la disposición del Acuerdo propiciaría la duplicación de funciones o la usurpación de otras ya establecidas en la Constitución Política.[386]

 

332. Frente al particular, la jurisprudencia constitucional ha entendido que el control ambiental abarca la inspección, vigilancia y aplicación de medidas técnicas y legales. Dichas acciones se prevén como necesarias para impedir afectaciones al ambiente o disminuirlas.[387] La prevención y control de los factores de deterioro ambiental, en tanto supone un interés que rebasa fronteras locales y regionales, concreta un compromiso y una responsabilidad de todas las autoridades del Estado.[388] Precisamente aquella perspectiva fue la que dio lugar a la creación del Sistema Nacional Ambiental (SINA) en 1993.[389] Las instituciones que lo integran[390] realizan, principalmente, el control ambiental en ejercicio de funciones de policía administrativa.[391]

 

333. Por su parte, los órganos de control tanto de ministerio público como de control fiscal también juegan un papel importante en el control ambiental y, con ello, en su protección.[392] Como lo precisa el mismo interviniente que formula el reparo y otros que participaron en el proceso,[393] la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo tienen competencias en la materia. Por señalar algunos ejemplos, a la primera le compete, de conformidad con el artículo 277.1-4 de la Constitución Política, vigilar el cumplimiento de la Constitución y las leyes, así como defender los intereses colectivos, en especial el ambiente. A la segunda le incumbe, según el artículo 282.1-8 Constitucional, orientar e instruir a los habitantes del territorio y a los colombianos en exterior en el ejercicio y defensa de sus derechos ante las autoridades competentes o entidades de carácter privado, así como difundir el conocimiento de la Constitución Política en lo relativo a, entre otras materias, los derechos colectivos y del ambiente.[394] La Contraloría General de la República y las contralorías territoriales tienen, así mismo, incidencia en el tema. Al Contralor le incumbe, en virtud del artículo 268.7 Constitucional, presentar al Congreso de la República un informe anual sobre el estado de los recursos naturales y el medio ambiente.

 

334. Cabe agregar que estos órganos gozan de especial autonomía administrativa y técnica e independencia, que les reconoce la Constitución Política. Aquello implica, como lo ha indicado la jurisprudencia constitucional, “i) no pertenencia a alguna de las ramas del Poder; ii) posibilidad de actuación por fuera de las ramas del Poder y por ende actuación funcionalmente independiente de ellas; iii) titularidad de una potestad de normación para la ordenación de su propio funcionamiento y el cumplimiento de la misión constitucional encomendada”.[395]

 

335. La Corte ha reconocido, a su turno, que las comunidades étnicas juegan un papel importante en la protección del medio ambiente y en su gestión efectiva y sostenible. En el caso de las comunidades indígenas, por ejemplo, se ha reconocido que ellas tienen la calidad de autoridades ambientales.[396] Este reconocimiento deriva, por un lado, del artículo 330 de la Constitución Política que les confiere la potestad de actuar bajo tal calidad dentro de sus territorios y, por otro lado, del artículo 14.1 del Convenio 169 de la OIT que indica que “[d]eberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan”. De ello se sigue la importancia de reconocer y respetar el conocimiento de las comunidades étnicas frente a materias como: la diversidad biológica, el medio ambiente y las prácticas de gestión sostenible de los recursos naturales.

 

336. Ahora, a estas formas de organización y actividades de protección y control del ambiente se suma otra: la implementación de mecanismos judiciales de preservación o de sanción para cumplir dichos cometidos.[397] Dentro de aquellos pueden apreciarse, a modo ilustrativo, las acciones de tutela y populares contempladas en los artículos 86 y 88 de la Constitución Política, así como la insistencia en caso de negación de información por reserva que contempla la Ley 1755 de 2015. Estos mecanismos son de conocimiento de la Rama judicial la cual, según el artículo 228 Constitucional, tiene funcionamiento desconcentrado y autónomo y sus decisiones son independientes.

 

337. Este breve esbozo de actores que confluyen en el control y protección del ambiente da cuenta de la existencia de una institucionalidad en la materia. Ello resulta promisorio, por cuanto cristaliza el compromiso estatal, derivado del artículo 80 de la Constitución Política, de crear una institucionalidad adecuada para proteger el ambiente. Recuérdese, así mismo, que en el marco de estos propósitos la participación ciudadana, y con ello el componente de acceso a la información pública, deben garantizarse según el artículo 79 Constitucional.

 

338. La Sala Plena considera que la norma en estudio no se contrapone a esa institucionalidad, sino que se prevé como un potenciador de la misma. Ella no tiene como efecto inmediato la creación de nuevos órganos o la sustracción de competencias de los ya existentes. Lo que indica la norma es que cada Estado Parte establecerá o designará (en términos prospectivos) uno o más órganos con determinadas características: imparcialidad, independencia y autonomía. Adicionalmente, aquellos se orientarán al logro de fines precisos: promover la transparencia en el acceso a la información ambiental, fiscalizar el cumplimiento de las normas, vigilar, evaluar y garantizar el derecho de acceso a la información y, si corresponde, ejercer potestades sancionatorias.

 

339. En esas condiciones, aquellos organismos podrán designarse entre la institucionalidad existente, lo cual ofrece flexibilidad al momento de implementar esta norma en el plano nacional.[398] Esto significa que no hay una única forma de realizar el contenido de la disposición. En efecto, los Estados Parte contarán con diferentes alternativas para establecer o designar estos mecanismos de revisión independiente y se guiarán por las determinades características y fines que se buscan con estos. Ello, además, en claro respeto por la soberanía nacional que dispone el artículo 9 de la Constitución Política.

 

340. De manera que este contexto versa sobre un asunto propio de la implementación del Acuerdo. Por ello esta acción deberá orientarse en atención a lo consagrado en los artículos 4.3 (ya analizado) y 13 del Acuerdo. Será en aquel escenario donde deberá revisarse si para cumplir con la norma los órganos ya previstos en la Constitución y en la ley cuentan con estas funciones, o si se les deben atribuir funciones adicionales. En otros términos, la norma no es autoejecutable puesto que requiere desarrollo interno.

 

(ii)    Artículo 6. Generación y divulgación de información ambiental: contenido y análisis

 

341. Contenido: el artículo 6 se conforma de 13 párrafos. Aquellos determinan los siguientes aspectos:

 

 

342. Análisis: el artículo 6 se centra en la transferencia activa de la información ambiental de naturaleza pública.[399] Por ello sus normas establecen la manera en la cual el Estado debe hacerla pública de manera proactiva.[400] Aquel propósito se desarrolla, en términos generales, mediante cuatro segmentos.

 

343. El primer segmento remite a las condiciones para la generación, procesamiento, recopilación y difusión de la información ambiental (§ 1-3 y 6). En él se introduce una obligación de desarrollo progresivo para garantizar la transparencia en el acceso a la información ambiental, sin necesidad de que medie solicitud ciudadana en tal sentido. Aquello debe garantizarse en consideración de los recursos disponibles con los que cuente el Estado. Puede apreciarse que dicha perspectiva cohesiona con el derecho de toda persona a buscar y recibir información pública, que prevé el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos (el cual forma parte del bloque de constitucionalidad vía artículo 93 de la Constitución Política).

 

344. Esta parte del artículo se corresponde, en igual medida, con los estándares de protección del acceso a la información pública. Como fuera precisado en esta decisión, al Estado le compete producir información, conservarla y ponerla oficiosamente a disposición del público, salvo la que goce de reserva constitucional o legal, en atención a los principios de máxima divulgación, publicidad y transparencia.[401] De ahí que propender por reutilizar, procesar y ampliar la accesibilidad de la información, de conformidad con la legislación nacional, tribute a estos estándares sin omitir con ello el principio de soberanía nacional que fundamenta las relaciones exteriores del Estado.

 

345. La misma consideración cobija a la sistematización de la información pública ambiental. En efecto, frente a esta se ofrecen un conjunto de posibilidades a contemplar para contar con sistemas de información debidamente organizados, accesibles y que estén disponibles de manera progresiva por medios informáticos y georreferenciados, cuando corresponda. Aquello compagina, en adición, con la visión seguida en la jurisprudencia constitucional frente al suministro preciso de la información pública, como requisito para la participación pública en la toma de decisiones.[402] Ciertamente, en este segmento del artículo se reconoce que solo con información pública relevante y actualizada, la comunidad puede participar en la discusión y adopción de decisiones fundadas e interactuar con las autoridades públicas.[403]

 

346. Esta parte de la disposición también introduce una medida en favor de las personas o grupos en situación de vulnerabilidad. En concreto, orienta a los Estados Parte a procurar, cuando aquello corresponda, que la información ambiental de naturaleza pública se divulgue en distintos idiomas usados en el país, que se elaboren formatos alternativos comprensibles para estas personas o grupos y que se contemplen canales adecuados para comunicarles la información.

 

347. La Sala Plena evidencia que esta normativa se alinea con los principios de igualdad y no discriminación previstos en los artículos 1, 2, 7, 8 y 13 de la Constitución Política. Dichos principios, por demás, orientan la implementación nacional del Acuerdo según su artículo 3.a. Por lo mismo, hace sentido que este aspecto contribuya, como lo indicaron algunos participantes del proceso,[404] a un acceso a la información pública ambiental más abierto y de fácil comprensión que permita superar las barreras y asimetrías existentes. Aunque se compagina con dicha aproximación, es importante recalcar que la lectura de esta norma debe armonizarse con lo indicado en el artículo 4.5 del Acuerdo, frente a la categoría de personas o grupos en situación de vulnerabilidad.

 

348. El segundo segmento del artículo aborda el registro y divulgación de la información (§ 4-5, 7 y 10). Este apartado concreta el deber a cargo de los Estados Parte de tomar medidas para establecer un registro de emisiones y transferencias de contaminantes (al aire, agua, suelo, subsuelo y de materiales y residuo) que se encuentren bajo su jurisdicción. Este registro se hará, como se sigue de la misma la norma, de manera progresiva y con una actualización periódica. Aquello armoniza con el principio de divulgación proactiva de la información, previsto en el artículo 3 de la Ley 1712 de 2014, en tanto se busca la publicación y divulgación (rutinaria, proactiva, actualizada, accesible y comprensible) de información que interesa al público. También contribuye al mandato previsto en el artículo 80 de la Constitución política, en tanto permite al Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales.[405]

 

349. Esto mismo puede predicarse frente a la norma que invita a los Estados Parte a efectuar sus mejores esfuerzos por publicar y difundir en intervalos regulares (no superiores a 5 años) un informe nacional sobre el estado del medio ambiente. Con el valor adicional de que aquí se reafirman los contenidos de los artículos 20, 74 y 79 de la Constitución Política. En efecto, recuérdese que la democracia participativa se vincula con el derecho que tienen todas las personas de acceder a la información pública, en tanto presupuesto para un adecuado control social y, de contera, para una adecuada gestión ambiental. Así, el accionar estatal debe seguir una conducta activa orientada a proporcionar los medios adecuados para que la ciudadanía tenga acceso a los archivos y documentos públicos que plasman su actividad pública.[406] Ello redunda en beneficio de la participación del público en asuntos ambientales. De ahí que la norma impulse a que el Estado adopte una acción proactiva en los sentidos antes referidos. A su turno, la norma tiene un alcance que se asemeja con la obligación a cargo del Contralor General de la República, en los términos del artículo 268.7 Constitucional, de rendir un informe anual sobre el estado de los recursos naturales y el medio ambiente, tal y como se destacó en el fundamento jurídico 332 de esta decisión.

 

350. Con todo, el artículo no circunscribe a una forma exclusiva al registro de emisiones y transferencias de contaminantes, ni al informe nacional sobre el ambiente. En ambos casos se da flexibilidad al Estado para determinar la mejor manera, por un lado, de establecer este registro (“tomar medidas” para ello) y, por otro lado, de elaborar los informes en observancia de sus capacidades (“sus mejores esfuerzos” para ello) y según ciertos lineamientos no exhaustivos. Ambos casos son coherentes con el artículo 9 de la Constitución Política, en tanto se denota un respeto por la soberanía nacional.

 

351. Este segmento prevé, a su turno, la garantía de divulgación de información relevante (de forma inmediata y efectiva) ante amenaza inminente a la salud o al medio ambiente, y la conformación de un sistema de alerta temprana (con uso de los mecanismos disponibles). Aquellos puntos se relacionan con los compromisos contraídos por el Estado colombiano en el Marco de Sendai.[407] Este instrumento orienta a adoptar medidas de preparación y contingencia para eventos de desastre (en consideración del cambio climático y sus efectos), facilitando la participación de todos los sectores y actores afectados.[408] De ahí que contemple, en su prioridad 4.b, que a nivel nacional se deben desarrollar, mantener y fortalecer sistemas (multisectoriales y centrados en las personas) de alerta temprana y de predicción de amenazas múltiples. En esa prioridad también se alude a la importancia de desarrollar sistemas de comunicación de emergencias y riesgos de desastres, y ampliar los canales de difusión de información de alerta temprana sobre desastres naturales.

 

352. El segmento también prevé la garantía para los consumidores y usuarios de contar con información sobre las cualidades ambientales de los bienes y servicios, y sus efectos en la salud. Esta norma, lejos de contraponerse a la Constitución, revalida lo dispuesto por ella su artículo 78. Esa disposición, como ha precisado la Corte, demanda que se propicie una regulación frente a la información que debe suministrarse al público para la comercialización de los distintos bienes y servicios.[409] Por consiguiente, como la norma del Acuerdo se orienta a dichos propósitos, cohesiona con los derechos que le asisten al consumidor.[410] Ciertamente, la jurisprudencia constitucional ha precisado que uno de los elementos sustanciales que integra a estos derechos es el de ser informado.[411]

 

353. El tercer segmento versa sobre las evaluaciones de desempeño ambiental e informes de sostenibilidad empresarial (§ 8 y 13). En cuanto a lo primero, los Estados Parte alentarán su realización con miras a evaluar la eficacia, efectividad y el progreso de las políticas nacionales ambientales. Para ello, se tendrán en cuenta criterios y guías (acordadas a nivel nacional o internacional), así como indicadores comunes y la participación de distintos actores. Respecto a lo segundo, cada Estado Parte incentivará su elaboración en empresas públicas y privadas (en particular de grandes empresas) para reflejar su desempeño social y ambiental. La realización de aquello atenderá a las capacidades del Estado.

 

354. La Sala Plena considera que estos aspectos se ajustan al contenido de la Constitución Política. Los informes de sostenibilidad son coherentes tanto con lo que la Constitución predica de la propiedad que es una función social que implica obligaciones y como tal, le es inherente una función ecológica (Art. 58) como con la noción de empresa, como base del desarrollo, que también contempla la Constitución, la cual tiene una función social que implica obligaciones (Art. 333). Particularmente, con el componente de responsabilidad social. Aunque este emerge de iniciativas voluntarias por parte de las empresas, contiene elementos definitorios del comportamiento que deben tener los actores en el Estado social de derecho.[412] De ahí que suponga una integración de gestiones empresariales o corporativas que se preocupan por, entre otras materias, el impacto ambiental y social de sus operaciones y, con ello, dan lugar a políticas y lineamientos.[413] Esta perspectiva ha permitido a la Corte indicar, en contornos similares al acá analizado, que alentar prácticas voluntarias de responsabilidad social corporativa se acompasa con el artículo 333 de la Constitución Política.[414]

 

355. Las evaluaciones de desempeño ambiental son, por su parte, coherentes con el deber estatal de prevención de daños ambientales. Recuérdese que este compele a la adopción de medidas o políticas públicas enfocadas en evitar factores de deterioro ambiental y garantizar la participación de la comunidad en esos ámbitos.[415] De ahí que la realización de este deber apareje beneficios en la planeación y evaluación de las políticas públicas como, por ejemplo, aumentar el entendimiento de los eventuales impactos ambientales, facilitar una gestión ambiental transparente e identificar las prioridades de la comunidad para implementar un desarrollo sostenible.[416] Esto permite, así mismo, una rendición de cuentas real y efectiva mediante la obligación que tienen las autoridades de establecer indicadores de monitoreo o seguimiento de la política pública.[417] 

 

356. Sin perjuicio de lo señalado, algunos intervinientes consideran que estas normas afectan los principios de seguridad jurídica y soberanía nacional.[418] En primer lugar, porque los informes de sostenibilidad parten de una premisa falaz al considerar que es la actividad lícita de las empresas (especialmente de las grandes) la que propicia la mayor amenaza al ambiente. En segundo lugar, porque al aludirse en las evaluaciones ambientales a criterios o guías acordados internacionalmente, se incorpora todo el derecho internacional (actual y futuro) ambiental generándose así que el país asuma obligaciones a las que no se ha comprometido. De ahí que este alcance deba morigerarse, en el sentido de acotar que los criterios y guías internacionales son los acordados en los instrumentos internacionales suscritos y ratificados por Colombia.

 

357. La primera apreciación se resuelve con lo precisado previamente frente a la función social de la empresa y la función social y ecológica de la propiedad. La lectura que se le adscribe a esta norma desatiende que la jurisprudencia constitucional valora como deseables las medidas y programas de responsabilidad social empresarial, pues ellos tienen un papel complementario en el cumplimiento de los fines del Estado.[419] Por ende, no se trata de presumir que la actividad empresarial es la gran propiciadora de las amenazas al ambiente. Al contrario, se reconoce que la empresa, en tanto es uno de los principales actores de la sociedad, debe ser un instrumento que se oriente, entre otras, a la protección al medio ambiente.[420] Es precisamente aquella concepción la que ha animado a consolidar principios que guíen la construcción de responsabilidad social para las empresas.[421] De ahí que este contenido del artículo no se contraponga a la Constitución política.

 

358. La segunda apreciación se supera con las reglas de interpretación de los tratados internacionales en general y del Acuerdo de Escazú en particular. En efecto, el artículo 31 de la Convención de Viena de 1969 precisa que el texto de un tratado debe interpretarse “de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado, en el contexto de estos y teniendo en cuenta su objeto y fin”. La Corte ha sostenido que la expresión en el contexto remite a otras cláusulas del mismo tratado.[422] En el caso del Acuerdo de Escazú, aquella remisión implica considerar el artículo 3.d que contempla al principio de buena fe como una pauta que guía la lectura e interpretación del instrumento.

 

359. Aquella óptica repercute en el alcance que tiene la norma, cuando indica que las evaluaciones ambientales deben considerar “criterios y guías acordados nacional o internacionalmente”. Concebir que esa expresión inserta artificiosamente instrumentos internacionales que el Estado colombiano no ha ratificado, no se aviene con una interpretación mediada por la buena fe. Una interpretación ajustada a ella pasa, en cambio, por advertir, como lo señalaron algunos intervinientes del proceso,[423] que la locución en comento hace referencia a los instrumentos internacionales vigentes y aplicables para el Estado. La Sala Plena entiende que este último sentido concreta el alcance del artículo 6.8 del Acuerdo. Máxime porque el Estado colombiano reconoce que la posibilidad de someterse a obligaciones internacionales derivadas de un tratado requiere, como presupuesto previo, el agotamiento de los procedimientos previstos en la Constitución Política para la aprobación de los tratados internacionales.[424] No es necesario, por consiguiente, precisar el contenido del citado artículo 6.8, pues aquel resulta diáfano al examinarse mediante una interpretación de buena fe.

 

360. Finalmente, el cuarto segmento refiere a la promoción de acceso a la información (§ 9 y 11-12). La Sala Plena considera que sus propósitos coinciden con la Constitución Política. Desarrollar y actualizar periódicamente sistemas de archivo y gestión documental en materia ambiental compagina con los artículos 74 y 209 constitucionales y con el principio de divulgación proactiva previsto en el artículo 3 de la Ley 1712 de 2014.  Esto también cobija a la adopción de medidas (de orden legislativo y administrativo necesarias) para promover el acceso de la información, que posean entidades privadas que se relacione (particularmente) con los posibles o potenciales riesgos y efectos en la salud humana y el ambiente. Es importante considerar, frente a estas medidas, que su implementación no riñe con el artículo 9 de la Constitución Política, pues el Estado Parte las determinará según su contexto nacional. Por lo mismo, este punto cohesiona con el artículo 4.3 (ya analizado) y 13 del Acuerdo de Escazú.

