SENTENCIA C-219 DE 2025

 

(Junio 04)

 

Referencia: Expediente RE-372.

 

Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 132 de 2025, “[p]or el cual se adoptan medidas de orden público sobre combustibles en el marco del Estado de Conmoción Interior declarado mediante el Decreto 0062 del 24 de enero de 2025”.

 

Magistrada ponente:

 

Natalia Ángel Cabo.

 

Bogotá D.C., cuatro (04) de junio de dos mil veinticinco (2025).

 

Síntesis de la decisión

 

Esta sentencia estudió la constitucionalidad del Decreto Legislativo 132 de 2025, por medio del cual el Gobierno nacional facultó al Ministerio de Minas y Energía para limitar, suspender o sustituir los servicios de abastecimiento, suministro, comercialización, transporte y distribución de gas, petróleo y otros combustibles líquidos. Dicha norma fue expedida en el marco del estado de conmoción interior declarado mediante el Decreto Legislativo 62 de 2025 en la región del Catatumbo.

 

La Sentencia C-148 de 2025 declaró ese decreto matriz parcialmente exequible únicamente en lo relacionado con (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades dirigidas de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. Esa decisión solo incluyó aquellas medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y las garantías fundamentales de la población civil, y la financiación para esos propósitos específicos.

 

En atención a lo dispuesto en esa sentencia, la Corte concluyó que está habilitada para analizar de fondo el Decreto 132 de 2025, pues éste contempla una medida dirigida a controlar la disponibilidad de productos usados por los grupos al margen de la ley para atacar a la población civil. No obstante, en el análisis de fondo, la Corte concluyó que el decreto estudiado incumplió el requisito formal de contar con las firmas de todos los ministros. En efecto, en la fecha en la que se expidió y publicó la norma analizada, el viceministro de Agricultura y Desarrollo Sostenible, Polivio Leandro Rosales Cadena, y el ministro de Comercio, Industria y Turismo, Luis Carlos Reyes Hernández, no tenían competencia para firmarla. Esa situación configuró un vicio de inconstitucionalidad que afectó el control a los estados de excepción, la limitación de la discrecionalidad del Gobierno nacional, la confianza legítima y la buena fe de los ciudadanos. Por esa razón, la Corte declaró inexequible el Decreto Legislativo 132 de 2025.

 

I) Antecedentes

 

1. En ejercicio de la facultad prevista en el artículo 215 de la Constitución, el Gobierno nacional profirió el Decreto Legislativo 62 del 24 de enero de 2025, “[p]or el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”.

 

2. Posteriormente, en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 213 de la Constitución, el Gobierno nacional dictó el Decreto Legislativo 132 de 2025 “[p]or el cual se adoptan medidas de orden público sobre combustibles en el marco del Estado de Conmoción Interior declarado mediante el Decreto 0062 del 24 de enero de 2025”.

 

3. El 6 de febrero de 2025, la secretaria jurídica de la Presidencia de la República remitió a esta Corporación copia auténtica de dicho decreto. Ese mismo día, la Sala Plena efectuó el reparto del asunto de la referencia y, por sorteo, asignó su revisión a la magistrada Natalia Ángel Cabo.

 

4. Mediante auto del 12 de febrero de 2025, la magistrada sustanciadora asumió el conocimiento del asunto y decretó la práctica de pruebas. Por medio del auto del 4 de marzo de 2025, hizo un nuevo requerimiento probatorio, con el fin de obtener todas pruebas decretadas previamente. Una vez recibidas, a través del auto del 18 de marzo de 2025, se dispuso continuar con el trámite, comunicar la iniciación del mismo a distintas autoridades, fijar en lista el proceso y correr traslado al procurador general de la Nación para que rindiera el concepto de rigor. Posteriormente, en el auto del 3 de abril de 2025, la magistrada sustanciadora decidió solicitar pruebas adicionales.

 

5. Por medio del Auto 493 de 2025, la Sala Plena suspendió los términos del proceso de la referencia a partir del día siguiente a: (i) la presentación del concepto del procurador general de la Nación o (ii) al vencimiento del término previsto para ello, lo que suceda primero y hasta el día hábil siguiente a la publicación del comunicado de prensa de la decisión que se adopte respecto del Decreto Legislativo 62 de 2025 (RE-361).

 

6. Cumplidos los trámites constitucionales y legales pertinentes, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a realizar el control automático de constitucionalidad de la norma de la referencia.

 

1. Norma bajo examen

 

7. Dada su extensión, la transcripción completa del Decreto Legislativo 132 de 2025 se incluye en el Anexo 1, el cual forma parte de esta decisión.  Sin embargo, para facilitar la comprensión de esta sentencia, a continuación se hace un breve resumen de su parte considerativa y, luego, se transcribe literalmente su articulado.

 

8. El decreto analizado, que está compuesto por 51 considerandos, comienza con una referencia a lo dispuesto en el artículo 213 de la Constitución que prevé la facultad para decretar un estado de conmoción interior. También resume los requisitos materiales que deben observar los decretos legislativos de desarrollo, según lo dispuesto en el artículo superior antes mencionado, la Ley 137 de 1994, es decir, la ley Estatutaria de los Estados de Excepción (en adelante LEEE) y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.

 

9. A renglón seguido, la norma analizada señala que, por medio del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional declaró el estado de conmoción interior por el término de 90 días en la región del Catatumbo y enumera los municipios que componen dicha zona. Asimismo, explica que dicho estado de excepción fue decretado para conjurar la grave, excepcional y extraordinaria perturbación del orden público que se está viviendo en esa región, fruto “de fuertes enfrentamientos armados entre grupos armados, amenazas, desplazamientos forzados masivos, afectaciones al ejercicio de los derechos fundamentales de la población civil, alteración de la seguridad y daños a bienes protegidos y al ambiente”^[1]. De la misma manera, el decreto analizado señala que, frente al aumento inusitado de la violencia, la crisis humanitaria desbordada, los impactos a la población civil, las amenazas a determinadas infraestructuras y al rebasamiento de las capacidades institucionales, el Gobierno debe adoptar medidas extraordinarias para “conjurar la perturbación, restablecer la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, así como, garantizar el respeto de los derechos fundamentales”^[2] en la región en la que se declaró la conmoción interior.