 

361. El segmento se corresponde, a su turno, con el artículo 209 de la Constitución Política. En efecto, en materia de contratación estatal y de las condiciones bajo las cuales los particulares contratan con los órganos estatales, median reglas que pretenden satisfacer los principios que guían la función administrativa; dentro de ellos está el de publicidad.[425] Lo anterior se compagina con el hecho de que cada Estado Parte promueva el acceso de la información ambiental contenida en negocios jurídicos que involucren bienes, servicios o recursos de origen público. Empero, esta promoción debe hacerse, como indica la misma norma, en atención a la legislación nacional. Esto es importante, pues respeta la soberanía nacional para definir la información, de esa clase de negocios jurídicos, cuyo acceso se promoverá y, también, cuyo acceso deberá limitarse en virtud de las excepciones expresamente previstas en la legislación del país.[426]

 

 

(iii)    Artículo 7. Participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales: contenido y análisis

 

362. Contenido: el artículo 7 se conforma de 17 párrafos. En ellos se establecen las siguientes materias: 

 

 

363. Análisis: el artículo 7 aborda la participación pública abierta e inclusiva en los procesos de toma de decisiones ambientales. Los procesos contemplan distintos escenarios que tengan o puedan tener impacto significativo sobre el medio ambiente. Son de dos tipos. El primero, relativo a proyectos, actividades y otros relacionados con el otorgamiento de autorizaciones ambientales. El segundo, afín a materias ambientales de interés público, como políticas, ordenación del territorio, normas y reglamentos, entre otras. La disposición también promueve la participación en foros y negociaciones internacionales y en espacios de consulta a nivel nacional. Los asuntos en mención pueden agruparse, de forma general, mediante tres segmentos.

 

364. El primer segmento remite al panorama sobre el cual aplica la participación pública en los procesos de toma de decisiones (§ 1-3). En él se dispone el deber de asegurar aquel derecho en esos procesos. Para ese particular, los Estados Parte asumen el compromiso de implementar una participación abierta e inclusiva del público, sobre la base de los marcos normativos interno e internacional. Aquel compromiso influye en los dos tipos de procesos de toma de decisiones ambientales previstos en la disposición.

 

365. Para el primero, implica garantizar al público mecanismos de participación en la toma de decisiones, revisiones, reexaminaciones o actualizaciones relativas a proyectos, actividades y otros procesos de autorizaciones ambientales que tengan, o puedan tener, impacto significativo en el medio ambiente o puedan afectar la salud. Para el segundo, supone promover la participación del público en las demás decisiones, revisiones, reexaminaciones o actualizaciones afines a asuntos ambientales de su interés y que tengan, o puedan tener, un significativo impacto sobre el medio ambiente.

 

366. La Sala Plena considera que este segmento concuerda con la Constitución Política. Como se explicó en apartes previos de esta decisión, una garantía de la participación en materia ambiental pasa por reconocer que la intervención de la comunidad en temas que la afecten o le interesen, en tanto concreta el modelo de democracia participativa previsto en la Constitución, es una condición necesaria para la correcta gestión de los asuntos ambientales. De ahí que aquella deba tomarse en cuenta al momento de proferirse una decisión con incidencia en aquel ámbito.[427] La participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales prevista en el artículo 7 armoniza con dicha lógica, pues precisamente abarca contextos que puedan afectar o interesar a la comunidad.

 

367. No obstante, distintos intervinientes del proceso problematizan los contenidos del segmento en cuestión.[428] Algunos consideran que la remisión al marco normativo internacional, en punto a la garantía del derecho de participación del público en los procesos de toma de decisiones, vulnera los principios de seguridad jurídica y soberanía nacional. La amplia redacción de la norma propicia que el Estado colombiano asuma todas las obligaciones contempladas en el derecho internacional ambiental, sin importar que no las haya consentido. Así, el país queda desprovisto de margen de acción para defender su autonomía e independencia en futuras negociaciones internacionales de este tipo.

 

368. La mayoría de ellos tiene reparos a la norma de participación en la toma de decisiones ambientales en proyectos y actividades. En particular, respecto a sus revisiones, reexaminaciones o actualizaciones. A su juicio, una redacción ambigua puede conducir a interpretaciones que avalen adelantar esas actuaciones en proyectos o actividades económicas de cualquier naturaleza que ya posean licencias y permisos ambientales y esto sería especialmente preocupante de cara a los compromisos adquiridos por Colombia vía tratados bilaterales de inversión; en efecto, señalan que los derechos hasta ahora reconocidos a los inversionistas en este tipo de instrumentos se verían afectados y, de contera, la responsabilidad internacional del Estado se vería comprometida. Ante esas circunstancias, ven necesario acotar que el Acuerdo no impone nuevos procedimientos administrativos a los Estados Parte, sino que refiere a los ya contemplados por ellos o a los que desarrollen en el futuro. Puntualizan, así mismo, sobre la imperiosa necesidad de aclarar que este tipo de participación del público no opera de forma retroactiva.

 

369. Otros discrepan de las expresiones impacto significativo y asuntos ambientales de interés público. Desde su punto de vista, la primera expresión es en extremo ambigua, lo cual puede conducir a que sea interpretada de forma amplia y arbitraria. Adicionalmente, estiman que la segunda expresión debe sujetarse a una interpretación taxativa de los ejemplos que trae la norma frente a la materia. De lo contrario, pueden generarse procedimientos paquidérmicos y burocráticos susceptibles de afectar la realización de proyectos dirigidos a promover el desarrollo social y económico del país.

 

370. La Sala Plena procede a revisar estos tres cuestionamientos. El primero de ellos ya se abordó en el tercer segmento del artículo 6 del Acuerdo. De modo que corresponde reiterar que la lectura propuesta no es una interpretación plausible de esta disposición. A juicio de la Sala, una interpretación armónica de la disposición con el resto del texto del Acuerdo, en particular lo previsto en las disposiciones generales, permite concluir que la mención al marco normativo internacional remite a los instrumentos internacionales vigentes, aplicables y ratificados por el Estado colombiano. De ahí que éste no asuma obligaciones que no haya convenido, y tampoco se anule su posibilidad de defender la soberanía nacional en futuras negociaciones internacionales.

 

371. En lo atinente al segundo cuestionamiento, la Sala Plena encuentra que las expresiones revisiones, reexaminaciones o actualizaciones se aplican primero, en el marco de proyectos, actividades y otros procesos de autorizaciones ambientales. De cara a esos escenarios, se establece el deber de garantizarle al público mecanismos de participación. Segundo, también aplican a las demás decisiones relacionadas con asuntos ambientales de interés del público, que no estén incluidas en el primer proceso. En esas circunstancias se dispone el deber de promover la participación del público.

 

372. El Acuerdo de Escazú no habilita al público para solicitar, en uno y otro proceso, revisiones, reexaminaciones o actualizaciones. Tampoco crea mecanismos de ese tipo. Lo que el Acuerdo prevé en su artículo 7 (§ 2 y 3), tal y como se sigue de su guía de implementación, es que cuando aquellas actuaciones se adelanten en los procesos de toma de decisiones que ya las contemplen o cuando se inicien según las normas y procedimientos nacionales vigentes, se deberá garantizar al público mecanismos de participación o promover su participación en esos asuntos según corresponda.[429] Cabe señalar que esta aproximación al asunto, contenida en la citada guía, se respaldó en la tercera reunión de la Conferencia de las Partes.[430]

 

373. La Corte nota que en el ordenamiento interno existe ya la posibilidad de que las licencias y permisos ambientales sean modificados a solicitud de su titular y en el proceso administrativo correspondiente puede intervenir cualquier persona natural o jurídica, pública o privada, sin necesidad de demostrar interés jurídico alguno. En efecto, frente a la licencia ambiental, por ejemplo, el artículo 69 de la Ley 99 de 1993 contempla su expedición, modificación o cancelación. En él se establece que cualquier persona natural o jurídica, pública o privada, sin necesidad de demostrar interés jurídico alguno, podrá intervenir en las actuaciones administrativas iniciadas para la expedición, modificación o cancelación de permisos o licencias de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente o para la imposición o revocación de sanciones por el incumplimiento de las normas y regulaciones ambientales. El Decreto 1076 de 2015 reglamenta la modificación de la licencia ambiental a solicitud del titular de la misma en determinadas condiciones[431] y, para el efecto, se prevé un procedimiento reglado.

374. Sobre este particular, durante la audiencia pública de este proceso, el jefe de la oficina jurídica de la ANLA señaló que el ejercicio de rexaminación de la licencia ambiental ya existe en Colombia, pues ella es esencialmente modificable. Al punto que desde el 2011 y a la fecha, se han expedido 1.829 resoluciones de ajustes por vía de seguimiento a licencias ambientales. En similar sentido se pronunció la directora de WWF/Colombia, quien acotó que la licencia ambiental es susceptible de ser revisada, reexaminada y actualizada porque las condiciones ecológicas son variables y porque la gestión ambiental avanza a diferentes ritmos. La profesora Erika Castro Buitrago señaló, así mismo, que la licencia y los demás permisos ambientales no se limitan al acto administrativo que los autoriza, pues estos pueden durar un tiempo considerable y, en esa medida, resulta lógico que las condiciones en que fueron otorgados se modifiquen con el tiempo. Ello se reconoce tanto en el artículo 69 de la Ley 99 de 1993 como en el Decreto 1076 de 2015 y bajo este entendido, la Corte no advierte algún reproche de constitucionalidad frente a dicha posibilidad de modificación, o lo que es lo mismo, la revisión, reexaminación o actualización, en tanto concreta los contenidos de los artículos 79 y 80 de la Constitución Política, pues el Estado debe proteger el medio ambiente, así como prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental. Por su parte la Corte Constitucional, en particular en las Sentencias T-361 de 2017 y C-035 de 2016, ha indicado que los derechos económicos derivados de la concesión de una licencia ambiental deben ceder ante el derecho al medio ambiente sano. De hecho, la Corte precisó en la última de estas sentencias que “en virtud de lo dispuesto en los artículos 1º, 58, 80 y 95 de la Constitución Política, la protección del ambiente prevalece frente a los derechos económicos adquiridos por particulares mediante licencias ambientales y contratos de concesión en las circunstancias en que esté probado que la actividad produce un daño, o cuando exista mérito para aplicar el principio de precaución para evitar un daño a los recursos naturales no renovables y a la salud humana”.

 

375. En suma, se remarca que el Acuerdo de Escazú no crea nuevos mecanismos de participación ambiental que habiliten al público solicitar reexaminaciones, actualizaciones o revisiones. Por ejemplo, no prevé que la licencia se modifique, o lo que es lo mismo, se revise, reexamine o actualice, a solicitud de cualquier persona que no sea su titular y tampoco predetermina la manera en que deberá promoverse la participación en otros asuntos relevantes. En contraste, a cada Estado Parte le corresponderá, por un lado, determinar qué mecanismos de participación utilizará a nivel nacional y, por otro lado, establecer qué modos de promoción de la participación aplicará. De modo que el Acuerdo les ofrece un grado de flexibilidad para aplicar dichas obligaciones. Lo importante es que, en uno u otro caso, se asegure hacia el futuro la participación amplia del público. Para tal propósito, deberán tomarse en cuenta los parámetros de participación pública previstos en el Acuerdo frente a los de procesos de toma de decisiones (§ 4-11 y 14-17).

 

376. Finalmente, la Sala Plena nota que el tercer cuestionamiento se orienta a dos materias. Por una parte, a la ambigüedad de la expresión impacto significativo, que es transversal a los dos procesos de toma de decisiones en asuntos ambientales. Por otra parte, a la amplitud de la locución asuntos ambientales de interés público, la cual aplica al proceso de toma de las demás decisiones distintas a actividades, proyectos y otras autorizaciones ambientales. Con fundamento en ese orden se procederá a resolver el citado reproche.

 

377. Según se sigue de la disposición, ambos procesos comparten un concepto que los delimita: impacto significativo.[432] Esto implica que la participación del público contemplada en el artículo escrutado, frente a uno u otro proceso, aplica en contextos de toma de decisiones ambientales que cuenten o sean susceptibles de contar con las características propias de dicha noción. Es verdad que en ninguna de las disposiciones del Acuerdo de Escazú, incluido el artículo 7, se define dicho concepto. Empero, no por ello puede aducirse que el mismo sea ambiguo.

 

378. Como precisa la guía de implementación del Acuerdo, de forma deliberada decidió no definirse la noción en comento. La razón de aquello fue en aras de “abarcar la variedad de situaciones nacionales existentes y de permitir que cada Parte aplicara la disposición según su contexto”.[433] Por consiguiente, la determinación del impacto significativo se circunscribe en función de la legislación y circunstancias propias de cada Estado Parte. Esto es consistente con el artículo 9 de la Constitución Política y, de contera, se alinea con lo previsto en los artículos 4.3 (ya analizado) y 13 del Acuerdo de Escazú.

 

379. Vale la pena resaltar, adicionalmente, que esta definición de carácter determinable concreta uno de los puntos discutidos en las rondas de negociación del instrumento internacional: la flexibilidad como un elemento importante para que los Estados Parte implementen las obligaciones del Acuerdo de Escazú en atención a sus distintas realidades.[434] De hecho, a lo largo del Acuerdo se encuentran fórmulas similares a la acá evaluada. Un ejemplo de lo anterior se vio con la revisión del artículo 4.2d, en lo relativo a los presupuestos para considerar a una persona jurídica como sujeta a la jurisdicción del Estado colombiano. En aquel punto, al igual que en el presente, la definición se determina de conformidad con el contexto nacional y condiciones particulares del respectivo Estado Parte.

 

380. Lo mismo aplica para la locución asuntos ambientales de interés público. Es preciso insistir en que el compromiso de implementar una participación abierta e inclusiva del público supone promoverla en las demás decisiones, revisiones, reexaminaciones o actualizaciones afines a asuntos ambientales de interés público y que tengan, o puedan tener, un significativo impacto sobre el medio ambiente. La norma propone unos ejemplos de decisiones que pueden subsumirse en esta categoría: ordenamiento del territorio, elaboración de políticas, estrategias, planes, programas, normas y reglamentos. Su enunciación responde a distintos asuntos que son de interés público en los países de la región, y frente a los cuales se suele prever la participación pública.[435] Empero, aquellos se formulan a título indicativo y no exhaustivo. Esto es del caso, porque se deja en manos de cada Estado Parte definir a qué asuntos les aplicará la norma.[436] Ello da un margen de acción importante, que cohesiona con el hecho de que la obligación de implementación del Acuerdo a nivel nacional es tarea propia de los Estados en atención a sus posibilidades y conforme sus prioridades nacionales. Si se restringieran los asuntos al listado del artículo 7 se desconocería dicha lógica.

 

381. El segundo segmento versa sobre los parámetros de participación pública a considerar en los procesos de toma de decisiones en asuntos ambientales (§ 4-11 y 14-17). Aquellos se establecen en función de dos clases: los comunes a todo tipo de decisión (§ 4-10 y 14-15) y los aplicables exclusivamente para los proyectos y actividades que tienen o pueden tener impacto significativo sobre el medio ambiente (§ 11 y 16-17).

 

382. Los parámetros comunes se proponen sobre la base de una participación abierta e inclusiva del público. Esto implica para los Estados Parte tener en cuenta las características sociales, económicas, culturales, geográficas y de género del público para efectos de su participación. También deben, al implementar el Acuerdo, garantizar el cumplimiento de su legislación nacional y sus obligaciones internacionales relativas a los derechos de los pueblos indígenas y comunidades locales. Y les supone, en igual medida, adelantar esfuerzos para identificar y apoyar a personas y grupos en situación de vulnerabilidad en aras de remover las barreras de su participación e involucrarlos de manera activa, efectiva y oportuna.

 

383. Para concretar esa base abierta e inclusiva, los procesos de toma de decisiones observarán unos elementos básicos. Deben asegurar desde sus etapas iniciales la posibilidad de participación del público, para que las observaciones que este efectúe sean debidamente consideradas y contribuyan a los procesos. Para ese objetivo, se le proporcionará la información de manera oportuna, clara y comprensible que permita hacer efectivo su derecho de participación. Como mínimo, deberá informársele sobre: (i) el tipo o naturaleza de la decisión; (ii) la autoridad responsable del proceso y las otras autoridades o instituciones involucradas en él; (iii) el procedimiento previsto para la participación del público; y, (iv) las autoridades públicas a las que se les puede requerir mayor información y los procedimientos para el efecto. A su turno, se incorporarán plazos razonables, cuya determinación dependerá de cada proceso en concreto, para que el público se informe y prepare con efectividad.[437] El resultado del proceso de participación se considerará antes de adoptar la decisión ambiental.

 

384. La decisión que derive del consecuente proceso deberá, así mismo, contemplar ciertas condiciones. Le será informada al público oportunamente, indicándose los motivos y fundamentos que la sustentan, el modo en que se tuvieron en cuenta las observaciones del público, así como los mecanismos administrativos y judiciales pertinentes para recurrirla. En adición, se difundirá de manera rápida, efectiva y a través de medios apropiados, por ejemplo, escritos, formatos electrónicos, de manera oral, mediante notificación pública, entre otros. Tanto la decisión como sus antecedentes serán públicos y accesibles.

 

385. A estos parámetros comunes se suman otros, que aplican en lo relacionado con proyectos y actividades que tienen o pueden tener impacto significativo sobre el medio ambiente. Por consiguiente, en estos procesos de decisiones aplican tanto los parámetros comunes, previamente descritos, como ciertos derroteros específicos. Por ello, estas normas abordan lo atinente al (i) tratamiento que debe disponerse en materia de participación para el público directamente afectado; y, (ii) la información mínima que deberá hacerse pública en tratándose de esos tipos de proyectos o actividades.

 

386. En lo que respecta al público directamente afectado, hay dos obligaciones precisas para las autoridades. Por una parte, cuando el público hable mayoritariamente en idiomas distintos al oficial, deberá velarse por facilitar su comprensión y participación. Tal cometido puede lograrse a través de distintos medios como, por ejemplo, usar el idioma que emplea ese público en los procesos de toma de decisiones o utilizar lenguaje no técnico durante el proceso o emplear otros medios que atienda sus condiciones y especificidades.[438] Esto es coherente con los artículos 4.5-9, 5.4 y 6.6 del Acuerdo. Por otra parte, se harán esfuerzos por identificar al público que resulte directamente afectado, de forma positiva o negativa, como resultado de una eventual decisión ambiental en determinado proyecto o actividad, y se promoverán acciones específicas para facilitar su participación. De ahí que esta medida los involucre de manera activa, efectiva y oportuna y, por lo mismo, coexista con lo previsto frente a la materia en las disposiciones generales. Nótese que este punto cohesiona con la necesidad prevista en los parámetros comunes de considerar, entre otras, las características sociales, culturales y geográficas del público para su participación.

 

387. Frente a la información mínima a publicarse, se consideran siete puntos. Los tres primeros aluden a cuestiones principales de la actividad o el proyecto, como el área de influencia, características físicas y técnicas, impactos ambientales y las medidas previstas en relación con ellos. Estos deberán resumirse en lenguaje comprensible y no técnico de conformidad con el cuarto punto, para que el público no especializado pueda comprender la naturaleza y consecuencias de la decisión ambiental.[439] Por su parte, el quinto punto refiere a los informes y dictámenes públicos emitidos por distintos organismos y que se presenten a la autoridad pública. A su turno, el sexto punto abarca la descripción de las tecnologías disponibles para ser utilizadas y a los lugares alternativos para efectuar el proyecto o la actividad, cuando esa información esté disponible. Y, finalmente, el séptimo punto refiere a las acciones previstas para monitorear la implementación y los resultados de las medidas del estudio de impacto ambiental. Los anteriores insumos se pondrán a disposición del público de conformidad con el artículo 5.17 del Acuerdo y, como puede deducirse, sus condiciones de acceso, denegación y entrega se regirán con las normas para la transferencia pasiva de la información ambiental (artículo 5 del Acuerdo).

 

388. Estas condiciones se corresponden a las identificadas en la jurisprudencia constitucional para la participación pública y deliberada en materia ambiental.[440] En efecto, las bases y el diseño de los procesos de toma de decisiones en asuntos ambientales, que prevén estas normas del artículo 7 del Acuerdo de Escazú, se acompasan con un modelo de participación previo, amplio, público, deliberado, consciente, responsable, efectivo y eficaz con posibilidades reales de incidir en las decisiones. El proceso es previo, en tanto busca que el público sea escuchado con antelación a la adopción de alguna decisión en materia ambiental. Es amplio, porque involucra a todos los sectores de la sociedad interesados o afectados con ocasión de una decisión de aquel tipo. Es público, puesto que busca la convocatoria amplia, oportuna y específica del público. A su turno, es efectivo y eficaz al procurar la construcción de consensos razonados, en donde las observaciones del público sean debidamente consideradas durante el proceso de toma de decisión. En ese marco de acción, se adelanta en forma deliberada, consciente y responsable, pues ofrece condiciones de igualdad para la participación y busca que el público tenga, como mínimo, precisa información de manera oportuna, clara y comprensible para que pueda participar con argumentos informados, coherentes y libres de motivaciones parcializadas. Además, en tratándose de los procesos sobre proyectos o actividades, esa información se entregará o denegará conforme los derroteros insertos en el artículo 5 del Acuerdo, cuya constitucionalidad ya fue advertida.

 

389. La Sala Plena advierte que las citadas condiciones y los deberes que su cumplimiento implica para las autoridades[441] coinciden con lo previsto en el Acuerdo. En efecto, el artículo 7 del Acuerdo de Escazú compele a las Partes a asegurar procesos de toma de decisión ambiental que: (i) convoquen pública y abiertamente a los miembros del público; (ii) suministren información relevante al público para que este pueda participar de manera efectiva; (iii) atiendan a criterios para identificar quiénes deben concurrir al proceso de participación, para así posibilitar que los sectores más vulnerables tengan voz; (iv) permitan espacios para que el público pueda, en igualdad de condiciones y por medios apropiados y disponibles, formular observaciones que deberán considerarse antes de tomar determinada decisión; y, (v) reflejen en su decisión que las observaciones del público se evaluaron.

 

390. Así, para la Sala Plena es claro que estos procesos de participación no son equiparables a la mera socialización o información de decisiones ambientales y, tampoco, se limitan a recoger las inquietudes del público. En contraste, reconocen que la intervención de la comunidad en temas que la afecten o le interesen es un presupuesto a considerar por parte de las autoridades públicas al momento de proferir decisiones en materia ambiental.

 

391. Es claro, además, que la participación significativa del público no implica que su posición deba ser acogida en la decisión ambiental. Tampoco implica su vinculatoriedad para la autoridad que deberá tomar la decisión. La participación pública, tal como se sigue del artículo escrutado, supone el derecho a presentar observaciones y el correlativo deber para la autoridad pública de tomarlas en cuenta al momento de adoptar la decisión, para lo cual explicará cómo hizo aquello. Y como ha indicado la Corte Constitucional, el alcance de esa prescripción “se concreta en que el acto administrativo debe evidenciar que se evaluaron las razones de la comunidad y que se motivó su apartamiento, en casos en que se hubiesen desechado las opiniones o juicios de la colectividad”.[442] De manera que el modelo de participación previsto en el Acuerdo propende por un escenario donde el público pueda exponer sus opiniones y razonamientos, y estos sean objeto de una reflexión seria y ponderada. No busca, por contrapartida, otorgarle al público un derecho de veto frente a las decisiones o trasladar a su cargo la responsabilidad de tomarlas.[443]

 

392. Estos procesos de participación no son inéditos en el contexto colombiano. En efecto, existen mecanismos diseñados por el legislador que bien podrían adecuarse a las condiciones y criterios definidos en el artículo 7 del Acuerdo. Piénsese, por poner un ejemplo, en las alianzas para la prosperidad previstas en la Ley 1757 de 2015. Estas pueden crearse como instancias de diálogo entre la ciudadanía, las entidades estatales y las empresas, en el marco del desarrollo de proyectos minero energéticos susceptibles de generar significativo impacto social y ambiental. La Corte las ha contemplado como instrumentos que posibilitan el diálogo entre esos actores, y permiten lograr acuerdos entre ellos mediante un flujo de comunicación multidireccional que articula los distintos intereses que confluyen en la ejecución de este tipo de proyectos. Aquella dinámica, ha dicho la Corte, es coherente con el artículo 2 de la Constitución, pues le permite a la ciudadanía participar en las decisiones que los afecta.[444]

 

393. Ahora, algunos intervinientes cuestionaron que la participación en procesos de toma de decisiones ambientales que prevé el artículo escrutado, particularmente el que alude a los proyectos y actividades, afecta las libertades económicas en tanto frena o desincentiva la inversión. [445]

 

394. La Sala Plena debe señalar que los eventuales impactos en términos de inversión no son un criterio para estudiar la validez de un tratado internacional, pues esa materia no constituye parámetro de constitucionalidad. La Corte Constitucional surte el control material de un tratado internacional en términos eminentemente jurídicos.[446] De ello se sigue que valoraciones propias de la conveniencia del instrumento, como por ejemplo sus ventajas u oportunidades económicas a nivel práctico, no forman parte del juicio de constitucionalidad y, por lo mismo, no pueden condicionar la constitucionalidad del Acuerdo de Escazú. No obstante, con el objetivo de atender a las diferentes razones que proponen los ciudadanos en el proceso dialógico de revisión constitucional, la Sala Plena advierte que las objeciones planteadas en este punto no se limitan a un asunto de mera conveniencia. La alusión a los efectos en la inversión privada propuesta por algunos intervinientes viene precedida de una preocupación relacionada con la seguridad jurídica, el ejercicio de las libertades económicas y la protección de la iniciativa privada. Esta preocupación fue puesta en evidencia en el diálogo ocurrido durante la audiencia pública practicada en este proceso.

 

395. Desde esa perspectiva, esto es, la que acusa el Acuerdo de una eventual afectación de los derechos a la libertad de empresa, la seguridad jurídica y la buena fe para el ejercicio de la iniciativa económica privada, la Sala Plena advierte que no se demostró en el expediente que la fijación de condiciones mínimas de participación impacte las libertades económicas, o afecte en manera alguna la capacidad de que las personas ejerzan la libertad de empresa por obstaculizar la inversión privada. De hecho, la información recaudada en el expediente sugiere lo contrario. Según datos de la CEPAL, el flujo de inversión extranjera directa entre el periodo 2021-2022, frente a los Estados Parte del Acuerdo con respecto a los que no lo son, tuvo el siguiente comportamiento:[447]

 

 

396. El gráfico 1 da cuenta que los flujos de inversión extranjera no decrecieron en los Estados Parte con motivo de la entrada en vigor del Acuerdo de Escazú, la cual tuvo lugar el 22 de abril de 2021. De hecho, para el año 2022 aquel flujo no estuvo por debajo del promedio regional, sino que se ubicó dentro de los rangos de la media, el promedio y en rangos superiores a ellos. Aunque en el año 2021 un segmento de este flujo si estuvo en rangos inferiores a los anteriormente indicados, se advierte, en todo caso, que la muestra de los Estados no Parte concentró un segmento mayoritario de esa porción.

 

397. Algo similar ocurrió con el comportamiento del crecimiento económico entre los dos grupos comparados para el mismo periodo:[448]

 

 

 

398. El gráfico 2 da cuenta de que los flujos de crecimiento económico no se vieron afectados negativamente para el año en el que entró en vigor el Acuerdo. De hecho, en el año 2021 el comportamiento entre los Estados Parte y los que no lo son fue similar, con una pequeña diferencia de descenso en el crecimiento para los segundos con respecto a los primeros. Adicionalmente, el comportamiento del año 2022 revela que el crecimiento económico de los Estados Parte del Acuerdo arrojó una tendencia más favorable con respecto a los Estados no Parte.

 

399. De modo que no existe evidencia que permita a la Corte advertir una afectación, siquiera prima facie, de las libertades económicas o la libertad de empresa por efecto del Acuerdo. Todo lo contrario, los datos de flujo de inversión extranjera y de crecimiento económico dentro del interregno que comprende la entrada en vigor del Acuerdo de Escazú dan cuenta de que no existen variaciones significativas en el comportamiento de la inversión y el crecimiento económico entre los Estados Parte y los Estados no Parte del Acuerdo.

 

400. Establecido lo anterior, la Sala Plena estima necesario analizar la obligación a cargo del Estado colombiano, en su calidad de Estado parte, de garantizar el respeto de su legislación nacional y de sus obligaciones internacionales relativas a los derechos de los pueblos indígenas y comunidades locales (§ 15) en la implementación del Acuerdo.

 

401. Como se indicó en el análisis formal de constitucionalidad, el Acuerdo de Escazú prevé un estándar de participación aplicable a todos los sectores de la sociedad. Por ese motivo, su alcance y objetivo se proyectan en función del público en general. No obstante, en el instrumento internacional también se reconoce que dentro de esa categoría de público coexisten sectores cuyo estándar de participación es cualificado, como los pueblos indígenas y las comunidades étnicas, y la población campesina. La participación en asuntos ambientales que prevé el Acuerdo de Escazú comprende la promoción de la valoración del conocimiento local, el diálogo, y la interacción de las diferentes visiones y saberes.

                                                                                  

402. El Acuerdo supone entonces un deber específico de implementar medidas de participación significativa en las que el diálogo, intercambio de información, posiciones y saberes no ocurre únicamente de forma bidireccional, esto es, entre el Estado y una comunidad singular. En contraste, este dialogo se da de forma multidireccional, esto es, entre el Estado, los particulares interesados en desarrollar proyectos que pueden tener impacto ambiental, y todas las comunidades que integren el público que se verá afectado con las decisiones ambientales. Si en el marco de ese contexto llegasen a producirse conflictos entre las diferentes comunidades que integran el público afectado, su derecho a la participación debe garantizarse según los estándares que fija el Acuerdo.

 

403. La garantía del derecho a la participación de comunidades étnicamente diferenciadas tiene diferentes niveles, a saber: (i) participación básica; (ii) consulta previa; y, (iii) consentimiento previo, libre e informado.[449] La aplicación de uno u otro nivel dependerá del grado de afectación directa que la medida, norma o proyecto implique para ellas. Si esta genera una afectación directa aplicará el estándar de consulta previa.[450] Y cuando aquella afectación directa se torna especialmente intensa, deberá aplicarse el estándar del consentimiento previo, libre e informado. La procedencia de esta forma cualificada de participación es excepcional, porque se circunscribe a precisos eventos, descritos en la jurisprudencia constitucional y en el derecho internacional,[451] relativos a: (i) el traslado o reubicación del pueblo indígena o tribal de su lugar de asentamiento; (ii) medidas que supongan un alto impacto social, cultural y ambiental que ponga en riesgo su subsistencia; y, (iii) las relacionadas con el almacenamiento y eliminación de materiales peligrosos o tóxicos en sus tierras y territorios.[452]

 

404. La Corte ha reconocido que las comunidades más vulnerables son las más afectadas por los fenómenos ambientales, entre ellos el cambio climático. En la Sentencia T-123 de 2024 se señaló que el desplazamiento ambiental impacta a comunidades cuya identidad y subsistencia están estrechamente ligadas a la tierra y a los recursos naturales. Entre estas, claramente se encuentran los pueblos indígenas y afrodescendientes, quienes sufren con mayor fuerza el deterioro del ecosistema, en la medida que “tienen una vulnerabilidad especial a la degradación ambiental por su relación espiritual y cultural con sus territorios y por la dependencia económica con los recursos naturales”.[453] 

 

405. Pero, además, la población campesina se ve especialmente afectada por el desplazamiento ambiental debido a su conexión especial con el territorio. Precisamente, en la Sentencia C-300 de 2021, la Corte reconoció el fuerte vínculo que tiene el campesinado con el territorio y señaló que la relación de los campesinos con la tierra excede el ámbito estrictamente económico, pues tiene una serie de significaciones culturales, sociales y económicas.[454] En línea con lo anterior, el artículo 64 de la Constitución Política, modificado recientemente por el Acto Legislativo 1 de 2023, prevé que el Estado velará por la protección, respeto y garantía de los derechos individuales y colectivos de la población campesina, con el objetivo de lograr, entre otros, su participación reforzada.

 

406. Por otro lado, la Corte ha reconocido que la sociedad civil que se beneficia de los servicios ambientales que proveen determinados ecosistemas estratégicos también es un actor relevante en conflictos ambientales. Por ejemplo, en la Sentencia T-361 de 2017, la Corte reconoció la tensión existente entre los intereses de las comunidades campesinas agricultoras y mineras ubicadas dentro del territorio del páramo de Santurbán, y las organizaciones de la sociedad civil asentadas en Bucaramanga que exigían un mayor grado de protección del bioma del páramo.

 

407. En suma, para la jurisprudencia constitucional es claro que el derecho fundamental a la Consulta Previa corresponde únicamente a las comunidades étnica y culturalmente diferenciadas. Sin embargo, la jurisprudencia también ha indicado que la participación de las poblaciones que tienen una estrecha relación con el territorio para la toma de decisiones que las afectan debe ser previa, significativa y efectiva y no limitarse a la entrega de información una vez se han adoptado las decisiones. En el mismo sentido, a las organizaciones de la sociedad civil que defienden el derecho a un ambiente sano también se les debe garantizar la participación efectiva en el proceso decisional en materia ambiental.

 

408. La jurisprudencia constitucional ha llamado la atención sobre la necesidad de que la ley regule de forma comprensiva y consistente con el derecho internacional y la jurisprudencia constitucional el derecho de los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes a la consulta previa, libre e informada de las medidas legislativas, administrativas u otras, que les puedan afectar directamente.[455] La Corte ha sostenido, así mismo, que la ausencia de “directrices legales para el procedimiento de consulta supone, en la práctica, un serio obstáculo para el cumplimiento del deber estatal de consulta.”[456] En las Sentencias T-129 de 2011 y C-317 de 2012,[457] la Corte ha exhortado tanto al Congreso de la República como al Presidente de la República para que, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, regulen de manera específica e integral el derecho fundamental a la consulta previa en Colombia.

 

409. Con fundamento en lo señalado, la Sala Plena concluye que el Acuerdo de Escazú establece un estándar de participación aplicable a todos los sectores de la sociedad, cuya implementación debe integrarse con lo dispuesto en la Constitución Política, la legislación vigente y la jurisprudencia constitucional. La implementación transversal del Acuerdo obliga que el Estado considere los diferentes estándares de participación que aplican a los diversos grupos que conforman la sociedad, con el propósito de garantizar la efectividad de los derechos contenidos en el tratado. Por tal motivo, aunque el Acuerdo tiene aplicación inmediata, su implementación podría requerir la adecuación de los estándares legales vigentes en materia de acceso a la información y participación pública establecidos en el tratado. De igual forma, sería necesario avanzar en medidas legislativas que delimiten el alcance y las condiciones para ejercer el derecho a la participación de las comunidades campesinas y las organizaciones de la sociedad civil. El régimen legal debe ser desarrollado para proporcionar claridad sobre la interacción de las opiniones, saberes, conocimientos e intereses de estos actores y sobre el alcance de los deberes del Estado en la garantía de los derechos de acceso y participación en asuntos ambientales. Todo lo anterior debe realizarse sin que ello afecte la aplicación directa e inmediata de las disposiciones del Acuerdo que consagran derechos fundamentales.

 

410. La implementación también podría requerir que se emitan regulaciones del derecho a la consulta previa de las comunidades étnicamente diferenciadas, por lo menos en asuntos ambientales. El artículo 7.15 del Acuerdo prevé que le corresponderá al Estado Parte, en la implementación del instrumento, garantizar el respeto tanto de su legislación nacional como de sus compromisos internacionales frente a los derechos de las comunidades étnicamente diferenciadas. Aquello implica, como se dijo previamente, tener presente que en la implementación del Acuerdo deben atenderse los estándares vigentes en el país frente la participación, en este caso de las comunidades étnicas. Se trata por consiguiente de armonizar, si fuese necesario, los mecanismos existentes con el contenido del Acuerdo de Escazú que, por demás, los complementa y se remite expresamente a ellos.[458] Esto, porque si bien el instrumento internacional no regula el derecho a la consulta previa, sí prevé de forma expresa la obligación a cargo de cada Estado Parte de garantizar su cumplimiento para las comunidades titulares del derecho, al momento de implementar el Acuerdo.[459] Dicho en otros términos, para la Sala Plena la regulación que eventualmente se requiera deberá orientarse a garantizar la protección de los derechos reconocidos en el Acuerdo, en el marco del orden constitucional vigente y en consonancia con la jurisprudencia de esta Corte, sin que lo anterior, se insiste, suponga que la aplicación del Acuerdo se supedite a esa regulación.

 

411. No hay duda que la implementación del estándar de participación previsto en el Acuerdo modifica la lógica aplicable a la participación en los procesos de toma de decisiones en asuntos ambientales. En particular, porque el Acuerdo exige que en estos escenarios de participación se propicien condiciones para desarrollar un diálogo significativo con los miembros del público, entre los que se cuentan las comunidades campesinas, organizaciones ciudadanas, y demás sectores de la sociedad civil, así como los pueblos indígenas y las demás comunidades étnica o racialmente diferenciadas. Así mismo, porque demanda la determinación de los deberes que corresponden a las autoridades ambientales y los particulares para incorporar en sus decisiones en asuntos ambientales los resultados de este diálogo. Además, porque el Acuerdo reafirma que debe respetarse el derecho a la consulta previa de las comunidades étnicas y, en ese sentido, no homogeniza el estándar de participación que les asiste a ellas con el del público en general.

 

412. En esas condiciones, el Acuerdo de Escazú supone retos en su implementación que renuevan la necesidad advertida en la jurisprudencia para que se expida una ley estatutaria de participación. Una regulación en tal sentido podría, entre otras, abordar de forma integral el proceso de consulta previa en Colombia de conformidad con las pautas trazadas por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos y la jurisprudencia constitucional. Al tiempo, podría determinar cómo el derecho a la consulta previa de las comunidades étnicas se armoniza con los procesos de participación previstos en el Acuerdo de Escazú para el público en general.

 

413. En procura de realizar ese objetivo, deberán tomarse en cuenta los criterios fijados en la Sentencia SU-123 de 2018. En esa medida, se considerará con especial atención las implicaciones que aparejan la naturaleza y finalidad de la consulta previa en tanto derecho fundamental. Así, al elaborar la respectiva regulación integral del tema deberá tenerse en cuenta que: “(i) el objetivo de la consulta previa es intentar lograr en forma genuina y por un diálogo intercultural el consentimiento con las comunidades indígenas y tribales sobre las medidas que las afecten; (ii) el principio de buena fe debe guiar la actuación de las partes; (iii) por medio de la consulta se debe asegurar una participación activa y efectiva de los pueblos interesados; (iv) la consulta debe ser un proceso intercultural de diálogo en el que el Estado debe entonces tomar las medidas necesarias para reducir las desigualdades fácticas de poder que puedan tener los pueblos étnicos; (v) en este diálogo intercultural ni el pueblo tiene un derecho de veto ni el Estado un poder arbitrario de imposición de la medida prevista; (vi) la consulta debe ser flexible, es decir, adaptarse a las necesidades de cada asunto; (vii) la consulta debe ser informada, esto es dispensar a los pueblos indígenas y tribales la información suficiente para que ellos emitan su criterio; (viii) la consulta debe respetar la diversidad étnica y cultural lo que permitirá encontrar mecanismos de satisfacción para ambas partes”.[460]

 

414. El tercer y último segmento aborda la promoción de la participación pública en foros y negociaciones internacionales en materia ambiental y en espacios de consulta a nivel nacional sobre la misma temática (§ 12 y 13). Respecto a lo primero, se advierte que la norma, por una parte, replica el modelo de la fase de negociación del Acuerdo de Escazú en tanto se busca que el público, esto es, los diferentes sectores de la sociedad civil, académica y del sector privado, organizaciones regionales y subregionales, grupos juveniles, pueblos indígenas, entre otros, concurran al diálogo de las negociaciones internacionales. Por otra parte, armoniza con el artículo 4.10 del Acuerdo, pues se relaciona con la difusión del conocimiento de asuntos ambientales en el escenario internacional. Como se sigue de la misma norma, ambos aspectos se promoverán según corresponda y de acuerdo con la legislación nacional.

 

415. La Sala Plena estima que dichas cuestiones se ajustan a la Constitución Política. Contemplar la participación del público en los foros y negociaciones internacionales afines a asuntos ambientales cohesiona con el modelo de democracia participativa. Primero, porque expresa su carácter universal al tratarse de un asunto que vitalmente interesa a la persona, a la comunidad y al Estado y, por tanto, es susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder social.[461] Segundo, porque concreta su carácter expansivo al conquistar nuevos ámbitos de participación, lo cual nutre la preocupación y el interés de la ciudadanía por los problemas colectivos y redunda en la formación de ciudadanos capaces de interesarse de manera sostenida en los procesos gubernamentales.[462] En adición, la norma acompasa con los criterios de soberanía y conveniencia nacional, previstos en los artículos 9 y 226 de la Constitución Política, al circunscribir la promoción de esta clase de participación de acuerdo con la legislación nacional de cada Estado Parte.

 

416. Respecto del segundo asunto previsto en este segmento, es preciso indicar lo siguiente. Según la guía de implementación del Acuerdo,[463] la norma alienta a establecer espacios de consulta en asuntos ambientales o usar los ya existentes en los que distintos grupos y sectores del público puedan participar. Por ejemplo, pueden concurrir a ellos los jóvenes, las mujeres, y las comunidades étnicamente diferencias, entre otros. En estos escenarios se promoverá el conocimiento local, el diálogo y la interacción de las diferentes visiones y saberes cuando corresponda. Se reconoce, en general, que el conocimiento y la diversidad local son relevantes en la gestión ambiental y, en particular, que las comunidades étnicamente diferenciadas tienen mucho que aportar con su conocimiento en la salvaguarda del medio ambiente y el fomento de la cultura de comprensión, respeto y armonía con la naturaleza.

 

417. Los espacios que contempla la norma compaginan con el concepto de justicia ambiental, pero no extienden el estándar de participación de la consulta previa a sectores distintos al de las comunidades étnicamente diferenciadas. La norma responde a lo primero, porque aborda la participación significativa de todas las personas, con independencia de su raza, color, cultura, ingreso y origen racial, en lo atinente al desarrollo y la aplicación de las leyes, reglamentos y políticas ambientales.[464] Así mismo, porque reconoce, al defender la apertura de espacios de participación ciudadana, que el conocimiento local es importante en la toma de decisiones ambientales. Dicho en otras palabras, se admite que el conocimiento técnico experto no es el único insumo a considerar en esos eventos.