 

10. Luego, los fundamentos del decreto se refieren a la seguridad energética en la zona y a los riesgos que ésta enfrenta por causa de los ataques regulares hechos en contra de la infraestructura energética y vial, especialmente con artefactos explosivos. Las consideraciones se refieren a las consecuencias que esa situación genera sobre altos valores ambientales de la región del Catatumbo, la seguridad energética de la población y el sector de hidrocarburos. Los fundamentos del decreto también se refieren a las cantidades de petróleo, gas y energía eléctrica que se producen en la región, las cuales se encuentran en riesgo por los actos violentos, las inminentes amenazas a la seguridad, la suspensión de las labores de mantenimiento, la alteración de las operaciones y la afectación de la capacidad de las empresas. Posteriormente, las consideraciones se refieren al suministro de combustibles y gas, y a la disponibilidad de energía, como presupuestos necesarios para proteger la salud y cubrir las necesidades de la población en diversos campos, como el transporte y la alimentación.

 

11. En ese contexto, según el Decreto Legislativo 132 de 2025, el Ministerio de Minas y Energía, en ejercicio de sus competencias ordinarias y de lo previsto en el Decreto 1073 de 2015, autorizó temporalmente el abastecimiento desde la Planta de Ayacucho para abastecer los municipios de Ocaña, Ábrego, Convención, Teorama, El Carmen, El Tarra, Tibú, Sardinata, La playa de Belén, Hacarí, San Calixto, casco Urbano de Río de Oro, y desde las plantas de abastecimiento La Fortuna y Río Sogamoso, a los municipios de Cáchira y la Esperanza. Lo anterior, con el fin de garantizar la continuidad, la confiabilidad y la seguridad en la prestación del servicio de distribución de combustibles líquidos en dichas zonas.

 

12. El decreto también explica que en la región del Catatumbo los grupos armados ilegales han usado los combustibles en actividades relacionadas con la conducción de hostilidades, situación que se ha agravado desde el 2024. Para fundamentar lo anterior, el Gobierno nacional cita la Alerta Temprana 026 de 2024 de la Defensoría del Pueblo, en la que se señaló que en dicha región se hurtaron 1.200 cilindros de gas, los cuales “suelen ser acondicionados con artefactos explosivos y usados (…) como armas de guerra improvisadas, cuyos efectos suelen ser indiscriminados”^[3].  Así mismo, el gobierno cita la información reportada por empresas y autoridades públicas, tales como Cenit, Ecopetrol y el Grupo de Operaciones Especiales de Hidrocarburos de la Policía Nacional, según las cuales durante el año 2024 y principios del año 2025 se registraron, entre otros hechos a los que se refiere el decreto, varios ataques terroristas en contra de miembros de la Policía Nacional y de infraestructuras críticas, lo cual expone “a los trabajadores y a la población civil a riesgos permanentes”^[4]; el secuestro de operarios de empresas de hidrocarburos y la instalación de válvulas ilícitas para el desvío sistemático de hidrocarburos.

 

13. En ese mismo sentido, el decreto señala que los grupos al margen de la ley presentes en la región del Catatumbo han financiado sus actividades ilícitas y asegurado su capacidad logística y operativa a través del uso estratégico de esos recursos para elaborar sustancias ilícitas como el clorhidrato de cocaína y mantener el control territorial, como lo prueba el documento Caracterización Regional de la Problemática Asociada a las Drogas Ilícitas en el Departamento de Norte de Santander. Según el decreto legislativo, ese uso estratégico de los recursos minero-energéticos se ha intensificado, como se extrae de los reportes de resultados operativos del Grupo de Operaciones Especiales de Hidrocarburos de la Policía Nacional sobre galones de hidrocarburos incautados y neutralizados en el 2024 y en lo corrido del 2025. En ese contexto, dice el decreto bajo examen, “la suspensión de las guías de transporte y la distribución de combustibles se justifica como una medida preventiva y de contención, que permite regular el transporte de productos potencialmente peligrosos para garantizar la seguridad pública”^[5].

 

14. El Decreto Legislativo 132 de 2025 también señala que los ministerios de Defensa, Justicia y del derecho, del Interior, al igual que los cuerpos y organismos de inteligencia estatal tienen acceso a información privilegiada y reservada. En virtud de ella, esas entidades pueden verificar la ocurrencia de los hechos descritos y generar alertas o reportes por perfilamiento de riesgo, con el fin de:

 

“motivar justificadamente la decisión de suspender, limitar o sustituir los servicios de abastecimiento, suministro, comercialización, transporte y distribución de petróleo y sus derivados, combustibles líquidos, gas combustible por redes o gas licuado de petróleo (Gl.P), con el fin de contribuir al fin legítimo de recuperar el control territorial y evitar la comisión de conductas delictivas”^[6]. 

 

15. Asimismo, la norma analizada se refiere a la proporcionalidad y la necesidad de tomar la medida excepcional antes mencionada. Por un lado, el decreto destaca que existe una amenaza directa a la seguridad pública y a la prestación del servicio público de combustibles. De la misma manera, argumenta que la suspensión temporal de la distribución y el transporte de dichos productos es una medida proporcional y necesaria para proteger la infraestructura crítica y conjurar la grave crisis humanitaria. También lo es para amparar a la población civil que vive en la región del Catatumbo -especialmente a los firmantes del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (en adelante Acuerdo Final) que están en proceso de reincorporación y tuvieron que desplazarse. Además, es una medida proporcional y necesaria para contrarrestar las consecuencias nocivas del conflicto y desarticular las estructuras criminales que lo perpetúan, tal y como lo señala el Decreto 62 de 2025.

 

16. Por otro lado, según el decreto objeto de control de constitucionalidad, también es necesario adoptar medidas para controlar la distribución, la comercialización y el transporte de combustibles en el Catatumbo, pues los grupos armados han usado esos productos en “actividades propias de la conducción de hostilidades”^[7]. De ahí que la suspensión del suministro, distribución y transporte de combustibles en esa región sea una medida proporcional y necesaria “para enfrentar la grave perturbación del orden público, causada por los enfrentamientos entre grupos armados ilegales”. En definitiva, indica el decreto, se trata de medidas necesarias para “restablecer el orden público, proteger la seguridad del Estado y garantizar la convivencia ciudadana como objetivos primordiales del estado de conmoción interior”^[8].