 

418. La norma no extiende lo segundo, porque, como se anotó previamente, el Acuerdo no se orienta a regular aquel estándar de participación cualificado. Frente al particular, se limita a reafirmar las obligaciones de los Estados Parte de garantizar el cumplimiento de este derecho, al momento de implementar el instrumento internacional, para aquel subsegmento de la población. En esas condiciones, su enfoque se basa en el nivel de participación simple, que opera para toda la ciudadanía en general, sin que con ello desconozca la existencia de diferentes niveles de participación que ameritan ser garantizados en igual medida. De ahí que este aspecto se subsuma en las consideraciones expresadas en los párrafos 408 y 409 de esta providencia.

 

419. Por consiguiente, los espacios de consulta previstos en la norma responden al componente de justicia participativa que integra a la justicia ambiental. Con ellos se buscan espacios de apertura de participación ciudadana, donde se tome en consideración el conocimiento local. Empero, de aquello no se sigue que estos espacios puedan equipararse al estándar de participación de la consulta previa. Este solo aplica frente a las afectaciones directas que afrontan las comunidades étnicamente diferenciadas ante una medida, norma o proyecto. Cuando alguno de estos eventos acaezca, ese estándar deberá garantizarse. Y para lograr ese particular, deberá regularse de manera específica e integral el referido derecho en Colombia.

 

420. En todo caso, la Corte reconoce que la implementación y eficacia del Acuerdo de Escazú no dependen de la expedición de una medida normativa específica. Sin embargo, podrían ser necesarios ajustes y adecuaciones en la legislación vigente o la adopción de nuevas disposiciones normativas si se identifican contradicciones con las disposiciones del Acuerdo, especialmente en lo relacionado con los derechos al acceso a la información y a la participación pública. En este sentido, el Estado podría precisar ciertos aspectos del régimen existente o complementar las reglas definidas por la jurisprudencia. La Corte subraya que esta evaluación corresponde al Estado, quien debe actuar conforme con el deber de garantizar la plena implementación del Acuerdo y la efectividad de los derechos fundamentales que este reconoce. Por lo demás, la Corte reitera lo expuesto en el análisis formal de constitucionalidad respecto a la necesidad de realizar la consulta previa durante el proceso de implementación normativa del Acuerdo, cuando las medidas legislativas o administrativas impacten directamente los intereses de las comunidades identificadas étnica o racialmente.

 

(iv)  Artículo 8. Acceso a la justicia en asuntos ambientales: contenido y análisis

 

421. Contenido: el artículo 8 consta de 7 párrafos, y sus contenidos refieren a los siguientes aspectos:

 

 

422. Análisis: la Sala Plena estima que el artículo 8 se ajusta a la Constitución Política. Lograr la implementación cabal del derecho de acceso a la justicia en asuntos ambientales, tal como se indicó en el estudio del Preámbulo y el artículo 1 del Acuerdo, es un propósito que el ordenamiento constitucional busca realizar, pues se trata de un presupuesto esencial para efectivizar el contenido de la participación ciudadana en materia ambiental. De contera, posibilita que diferentes sectores de la ciudadanía, incluidos los más vulnerables y marginados, tengan voz en los asuntos susceptibles de afectarlos. Esto, en tanto se propende por remover las barreras que dificultan el ejercicio de su derecho.[465]

 

423. No obstante, algunos participantes del proceso tienen ciertos reparos frente al artículo.[466] Indican, por un lado, que el ordenamiento jurídico vigente tiene profusas herramientas, como la acción de tutela, las acciones populares y de grupo, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, entre otros, y en esa medida, preocupa que un cambio de normatividad genere inseguridad jurídica ante la adopción de nuevas reglas procesales. Cuestionan, por otro lado, que se equipare a todas las personas o comunidades en el ejercicio de este derecho pues así se omite el deber estatal de adoptar medidas diferenciales a favor de grupos históricamente vulnerados. Censuran, en adición, que el párrafo 2.c autoriza al público para promover acciones o impugnaciones en asuntos que no se limitan al derecho de acceso a la información. Y se alerta, en igual forma, que el párrafo 3.e puede exonerar a las autoridades de demostrar la existencia del daño ambiental, al invertirse esta carga probatoria que asumirían los particulares.

 

424. En el artículo 8 se reafirma el compromiso que tienen los Estados Parte de garantizar el derecho de acceso a la justicia en asuntos ambientales. Son ellos quienes deben asegurar dicho propósito, en respeto del debido proceso, de conformidad con su legislación nacional y en consideración de sus circunstancias. Para ese particular, una de las determinaciones que trae el artículo alude a los órganos, procedimientos y elementos que deberán considerarse a la hora de garantizar este derecho. No se prefija una forma de abordar estos aspectos, sino que se ofrecen ciertos derroteros para determinar la mejor manera hacerlo. Un ejemplo de esto es contar con procedimientos que reúnan ciertas condiciones[467] y que, además, contemplen: la posibilidad de disponer medidas cautelares y provisionales, medidas que faciliten la producción de pruebas del daño ambiental, así como la ejecución y cumplimiento de órdenes proferidas en dichos procesos cuando corresponda.

 

425. Para la Sala Plena dichos aspectos se adecuan a los artículos 9, 29 y 229 de la Constitución Política. Esta disposición, tal y como lo indicaron algunos de los intervinientes[468] y el concepto del Viceprocurador General de la Nación, promueve que la legislación nacional avance en línea con el respeto al debido proceso e igualmente procura por la satisfacción del derecho al acceso a la administración de justicia. Debe considerarse, además, que la garantía de este derecho se ciñe a las condiciones particulares del país y a su legislación interna. Por tanto, el Estado será quien deba, en ese campo de acción y de manera soberana, propiciar al implementar el Acuerdo las condiciones para que en el marco de su legislación se garantice este derecho. El artículo, por ende, no inserta de facto una variación en la normativa y las reglas procedimentales vigentes. La norma no proyecta en sus efectos la subversión inmediata del catálogo de herramientas presentes en la legislación nacional.

 

426. Similar deducción se sigue frente a la eventual exoneración de demostrar la existencia del daño ambiental por parte de las autoridades. Sea lo primero mencionar que la norma no contempla medidas de exoneración probatoria frente al daño ambiental. En contraste, prevé medidas que faciliten su prueba. Esto cohesiona con la jurisprudencia constitucional, que considera que en los procesos donde se ventila la presunta responsabilidad por el daño ambiental existen dificultades probatorias que hacen indispensable que el juez asuma un rol activo en el proceso en procura de lograr la justicia material.[469] La norma en estudio prevé, en correspondencia, que puede acudirse a institutos como la carga dinámica de la prueba o la inversión de la misma. Empero, estos son ejemplos de medidas que pueden usarse. No son las únicas.[470] Podrían proceder otras reconocidas en la legislación nacional como, por ejemplo, el decreto oficioso de pruebas. De todas formas, será en la implementación del Acuerdo que deberán evaluarse cuáles y en qué circunstancias aplican esas medidas.

 

427. Esto es del caso, ya que las medidas para facilitar la producción de la prueba del daño ambiental se ciñen a una precisa condición: proceden en consideración de las circunstancias de cada Estado Parte. Aquello armoniza con los artículos 88 y 89 de la Constitución Política, que difieren a la ley la regulación de las acciones populares y de grupo, así como los demás recursos, acciones y procedimientos en procura de, entre otros asuntos, la protección de derechos de grupo o colectivos. También concuerda con lo indicado por la Corte en materia de configuración legislativa de los procedimientos judiciales. En efecto, al legislador le compete “la regulación de los procedimientos judiciales, su acceso, etapas, características, formas, plazos y términos […], goza para tales efectos de un amplio margen de configuración tan sólo limitado por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto éstas se encuentren acordes con las garantías constitucionales de forma que permitan la realización material de los derechos sustanciales”.[471]

 

428. El artículo 8 del Acuerdo se refiere, por otra parte, al alcance del derecho de acceso a la justicia en asuntos ambientales. Él contempla el impugnar y recurrir, ante instancias judiciales y administrativas, cualquier acción, decisión u omisión (de fondo o procedimiento) afines a: (i) los contenidos normativos de los derechos de acceso; (ii) las susceptibles de afectar en modo adverso al medio ambiente; y, (iii) para discutir normas relacionadas con esta materia. Lo anterior es coherente con el artículo 79 de la Constitución Política. Particularmente, en lo referente al acceso a recursos administrativos y a la justicia como un elemento esencial para garantizar la participación ciudadana en materia ambiental.[472] De ahí que la Corte precise que “el acceso a los recursos administrativos y a la justicia hace referencia a la posibilidad de que el individuo acuda, en primer lugar, ante la administración, y en caso de la negativa de ésta ante los jueces para solicitar la protección de los derechos de acceso a la información pública y a la participación en materia ambiental”.[473] Nótese, por lo tanto, que esta garantía no se limita al derecho de acceso a la información. Por lo mismo, el reparo que se formula al artículo en este sentido no tiene asidero.

 

429. El artículo en estudio aborda, además, las medidas, medios y mecanismos para facilitar el acceso a la justicia del público en asuntos ambientales. Este apartado, a semejanza con el que trata las condiciones para garantizar el derecho, ofrece una orientación sobre la cual los Estados Parte trabajarán para facilitar el acceso. Así, ellos deberán establecer medidas para reducir o eliminar barreras al ejercicio del derecho de acceso a la justicia, y medios que divulguen la información de este derecho y los procedimientos para hacerlo efectivo. También establecerán mecanismos de difusión y sistematización (que correspondan) de las decisiones administrativas y judiciales en asuntos ambientales y el uso de la traducción o interpretación en idiomas distintos al oficial, cuando aquello se requiera para ejercer el derecho. Igualmente, cada Estado Parte atenderá las necesidades de las personas o grupos en situación de vulnerabilidad, en aras de que puedan acceder a la justicia. Esto último se hará por intermedio de mecanismos de apoyo.

 

430. En esa medida, lejos de equipararse a ciertos segmentos de la población de manera acrítica con otros grupos de la comunidad, se reconoce que algunos de estos merecen una protección especial por parte del Estado. Con ello se acentúa la dimensión material del derecho a la igualdad. A partir de aquella, el Estado se ve obligado a promover condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, lo cual implica que las autoridades deben remover los obstáculos que impiden la consecución de aquello. Para tal propósito, es necesario que las entidades corrijan las desigualdades a través de medidas transformadoras que faciliten la participación de, entre otros, los sectores más vulnerables y mejoren progresivamente sus condiciones de existencia.[474] 

 

431. La Sala Plena también considera que estas normas conjugan con la noción de justicia ambiental, que influencia al derecho de participación ciudadana en estos asuntos. Por lo mismo, concuerdan tanto con el artículo 79 como con los artículos 2 y 13 de la Constitución Política. Esto es así, porque se agregan al compromiso de buscar un tratamiento justo y la participación significativa de la comunidad en las decisiones o cuestiones ambientales que la afectan. La norma no desconoce, en el marco de esos compromisos, que hay segmentos de la comunidad (personas o grupos de ellas en situación de vulnerabilidad) que requieren de medidas especiales para su superación con el propósito de garantizar la satisfacción de ciertas condiciones y derechos materiales que garanticen un punto equitativo entre los ciudadanos. De ahí que se prevean tratamientos específicos para lograr que ellas puedan ejercer su derecho de acceso a la justicia en asuntos ambientales. Lo referido es, por demás, coherente con el contenido del artículo 4.5 del Acuerdo cuyo estudio ya se efectuó.

c) Los defensores de derechos humanos en asuntos ambientales (artículo 9)

 

432. La presente sección se compone de un solo artículo. Este aborda lo atinente a los defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales. El contenido de dicha disposición procede a presentarse y evaluarse en los subsiguientes términos:

 

433. Contenido: el artículo 9 contiene tres párrafos, que abarcan lo siguiente:

 

 

434. Análisis: la Sala Plena estima que el presente artículo enmarca propósitos que resultan legítimos e idóneos a la luz de la Constitución Política. Tal y como se indicó en el estudio del Preámbulo y el artículo 4.6 del Acuerdo, procurar la garantía de un entorno seguro para la población líder y defensora de derechos humanos en asuntos ambientales se corresponde con los artículos 1, 2, 8, 13, 79 y 95.4-8 de la Constitución Política. Esa correspondencia se predica, a su turno, de las medidas de prevención y protección, previstas en las normas de los párrafos segundo y tercero del artículo 9, para garantizar dicho entorno seguro.

 

435. Sin embargo, algunas intervinientes del proceso consideran que esta disposición no tiene como efecto útil la protección de dicha población.[475] En su criterio, se omite que la problemática no se propicia principalmente por la acción estatal sino por las dinámicas ilícitas. Estas son las mayores causantes de agresiones a la población líder y defensora de derechos humanos. Además, indican que esta disposición se limita a reiterar la obligación de garantizar un entorno seguro y tomar medidas adecuadas para el efecto. No obstante, esas obligaciones ya están incorporadas en el contexto colombiano. Dos ejemplos de esto son los Decretos 4912 de 2011 y 1066 de 2015, con los cuales se adoptan programas y acciones estatales en favor de dicha población.

436. La Sala Plena no compagina con la posición que defienden las intervinientes. El artículo reconoce que la protección del medio ambiente exige, como presupuesto inicial, la protección de quienes lo defienden.[476] Ese propósito de protección no se plantea en función de alguna distinción entre actividades lícitas o ilícitas. Por el contrario, abarca todas las vicisitudes que afectan el entorno seguro, el cual debe garantizársele a la población líder y defensora de derechos humanos en asuntos ambientales. Esa deducción se sigue de la misma lectura del artículo, así como del Preámbulo y el artículo 4.6 del Acuerdo.

 

437. No resulta plausible considerar, por tanto, que la disposición desconozca al accionar ilícito como un segmento de la problemática. De hecho, ella concientiza sobre esa realidad, pues su fundamento reside en el reconocimiento del nivel de riesgo que existe en la región frente a la actividad de quienes defienden los derechos humanos en asuntos ambientales.[477] El panorama en cuestión se evidencia, adicionalmente, con los datos (aportados por uno de los intervinientes)[478] del Sistema de Información sobre Agresiones contra Personas Defensoras de Derechos Humanos en Colombia (SIADDHH).

 

438. El SIADDHH revela que entre enero a junio de 2023 se registraron 466 agresiones a la población líder y defensora de derechos humanos (dentro de la cifra se incluyen los liderazgos ambientales). Aquel universo está conformado por las siguientes tipologías de agresiones:[479] (i) 279 amenazas; (ii) 85 asesinatos; (iii) 52 atentados; (iv) 21 desplazamientos forzados; (v) 9 desapariciones forzadas; (vi) 7 detenciones arbitrarias; (vii) 5 secuestros; (viii) 5 robos de información; y, (ix) 3 judicializaciones.

 

439. La Corte Constitucional también se ha ocupado de visibilizar esa situación y, en coherencia, ha estimado que la acción estatal debe orientarse a la toma de medidas para hacerle frente. Un recuento pormenorizado de aquel panorama se contempla en la Sentencia SU-546 de 2023. Con ella se evaluó el caso de veinte líderes y lideresas defensoras de derechos humanos quienes reclamaban la protección constitucional de su derecho a defender derechos. La Corte rememoró en esa oportunidad que la población líder y defensora de derechos humanos afronta circunstancias de amenaza y violación constante de sus derechos y libertades con ocasión de la función que cumple dentro de la sociedad.[480] Destacó, además, que desde 1998 se ha puesto de presente la sistemática violación de los derechos fundamentales de dicha población, al punto que en ese se año declaró un estado de cosas inconstitucional ante la falta de protección de los defensores y defensoras de derechos humanos.[481]

 

440. La Corte precisó en la misma Sentencia SU-546 de 2023 que el derecho a defender derechos humanos está especialmente protegido en la Constitución Política. Su objetivo se encamina a “garantizar un ámbito de actuación seguro y libre para que defensoras y defensores reclamen el respeto, la garantía y la protección de los derechos humanos”. En definitiva, con él se reconoce que salvaguardar a la población líder y defensora de derechos humanos es una prioridad indiscutible. Para la Corte, esto exige asumir un enfoque de seguridad humana que prevea “planes articulados y ordenados que reflejen los objetivos, competencias y procedimientos necesarios para que los líderes y lideresas, que como voceras de sus comunidades reclaman la protección de los derechos humanos, desarrollen las actividades en un contexto seguro y libre”.

 

441. Pese a los esfuerzos institucionales desarrollados en defensa de esta población, las cifras de victimización son alarmantes. Así lo destacaron recientemente las Sentencias T-439 de 2020, T-469 de 2020, T-111 de 2021 y T-105 de 2022 que reconocen la grave situación de protección de la vida de la población líder y defensora de derechos humanos y de sus colectividades. En estas sentencias la Corte advirtió que esta situación debe ser atendida por el Estado, en tanto tiene la obligación de garantizar los derechos fundamentales de esa población. Esto presupone, tal y como lo indicaron algunos intervinientes[482] el compromiso de elaborar estrategias y acciones coordinadas en favor de la protección y garantía de la población líder y defensora de derechos humanos en asuntos ambientales.

 

442. Ese compromiso debe adelantarse en observancia del preponderante lugar que ocupa la población líder y defensora de derechos humanos en la Constitución Política de 1991.[483] De igual manera, debe complementarse con el amplio desarrollo normativo[484] y jurisprudencial que existe en materia de protección de esta población. En esa medida, si bien la obligación de garantizar un entorno adecuado para esta población ya se reconoce en el contexto colombiano, no por ello puede sostenerse que la norma en estudio deviene en inconstitucional. Máxime porque ella refrenda lo dicho por la Corte, en punto a que la labor de defensa de los derechos humanos se garantizará cuando el Estado logre erradicar amenazas, agresiones (psíquicas, físicas o morales), actos de hostigamiento, represalias o presiones indebidas en contra de la población líder y defensora de derechos humanos.[485] Esa tarea es una cuestión cuya realización aún está pendiente de conseguirse, a pesar de ser un propósito que moviliza a la acción estatal. De ahí que el artículo 9 del Acuerdo se agregue a dicho propósito.

 

d) El fortalecimiento de capacidades y cooperación (artículos 10 a 12)

 

443. La sección determina los medios para lograr la implementación del Acuerdo de Escazú y un instrumento para apoyar a ese particular. Los primeros son el fortalecimiento de capacidades y la cooperación, y el segundo es el centro de intercambio de información. Aquellos contenidos están regulados, respectivamente, en los artículos 10 a 12 del instrumento internacional. La Sala Plena unificará, por cuestiones de método, la valoración de los dos primeros artículos porque comparten un objetivo común. En esas condiciones, las disposiciones proceden a presentarse y evaluarse en los siguientes términos:

 

(i)     Artículo 10. Fortalecimiento de capacidades. Artículo 11. Cooperación: contenidos y análisis

 

444. Contenidos: el artículo 10 se compone de 2 párrafos y el artículo 11 de 5 párrafos. El contenido de esas disposiciones alude a los siguientes aspectos:

 

 

 

445. Análisis: la Sala Plena observa que estas disposiciones concretan materias que fueron objeto de permanente diálogo durante las fases preparatoria y de negociación del Acuerdo.[486] En efecto, desde la hoja de ruta del proceso de creación del instrumento internacional se indicó la necesidad de reconocer las condiciones particulares de cada país en el examen de iniciativas legales, políticas, diagnósticas y prácticas para lograr la debida implementación de los derechos de acceso. A su turno, con la visión de Lima se consideró que la debida aplicación de los referidos derechos debería abordarse bajo un enfoque de cooperación regional y fortalecimiento de capacidades.

 

446. Aquella perspectiva se replicó, así mismo, en los contenidos de San José y en la decisión de Santiago. También se trasladó a la conversación de las rondas de negociación del Acuerdo de Escazú. Dentro de ellas, se resaltan las rondas séptima y octava. Allí se concientizó sobre la visión del fortalecimiento de capacidades y cooperación, como insumos necesarios para superar barreras en el ejercicio de los derechos de acceso y colmar los vacíos en su implementación nacional. De igual manera, se propuso que el Acuerdo debía contener prescripciones claras para que los Estados mejorasen sus leyes, políticas, instituciones y prácticas en torno a la garantía de los derechos de acceso.

 

447. Estas disposiciones son relevantes para realizar el objetivo del instrumento internacional. En tanto se relacionan directamente con la implementación del Acuerdo plasman, en esa medida, la convicción de que lograr aquello amerita aunar esfuerzos regionales e internos de cada país. Esa visión es coherente con los principios contenidos en la Declaración de Río; en especial, con los 9º y 27º. En efecto, la cooperación entre los Estados y las personas es un presupuesto que guía la aplicación de los principios de la citada Declaración y, además, constituye para los Estados un derrotero para efectos de fortalecer sus capacidades en aras de lograr el desarrollo sostenible a través de, entre otras: el aumento del saber científico, el intercambio de conocimientos científicos y tecnológicos, la difusión y la transferencia de tecnologías. Además, son coherentes con el inciso tercero del artículo 80 Constitucional, que compele al Estado cooperar “con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas”.

 

448. Por lo tanto, es razonable que las disposiciones planteen medidas de formación y sensibilización en asuntos ambientales en general y en derechos de acceso en particular, de fortalecimiento institucional, así como de recopilación, preservación y evaluación de la información ambiental (art. 10, § 2.a-b-c-d-f-g). También resulta comprensible que para esos efectos se promuevan, en distintos foros de conversación, tanto el intercambio de información como la difusión de conocimientos, experiencias y buenas prácticas (art. 11, § 3). Además, contemplar medidas específicas para personas o grupos en situación de vulnerabilidad cohesiona con el mandato de igualdad material, pues así se garantizan condiciones para que haya un punto equitativo entre los ciudadanos para el ejercicio de sus derechos (art. 10, § 2.e).

 

449. La Sala Plena también estima que los artículos concuerdan con los criterios de equidad, soberanía y conveniencia nacional, previstos en los artículos 9, 226 y 227 de la Constitución Política. Primero, porque la creación y el fortalecimiento de capacidades se ciñe a las prioridades y necesidades de cada Estado Parte (art. 10 § 1). Segundo, porque se alienta a concretar alianzas interregionales e intersectoriales y se reconoce la importancia de fomentar el intercambio de información de actividades ilícitas adversas al medio ambiente (art. 11, § 4-5). Tercero, porque los Estados cooperarán en fortalecer sus capacidades prestando especial atención a los “países menos adelantados, los países en desarrollo sin litoral y los pequeños Estados insulares en desarrollo” de la región (art. 11, § 2). Esto se proyecta sobre la base de transferencias horizontales de conocimiento, información, buenas prácticas, entre otras, donde todas las Partes pueden aportar. Así, se supera la visión clásica de transferencia de conocimientos de los países “desarrollados” hacia los “en desarrollo”.[487]

 

(ii)    Artículo 12. Centro de intercambio de información: contenido y análisis

 

450. Contenido: el artículo 12 se compone de un párrafo. En él se establece lo siguiente: “[l]as Partes contarán con un centro de intercambio de información de carácter virtual y de acceso universal sobre los derechos de acceso. Este centro será operado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, en su calidad de Secretaría, y podrá incluir medidas legislativas, administrativas y de política, códigos de conducta y buenas prácticas, entre otros”.

 

451. Análisis: la Sala Plena considera que esta disposición no suscita reparo alguno frente a su constitucionalidad. Ella consagra un matiz deferente con la integración latinoamericana y del Caribe, lo cual conecta con el Preámbulo y los artículos 9 y 227 de la Constitución Política. Su contenido también se corresponde con el artículo 79 Constitucional, pues aspira a concretar uno de los presupuestos esenciales de la participación ciudadana en materia ambiental: el acceso a la información. Aspecto relevante, porque una sociedad que pueda contar con la debida información de los asuntos de su interés puede, igualmente, formar posiciones conscientes para dialogar con las autoridades públicas. De ahí que resulte promisorio que el artículo 12 proyecte un intercambio de información de carácter virtual y de acceso universal.

 

452. Sin perjuicio de lo anterior, una de las intervinientes refuta la constitucionalidad de esta disposición.[488] En su concepto, al otorgarse la facultad a la CEPAL para operar el centro de intercambio de información, e incluir medidas legislativas, administrativas y de política, se concede una atribución de iniciativa legislativa que resulta contraria a la Constitución Política.

 

453. De cara a ese motivo de discrepancia, es preciso señalar que el centro de intercambio de información opera en la actualidad. Para cumplir con ese propósito, la CEPAL dispuso la creación del Observatorio del Principio 10 en América Latina y el Caribe.[489] En él se incluye información importante, como las indicadas en la misma disposición (medidas legislativas, administrativas y de política, códigos de conducta y buenas prácticas), pero también otras como recursos visuales, datos de seguimiento, publicaciones de interés y jurisprudencia relevante en materia de derechos de acceso, entre otros temas.

 

454. La información del referido Observatorio es de libre acceso para el público. Y funciona, como se indica en la guía de implementación del Acuerdo, “sobre todo como un repositorio de leyes y políticas, que permite a los representantes de los gobiernos, la sociedad civil, el sector privado, el sector académico y cualquier persona interesada acceder a los documentos en un solo lugar”.[490] De manera que su contenido y objetivo no tiene relación con alguna atribución legislativa. En contraste, se trata de un canal que consolida insumos relevantes en materia de medio ambiente en general y de derechos de acceso en asuntos ambientales en particular. Luego el reparo de la interviniente no tiene asidero, pues no resulta plausible atribuirle a este centro de intercambio de información el alcance propuesto por ella.

 

e) La arquitectura institucional del Acuerdo para su funcionamiento e implementación (artículos 13 a 20)

 

455. La sección se integra por los artículos 13 a 20. En términos generales, ellos establecen la estructura del marco institucional del Acuerdo de Escazú. En su orden, abordan estas materias: (i) implementación nacional; (ii) Fondo de Contribuciones Voluntarias; (iii) Conferencia de las Partes; (iv) derecho a voto; (v) Secretaría; (vi) Comité de Apoyo a la Aplicación y el Cumplimiento; (vii) solución de controversias; y, (viii) enmiendas.

 

456. En lo sucesivo, la Sala Plena presentará y evaluará los contenidos de la sección de la siguiente manera: el tercero (art. 15) y sexto (art. 18) se agruparán para su estudio, porque el Comité es un órgano subsidiario de la Conferencia. El segundo (art. 14), cuarto (art. 16), quinto (art. 17) y octavo (art. 20) también se concatenarán para su estudio, pues remiten a cuestiones organizativas de la Conferencia de Partes. En cambio, los dos restantes (arts. 13 y 19) se abordarán de forma independiente.

 

(i)     Artículo 13. Implementación nacional: contenido y análisis

 

457. Contenido: el artículo 13 se compone de un solo párrafo. Él dispone que Cada Estado Parte “de acuerdo con sus posibilidades y de conformidad con sus prioridades nacionales, se compromete a facilitar medios de implementación para las actividades nacionales necesarias para cumplir las obligaciones derivadas del presente Acuerdo”.

 

458. Análisis: la Sala Plena estima que el artículo se ajusta a la Constitución. Como se indicó en apartes anteriores de esta decisión,[491] la presente disposición compromete a los Estados Parte a facilitar los medios de implementación para las actividades nacionales necesarias, en procura de cumplir con las obligaciones derivadas del Acuerdo. Tal exigencia atiende a las posibilidades de cada Estado y sus prioridades nacionales. Así, la disposición reconoce, por una parte, el papel principal de los Estados en la realización de las obligaciones del Acuerdo de Escazú a nivel nacional y, por otra parte, que la implementación se circunscribe a las particularidades propias de aquellos.

 

459. Nótese la relación directa entre esta disposición y el artículo 4.3 del Acuerdo. Tanto ese artículo como el que acá se analiza son pautas a consultar por los Estados Parte al momento de proceder con la implementación nacional de los contenidos previstos en el instrumento. En ese marco de acción, existe un profuso abanico de posibilidades en lo referente a las medidas (legislativas, administrativas o de cualquier otro tipo) necesarias para lograr aquello. Dicho de otra forma, los medios necesarios para lograr la implementación de las obligaciones previstas en el Acuerdo de Escazú serán aquellos que el Estado juzgue, en atención a su contexto, como los más propicios para el efecto.

 

460. En esa medida, el artículo 13, al igual que su homólogo 4.3, expresa el respeto por el principio de soberanía y la internacionalización de las relaciones ecológicas sobre la base de la conveniencia nacional. De ahí que concuerde con los artículos 9 y 226 de la Constitución Política. A su turno, el artículo objeto de escrutinio se corresponde con el principio de igualdad soberana de los Estados, previsto en el artículo 3.j del Acuerdo de Escazú. Dicho principio, cabe recordar, se proyecta como una pauta que orienta la implementación de las obligaciones contempladas en el Acuerdo a nivel nacional.[492]

 

461. En consonancia con lo anterior, la CEPAL señaló en su intervención en este proceso que cada Estado Parte debe implementar las obligaciones en el marco de su ordenamiento interno. Para ese propósito, los Estados pueden valorar los tipos de medidas y enfoques que requieren adoptar, así como los medios que pueden destinar para cumplir sus obligaciones. Ello denota, de contera, la relevancia del Acuerdo para todos los países de la región, incluidos los que cuentan con marcos nacionales e institucionales robustos en materia de derechos de acceso. El Acuerdo favorecerá a la implementación de las disposiciones nacionales, permitiendo así que se refuercen los marcos internos.[493]

 

462. Lo anterior resulta particularmente significativo para Colombia. Esto, por cuanto la delegación que concurrió a la negociación del instrumento, como lo indicó la CEPAL en su escrito de intervención posterior a la audiencia pública,[494] logró plasmar las prioridades e intereses del país en atención a la conveniencia nacional. Precisamente por ello existen significativas concordancias entre el marco normativo de Colombia y el del Acuerdo de Escazú. Por ende, el papel que jugó la delegación del país en la consolidación del texto del Acuerdo, permite al Estado adaptarse en mejor medida a las obligaciones en él contenidas.

 

(ii)    Artículo 15. Conferencia de las Partes & Artículo 18. Comité de Apoyo a la Aplicación y el Cumplimiento: contenidos y análisis

 

463. Contenidos: los artículos 15 y 18 se conforman, respectivamente, de 5 y 2 párrafos. En ellos se determinan los siguientes asuntos:

 

 

 

464. Análisis: la Sala Plena considera que estas disposiciones no desconocen la Constitución Política. La determinación de una estructura institucional, como parte del modelo organizativo del Acuerdo, no es algo inusual. De hecho, la Corte ha señalado que “la creación de órganos directivos y el señalamiento de los mecanismos y procedimientos para tomar decisiones vinculantes para la totalidad de sus Miembros, así como el otorgamiento de funciones específicas autónomas, es sin duda un elemento necesario de cualquier estatuto”.[495]

 

465. La misma consideración aplica a la definición de órganos subsidiarios para promover la aplicación y apoyar la implementación del Acuerdo. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha referido que “la determinación de mecanismos para facilitar la implementación y promoción del Acuerdo es una medida necesaria para la efectividad de los compromisos contraídos por los países parte, que busca la consecución pacifica de los objetivos del instrumento internacional, lo cual se halla en armonía con los principios del derecho internacional aceptados por Colombia”.[496]

 

466. Aquellas consideraciones le han permitido a la Corte Constitucional sostener que esta clase de disposiciones son una consecuencia lógica de la implementación de un instrumento internacional.[497] También le han permitido determinar que ellas se avienen a la Constitución Política, porque “se encuentran en consonancia con el principio de soberanía nacional y el manejo de las relaciones internacionales por parte del Presidente de la República, previstos en los artículos 9° y 189-2 de la Constitución”.[498]

 

467. Sin perjuicio de lo referido, la Sala Plena profundizará en algunos contenidos de estos artículos. Particularmente, centrará su atención en lo relativo al alcance de las recomendaciones que pueden emitir la Conferencia de Partes y los órganos subsidiarios que ella establezca para la aplicación del Acuerdo, dentro de los cuales se contempla al Comité de Apoyo a la Aplicación y el Cumplimiento (art. 15, § 5 y art. 18, § 2).  También se ocupará de lo relacionado con las reglas para la conformación y funcionamiento tanto de la Conferencia como del Comité (art. 15, § 4 y art. 18, § 1).

 

468. Lo anterior se hará en procura de despejar algunas dudas formuladas por ciertos intervinientes del proceso.[499] Algunos de ellos consideran que las recomendaciones que emitan los órganos creados por el Acuerdo, aunque no sean vinculantes, pueden fijar criterios de interpretación propios que vayan en contravía del ordenamiento interno y que el Estado colombiano, en todo caso y pese a ello, estaría en la obligación de cumplir. En esa medida, estiman que, para garantizar la seguridad jurídica, debe aclararse el alcance no vinculante de las recomendaciones que llegaren a emitir los órganos del Acuerdo. Esto, principalmente, porque no existen normas supra constitucionales, razón por la cual dichos mandatos deben armonizarse con el orden jurídico colombiano e, igualmente, porque la implementación se hace en virtud de los mecanismos que cada Estado determine como los más adecuados para cumplir sus obligaciones.

 

469. Los intervinientes aprecian, en adición, que la conformación y operación de estos órganos no resultan claras. Primero, porque tienden a estar integrados por funcionarios que no han sido elegidos a través de mecanismos democráticos. Segundo, porque aquello genera incertidumbre, particularmente respecto al Comité de Apoyo a la Aplicación y Cumplimiento, sobre los miembros a designarse o elegirse para integrar aquel órgano. Tercero y último, porque las decisiones de la Conferencia y el Comité pueden, por consiguiente, desconocer las instancias democráticas que han sido constituidas para la discusión y la decisión de los asuntos ambientales.

 

470. Desde esa óptica, se precisa que las recomendaciones que lleguen a formularse por parte de estos órganos deben considerar el contexto y las circunstancias nacionales del Estado y, por lo mismo, cohesionar con dichos aspectos.[500] En efecto, las recomendaciones se proyectan como sugerencias para la debida implementación del Acuerdo de Escazú. Aquella implementación, como se ha puesto de presente en esta decisión, es un asunto que le corresponde realizar a los Estados Parte, en el marco de sus disposiciones internas y de conformidad con sus posibilidades y prioridades nacionales (Cfr. arts. 4.3 y 13).

 

471. Las recomendaciones no representan, por consiguiente, la imposición de una visión exclusiva de los órganos del Acuerdo para realizar el objetivo del instrumento internacional, que no es otro que la implementación plena y efectiva de los derechos de acceso en asuntos ambientales. Por lo mismo, tampoco suponen la injerencia injustificada de estos órganos en las decisiones internas que tome el respectivo Estado Parte con relación a las medidas para implementar las disposiciones del Acuerdo a nivel nacional. Las recomendaciones son, en contraste, orientaciones técnicas que se brindan a los Estados frente a las medidas que ellos adopten para cumplir con las obligaciones del instrumento internacional (art. 15 § 5.c-d).[501]

 

472. De hecho, esta práctica resulta similar a la adoptada durante la fase de negociación del Acuerdo de Escazú. En esta el diálogo estuvo caracterizado por, entre otras aristas, la exposición de las acciones desplegadas por los países signatarios en aras de aplicar efectivamente el principio 10º de la Declaración de Río.[502] El valor adicional que inserta esta disposición, con respecto a dicha dinámica, tiene que ver con que podrán formularse sugerencias frente a esas medidas de implementación efectuadas por los Estados Parte.[503] Aquello no desatiende el principio de soberanía nacional, que debe orientar las relaciones exteriores del Estado, pues las recomendaciones, se insiste, se realizan y deben observarse en consideración de las circunstancias, medidas y contextos nacionales. En otras palabras, ellas deben armonizarse con el ordenamiento jurídico colombiano.[504]

 

473. Ahora, tanto las recomendaciones como las demás decisiones que tomen la Conferencia, el Comité y los eventuales órganos subsidiarios que lleguen a establecerse, responden a unas reglas mediadas por el consenso. Así puede apreciarse con las reglas de procedimiento que fueron discutidas y aprobadas en la primera reunión de la Conferencia de las Partes (art. 15 § 4.a).[505]

 

474. En cuanto a la Conferencia de las Partes se aprecia, desde su misma denominación, que ella está integrada por todos los Estados Parte. Cada uno de ellos dispondrá de un voto en ese escenario, para la toma de decisiones, según el artículo 16 del Acuerdo de Escazú (que se revisará más adelante). A su turno, estas decisiones buscarán adoptarse, prioritariamente, a través del consenso y, en caso de agotarse todos los esfuerzos para ello, se acogerán por el voto de una mayoría de tres cuartos de las Partes presentes y votantes. Sin embargo, las decisiones sobre cuestiones de procedimiento se acogerán por la mayoría de los votos de las Partes. Por consiguiente, se advierte correspondencia con los criterios de equidad, reciprocidad e igualdad previstos en los artículos 226 y 227 de la Constitución Política.

 

475. En efecto, como lo ha señalado la Corte en asuntos similares,[506] el diseño organizativo de la Conferencia permite a todo Estado deliberar y votar (en igualdad de sus Partes homólogas) ante el órgano rector del Acuerdo. Ello no impide que determinada Parte formule enmiendas o decida apartarse de las propuestas, lo cual reserva un importante espacio de soberanía nacional (como se sigue del artículo 20 del Acuerdo cuyo estudio se hará posteriormente en esta sección). Además, resulta destacable que las decisiones en aquel escenario se pretendan concretar mediante el consenso. Lo anterior refleja un nivel de simetría importante entre los Estados Parte que, en todo caso, deberá procurar asegurarse por parte del Presidente de la República, en tanto a él le corresponde dirigir las relaciones internacionales y esforzarse por exponer y defender los intereses nacionales ante la comunidad internacional.

 

476. Frente al Comité, se observa que tiene por función promover la aplicación y apoyar a las partes en la implementación del Acuerdo. Su naturaleza es de carácter consultivo, transparente, no contencioso, no judicial y no punitivo. Por ello, sus funciones se ciñen a, entre otras, brindar apoyo a la aplicación y cumplimiento a: (i) la Conferencia de las Partes, para lo cual: (a) le presentará periódicamente un informe sobre asuntos sistémicos de esas materias; y (b) elaborará un informe sobre cualquiera de estos aspectos que le solicite la Conferencia; y (ii) las Partes mediante el consejo y asistencia frente a dichos asuntos, para lo cual: (a) podrá efectuar mutuo propio observaciones generales sobre la interpretación del Acuerdo; (b) responderá consultas que formule una Parte o una persona electa del público; y (c) sostendrá consultas y diálogos periódicos con cada una de las Partes, así como un diálogo abierto con las Partes y miembros del público.[507]

 

477. Este órgano se integrará, según las reglas definidas en la primera Conferencia de las Partes, por siete miembros que cumplirán sus funciones a título personal. Los integrantes deben reunir precisas características:[508] (i) ser de gran integridad moral; (ii) contar con reconocida competencia en los derechos de acceso u otras materias del Acuerdo; (iii) ser nacionales o residentes de los países de la región incluidos en el Anexo 1 del Acuerdo; y (iv) contar con independencia respecto de las ramas del poder público de los respectivos países. Para su elección, se considerarán factores como la distribución geográfica equitativa de los integrantes, la paridad de género, su experiencia y conocimientos jurídicos. Toda persona que estime reunir dichas condiciones puede postularse para integrar el Comité. Del total de aspirantes, se conformará una lista de hasta diez candidaturas para someterlas a consideración de la Conferencia de las Partes. Esta los elegirá por consenso o, a falta de aquel, por mayoría simple de las Partes presentes y votantes, mediante votación secreta.

 

478. La conformación y operación del Comité no suscita reparos en términos constitucionales. Se trata de un órgano de carácter operativo cuya actuación se sujeta a la Conferencia de las Partes donde, se insiste, todo Estado Parte cuenta con participación y voto. De hecho, la Conferencia será la encargada de elegir a los integrantes del Comité, preferentemente por consenso, lo cual refleja que su composición cohesiona con los principios de equidad e igualdad, previstos en los artículos 9, 226 y 227 de la Constitución política. Máxime que la integración del Comité contará con un esquema representativo de la diversidad de Partes adherentes del Acuerdo, pues para su integración se tendrán en cuenta aspectos como la paridad de género y la representación geográfica equitativa.

 

479. Finalmente, vale la pena resaltar que el modelo organizativo del Acuerdo de Escazú no resulta ajeno para Colombia. Tal y como lo refirieron algunos intervinientes de la audiencia practicada en el proceso, el país ha ratificado otros tratados internacionales que siguen la misma estructura del Acuerdo.[509] Dos ejemplos concretos de lo anterior son el Acuerdo de París y el Convenio de Minamata. Ciertamente, en ambos instrumentos se estableció una organización marcada tanto por la presencia de una Conferencia de las Partes como por la de un comité para facilitar la aplicación y promover el cumplimiento.[510]

 

480. La Corte Constitucional analizó esos contenidos, respectivamente, en sus Sentencias C-048 de 2018 y C-275 de 2019. En ambas decisiones sostuvo que la estructura institucional planteada, tanto por el Acuerdo como por el Convenio, no contrariaban la Constitución Política. La razón de aquel discernimiento se fundamentó, por un lado, en la cohesión de estos órganos con los principios del derecho internacional aceptados por Colombia y, por otro lado, en la deferencia que supone el análisis constitucional de estos temas al Gobierno, pues este, junto con las demás delegaciones, acordaron la constitución interna del instrumento internacional para su correcto funcionamiento.[511]  Frente a este particular, cabe resaltar que el Estado colombiano, al estar compelido a implementar de buena fe el Acuerdo de Escazú, deberá atender ese mismo principio frente a las recomendaciones que emitan los organismos previstos en el instrumento internacional y cuyo escrutinio se surtió en este acápite de la decisión.