 

17. Luego, en las consideraciones del decreto analizado se hace referencia a las siguientes normas: (i) artículos 24, 79 y 365 de la Constitución, según los cuales el derecho a circular libremente por el territorio nacional está sujeto a las limitaciones que establezca la ley y el Estado debe garantizar el derecho a gozar de un ambiente sano, proteger la diversidad e integridad del ambiente y asegurar la prestación de los servicios públicos; (ii) artículo 36 de la Ley 137 de 1994 que faculta al Gobierno nacional a limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad con el fin de conjurar las causas de la perturbación del orden público; (iii) sentencias C-450 de 1995 y C-796 de 2014, artículo 4 de la Ley 142 de 1994, Decreto 1056 de 1953 y literal h) del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, según los cuales la distribución de gas combustible y la explotación, la refinación, el transporte y la distribución de petróleo y sus derivados, cuando se destinan al abastecimiento normal de combustibles, son servicios públicos esenciales.

 

18. Finalmente, de acuerdo con las consideraciones del decreto legislativo, la medida de suspender, limitar, sustituir los servicios de abastecimiento, suministro, comercialización, transporte y distribución de petróleo y sus derivados, combustibles líquidos, gas combustible por redes o gas licuado de petróleo (GLP) es: (i) compatible con el derecho internacional; (ii) se adopta “en el grado estrictamente necesario para lograr el retorno a la normalidad” y (iii) no implica la suspensión de derechos intangibles, pues “el suministro de combustible no es un derecho intangible conforme a la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, por lo cual su suspensión está justificada en el contexto de un estado de conmoción interior”^[9].

 

19. Con base en esas consideraciones, el Decreto Legislativo 132 de 2025 dispone:

 

“Artículo 1. En el marco del Estado de Conmoción Interior y, mientras duren sus efectos, cuando exista reporte por perfilamiento de riesgo o solicitud por parte del Ministerio de Defensa, del Ministerio de Justicia y del Derecho, del Ministerio del Interior o de cuerpos y organismos de inteligencia del Estado, el Ministerio de Minas y Energía podrá limitar, suspender o sustituir en su totalidad los servicios de abastecimiento, suministro, comercialización, transporte y distribución de petróleo y sus derivados, combustibles líquidos, gas combustible por redes o gas licuado de petróleo (GLP). 

  

Estas medidas podrán materializarse a través de las siguientes acciones: 

  

1. El cierre temporal de las estaciones de servicio (EDS).

2. La limitación o suspensión temporal de la comercialización y distribución de combustibles líquidos,

3. La limitación o suspensión temporal de las guías de transporte de combustibles líquidos.

4. La limitación total o parcial de la distribución de gas licuado de petróleo.

5. La suspensión de transporte y la distribución de gas combustible por redes,

  

Parágrafo 1. Esta medida no podrá afectar los derechos intangibles a los que hace referencia el artículo 4 de la Ley 137 de 1994. En ese sentido, una vez implementada la medida, se enviará la información correspondiente para que surta el trámite ordinario de suspensión o limitación de los servicios públicos esenciales señalados o compulsa de copias a las autoridades competentes en los casos en que haya lugar. 

 

Artículo 2. Vigencia. El presente decreto entra en vigor a partir de la fecha de su publicación”.  

 

2. Pruebas decretadas

 

20. A través de los autos del 12 de febrero, 4 marzo y 3 de abril de 2025, la magistrada sustanciadora ordenó la práctica de unas pruebas necesarias para estudiar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 132 de 2025. Dichas pruebas se relacionan con: (i) las firmas del decreto legislativo objeto de revisión^[10]; (ii) los fundamentos de dicha norma y; (ii) el contenido del artículo 1°. Frente al primer punto, el contenido de las respuestas recibidas se resumirá al analizar el cumplimiento de los requisitos formales. El resto de las pruebas se resumen en el Anexo 2 de esta providencia.

 

3. Intervenciones

 

21. En este proceso se recibieron las intervenciones de un ciudadano, de la Fundación para el Estado de Derecho y del Ministerio de Minas y Energía. A continuación, se resume el contenido de esas intervenciones.

 

Harold Sua Montaña

 

22. Durante el periodo de fijación en lista^[11], el interviniente solicitó la declaratoria de inexequibilidad del decreto legislativo analizado por no contar con la firma de todos los ministros, conforme a lo exigido en el artículo 243 de la Constitución. En su parecer, falta la firma del señor Polivio Leandro Rosales Cadena. Así mismo, el interviniente hizo críticas a una decisión judicial y a un proceso de tutela, sin indicar la relación con el estudio del Decreto Legislativo 132 de 2025^[12].

 

23. Posteriormente, en el término de traslado de las pruebas solicitadas mediante el auto del 3 de abril de 2025, el señor Sua Montaña sostuvo que el decreto analizado es inconstitucional porque: (i) ninguno de los actos administrativos por medio de los que se encargó a cuatro de los funcionarios que firmaron el Decreto Legislativo 132 de 2025^[13] fue publicado en el Diario Oficial o en la página web de los correspondientes Ministerios o de la Presidencia de la República, en contravía de lo previsto en el artículo 1 de la Ley 57 de 1985; (ii) la fecha de expedición del decreto no es la misma en la que fue firmado por los ministros y las personas encargadas para tal efecto en las carteras de Agricultura y Desarrollo Rural, Trabajo,  Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Transporte; y (iii) el 5 de febrero de 2025, el ministro de Comercio, Industria y Turismo, Luis Carlos Reyes Hernández, estaba de permiso^[14].

 

Fundación para el Estado de Derecho

 

24. La Fundación para el Estado de Derecho (FEDe Colombia), a través de su representante legal Andrés Caro Borrero, solicitó declarar inexequible el Decreto Legislativo 132 de 2025. El interviniente reconoció la existencia de una crisis humanitaria en la región del Catatumbo y la necesidad de que el Estado intervenga para conjurarla.

 

25. No obstante, en su parecer, el decreto presenta fallas y no supera los juicios de finalidad, conexidad, motivación suficiente, necesidad, proporcionalidad, ausencia de arbitrariedad e intangibilidad. En particular, la FEDe argumentó que la medida del Decreto 132 de 2025 no enfrenta directamente las causas de la perturbación del orden público que dieron origen a la declaratoria del estado de conmoción interior. Además, el Gobierno nacional no explicó las razones por las cuales sus facultades ordinarias no son suficientes para controlar el uso ilícito de combustibles en la región cobijada por la conmoción interior. Asimismo, a juicio del interviniente, la norma analizada está redactada en términos vagos y le otorga facultades amplias al Ministerio de Minas y Energía, lo cual puede conducir a decisiones arbitrarias. Finalmente, el Decreto 132 de 2025, aunque no afecta derechos fundamentales intangibles, sí afecta las libertades económicas, sin contar con una justificación clara.