 

(iii)   Artículo 19. Solución de controversias: contenido y análisis

 

481. Contenido: el artículo 19 consta de 3 párrafos que versan sobre los siguientes asuntos:

 

 

482. Análisis: el artículo establece cómo las Partes dirimirán sus controversias relacionadas con la interpretación o con la aplicación del Acuerdo. En procura de ese propósito, se prevé la siguiente regla general: se esforzarán por resolverlos mediante la negociación o por cualquier otro medio de solución de controversias que ellas consideren aceptable (§ 1). Adicionalmente, se ofrece a las Partes la alternativa de poder aceptar voluntariamente otros dos medios de solución de controversias, si estas no pueden zanjarse por intermedio de los previstos en la regla general (§ 2).

 

483. Los medios supletorios difieren la solución del conflicto ante: la Corte Internacional de Justicia o un tribunal de arbitraje, cuyo procedimiento lo establecerá la Conferencia de Partes (§ 2.a-b). La respectiva Parte podrá aceptar obligarse a cualquiera de esos medios o ambos si así lo considera. Su eventual aceptación se indicará por escrito al Depositario al momento de firmar, ratificar, aceptar, aprobar o adherirse al Acuerdo o con posterioridad a ello. En caso de que las Partes en contienda hayan aceptado ambos medios, se dará prelación a la Corte Internacional de Justicia, salvo que ellas acuerden algo distinto (§ 3).

 

484. Algunos intervinientes presentan reparos frente a esta disposición.[512] En su criterio, al permitirse resolver controversias por intermedio de instancias internacionales, entre las cuales se encuentra la Corte Internacional de Justicia, pueden generarse resultados adversos a los intereses nacionales, lo cual iría en contravía del mandato de conveniencia nacional. Además, se facultará a la Corte Internacional de Justicia para revisar decisiones en materia ambiental del país, sin que se hubieran agotado los recursos internos, y sin considerar que el Estado ha manifestado no someterse a la competencia de esa Corte. Con todo, indican que esta disposición permitirá a cualquier Estado Parte promover un litigio ante tal instancia por controversias sobre la interpretación o aplicación del Acuerdo, lo cual implica un espectro casi infinito de situaciones ante las cuales el país puede terminar siendo condenado. En adición, se abre la puerta para que diferentes actores, nacionales o extranjeros, puedan obstaculizar el desarrollo del país y el aprovechamiento de sus recursos naturales de forma sostenible.

 

485. Frente a estos reparos, debe precisarse que la disposición en examen aplica, como se sigue de su contenido, para los Estados Parte. No aplica, por tanto, para los conflictos que se susciten entre estos y los miembros del público (art. 2.d) u otros interesados.[513] De ahí que no resulte plausible considerar que el artículo 19 abre la puerta a diferentes actores nacionales o extranjeros (distintos a los Estados Parte) para acudir a las instancias internacionales previstas en la norma. En consecuencia, el reproche efectuado en ese sentido no es de recibo.

 

486. Debe precisarse, adicionalmente, que la sujeción a los medios supletorios que ofrece el artículo 19 es voluntaria y unilateral. En efecto, el mismo contenido de la disposición denota que cada Estado Parte podrá elegir someterse a alguno de ellos o a ambos y, para el efecto, así lo indicará por escrito con destino al Depositario del Acuerdo.  Dicho de otro modo, a ningún Estado se le impone acudir u optar por uno de estos mecanismos, salvo que haya dado su consentimiento expreso para el efecto.[514] Luego las apreciaciones señaladas por los intervinientes, frente a las vicisitudes que se derivarían al acudir a la Corte Internacional de Justicia, se fundamentan en un escenario hipotético: que el Gobierno Nacional manifieste su expresa aceptación de obligarse a utilizar dicho foro como medio para solucionar sus controversias.

 

487. Ello omite, además, que si el Gobierno estima inconveniente diferir sus eventuales controversias a ese foro o, incluso, al otro previsto en la norma (arbitraje) puede abstenerse de aceptar su sujeción a ellos. Para el efecto, bastará que al momento de manifestar su consentimiento guarde silencio en relación con el tema.[515] En ese evento, el Estado quedará compelido a solucionar sus diferencias a través de la negociación o por cualquier otro medio alternativo que, junto con el respectivo Estado Parte en contienda, consideren aceptable.

 

488. No puede considerarse, por lo mismo, que esta disposición arriesga la conveniencia nacional. En contraste, ella concreta su respeto tanto por aquel criterio como por los de soberanía nacional, equidad, igualdad y reciprocidad. Ciertamente, la solución de conflictos surgidos por la implementación o aplicación del Acuerdo se fundamenta en la voluntariedad de los Estados Parte para acudir a la negociación de sus diferencias, o elegir cualquier otro medio que consideren aceptable o, si ello no da resultados, acudir eventualmente a un determinado foro para solventarla, si así lo consintieron explícitamente. Para la jurisprudencia constitucional, aquello resulta deferente con la soberanía del Estado y la independencia del organismo internacional.[516] De ahí que la disposición se ajuste a los artículos 9, 226 y 227 de la Constitución política.

 

489. Esta no es la primera vez que la Corte Constitucional evalúa una normativa similar a la del artículo 19. Las Sentencias C-073 de 1995 y C-275 de 2019 analizaron asuntos similares. En esas esas decisiones la Corte agotó la revisión constitucional de la Ley 164 de 1994 “[p]or medio de la cual se aprueba la ``Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático´´ hecha en Nueva York el 9 de mayo de 1992” y la Ley 1892 de 2018 “[p]or medio de la cual se aprueba el ``Convenio de Minamata sobre el Mercurio´´ hecho en Kumamoto (Japón) el 10 de octubre de 2013”.

 

490. En efecto, disposiciones similares a la acá escrutada se convinieron en los artículos 14 de la citada Convención y 26 del referido Convenio. En ambos escenarios se fijó, como regla general, la solución de conflictos entre las Partes en relación con la interpretación o la aplicación de esos instrumentos a través de la negociación u otros medios pacíficos de su elección. También se previeron las alternativas institucionales de la Corte Internacional de Justicia o el arbitraje. La diferencia más notoria entre esos casos con el que acá se analiza, tiene que ver con el sometimiento a una comisión de conciliación, a solicitud de cualquiera de las Partes, a falta de manifestación para elegir alguno de los dos mecanismos o cuando se hayan escogido procedimientos distintos entre las Partes en conflicto. Asunto no previsto en el artículo 19 del Acuerdo de Escazú.

 

491. La Corte concluyó que ambos artículos eran constitucionales. En la Sentencia C-073 de 1995 indicó que “la determinación de los mecanismos para la resolución de controversias que puedan surgir de la interpretación y aplicación de la Convención, es una medida necesaria para la efectividad de los compromisos contraídos por los países parte, que busca la consecución pacífica de los objetivos de la convención, la cual está acorde con los principios del derecho internacional aceptados por Colombia, entre ellos la resolución pacífica de las controversias”. Y en la Sentencia C-275 de 2019 concluyó que los medios de solución de controversias, como parte del modelo organizativo del Convenio, se avenía a los principios de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional previstos en la Constitución Política, porque: “el Convenio aboga por la toma de decisiones mediante consenso e invita a las partes a resolver sus controversias a través de canales institucionales, y en cualquier caso, pacíficos”.

 

492. La Sala Plena estima que las referidas consideraciones aplican al artículo 19 del Acuerdo de Escazú. En efecto, los mecanismos de solución de controversias entre los Estados Parte, que propone la disposición, se ajustan a los principios previstos en el artículo 9 de la Constitución Política. Además, es de resaltar que se contemplen medios informales, no contenciosos y consensuados entre las Partes como mecanismos preferentes de solución de conflictos. Aquello resulta coherente con la costumbre internacional de someter las controversias entre los sujetos de derecho internacional a una etapa previa de mutuo arreglo.[517] En consecuencia, la Sala Plena concluye la constitucionalidad de la disposición objeto de estudio.

 

(iv)  Artículo 14. Fondo de Contribuciones Voluntarias, Artículo 16. Derecho a voto, Artículo 17. Secretaría & Artículo 20. Enmiendas: contenidos y análisis

 

493. Contenidos: el artículo 14 consta de 3 párrafos, mientras que el artículo 16 de uno. Por su parte, los artículos 17 y 20 se componen de 2 y 5 párrafos respectivamente. Aquellas disposiciones abarcan los siguientes asuntos:

 

 

 

 

 

494. Análisis: los artículos en cuestión forman parte del modelo organizativo previsto en el Acuerdo. Acá se contemplan aspectos como el instrumento de apoyo al financiamiento de la implementación del Acuerdo (art. 14), el derecho a voto que le asiste a cada Parte en el proceso de tomas de decisiones (art. 16), la designación de la Secretaría (cuyas funciones ejercerá el secretario ejecutivo de la CEPAL) a cargo del funcionamiento habitual del tratado y quien también actuará como Secretaría del presente Acuerdo (art. 17) y el procedimiento de enmiendas (art. 20).

 

495. Los aspectos organizativos en mención no contrarían la Constitución Política. Ellos representan mecanismos necesarios para garantizar la adecuada implementación de las diferentes disposiciones que conforman al Acuerdo de Escazú. Disposiciones las cuales, como se ha advertido a lo largo del análisis efectuado en esta providencia, son acordes con la Constitución y, en su conjunto, enmarcan finalidades legítimas e idóneas a la luz de ella. Además, estas disposiciones prevén aspectos operativos y técnicos propios de cualquier instrumento internacional de carácter multilateral.[518]

 

496. La Sala Plena también estima que las disposiciones cohesionan con los principios del derecho internacional aceptados por Colombia, conforme el artículo 9 de la Constitución Política. En efecto, instituir un modelo organizativo resulta necesario para garantizar la realización de los compromisos contraídos en el marco del Acuerdo. En ese modelo, las contribuciones que hagan las Partes para su financiación se guían por un criterio de voluntariedad, y se aboga por un esquema deliberativo donde cada Parte tiene voto y contará por igual ante el órgano rector del instrumento. En ese marco, incluso, se permite a cualquier Parte proponer enmiendas o apartarse de las propuestas por la mayoría. Nótese, por consiguiente, que estos aspectos se corresponden con los criterios de equidad, reciprocidad, soberanía y conveniencia nacional.

 

f) Disposiciones finales para el funcionamiento del Acuerdo (artículos 21 a 26 y anexo 1)

 

497. Esta parte prevé cuestiones procedimentales afines al funcionamiento y entrada en vigor del Acuerdo de Escazú. La Sala Plena valorará en conjunto aquellos contenidos, porque refieren a materias de común utilización para esta clase de instrumentos internacionales. En esas condiciones, los apartados de la sección proceden a presentarse y evaluarse en los subsecuentes términos:

 

498. Contenidos: los artículos 21 a 26 y el Anexo 1 establecen lo siguiente:

 

 

 

 

 

 

 

 

499. Análisis: el artículo 21 indica que el Acuerdo de Escazú quedó abierto a la firma de todos los países de la región incluidos en el Anexo 1, del 27 de septiembre de 2018 al 26 de septiembre de 2020, en la sede de las Naciones Unidas en Nueva York. Dispone, así mismo, que el Acuerdo estará sujeto a la ratificación, aceptación o aprobación de los Estados signatarios, y aquellos instrumentos quedarán en poder del Depositario. La Sala Plena evidencia que dichos aspectos concuerda con las reglas previstas en los artículos 11 a 17 de la Convención de Viena, en punto a la manifestación del consentimiento.[519]

 

500. Los artículos 22 y 23 establecen, respectivamente, el plazo en que el Acuerdo entrará en vigor y la no posibilidad de formular reservas. La Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de valorar, en contornos similares, esta clase de disposiciones y ha considerado que ellas no se contraponen a la Constitución Política.[520] La primera es una cláusula general que respeta los principios del derecho internacional aceptados por Colombia, de conformidad con el artículo 9 de la Constitución Política.^[521] La segunda remite a una práctica reconocida y aceptada por la comunidad internacional, en los instrumentos internacionales multilaterales, que ha avalado la jurisprudencia constitucional.[522]

 

501. El artículo 24 dispone, por su parte, la posibilidad de que un Estado Parte pueda denunciar al Acuerdo de Escazú (después de tres años contados a partir de la fecha de su entrada en vigor para dicho Estado Parte). Esta denuncia, a su turno, cobrará efecto al cabo de un año desde la fecha en que el Depositario la recibió. La fórmula que inserta esta disposición ha sido admitida en la jurisprudencia constitucional.[523] De ahí que la Sala Plena no advierta reparo alguno frente a su constitucionalidad.

 

502. Finalmente, los artículos 25 y 26 del Acuerdo abordan, respectivamente, lo relativo al Depositario del instrumento y la autenticidad de sus textos. Los aspectos allí consagrados aluden, como lo ha indicado la Corte en asuntos similares, a cuestiones operativas y técnicas propias de los instrumentos internacionales que, de ninguna manera, vulneran la Constitución Política.[524]

 

 

Análisis de las disposiciones que integran la Ley 2273 de 2022

 

503. De conformidad con las pruebas aportadas a este proceso, se observa que la Ley 2273 de 2022 está compuesta de tres artículos.[525] El primero, se refiere a la aprobación del Acuerdo regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe, adoptado en Escazú, Costa Rica, el 4 de marzo de 2018. El segundo, establece que “[d]e conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7º de 1944”, el Acuerdo aprobado obligará a la República de Colombia a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo. Y el tercero señala que la ley rige a partir de la fecha de su publicación.

 

504.  La Sala Plena estima que los artículos se ajustan a la Constitución Política. En primer lugar, porque son compatibles con la competencia del Congreso de la República, prevista en el artículo 150.16 Constitucional, para “aprobar o improbar los tratados que el Gobierno Nacional celebre con otros Estados o con entidades del derecho internacional”. En segundo lugar, concuerdan con la jurisprudencia constitucional, en punto a que los instrumentos internacionales rigen “desde el momento en que se perfeccione el vínculo internacional respectivo, precisión que responde a lo dispuesto en general por el derecho internacional y la Constitución en materia de leyes aprobatorias de tratados internacionales”.[526] En tercer y último lugar, porque se cumplieron los requisitos del artículo 157 de la Constitución.

 

505. Sin perjuicio de lo anterior, cabe advertir una situación particular al momento de publicarse la Ley 2273 de 2022. En concreto, con respecto al artículo segundo de la misma. En su contenido, tal y como consta en el Diario Oficial 52.209 del 5 de noviembre de 2022, quedó indicado que, “[d]e conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 7º de 1994”, el referido Acuerdo aprobado obligará a la República de Colombia a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.[527]

 

506. Es evidente, por tanto, que al publicar en el Diario Oficial la Ley 2273 de 2022 medió un error tipográfico. Empero, aquel se produjo con la promulgación la ley, no así, durante la etapa del proceso de su formación y, tampoco, cuando se procedió con su sanción. De hecho, como pudo apreciarse en el estudio del trámite legislativo del Proyecto de Ley 251 de 2021 (Senado)—109 de 2022 (Cámara),[528] el punto relativo al año “1994” de la Ley 7 fue objeto de conciliación y, precisamente, con esa etapa (prevista en los artículos 161 de la Constitución Política y 186 a 189 de la Ley 5 de 1992) se superó aquella errata. Dicho de otra manera, la voluntad del legislador estuvo encaminada a precisar que el artículo segundo debía aludir a la Ley 7 de 1944. Por eso, hace sentido que el Presidente de la República sancionara el proyecto de ley que en su artículo segundo referenció el año 1944 de la Ley 7.[529]

 

507. Situándose el defecto tipográfico en el escenario de promulgación de la ley, le compete al Presidente de la República su corrección. De conformidad con el artículo 189.10 de la Constitución Política, uno de los aspectos que a él le corresponde, en su calidad de suprema autoridad administrativa, es promulgar las leyes. Esto se concibe como la publicación de la ley en el diario oficial, en aras de que los destinatarios de la norma conozcan los mandatos contenidos en ella.[530] Puede que en el desarrollo de dicha función se presenten errores caligráficos o tipográficos.

 

508. Cuando aquel evento acontece, como sucede precisamente en el caso de la publicación de la Ley 2273 de 2022, la jurisprudencia constitucional ha entendido como válido que se acuda al mecanismo idóneo para enmerdar el texto legal.[531] Este bien puede ser a través de la publicación de la ley con la corrección del error o bien mediante la expedición de un decreto de yerros que lo enmiende, los cuales no afectan la vigencia y validez de la ley inicialmente publicada. En cualquier caso, al Presidente de la República le competerá ejecutar estas actuaciones en virtud de la función constitucional a él atribuida de promulgar las leyes.

 

509. No le corresponde a la Corte Constitucional subsanar defectos de esta clase que presenten las leyes sometidas a su estudio.[532] Las funciones a ella encomendadas, en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, no contemplan tales eventos. De ahí que la jurisprudencia constitucional precise que “los vicios que se presenten en el operativo material de publicación de la ley no son de conocimiento de la Corte Constitucional, al no erigirse ni en vicio material ni de trámite legislativo. [La Corte] puede conocer de las demandas por vicios en su formación o por su contenido material, no siendo la publicación de la ley uno de esos casos”.[533]

 

510. En suma, la Ley 2273 de 2022 se ajusta a la Constitución Política, pues cumplió con los requerimientos de trámite legislativo exigidos en el artículo 157 de la Constitución Política. Además, las disposiciones en ella contenidas son compatibles con la competencia dispuesta en el artículo 150.16 ibidem y se ajustan a lo dispuesto en la Constitución Política y el derecho internacional en materia del término de perfeccionamiento del vínculo internacional. Así se adelantó la formación y consecuente sanción de la ley. Empero, al momento de su promulgación hubo un error tipográfico. Esa situación, posterior a la formación y sanción, deberá subsanarla el Presidente de la República mediante el del mecanismo idóneo para enmendar el texto de la ley, sin que ello afecte su vigencia y validez.

 

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO.- Declarar CONSTITUCIONAL el “Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe´´, adoptado en Escazú, República de Costa Rica, el 4 de marzo de 2018.

 

SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 2273 de 2022, “[p]or medio de la cual se aprueba el ``Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe´´ adoptado en Escazú, Costa Rica, el 4 de marzo de 2018”.

 

TERCERO.- Disponer que se comunique esta sentencia al Presidente de la República para lo de su competencia, así como al Presidente del Congreso de la República.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

 

Presidente

 

NATALIA ÁNGEL CABO

 

Magistrada

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

 

Magistrado

 

DIANA FAJARDO RIVERA

 

Magistrada

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

 

Magistrado

 

Con impedimento aceptado

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

 

Magistrado

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

 

Magistrado

 

Con aclaración de voto

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Magistrada

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

 

Magistrada

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

 

Secretaria General

 

 

La Ley 2273 de 2022 “[p]or medio de la cual se aprueba el ``Acuerdo regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe´´, adoptado en Escazú, Costa Rica, el 4 de marzo de 2018” está integrada por tres artículos. Como el contenido del instrumento internacional se transcribirá por separado, a continuación se presentan los artículos que integran la a la ley en cuestión:

 

LEY 2273 DE 2022

 

(noviembre 5)

 

Por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe”, adoptado en Escazú, Costa Rica, el 4 de marzo de 2018.

 

El Congreso de la República

 

(…)

 

DECRETA

 

Artículo 1º. Apruébese el “Acuerdo regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe”, adoptado en Escazú, Costa Rica, el 4 de marzo de 2018.

 

Artículo 2º. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o de la Ley 7 de 1994, el “Acuerdo regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe”, adoptado en Escazú, Costa Rica, el 4 de marzo de 2018 que por el artículo primero de esta ley se aprueba, obligará a la República de Colombia a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.

 

Artículo 3º. La presente Ley rige a partir de la fecha de su publicación.

ACUERDO REGÍONAL SOBRE EL ACCESO A LA INFORMACIÓN, LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y EL ACCESO A LA JUSTICIA EN ASUNTOS AMBIENTALES EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

 

NACIONES UNIDAS

2018

 

ACUERDO REGÍONAL SOBRE EL ACCESO A LA INFORMACIÓN, LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y EL ACCESO A LA JUSTICIA EN ASUNTOS AMBIENTALES EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

 

Las Partes en el presente Acuerdo,

 

Recordando la Declaración sobre la Aplicación del Principio 10 de la Declaración de Río, formulada por países de América Latina y el Caribe en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada en Río de Janeiro (Brasil) en 2012, en la que se reafirma el compromiso con los derechos de acceso a la información, a la participación y a la justicia en asuntos ambientales, se reconoce la necesidad de alcanzar compromisos para la aplicación cabal de dichos derechos y se manifiesta la voluntad de iniciar un proceso que explore la viabilidad de contar con un instrumento regional,

 

Reafirmando el Principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, de 1992, que establece lo siguiente: “el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre estos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes",

 

Destacando que los derechos de acceso están relacionados entre sí y son interdependientes, por lo que todos y cada uno de ellos se deben promover y aplicar de forma integral y equilibrada,

 

Convencidas de que los derechos de acceso contribuyen al fortalecimiento, entre otros, de la democracia, el desarrollo sostenible y los derechos humanos,

 

Reafirmando la importancia de la Declaración Universal de Derechos Humanos y recordando otros instrumentos internacionales de derechos humanos que ponen de relieve que todos los Estados tienen la responsabilidad de respetar, proteger y promover los derechos humanos y las libertades fundamentales de todas las personas, sin distinción alguna, incluidas de raza, color, sexó, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición,

 

Reafirmando también todos los principios de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano de 1972 y de la Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992,

 

Recordando la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, el Programa 21, el Plan para la Ulterior Ejecución del Programa 21, la Declaración de Barbados y el Programa de Acción para el Desarrollo Sostenible de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo, la Declaración de Mauricio y la Estrategia de Mauricio para la Ejecución Ulterior del Programa de Acción para el Desarrollo Sostenible de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo, la Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible, el Plan de Aplicación de las Decisiones de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible y las Modalidades de Acción Acelerada para los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (Trayectoria de Samoa),

 

Recordando también que, en el documento final de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada en Río de Janeiro (Brasil) en 2012, titulado “El futuro que queremos'', se reconoce que la democracia, la buena gobernanza y el estado de derecho, en los planos nacional e internacional, así como un entorno propicio, son esenciales para el desarrollo sostenible, incluido el crecimiento económico sostenido e inclusivo, el desarrollo social, la protección del medio ambiente y la erradicación de la pobreza y el hambre; se recalca que la participación amplia del público y el acceso a la información y los procedimientos judiciales y administrativos son esenciales para promover el desarrollo sostenible, y se alienta la adopción de medidas a nivel regional, nacional, subnacional y local para promover el acceso a la información ambiental, la participación pública en el proceso de toma de decisiones ambientales y el acceso a la justicia en asuntos ambientales, cuando proceda,

 

Considerando la resolución 70/1 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 25 de septiembre de 2015, titulada “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”, por la que se acordó un amplio conjunto de Objetivos de Desarrollo Sostenible y metas universales y transformativos, de gran alcance y centrados en las personas, y en donde se estableció el compromiso de lograr el desarrollo sostenible en sus tres dimensiones –económica, social y ambiental– de forma equilibrada e integrada,

 

Reconociendo la multiculturalidad de América Latina y el Caribe y de sus pueblos.

 

Reconociendo también la importancia del trabajo y las contribuciones fundamentales del público y de los defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales para el fortalecimiento de la democracia, los derechos de acceso y el desarrollo sostenible,

 

Conscientes de los avances alcanzados en los instrumentos internacionales y regionales y en las legislaciones y prácticas nacionales relativos a los derechos de acceso a la información ambiental, participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y acceso a la justicia en asuntos ambientales,

 

Convencidas de la necesidad de promover y fortalecer el diálogo, la cooperación, la asistencia técnica, la educación y la sensibilización, así como el fortalecimiento de capacidades, en los niveles internacional; regional, nacional, subnacional y local, para el ejercicio pleno de los derechos de acceso.

 

Decididas a alcanzar la plena implementación de los derechos de acceso contemplados en el presente Acuerdo, así como la creación y el fortalecimiento de las capacidades y la cooperación.

 

Han acordado lo siguiente:

 

Artículo 1

Objetivo

 

El objetivo del presente Acuerdo es garantizar la implementación plena y efectiva en América Latina y el Caribe de los derechos de acceso a la información ambiental, participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y acceso a la justicia en asuntos ambientales, así como la creación y el fortalecimiento de las capacidades y la cooperación, contribuyendo a la protección del derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente sano y al desarrollo sostenible.

 

Artículo 2

Definiciones

 

A los efectos del presente Acuerdo:

 

a) por “derechos de acceso" se entiende el derecho de acceso a la información ambiental, el derecho a la participación pública en los procesos de toma de decisiones en asuntos ambientales y el derecho al acceso a la justicia en asuntos ambientales; 

b) por “autoridad competente” se entiende, para la aplicación de las disposiciones contenidas en los artículos 5 y 6 del presente Acuerdo, toda institución pública que ejerce los poderes, la autoridad y las funciones en materia de acceso a la información, incluyendo a los órganos, organismos o entidades independientes o autónomos de propiedad del Estado o controlados por él, que actúen por facultades otorgadas por la Constitución o por otras leyes, y, cuando corresponda, a las organizaciones privadas, en la medida en que reciban fondos o beneficios públicos directa o indirectamente o que desempeñen funciones y servicios públicos, pero exclusivamente en lo referido a los fondos o beneficios públicos recibidos o a las funciones y servicios públicos desempeñados; 

c) por “información ambiental'' se entiende cualquier información escrita, visual, sonora, electrónica o registrada en cualquier otro formato, relativa al medio ambiente y sus elementos y a los recursos naturales, incluyendo aquella que esté relacionada con los riesgos ambiéntales y los posibles impactos adversos asociados que afecten o puedan afectar el medio ambiente y la salud, así como la relacionada con la protección y la gestión ambientales; 

d) por ''público'' se entiende una o varias personas físicas o jurídicas y las asociaciones, organizaciones o grupos constituidos por esas personas, que son nacionales o que están sujetos a la jurisdicción nacional del Estado Parte; 

e) por “personas o grupos en situación de vulnerabilidad'' se entiende aquellas personas o grupos que encuentran especiales dificultades para ejercer con plenitud los derechos de acceso reconocidos en el presente Acuerdo, por las circunstancias o condiciones que se entiendan en el contexto nacional de cada Parte y de conformidad con sus obligaciones internacionales.

 

Artículo 3

Principios

 

Cada Parte se guiará por los siguientes principios en la implementación del presente Acuerdo; 

a) principio de igualdad y principio de no discriminación; 

b) principio de transparencia y principio de rendición de cuentas; 

c) principio de no regresión y principio de progresividad; 

d) principio de buena fe; 

e) principio preventivo; 

f) principio precautorio; 

g) principio de equidad intergeneracional; 

h) principio de máxima  publicidad: 

i) principio de soberanía permanente de los Estados sobre sus recursos naturales; 

j) principio de igualdad soberana de los Estados; y 

k) principio pro persona.

 

Artículo 4

Disposiciones generales

 

1. Cada Parte garantizará el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente sano, así como cualquier otro derecho humano universalmente reconocido que esté relacionado con el presente Acuerdo. 

2. Cada Parte velará por quedos derechos reconocidos en el presente Acuerdo sean libremente ejercidos. 

3. Cada Parte adoptará todas las medidas necesarias, de naturaleza legislativa, reglamentaria, administrativa u otra, en el marco de sus disposiciones internas, para garantizar la implementación del presente Acuerdo. 

4. Con el propósito de contribuir a la aplicación efectiva del presente Acuerdo, cada Parte proporcionará al público información para facilitar la adquisición de conocimiento respecto de los derechos de acceso. 

5. Cada Parte asegurará que se oriente y asista al público —en especial a las personas o grupos en situación de vulnerabilidad— de forma que se facilite el ejercicio de sus derechos de acceso. 

6. Cada Parte garantizará un entorno propicio para el trabajo de las personas, asociaciones, organizaciones o grupos que promuevan la protección del medio ambiente, proporcionándoles reconocimiento y protección. 

7. Nada de lo dispuesto en el presente Acuerdo limitará o derogará otros derechos y garantías más favorables establecidos o que puedan establecerse en la legislación de un Estado Parte o en cualquier otro acuerdo internacional del que un Estado sea parte, ni impedirá a un Estado Parte otorgar un acceso más amplio a la información ambiental, a la participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y a la justicia en asuntos ambientales. 

8. En la implementación del presente Acuerdo, cada Parte avanzará en la adopción de la interpretación más favorable al pleno goce y respeto de los derechos de acceso. 

9. Para la implementación del presente Acuerdo, cada Parte alentará el uso de las nuevas tecnologías de la información, y la comunicación, tales como los datos abiertos, en los diversos idiomas usados en el país, cuando corresponda. Los medios electrónicos serán utilizados de una manera que no generen restricciones o discriminaciones para el público. 

10. Las Partes podrán promover el conocimiento de los contenidos del presente Acuerdo en otros foros internacionales cuando se vinculen con la temática de medio ambiente, de conformidad con las reglas que prevea cada foro.

 

Artículo 5

Acceso a la información ambiental

 

Accesibilidad de la información ambiental

 

1. Cada Parte deberá garantizar el derecho del público de acceder a la Información ambiental que está en su poder bajo su control o custodia, de acuerdo con el principio de máxima publicidad. 

2. El ejercicio del derecho de acceso a la información ambiental comprende: 

a) solicitar y recibir información de las autoridades competentes sin necesidad de mencionar algún interés especial ni justificar las razones por las cuales se solicita; 

b) ser informado en forma expedita sobre si la información solicitada obra o no en poder de la autoridad competente que recibe la solicitud; y 

c) ser informado del derecho a impugnar y recurrir la no entrega de información y de los requisitos para ejercer ese derecho. 

3. Cada Parte facilitará el acceso a la información ambiental de las personas o grupos en situación de vulnerabilidad, estableciendo procedimientos de atención desde la formulación de solicitudes hasta la entrega de la información, considerando sus condiciones y especificidades, con la finalidad de fomentar el acceso y la participación, en igualdad de condiciones. 

4. Cada Parte garantizará que dichas personas o grupos en situación de vulnerabilidad, incluidos los pueblos indígenas y grupos étnicos, reciban asistencia para formular sus peticiones y obtener respuesta.

 

Denegación del acceso a la información ambiental

 

5. Cuando la información solicitada o parte de ella no se entregue al solicitante por estar en el régimen de excepciones establecido en la legislación nacional, la autoridad competente deberá comunicar por escrito la denegación, incluyendo las disposiciones jurídicas y las razones que en cada casó justifiquen esta decisión, e informar al solicitante de su derecho de impugnarla y recurrirla. 

6. El acceso a la información podrá denegarse de conformidad con la legislación nacional. En los casos en que una Parte no posea un régimen de excepciones establecido en la legislación nacional, podrá aplicar las siguientes excepciones: 

a) cuando hacer pública la Información pueda poner en riesgo la vida, seguridad o salud de una persona física; 

b) cuando hacer pública la información afecte negativamente la seguridad nacional, la seguridad pública o la defensa nacional; 

c) cuando hacer pública la información afecte negativamente la protección del medio ambiente, incluyendo cualquier especie amenazada o en peligro de extinción; o 

d) cuando hacer pública la información genere un riesgo claro, probable y específico de un daño significativo a la ejecución de la ley, o a la prevención, investigación y persecución de delitos. 

7. En los regímenes de excepciones se tendrán en cuenta las obligaciones de cada Parte en materia de derechos, humanos, Cada Parte alentará la adopción de regímenes de excepciones que favorezcan el acceso de la información. 

8. Los motivos de denegación deberán estar establecidos legalmente con anterioridad y estar claramente definidos y reglamentados, tomando en cuenta el interés público, y, por lo tanto, serán de interpretación restrictiva. La carga de la prueba recaerá en la autoridad competente. 

9. Cuando aplique la prueba de interés público, la autoridad competente ponderará el interés de retener la información y el beneficio público resultante de hacerla pública, sobre la base de elementos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad. 

10. Cuando la información contenida en un documento no esté exenta en su totalidad de conformidad con el párrafo 6 del presente artículo, la información no exenta deberá entregarse al solicitante.

 

Condiciones aplicables para la entrega de información ambiental

 

11. Las autoridades competentes garantizarán que la información ambiental se entregue en el formato requerido por el solicitante siempre que esté disponible. Si la información ambiental no estuviera disponible en ese formato, se entregará en el formato disponible. 

12. Las autoridades competentes deberán responder a una solicitud de información ambiental con la máxima celeridad posible, en un plazo no superior a 30 días hábiles contados a partir de la fecha de recepción de la misma, o en un plazo menor si así lo previera expresamente la normativa interna. 

13. Cuando, en circunstancias excepcionales y de conformidad con la legislación nacional, la autoridad competente necesite más tiempo para responder a la solicitud, deberá notificar al solicitante por escrito de la justificación de la extensión antes del vencimiento del plazo establecido en el párrafo 12 del presente artículo. Dicha extensión no deberá exceder de diez días hábiles. 

14. En caso de que la autoridad competente no responda en los plazos establecidos en los párrafos 12 y 13 del presenté artículo, se aplicará lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 8. 

15. Cuando la autoridad competente que recibe la solicitud no posea la información requerida, deberá comunicarlo al solicitante con la máxima celeridad posible, incluyendo, en caso de poderlo determinar, la autoridad que pudiera tener dicha información. La solicitud deberá ser remitida a la autoridad que posea la información solicitada, y el solicitante deberá ser informado de ello. 

16. Cuando la información solicitada no exista o no haya sido aún generada, se deberá informar fundadamente de esta situación al solicitante en los plazos previstos en los párrafos 12 y 13 del presente artículo. 

17. La información ambiental deberá entregarse sin costo, siempre y cuando no se requiera su reproducción o envío. Los costos de reproducción y envío se aplicarán de acuerdo con los procedimientos establecidos por la autoridad competente. Estos costos deberán ser razonables y darse a conocer por anticipado, y su pago podrá exceptuarse en el caso que se considere que el solicitante se encuentra en situación de vulnerabilidad o en circunstancias especiales que justifiquen dicha exención.

 

Mecanismos de revisión independientes 

18. Cada Parte establecerá o designará uno o más órganos o instituciones imparciales y con autonomía e independencia, con el objeto de promover la transparencia en el acceso a la información ambiental, fiscalizar el cumplimiento de las normas, así como vigilar, evaluar y garantizar el derecho de acceso a la información. Cada Parte podrá incluir o fortalecer, según corresponda, las potestades sancionatorias de los órganos o instituciones mencionados en el marco de sus competencias.

 

Artículo 6

Generación y divulgación de información ambiental

 

1. Cada Parte garantizará, en la medida de los recursos disponibles, que las autoridades competentes generen, recopilen, pongan a disposición del público y difundan la información ambiental relevante para, sus funciones de manera sistemática, proactiva, oportuna, regular, accesible y comprensible, y que actualicen periódicamente esta información y alienten la desagregación y descentralización de la información ambiental a nivel subnacional y local. Cada Parte deberá fortalecer la coordinación entre las diferentes autoridades del Estado. 

2. Las autoridades competentes procurarán, en la medida de lo posible, que la información ambiental sea reutilizable, procesable y esté disponible en formatos accesibles, y que no existan restricciones para su reproducción o uso, de conformidad con la legislación nacional. 

3. Cada Parte contará con uno o más sistemas de información ambiental actualizados, que podrán incluir, entre otros: 

a) los textos de tratados y acuerdos internacionales, así como las leyes, reglamentos y actos administrativos sobre el medio ambiente; 

b) los informes sobre el estado del medio ambiente; 

c) el listado de las entidades públicas con competencia en materia ambiental y, cuándo fuera posible, sus respectivas áreas de actuación; 

d) el listado de zonas contaminadas, por tipo de contaminante y localización; 

e) información sobre el uso y la conservación de los recursos naturales y servicios ecosistémicos; 

f) informes, estudios e información científicos, técnicos o tecnológicos en asuntos ambientales elaborados por instituciones académicas y de investigación, públicas o privadas, nacionales o extranjeras; 

g) fuentes relativas a cambio climático que contribuyan a fortalecer las capacidades nacionales en esta materia; 

h) información de los procesos de evaluación de impacto ambiental y de otros instrumentos de gestión ambiental, cuando corresponda, y las licencias o permisos ambientales otorgados por las autoridades públicas; 

i) un listado estimado de residuos por tipo y cuando sea posible, desagregado por volumen, localización y año; e 

j) información respecto de la imposición de sanciones administrativas en asuntos ambientales. 

Cada Parte deberá garantizar que los sistemas de información ambiental se encuentren; debidamente organizados, sean accesibles para todas las personas y estén disponibles de forma progresiva por medios informáticos y georreferenciados, cuando corresponda.

 

4. Cada Parte tomará medidas, para establecer un registro de emisiones y transferencia de contaminantes al aire, agua, suelo y subsuelo, y de materiales y residuos bajo su jurisdicción, el cual se establecerá progresivamente y se actualizará, periódicamente. 

5. Cada Parte garantizará, en caso de amenaza inminente a la salud pública o al medio ambiente, que la autoridad competente que corresponda, divulgará de forma, inmediata y por los medios más efectivos toda la información relevante que se encuentre en su poder y que permita al público tomar medidas para prevenir o limitar eventuales daños. Cada Parte deberá desarrollar e implementar un sistema de alerta temprana utilizando los mecanismos disponibles. 

6. Con el objeto de facilitar que las personas o grupos en situación de vulnerabilidad accedan a la información que particularmente les afecte, cada Parte procurará, cuando corresponda, que las autoridades competentes divulguen la información ambiental en los diversos idiomas usados en el país, y elaboren formatos alternativos comprensibles para dichos grupos, por medio de canales de comunicación adecuados. 

7. Cada Parte hará sus mejores esfuerzos por publicar y difundir a intervalos regulares, que no superen los cinco años, un informe nacional sobre el estado del medio ambiente, que podrá contener: 

a) información sobre el estado del medio ambiente y de los recursos naturales, incluidos datos cuantitativos, cuando ello sea posible; 

b) acciones nacionales para el cumplimiento de las obligaciones legales en materia ambiental; 

c) avances en la implementación de los derechos de acceso; y 

d) convenios de colaboración entre los sectores público, social y privado. 

Dichos informes deberán redactarse de manera que sean de fácil comprensión y estar accesibles al público en diferentes formatos y ser difundidos a través de medios apropiados considerando las realidades culturales. Cada Parte podrá invitar al público a realizar aportes a estos informes. 

8. Cada Parte alentará la realización de evaluaciones independientes de desempeño ambiental que tengan en cuenta criterios y guías acordados nacional o internacionalmente e indicadores comunes, con miras a evaluar la eficacia, la efectividad y el progreso de sus políticas nacionales ambientales en el cumplimiento de sus compromisos nacionales e internacionales. Las evaluaciones deberán contemplar la participación de los distintos actores. 

9. Cada Parte, promoverá el acceso a la información ambiental contenida en las concesiones, contratos, convenios o autorizaciones que se hayan otorgado y que involucren el uso de bienes, servicios, o recursos públicos, de acuerdo con la legislación nacional. 

10. Cada Parte asegurará que los consumidores y usuarios cuenten con información oficial, pertinente y clara sobre las cualidades ambientales dé bienes y servicios y sus efectos en la salud, favoreciendo patrones de consumo y producción sostenibles. 

11. Cada Parte establecerá y actualizará periódicamente sus sistemas de archivo y gestión documental en materia ambiental de conformidad con su normativa aplicable, procurando en todo momento que dicha gestión facilite el acceso a la información. 

12. Cada Parte adoptará las medidas necesarias, a través de marcos legales y administrativos, entre otros, para promover el acceso a la información ambiental que esté en manos de entidades privadas, en particular la relativa a sus operaciones y los posibles riesgos y efectos en la salud humana y el medio ambiente. 

13. Cada Parte incentivará de acuerdo con sus capacidades la elaboración de informes de sostenibilidad de empresas públicas y privadas en particular de grandes empresas que reflejen su desempeño social y ambiental.

 

Artículo 7

Participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales

 

1. Cada Parte deberá asegurar el derecho de participación del público y, para ello, se compromete a implementar una participación abierta e inclusiva en los procesos de toma de decisiones ambientales, sobre la base de los marcos normativos interno e internacional. 

2. Cada Parte garantizará mecanismos de participación del público en los procesos de toma de decisiones, revisiones, reexaminaciones o actualizaciones relativos a proyectos y actividades, así como en otros procesos de autorizaciones ambientales que tengan o puedan tener un impacto significativo sobre el medio ambiente, incluyendo cuando puedan afectar la salud. 

3. Cada Parte promoverá la participación del público en procesos de toma de decisiones, revisiones, reexaminaciones o actualizaciones distintos a los mencionados en el párrafo 2 del presente artículo, relativos a asuntos ambientales de interés público, tales como el ordenamiento del territorio y la elaboración de políticas, estrategias, planes, programas, normas y reglamentos, que tengan o puedan tener un significativo impacto sobre el medio ambiente. 

4. Cada Parte adoptará medidas para asegurar que la participación del público sea posible desde etapas iniciales del proceso de toma de decisiones, de manera que las observaciones del público sean debidamente consideradas y contribuyan en dichos procesos. A tal efecto, cada Parte proporcionará al público, de manera clara, oportuna y comprensible, la información necesaria para hacer efectivo su derecho a participar en el proceso de toma de decisiones. 

5. El procedimiento de participación pública contemplará plazos razonables que dejen tiempo suficiente para informar al público y para que este participe en forma, efectiva. 