 

Ministerio de Minas y Energías

 

26. El Ministerio de Minas y Energía, a través de su jefe jurídico, Jorge Eduardo Salgado Ardila, defendió la exequibilidad del Decreto Legislativo 132 de 2025. El interviniente explicó que la norma responde a hechos concretos de violencia y uso ilegal de combustibles por grupos armados en el Catatumbo, cuyo objetivo es impedir que los hidrocarburos sean usados para producir cocaína, fabricar explosivos o financiar actividades ilícitas. Además, esa cartera ministerial explicó que la norma analizada cumple los juicios de conexidad externa e interna, finalidad, necesidad, proporcionalidad, intangibilidad, ausencia de arbitrariedad, motivación por incompatibilidad, necesidad y no discriminación.

 

27. Al respecto, el ministerio adujo que la medida del Decreto 132 de 2025 está directamente relacionada con los motivos que originaron la declaratoria de conmoción interior, por cuanto responde a hechos como el uso ilícito de esos productos por parte de grupos al margen de la ley. Además, su finalidad es la de neutralizar ese uso estratégico y proteger la infraestructura del sector de los hidrocarburos. Asimismo, el Ministerio de Minas y Energía sostuvo que los mecanismos ordinarios al alcance del Gobierno nacional para alcanzar ese objetivo son lentos e ineficaces ante la urgencia de la situación. En igual sentido, el interviniente señaló que las restricciones que impone el decreto son proporcionales a la violencia registrada en la región de Catatumbo. Además, no afectan derechos fundamentales intangibles. De la misma manera, a su juicio, la norma analizada no modifica leyes, no vulnera principios democráticos como la separación de poderes ni introduce discriminaciones.

 

4. Concepto del procurador general de la Nación

 

28. La cabeza de la Procuraduría General de la Nación solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad del Decreto 132 de 2025 por el incumplimiento del requisito formal de suscripción, previsto en los artículos 213 de la Constitución y 2 de la Ley 137 de 1994, pues dos de los funcionarios que lo firmaron no tenían las facultades para hacerlo. Así, dice la Procuraduría, en la fecha de expedición del decreto analizado, es decir, el 5 de febrero de 2025: (i) Luis Carlos Reyes no actuaba como ministro de Comercio, Industria y Turismo, pues se encontraba en permiso remunerado, lo cual genera una vacancia temporal^[15]; y (ii) Polivio Leandro Rosales no podía ejercer funciones de ministro encargado de Agricultura y Desarrollo Rural, pues su encargo en dicha cartera había terminado el 4 de febrero de 2025. Por esas razones y conforme a la Sentencia C-256 de 2020, se configuró un vicio de inconstitucionalidad.

 

29. Finalmente, en caso de encontrar superado el requisito formal antes mencionado, el procurador general de la Nación le solicitó a la Corte declarar exequible el Decreto 132 de 2025. Lo anterior por cuanto las medidas en él consagradas superan los juicios de finalidad, conexidad material externa e interna, motivación suficiente, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad y no contradicción específica, necesidad, incompatibilidad, proporcionalidad, no discriminación y prohibición de investigación o juzgamiento de civiles por militares.

 

II) Consideraciones

 

1. Competencia de la Corte

 

30. De conformidad con lo establecido en los artículos 241-6 y 241-7 de la Carta Política, 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991, esta Corporación es competente para decidir sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 132 del 5 de febrero de 2025, dictado por el Gobierno nacional en ejercicio de las facultades propias del estado de conmoción interior declarado en el Decreto 62 de 2025^[16].

 

2. Asunto por resolver y metodología de la decisión

 

31. El Gobierno nacional declaró el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, por medio del Decreto Legislativo 62 de 2025. Esa norma fue declarada parcialmente exequible a través de la Sentencia C-148 de 2025, tal y como se explicará más adelante.

 

32. En ejercicio de las facultades de excepción, el Gobierno expidió el Decreto Legislativo 132 de 2025, el cual faculta al Ministerio de Minas y Energía para que, de forma temporal, limite, suspenda o sustituya los servicios de abastecimiento, suministro, comercialización, transporte y distribución de gas, petróleo y otros combustibles líquidos. Lo anterior con el fin de restablecer el orden público, proteger la seguridad del Estado y garantizar la convivencia ciudadana, como objetivos primordiales del estado de conmoción interior.

 

33. Por lo tanto, le corresponde a la Corte analizar la constitucionalidad de ese decreto legislativo de desarrollo. Para ello, desde el punto de vista metodológico, la Sala Plena dividirá su análisis en tres partes. En la primera, y en tanto la Sentencia C-148 de 2025 declaró unos apartes del Decreto Legislativo 62 de 2025 exequibles y otros inexequibles, la Corte explicará las razones por las cuales la medida contenida en el decreto de desarrollo analizado está directamente relacionada con hechos y consideraciones cobijados por la declaratoria de exequibilidad parcial del Decreto Legislativo 62 de 2025, de forma que no opera la llamada figura de inexequibilidad por consecuencia. En la segunda parte, la Corte recordará el alcance del control de los decretos legislativos de desarrollo y, finalmente, en la tercera parte, pasará a analizar el Decreto Legislativo 132 de 2025. Como se ilustrará, el decreto incumple una de las exigencias constitucionales de forma y, por ende, será declarado inexequible.

 

3. Cuestión inicial. La inconstitucionalidad parcial del decreto matriz y sus efectos frente al decreto de desarrollo analizado^[17]

 

34. La inconstitucionalidad por consecuencia en los estados de excepción es una figura jurídica utilizada por la Corte Constitucional en aquellos casos en los que el decreto matriz^[18] es declarado inexequible total o parcialmente. Así, cuando se produce una desaparición sobreviniente de la norma jurídica que le permitía al Gobierno nacional asumir y ejercer facultades extraordinarias, se produce el decaimiento de los decretos legislativos posteriores^[19].

 

35.  En efecto, la declaratoria de inexequibilidad del decreto que declara el estado de excepción trae como consecuencia que el Gobierno nacional quede despojado de su competencia para dictar normas con fuerza de ley, pues dicha atribución pierde su sustento jurídico y esta situación se refleja en los decretos de desarrollo. De ahí que, en aquellos casos en los que se configura una inconstitucionalidad por consecuencia, este Tribunal no puede hacer el análisis formal ni material de los decretos de desarrollo que fueron dictados con fundamento en la norma declarada inconstitucional^[20].

 

36. En este caso, la Sentencia C-148 de 2025 declaró la exequibilidad del Decreto Legislativo 62 de 2025 únicamente respecto de los hechos y consideraciones relacionados con los siguientes dos puntos: (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades dirigidas de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. Esta decisión solo incluyó aquellas medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y garantías fundamentales de la población civil, y la financiación para esos propósitos específicos.

 

37. Según la Sentencia C-148 de 2025, en lo relacionado con el punto (i), el Decreto 62 de 2025 satisfizo el presupuesto fáctico, pues el Gobierno nacional probó una intensificación y un agravamiento de la perturbación del orden público por el fortalecimiento reciente de grupos al margen de la ley como el ELN, al igual que el incremento tanto de los enfrentamientos armados entre esos grupos y con el Ejercito Nacional como de los ataques y hostilidades contra la población civil. También cumplió el presupuesto valorativo, por cuanto esta situación es grave, extraordinaria y ha producido una afectación inminente de las instituciones del Estado y de la convivencia ciudadana. Finalmente, el decreto matriz superó el presupuesto de suficiencia porque las atribuciones y los poderes ordinarios del Estado son insuficientes para conjurar las causas de la perturbación del orden público y sus efectos sobre la población civil.

 

38. Por el contrario, la Corte declaró la inexequibilidad del decreto que declaró el estado de conmoción interior respecto de los hechos y las consideraciones relacionados con: (i) la presencia histórica del ELN y otros grupos al margen de la ley; (ii) la concentración de cultivos ilícitos; (iii) las deficiencias e incumplimientos de la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos (PNIS); (iv) las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social y (v) los daños a la infraestructura energética y vial, al igual que las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos. En estos ámbitos, el decreto matriz no cumplió el presupuesto valorativo, pues se está ante situaciones y problemáticas estructurales que existen desde antes de la declaratoria de la conmoción interior y que deben ser enfrentadas a través de los mecanismos ordinarios y en las instancias democráticas y participativas.

 

39. A juicio de este Tribunal, la medida del Decreto Legislativo 132 de 2025 no resulta afectada por la inconstitucionalidad por consecuencia que se deriva del numeral segundo de la parte resolutiva de la Sentencia C-148 de 2025. Así, la facultad extraordinaria otorgada al Ministerio de Minas y Energía para limitar, suspender o sustituir de forma temporal servicios relacionados con la cadena de suministro de ciertos hidrocarburos persigue la finalidad de controlar la disponibilidad de productos que son usados por los grupos al margen de la ley para conducir sus hostilidades y perpetrar ataques en contra de la población civil. Por esa vía, la medida contenida en el decreto de desarrollo analizado está íntimamente relacionada con hechos y consideraciones cobijados por la declaratoria de exequibilidad parcial del Decreto Legislativo 62 de 2025, pues busca enfrentar el agravamiento de la perturbación del orden público y proteger los derechos y las garantías fundamentales de las personas que habitan en la región en la que se declaró la conmoción interior.

 

40. De ello dan cuenta las siguientes razones. Primero, según las motivaciones del Decreto 132 de 2025, los grupos armados ilegales presentes en dicha zona han usado los hidrocarburos para conducir sus ataques y hostilidades^[21]. Así también lo pusieron de presente la Presidencia y del Ministerio de Minas y Energía, entidades que señalaron que los combustibles son usados por los grupos al margen de la ley para actividades tales como la fabricación de explosivos^[22].

 

41. Segundo, el decreto analizado citó la Alerta Temprana 026 de 2024. En ella, la Defensoría del Pueblo explicó que una de las prácticas de los actores armados ilegales contraria a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario es el acondicionamiento con artefactos explosivos de cilindros de gas propano que son empleados como armas de guerra improvisadas, con efectos indiscriminados sobre la población civil^[23].

 

42. Tercero, de acuerdo con las motivaciones del decreto analizado, la facultad temporal de suspender, limitar o sustituir el transporte, el abastecimiento, la comercialización, la distribución y la sustitución de ciertos hidrocarburos busca garantizar la seguridad pública, restablecer el orden público y garantizar la convivencia ciudadana^[24]. En su respuesta al auto del 12 de febrero de 2025, la Presidencia de la República y el Ministerio de Minas y Energía ahondaron en ese punto, al explicar que la medida contenida en el Decreto 132 de 2025 permite controlar de una forma más estricta la disponibilidad de hidrocarburos con el fin de evitar que los combustibles líquidos y el gas sean usados para que los grupos al margen de la ley conduzcan sus ataques y hostilidades^[25].

 

43. Asimismo, según esas entidades y conforme a lo señalado en la norma analizada^[26], el Ministerio de Minas y Energía puede ejercer la facultad analizada cuando exista un reporte por perfilamiento de riesgo o una solicitud de los cuerpos de inteligencia del Estado o de los ministerios del Interior, de Defensa o de Justicia y del Derecho, los cuales tienen información privilegiada y reservada a partir de la cual se puede verificar la ocurrencia de posibles usos indebidos de los hidrocarburos^[27]. Se concluye, entonces, que la medida busca evitar la conducción de hostilidades y de ataques inminentes contra la población civil, a través del control de la cadena de suministro de productos que posibilitan esas actividades criminales. En otras palabras, se trata de una medida que no tiene por finalidad enfrentar problemáticas estructurales anteriores a la declaratoria del estado de conmoción interior, sino que busca superar situaciones de riesgo inmediato para la población civil y garantizar sus derechos fundamentales.  

 

44. Por estos motivos, la facultad extraordinaria que el Decreto 132 de 2025 le atribuye al Ministerio de Minas y Energía tiene una relación directa con los hechos y las consideraciones cobijados por la declaratoria de exequibilidad parcial del Decreto Legislativo 62 de 2025, contenida en la Sentencia C-148 de 2025. Por esa razón, la Sala Plena está habilitada para hacer el análisis de fondo de dicho decreto de desarrollo.

 

45. No obstante, en ese estudio, la Corte no puede tener en cuenta las consideraciones del Decreto 132 de 2025 que se refieren a la seguridad energética^[28], la infraestructura y las operaciones del sector de hidrocarburos^[29] y el uso de dichos productos para financiar actividades ilícitas^[30], pues esas motivaciones no están amparadas por la Sentencia C-148 de 2025. En dicho fallo la Corte declaró inexequible el Decreto 62 de 2025 frente a los hechos y consideraciones relacionados con: (i) daños en la infraestructura energética y afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos; y (ii) situaciones y problemáticas estructurales anteriores a la declaratoria de conmoción interior, tales como la utilización de hidrocarburos para realizar actividades ilícitas y financiar a los grupos al margen de la ley. A continuación, luego de referirse al alcance del control sobre los decretos legislativos de desarrollo, la Corte resumirá los requisitos formales que deben cumplir estas normas jurídicas.