6. El público será informado de forma efectiva, comprensible y oportuna, a través de medios apropiados, que pueden incluir los medios escritos, electrónicos u orales, así como los métodos tradicionales, como mínimo sobre: 

a) El tipo o naturaleza de la decisión ambiental de que se trate y, cuando corresponda, en lenguaje no técnico; 

b) la autoridad responsable del proceso de toma de decisiones y otras autoridades e instituciones involucradas; 

c) el procedimiento previsto para la participación del público, incluida la fecha de comienzo y de finalización de este, los mecanismos previstos para dicha participación, y, cuando corresponda, los lugares y fechas de consulta o audiencia pública; y 

d) las autoridades públicas involucradas a las que se les pueda requerir mayor información sobre la decisión ambiental de que Se trate, y los procedimientos para solicitar la información. 

7. El derecho del público a participar en los procesos de toma de decisiones ambientales incluirá la oportunidad de presentar observaciones por medios apropiados y disponibles, conforme a las circunstancias del proceso. Antes de la adopción de la decisión, la autoridad pública que corresponda tomará debidamente en cuenta el resultado del proceso de participación. 

8. Cada Parte velará por que, una vez adoptada la decisión, el público sea oportunamente informado de ella y de los motivos y fundamentos que la sustentan, así como del modo en que se tuvieron en cuenta sus observaciones. La decisión y sus antecedentes serán públicos y accesibles. 

9. La difusión de las decisiones que resultan de las evaluaciones de impacto ambiental y de otros procesos de toma de decisiones ambientales que involucran la participación pública deberá realizarse a través de medios apropiados, que podrán incluir los medios escritos, electrónicos u orales, así como los métodos tradicionales, de forma efectiva y rápida. La Información difundida deberá incluir el procedimiento previsto que permita al público ejercer las acciones administrativas y judiciales pertinentes. 

10. Cada Parte establecerá las condiciones propicias para que la participación pública en procesos de toma de decisiones ambientales se adecúe a las características sociales, económicas, culturales, geográficas y de género del público. 

11. Cuando el público directamente afectado hable mayoritariamente idiomas distintos a los oficiales, la autoridad pública velará por que se facilite su comprensión y participación. 

12. Cada Parte promoverá, según corresponda y de acuerdo con la legislación nacional, la participación del público en fonos y negociaciones internacionales en materia ambiental o con incidencia ambiental, de acuerdo con las reglas de procedimiento que para dicha participación prevea cada foro. Asimismo, se promoverá, según corresponda, la participación del público en instancias nacionales para tratar asuntos de foros internacionales ambientales. 

13. Cada Parte alentará el establecimiento de espacios apropiados de consulta en asuntos ambientales o el uso de los ya existentes, en los que puedan participar distintos grupos y sectores. Cada Parte promoverá la valoración del conocimiento local, el diálogo y la interacción de las diferentes visiones y saberes, cuando corresponda. 

14. Las autoridades públicas realizarán esfuerzos para identificar y apoyar a personas o grupos en situación de vulnerabilidad para involucrarlos de manera activa, oportuna y efectiva en los mecanismos de participación. Para estos efectos, se considerarán los medios y formatos adecuados, a fin de eliminar las barreras a la participación. 

15. En la implementación del presente Acuerdo, cada Parte garantizará el respeto de su legislación nacional y de sus obligaciones internacionales relativas a los derechos de los pueblos indígenas y comunidades locales. 

16. La autoridad pública realizará esfuerzos por identificar al público directamente afectado por proyectos y actividades que tengan o puedan tener un impacto significativo sobre el medio ambiente, y promoverá acciones específicas para facilitar su participación. 

17. En lo que respecta a los procesos de toma de decisiones ambientales a los que se refiere el párrafo 2 del presente artículo, se hará pública al menos la siguiente información: 

a) la descripción del área de influencia y de las características físicas y técnicas del proyecto o actividad propuesto; 

b) la descripción de los impactos ambientales del proyecto o actividad y, según corresponda, el impacto ambiental acumulativo; 

c) la descripción de las medidas previstas con relación a dichos impactos; 

d) un resumen de los puntos a), b) y c) del presente párrafo en lenguaje no técnico y comprensible; 

e) los informes y dictámenes públicos de los organismos involucrados dirigidos a la autoridad pública vinculados al proyecto o actividad de que se trate; 

f) la descripción de las tecnologías disponibles para ser utilizadas y de los lugares alternativos para realizar el proyecto o actividad sujeto a las evaluaciones, cuando la información esté disponible; y 

g) las acciones de monitoreo de la implementación y de los resultados de las medidas del estudio de impacto ambiental. 

La información referida se pondrá a disposición del público de forma gratuita, de conformidad con el párrafo 17 del artículo 5 del presente Acuerdo.

 

Artículo 8

Acceso a la justicia en asuntos ambientales

 

1. Cada Parte garantizará el derecho a acceder a la justicia en asuntos ambientales de acuerdo con las garantías del debido proceso. 

2. Cada Parte asegurará, en el marco de su legislación nacional, el acceso a instancias judiciales y administrativas para impugnar y recurrir, en cuanto al fondo y el procedimiento: 

a) cualquier decisión, acción u omisión relacionada con el acceso a la información ambiental; 

b) cualquier decisión, acción u omisión relacionada con la participación pública en procesos de toma de decisiones ambientales; y 

c) cualquier otra decisión, acción u omisión que afecte o pueda afectar de manera adversa al medio ambiente o contravenir normas jurídicas relacionadas con el medio ambiente.

 

3. Para garantizar el derecho de acceso a la justicia en asuntos ambientales, cada Parte, considerando sus circunstancias, contará con: 

a) órganos estatales competentes con acceso, a conocimientos especializados en materia ambiental;

b) procedimientos efectivos, oportunos, públicos, transparentes, imparciales y sin costos prohibitivos; 

c) legitimación activa amplia en defensa del medio ambiente, de conformidad con la legislación nacional; 

d) la posibilidad de disponer medidas cautelares y provisionales para, entre otros fines, prevenir, hacer cesar, mitigar o recomponer daños al medio ambiente; 

e) medidas para facilitar la producción de la prueba del daño ambiental, cuando corresponda, y sea aplicable, como la inversión de la carga, de la prueba y la carga dinámica de la prueba; 

f) mecanismos de ejecución y de cumplimiento oportunos de las decisiones judiciales y administrativas que correspondan; y 

g) mecanismos de reparación, según corresponda, tales como la restitución al estado previo al daño, la restauración, la compensación o el pago de una sanción económica, la satisfacción, las garantías de no repetición, la atención a las personas afectadas y los instrumentos financieros para apoyar la reparación. 

4. Para facilitar el acceso a la justicia del público en asuntos ambientales, cada Parte establecerá: 

a) medidas para reducir o eliminar barreras al ejercicio del derecho de acceso a la justicia; 

b) medios de divulgación del derecho de acceso a la justicia y los procedimientos para hacerlo efectivo; 

c) mecanismos de sistematización y difusión de las decisiones judiciales y administrativas que correspondan; y 

d) el uso de la interpretación o la traducción de idiomas distintos a los oficiales cuando sea necesario para el ejercicio de ese derecho. 

5. Para hacer efectivo el derecho de acceso a la justicia, cada Parte atenderá las necesidades de las personas o grupos en situación de vulnerabilidad mediante el establecimiento de mecanismos de apoyo, incluida la asistencia técnica y jurídica gratuita, según corresponda. 

6. Cada Parte asegurará que las decisiones judiciales y administrativas adoptadas en asuntos ambientales, así como su fundamentación, estén consignadas por escrito. 

7. Cada Parte promoverá mecanismos alternativos de solución de controversias en asuntos ambientales, en los casos en que proceda, tales como la mediación, la conciliación y otros que permitan prevenir o solucionar dichas controversias.

 

Artículo 9

Defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales

 

1. Cada Parte garantizará un entorno seguro y propicio en el que las personas, grupos y organizaciones que promueven y defienden los derechos humanos en asuntos ambientales puedan actuar sin amenazas, restricciones e inseguridad. 

2. Cada Parte tomará las medidas adecuadas y efectivas para reconocer, proteger y promover todos los derechos de los defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales, incluidos su derecho a la vida, integridad personal, libertad de opinión y expresión, derecho de reunión y asociación pacíficas y derecho a circular libremente, así como su capacidad para ejercer los derechos de acceso, teniendo en cuenta las obligaciones internacionales de dicha Parte en el ámbito de los derechos humanos, sus principios constitucionales y los elementos básicos de su sistema jurídico. 

3. Cada Parte tomará medidas apropiadas, efectivas y oportunas para prevenir, investigar y sancionar ataques, amenazas o intimidaciones que los defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales puedan sufrir en el ejercicio de los derechos contemplados en el presente Acuerdo.

 

Artículo 10

Fortalecimiento de capacidades

 

1. Para contribuir a la implementación de las disposiciones del presente Acuerdo, cada Parte se compromete a crear y fortalecer sus capacidades nacionales, sobre la base de sus prioridades y necesidades.

2. Cada Parte, con arreglo a sus capacidades, podrá tomar, entre otras, las siguientes medidas: 

a) formar y capacitar en derechos de acceso en asuntos ambientales a autoridades y funcionarios públicos; 

b) desarrollar y fortalecer programas de sensibilización y creación de capacidades en derecho ambiental y derechos de acceso para el público, funcionarios judiciales y administrativos, instituciones nacionales de derechos humanos y juristas, entre otros; 

c) dotar a las instituciones y organismos competentes con equipamiento y recursos adecuados;

 

d) promover la educación, la capacitación y la sensibilización en temas ambientales mediante, entre otros, la inclusión de módulos educativos básicos sobre los derechos de acceso para estudiantes en todos los niveles educacionales; 

e) contar con medidas específicas para personas o grupos en situación de vulnerabilidad, como la interpretación o traducción en idiomas distintos al oficial, cuando sea necesario; 

f) reconocer la importancia de las asociaciones, organizaciones o grupos que contribuyan a formar o sensibilizar al público en derechos de acceso; y 

g) fortalecer las capacidades para recopilar, mantener y evaluar información ambiental.

 

Artículo 11

Cooperación

 

1. Las Partes cooperarán para el fortalecimiento de sus capacidades nacionales con el fin de implementar el presente Acuerdo de manera efectiva. 

2. Las Partes prestarán especial consideración a los países menos adelantados, los países en desarrollo sin litoral y los pequeños Estados insulares en desarrollo de América Latina y el Caribe. 

3. A efectos de la aplicación del párrafo 2 del presente artículo, las Partes promoverán actividades y mecanismos tales como: 

a) diálogos, talleres, intercambio de expertos, asistencia técnica, educación y observatorios; 

b) desarrollo, intercambio e implementación de materiales y programas educativos, formativos y de sensibilización; 

c) intercambio de experiencias sobre códigos voluntarios de conducta, guías, buenas prácticas y estándares; y 

d) comités, consejos y plataformas de actores multisectoriales para abordar prioridades y actividades de cooperación. 

4. Las Partes alentarán el establecimiento de alianzas con Estados de otras regiones, organizaciones intergubernamentales, no gubernamentales, académicas y privadas, así como organizaciones de la sociedad civil y otros actores de relevancia en la implementación del presente Acuerdo. 

5. Las Partes reconocen que se debe promover la cooperación regional y el intercambio de información con respecto a todas las manifestaciones de las actividades ilícitas contra el medio ambiente.

 

Artículo 12

Centro de intercambio de información

 

Las Partes contarán con un centro de intercambio de información de carácter virtual y de acceso universal sobre los derechos de acceso. Este centro será operado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, en su calidad de Secretaría, y podrá incluir medidas legislativas, administrativas y de política, códigos de conducta y buenas prácticas, entre otros.

 

Artículo 13

Implementación nacional

 

Cada Parte, de acuerdo con sus posibilidades y de conformidad con sus prioridades nacionales, se compromete a facilitar medios de implementación para las actividades nacionales necesarias para cumplir las obligaciones derivadas del presente Acuerdo.

 

Artículo 14

Fondo de Contribuciones Voluntarias

 

1. Queda establecido un Fondo de Contribuciones Voluntarias para apoyar el financiamiento de la implementación del presente Acuerdo, cuyo funcionamiento será definido por la Conferencia de las Partes. 

2. Las Partes podrán realizar contribuciones voluntarias para apoyar la implementación del presente Acuerdo. 

3. La Conferencia de las Partes, conforme al párrafo 5 g) del artículo 15 del presente Acuerdo, podrá invitar a otras fuentes a aportar recursos para apoyar la implementación del presente Acuerdo.

 

Artículo 15

Conferencia de las Partes

 

1. Queda establecida una Conferencia de las Partes. 

2. El Secretario Ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe convocará la primera reunión de la Conferencia de las Partes a más tardar un año después de la entrada en vigor del presente Acuerdo. En lo sucesivo, se celebrarán reuniones ordinarias de la Conferencia de las Partes a los intervalos regulares que decida la Conferencia. 

3. Se celebrarán reuniones extraordinarias de la Conferencia de las Partes cuando esta lo estime necesario. 

4. En su primera reunión, la Conferencia de las Partes: 

a) deliberará y aprobará por consenso sus reglas de procedimiento, que incluirán las modalidades para la participación significativa del público; y 

b) deliberará y aprobará por consenso las disposiciones financieras que sean necesarias para el funcionamiento e implementación del presente Acuerdo. 

5. La Conferencia de las Partes examinará y fomentará la aplicación y efectividad del presente Acuerdo. A ése efecto:

a) establecerá por consenso los órganos subsidiarios que considere necesarios para Inaplicación del presente Acuerdo; 

b) recibirá y examinará los informes y las recomendaciones de los órganos subsidiarios; 

c) será informada por las Partes de las medidas adoptadas para la implementación del presente Acuerdo; 

d) podrá formular recomendaciones a las Partes relativas a la implementación del presente Acuerdo; 

e) elaborará y aprobará, si procede, protocolos al presente Acuerdo para su posterior firma, ratificación, aceptación, aprobación y adhesión; 

f) examinará y aprobará propuestas de enmienda al presente Acuerdo, de conformidad con las disposiciones del artículo 20 del presente Acuerdo; 

g) establecerá directrices y modalidades para la movilización de recursos, financieros y, no financieros, de diversas fuentes para facilitar la implementación del presente Acuerdo; 

h) examinará y adoptará cualquier otra medida necesaria para alcanzar el objetivo del presente Acuerdo; y 

i) realizará cualquier otra función que el presente Acuerdo le encomiende.

 

Artículo 16

Derecho a voto

 

Cada Parte en el presente Acuerdo dispondrá de un voto.

 

Artículo 17

Secretaría

 

1. Las funciones de la Secretaría serán las siguientes: 

a) convocar y organizar las reuniones de las Conferencias de las Partes y de sus órganos subsidiarios, prestando los servicios necesarios; 

b) prestar asistencia a las Partes, cuando así lo soliciten, para el fortalecimiento de capacidades, incluido el intercambio de experiencias e información y la organización de actividades, de conformidad con los artículos 10, 11 y 12 del presente Acuerdo: 

c) concretar, bajo la orientación general de la Conferencia de las Partes, los arreglos administrativos y contractuales necesarios para desempeñar con eficacia sus funciones; y 

d) llevar a cabo las demás funciones de secretaría establecidas en el presente Acuerdo y cualquier otra que determine la Conferencia de las Partes.

 

Artículo 18

Comité de Apoyo a la Aplicación y el Cumplimiento

 

1. Queda establecido un Comité de Apoyo a la Aplicación y el Cumplimiento como órgano subsidiario de la Conferencia de las Partes para promover la aplicación y apoyar a las Partes en la implementación del presente Acuerdo. Sus reglas de composición y funcionamiento serán establecidas por la Conferencia de las Partes en su primera reunión. 

2. El Comité tendrá carácter consultivo, transparente, no contencioso, no judicial y no punitivo, para examinar el cumplimiento de las disposiciones del presente Acuerdo y formular recomendaciones, conforme a las reglas de procedimiento establecidas por la Conferencia de las Partes, asegurando una participación significativa del público y considerando las capacidades, y circunstancias nacionales de las Partes.

 

Artículo 19

Soluciones de controversias

 

1. Si surge una controversia entre dos o más Partes respecto de la interpretación o de la aplicación del presente Acuerdo, esas Partes se esforzarán por resolverlo por medio de la negociación o por cualquier otro medio de solución de controversias que consideren aceptable.

2. Cuando una Parte firme, ratifique, acepte o apruebe el presente Acuerdo o se adhiera a él, o en cualquier otro momento posterior, podrá indicar por escrito al Depositario, en lo que respecta a las controversias que no se hayan resuelto conforme al párrafo 1 del presente artículo, que acepta considerar obligatorio uno o los dos medios de solución siguientes en sus relaciones con cualquier Parte que acepte la misma obligación: 

a) el sometimiento de la controversia a la Corte Internacional de Justicia; 

b) el arbitraje de conformidad con los procedimientos que la Conferencia de las Partes establezca. 

3. Si las Partes en la controversia han aceptado los dos medios de solución de controversias mencionados en el párrafo 2 del presente artículo, la controversia no podrá someterse más que a la Corte Internacional de Justicia, a menos que las Partes acuerden otra cosa.

 

Artículo 20

Enmiendas

 

1. Cualquier Parte podrá proponer enmiendas al presente Acuerdo. 

2. Las enmiendas al presente Acuerdo se adoptarán en una reunión de la Conferencia de las Partes. La Secretaría comunicará el texto de toda propuesta de enmienda a las Partes al menos seis meses antes de la reunión en que se proponga su adopción. La Secretaría comunicará también las propuestas de enmienda a los signatarios del presente Acuerdo y al Depositario, para su información. 

3. Las Partes procurarán adoptar las enmiendas por consenso. En caso que una enmienda sea sometida a votación, se requerirá una mayoría de tres cuartos de las Partes presentes y votantes en la reunión para ser adoptada. 

4. El Depositario comunicará la enmienda adoptada a todas las Partes para su ratificación, aceptación o aprobación. 

5. La ratificación, aceptación o aprobación de una enmienda se notificará por escrito al Depositario. La enmienda que se adopte con arreglo al párrafo 3 del presente artículo entrará en vigor para las Partes que hayan consentido en someterse a las obligaciones establecidas en ella el nonagésimo día contado a partir de la fecha de depósito de los instrumentos de ratificación, aceptación o aprobación de al menos la mitad del número de Partes en el presente Acuerdo al momento en que se adoptó la enmienda. Desde esa fecha, la enmienda entrará en vigor para cualquier otra Parte que consienta en someterse a las obligaciones establecidas en ella el nonagésimo día contado a partir de la fecha en que haya depositado su instrumento de ratificación, aceptación o aprobación de la enmienda.

 

Artículo 21

Firma, ratificación, aceptación, aprobación y adhesión

 

1. El presente Acuerdo estará abierto a la firma de todos los países de América Latina y el Caribe incluidos en el Anexo 1, en la Sede de las Naciones Unidas en Nueva York, del 27 de septiembre de 2018 al 26 de septiembre de 2020. 

2. El presente Acuerdo estará sujeto a la ratificación, la aceptación o la aprobación de los Estados que lo hayan firmado. Estará abierto a la adhesión de todos los países de América Latina y el Caribe Incluidos en el Anexo 1 que no lo hayan firmado, a partir del día siguiente a la fecha en que expire el plazo para la firma del Acuerdo. Los instrumentos de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión se depositarán en poder del Depositario.

 

Artículo 22

Entrada en vigor

 

1. El presente Acuerdo entrará en vigor el nonagésimo día contado a partir de la fecha en que haya sido depositado el undécimo instrumento de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión. 

2. Respecto de cada Estado que ratifique, acepte o apruebe el presente Acuerdo o que se adhiera a él después de haber sido depositado el undécimo instrumento de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión, el presente Acuerdo entrará en vigor el nonagésimo día contado a partir de la fecha en que dicho Estado haya, depositado su instrumento de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión.

 

Artículo 23

Reservas

 

No se podrán formular reservas al presente Acuerdo.

 

Artículo 24

Denuncia 

1. En cualquier momento después de la expiración de un plazo de tres años contados a partir de la fecha de entrada en vigor del presente Acuerdo respecto de una Parte, esa Parte podrá denunciar el presente Acuerdo mediante notificación hecha por escrito al Depositario. 

2. La denuncia cobrará efecto al cabo de un año contado desde la fecha en que el Depositario haya recibido la notificación correspondiente o, posteriormente, en la fecha que se indique en la notificación.

 

Artículo 25

Depositario

 

El Secretario General de las Naciones Unidas será él Depositario del presente Acuerdo.

 

Artículo 26

Textos auténticos

 

El original del presente Acuerdo, cuyos textos en los idiomas español e inglés son igualmente auténticos, se depositará en poder del Secretario General de las Naciones Unidas.

 

EN FE DE LO CUAL los infrascritos, debidamente autorizados para ello, han firmado el presente Acuerdo.

 

HECHO en Escazú, Costa Rica, en el cuarto día de marzo de dos mil dieciocho.

 

Anexo 1

 

 

 

Intervenciones oficiales

 

 

Intervenciones ciudadanas

 

 

Conceptos técnicos