 

4. Alcance del control sobre los decretos legislativos de desarrollo

 

46. Con el objetivo de preservar el orden constitucional, especialmente el principio de separación de poderes, y evitar el abuso de estas figuras, el Constituyente de 1991 previó un modelo constitucional que limita las facultades del ejecutivo para recurrir a los estados de excepción, es decir, al estado de guerra exterior (artículo 212 superior), al de conmoción interior (artículo 213 de la Constitución) y al de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215 superior)^[31]. Ese modelo constitucional fue desarrollado de forma detallada por el legislador mediante la LEEE (Ley 137 de 1994).

 

47. De conformidad con los artículos 212 a 215 de la Constitución Política de 1991, los estados de excepción son circunstancias de anormalidad constitucional previstas y consentidas por el texto superior, en las que se invierte el principio democrático y se faculta a la rama ejecutiva para dictar normas con fuerza de ley^[32]. El estado de conmoción interior es una modalidad de estado de excepción que puede ser declarado cuando: (i) se presente una grave perturbación del orden público; (ii) que provoque una afectación inminente de la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana; y (iii) no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía. Se trata de un estado de excepción que procede únicamente ante situaciones consolidadas; exige una intensidad de la perturbación, esto es, que sea grave^[33]; protege unos bienes jurídicos específicos -orden público, seguridad y convivencia- y es de carácter residual o subsidiario, es decir, solo puede ser declarado ante la insuficiencia de las atribuciones ordinarias. Los límites constitucionales reforzados aplicables a los estados de excepción, en general, y al estado de conmoción interior, en particular, responden a la historia constitucional del país, caracterizada por el uso persistente y crónico del estado de sitio durante buena parte de la vida republicana^[34].

 

48. A lo largo de varias décadas del siglo XX, Colombia experimentó una constante anormalidad constitucional debido al uso prolongado del estado de sitio como mecanismo para controlar crisis sociales, políticas y económicas^[35]. Las reformas constitucionales de 1910, 1936 y 1968 buscaron limitar su aplicación, incluso con la creación del estado de emergencia social y económica^[36]. No obstante, el estado de sitio fue utilizado para responder a varias perturbaciones de la vida social, como las protestas^[37], sindicalismo^[38], narcotráfico^[39] y crisis institucionales^[40]. Bajo esta figura, los decretos expedidos se alejaron de su propósito original y abordaron asuntos que excedían la situación de excepción. Pese a los controles políticos y judiciales oficiosos introducidos en 1968, el país permaneció más de 30 años bajo estado de sitio, lo que impactó los derechos fundamentales y evidenció la debilidad de los mecanismos de control institucional^[41].

 

49. En la Asamblea Nacional Constituyente, los delegatarios criticaron el uso prolongado y excesivo del estado de sitio en Colombia^[42], pues se convirtió en un régimen permanente^[43] y se aplicó a conflictos internos del país^[44]. Esta práctica generó una confusión constitucional^[45] entre la normalidad y excepcionalidad^[46]. En respuesta a esta situación, los constituyentes eliminaron dicha figura^[47] y la reemplazaron por el estado de excepción, el cual buscó limitar la excepcionalidad o anormalidad constitucional^[48].

 

50. Estas circunstancias explican las condiciones estrictas a las que se sujeta tanto la declaración de los estados de excepción, como la expedición de medidas de desarrollo y el escrutinio judicial. Así, la Constitución de 1991 estableció una serie de límites dirigidos a restringir el uso de los estados de excepción. Esos límites se hallan tanto en la definición de las específicas y excepcionales condiciones que permiten acudir a estas figuras, como en su temporalidad, en el tipo de medidas que pueden ser adoptadas durante su vigencia y en el rol de las otras ramas del poder público. Adicionalmente, la Constitución prevé que el funcionamiento de las otras ramas no se suspende y, por el contrario, son dotadas con específicas competencias dirigidas a efectuar controles, tal y como sucede con el control político ejercido por el Congreso de la República y el control judicial automático a cargo de la Corte Constitucional.

 

51. En vigencia de la Constitución de 1991, se ha declarado la conmoción interior en siete oportunidades. Para hacer el control de constitucionalidad sobre los decretos declaratorios, la Corte ha acudido a un escrutinio judicial compuesto por un examen de los presupuestos formales y materiales. Las exigencias de estos presupuestos se derivan de: (i) las disposiciones de la Constitución que regulan los estados de excepción (art. 212 a 215); (ii) la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, la cual desarrolla esas disposiciones superiores (Ley 137 de 1994) y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos humanos, las cuales prevén, entre otras, las garantías que no pueden ser suspendidas en los estados de excepción, es decir, los derechos intangibles (art. 93.1 y 214 de la Constitución). En cumplimiento del principio de legalidad, el Gobierno nacional tiene el deber de ejercer las competencias que se derivan de la declaratoria de un estado de excepción en el marco del orden constitucional y con sujeción a las normas que rigen específicamente los estados de excepción^[49].

 

52. A continuación, se desarrollarán los requisitos formales que deben cumplir los decretos de desarrollo expedidos en el marco de un estado de conmoción interior.

 

5. Requisitos formales que deben cumplir los decretos de desarrollo

 

53. Con base en las reglas previstas en la Constitución y la LEEE, la Corte debe verificar el cumplimiento de los siguientes presupuestos formales: (i) expedición del decreto en ejercicio de las competencias derivadas del estado de conmoción interior y durante su vigencia; (ii) inclusión de la firma del presidente de la República y de todos los ministros; (iii) adopción de una parte motiva en la que obre la justificación de las medidas que se pretende adoptar; y (iv) definición del ámbito de aplicación territorial si es procedente. Una vez mencionados, la Corte explicará su contenido.

 

54. Expedición durante la vigencia del estado de conmoción interior. Como quiera que la facultad legislativa extraordinaria se traslada únicamente para atender las situaciones excepcionales que motivan el estado de excepción y está limitada temporalmente por la Constitución, los decretos de desarrollo deben expedirse en vigencia de dichas facultades.

 

55. Firma del presidente de la República y de todos los ministros. En función de lo dispuesto en los artículos 213 y 214 de la Constitución y 34 de la LEEE, se exige que tanto la declaratoria de un estado de conmoción interior como los decretos legislativos de desarrollo lleven la firma del presidente de la República y de todos los ministros^[50].

 

56. Este requisito no es una simple formalidad, sino una condición prevista expresamente en la Constitución que tiene implicaciones sustanciales. En efecto, como se explica a continuación, el requisito analizado persigue asegurar la responsabilidad del Gobierno nacional y controlar el poder que le otorga el texto superior al presidente de la República. En primer lugar, se trata de una exigencia de trámite que permite hacer efectivo el control político sobre las facultades extraordinarias del Gobierno nacional, en su conjunto, cuyo ejercicio le corresponde al Congreso de la República en un régimen democrático^[51]. Así, la expedición de decretos legislativos es una decisión del Gobierno como cuerpo colegiado^[52]. De ahí que, la expedición de este tipo de normas constituye una decisión colegiada que se encuentra reservada a personas que tienen funciones políticas, como los ministros. 

 

57. En segundo lugar, es un requisito que permite compensar el déficit de deliberación democrática que se produce cuando se expiden decretos legislativos y evitar que el presidente de la República ejerza facultades omnímodas^[53]. En efecto, durante los estados de excepción se cambia temporalmente la técnica de legitimidad que rige en tiempos de normalidad, ya que primero se adopta el decreto legislativo de desarrollo y, luego, se busca el consenso democrático a través de los controles político y jurídico^[54]. En consecuencia, el Congreso de la República potencializa su papel de censor y se transforma en un escenario de discusión sobre las actuaciones del Gobierno nacional. Correlativamente, se flexibiliza transitoriamente la separación de poderes, pues la función legislativa es asumida por el ejecutivo^[55].

 

58. En todos los casos bajo control automático de constitucionalidad, la Corte ha verificado que los decretos estén debidamente suscritos por todos los miembros del gabinete^[56]. La Corte ha considerado que se supera este requisito con la firma de todos los ministros en servicio activo o cuando alguno de ellos está en una situación administrativa diferente y otro funcionario del mismo nivel toma su lugar en la suscripción del decreto mediante el encargo^[57].  Además, esta Corporación ha tomado el acto de expedición y publicación del decreto como el momento determinante para evaluar si la norma se expidió con la suscripción de todos los ministros. Por ejemplo, en la Sentencia C-700 de 2015, al revisar el Decreto 1771 de 2015, la Corte advirtió que, aunque inicialmente no aparecía la firma de la ministra de Relaciones Exteriores, para la fecha de expedición y publicación del decreto, dicha funcionaria se encontraba en comisión en el exterior y el ministro del Interior estaba encargado de su despacho, quien firmó en su reemplazo. Por lo tanto, la Corte concluyó que se cumplió con el requisito formal. Así mismo, en la Sentencia C-466 de 2017, se encontró satisfecha esa exigencia debido a que, al momento de su expedición y publicación, el viceministro de Ambiente firmó el Decreto 601 de 2017 en calidad de encargado, pues el ministro de esa cartera se encontraba en comisión de servicios en el exterior.

 

59. En resumen, la firma del presidente de la República y de todos los ministros constituye un requisito que le permite al poder legislativo hacer un juicio político a dichos funcionarios por el ejercicio de las facultades extraordinarias. También hace posible ejercer frenos y contrapesos en el marco de una situación excepcional de anormalidad constitucional como la conmoción interior. Por esas razones, el cumplimiento de este requisito es ineludible, pues constituye una condición para su validez^[58]. En cualquier caso, como se trata de un requisito de trámite, para determinar la existencia de un vicio de inconstitucionalidad por su desconocimiento es necesario aplicar el principio de instrumentalidad de las formas de acuerdo con el cual, como las formas procesales no tienen un valor en sí mismo, deben interpretarse teleológicamente, partiendo de los valores sustantivos perseguidos por las normas respectivas^[59].

 

60. Motivación. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 213 y 214 de la Constitución, los decretos legislativos de desarrollo proferidos en el marco de estados de conmoción interior deben estar debidamente motivados^[60]. Por lo tanto, uno de los requisitos formales que debe cumplir esta clase de normas es contar con una exposición de razones que justifique su expedición. Por su parte, la evaluación sustancial de la motivación se debe examinar en el análisis de los presupuestos materiales que debe superar el respectivo decreto legislativo.

 

61. La definición del ámbito territorial. Este requisito se deriva del artículo 34 de la LEEE en atención a la posibilidad de que el estado de conmoción interior no se extienda a todo el territorio nacional y se limite a zonas específicas del territorio. En consecuencia, en los casos en los cuales la declaratoria del estado de excepción se haya limitado a un ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.

 

6. Análisis del cumplimiento de los requisitos formales frente al Decreto Legislativo 132 de 2025

 

62. El decreto analizado cumple con el primer requisito formal, pues fue expedido el 5 de febrero de 2025, es decir, durante la vigencia del estado de conmoción interior declarado en el Decreto Legislativo 62 de 2025^[61]. No obstante, por dos razones principales, no supera la exigencia formal de haber sido firmado por todos los ministros.

 

63. En primer lugar, dos de los funcionarios que firmaron la norma carecían de competencia constitucional y legal para hacerlo. Así, al momento de la expedición y publicación del Decreto Legislativo 132 de 2025, los señores Polivio Leandro Rosales Cadena y Luis Carlos Reyes Hernández no se encontraban en ejercicio del empleo de ministro del despacho de los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y de Comercio, Industria y Turismo, respectivamente.  

 

64. Por un lado, la norma analizada fue expedida y publicada en el Diario Oficial el 5 de febrero de 2025. En esa fecha, la persona que ejercía el empleo de ministro del despacho del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural era Martha Viviana Carvajalino Villegas. No obstante, el que firmó el decreto fue Polivio Leandro Rosales Cadena que, el 5 de febrero de 2025, ejercía el cargo de viceministro de Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.  

 

65. Así, mediante el Decreto 54 de 2025, el presidente de la República reconoció a la señora Martha Viana Carvajalino, ministra de Agricultura y Desarrollo Rural, la comisión de servicios en el exterior los días 2 al 4 de febrero de 2025^[62]. Por lo tanto, dicho acto administrativo encargó de esa cartera, durante las fechas señaladas, al funcionario Polivio Leandro Rosales Cadena. Esto significa que, en la fecha de expedición y publicación del Decreto 132 de 2025, la ministra de agricultura se encontraba en servicio activo y no firmó la norma analizada. Por el contrario, fue el viceministro, el señor Rosales Cadena, el que suscribió el decreto, sin tener la competencia para ello, ya que su encargo había culminado el día anterior^[63].

 

66. Por otro lado, el 5 de febrero de 2025, el ministro de Comercio, Industria y Turismo, Luis Carlos Reyes Hernández, se encontraba en una situación administrativa que implicaba la separación transitoria de sus funciones y del servicio activo^[64]. En efecto, mediante el Decreto 65 de 2025, el presidente de la República le otorgó un permiso remunerado por el período comprendido entre el 5 y el 7 de febrero de 2025^[65]. Esa situación administrativa implica vacancia temporal del empleo, pues según el artículo 2.2.5.2.2 del Decreto 1083 de 2015, el permiso es una situación administrativa que deja el cargo vacante de manera temporal, lo que implica la separación del funcionario del servicio activo para que pueda atender asuntos de índole personal o familiar^[66]. En consecuencia, a través del Decreto 65 de 2025, el presidente de la República encargó de las funciones de ministro de Comercio, Industria y Turismo a la señora Ana María Zambrano Solarte, de manera que era ella y no el señor Reyes Hernández quien tenía la competencia para firmar el Decreto 132 de 2025. Esta irregularidad es determinante, ya que dicho funcionario no podría asumir la eventual responsabilidad derivada de la implementación de la medida contenida en el decreto estudiado.

 

67. En resumen, en la fecha de expedición y publicación del Decreto 132 de 2025, las personas que firmaron la norma en cabeza de los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y de Comercio, Industria y Turismo carecían de la competencia para hacerlo.

 

68. En segundo lugar, los argumentos expuestos por el Gobierno nacional no justifican el incumplimiento de este requisito, como se explica a continuación. En respuesta al auto de pruebas del 3 de abril de 2025, el Departamento Administrativo de la Presidencia sostuvo que el presidente y todos los ministros firmaron el decreto en cumplimiento del artículo 214.1 de la Constitución^[67]. Para ello, indicó que los señores Rosales Cadena y Reyes Hernández suscribieron el decreto el 4 de febrero de 2025, fecha en la que el primero se encontraba encargado del Ministerio de Agricultura y el segundo permanecía en servicio activo como ministro de Comercio, Industria y Turismo, según consta en las declaraciones juramentadas aportadas al proceso. Con base en lo anterior, la Presidencia manifestó que el decreto existió con las firmas de los ministros y que su publicación el 5 de febrero no afectó su validez. Al respecto, la representante del Departamento Administrativa de la Presidencia expresó que la fecha de expedición y publicación no incide en la existencia del decreto y que su validez depende exclusivamente de la firma de los funcionarios.

 

69. Para la Corte, el Gobierno nacional no tiene razón al afirmar que la fecha de expedición y publicación del Decreto 132 de 2025, en relación con las situaciones administrativa de los ministros que lo firmaron, no afecta la validez de esa norma. En el análisis de los decretos legislativos expedidos bajo estados de excepción, no basta con verificar su existencia fáctica o jurídica. Aunque es cierto que la Corte Constitucional ha distinguido los conceptos de existencia y validez de las normas^[68], en el control de constitucionalidad de este tipo de decretos, la fecha de expedición y publicación adquiere un valor jurídico determinante. En particular, cuando se evalúa el cumplimiento del requisito formal de la firma de los ministros, esta fecha no puede separarse del análisis, ya que permite verificar si los funcionarios que suscribieron el decreto tenían la facultad legal y constitucional para hacerlo al momento de su expedición y publicación.

 

70. Así lo ha reconocido la jurisprudencia en múltiples oportunidades al sostener que la firma de los ministros no es un simple acto mecánico, sino una manifestación concreta de responsabilidad política colegiada del Gobierno, tal como lo establece el artículo 215 de la Constitución. En consecuencia, un decreto firmado por funcionarios sin competencia para hacerlo carece de un requisito esencial de validez, y no puede considerarse constitucionalmente válido. A la fecha de la expedición y publicación de un decreto legislativo, todos los ministros que lo firman deben tener la competencia para suscribirlo.

 

71. Por ello, no es acertado afirmar que la validez del decreto depende exclusivamente de la firma material de los funcionarios, sin considerar en qué momento se produjo. La validez formal, como lo ha interpretado la Corte, exige que la totalidad de los ministros se encuentren en ejercicio de sus funciones al momento de la expedición y publicación del acto. Esta exigencia se relaciona con el principio de control político, ya que facilita identificar de forma clara a los funcionarios que asumieron la responsabilidad institucional por la declaratoria y el contenido del decreto. Si se admite como suficiente una declaración posterior que indique que un funcionario firmó en una fecha distinta -apartado del servicio activo o en una situación administrativa diferente a esta- se abriría la puerta a una forma de validación retroactiva que vulnera la transparencia, impide el control y debilita el carácter colegiado del ejercicio de las facultades legales extraordinarias de los estados de excepción. La Corte ha sido enfática en señalar que la suscripción de estos actos es una condición habilitante para su existencia válida, y que la revisión de este punto debe hacerse con referencia al acto formalmente expedido y publicado, no a documentos o reconstrucciones posteriores.

 

72. Asimismo, el hecho de que la existencia y validez de una norma sean categorías diferentes no afecta el alcance del control que la Corte efectúa sobre los decretos legislativos, el cual comprende tanto elementos de forma como de fondo. En este caso, no se discute únicamente la existencia material del decreto, sino su validez constitucional, lo cual exige verificar que en el momento de su expedición y publicación contara con todas las firmas exigidas por la Constitución. El hecho de que el 5 de febrero de 2025, es decir, en la fecha de expedición y publicación de la norma, dos de los funcionarios que la firmaron no tuvieran competencia para hacerlo, es un factor que afecta la validez del Decreto Legislativo 132 de 2025.

 

73. Además, esta situación desconoce el principio de buena fe que rige el comportamiento de las personas. En este caso, la ciudadanía conoció y confió en que el Decreto Legislativo 132 de 2025 se expidió y publicó el 5 de febrero de ese mismo año, por lo que se firmó en dicha fecha. Sin embargo, se desconoce la suscripción privada el día anterior, situación que se ventiló casi dos meses después en un proceso de constitucionalidad mediante declaraciones juramentadas que no tienen la entidad de desmentir ni desvirtuar la fecha de expedición y publicación del decreto.

 

74. Por tanto, no es suficiente argumentar que la norma existe al ser firmada o que fue publicada después de su suscripción para concluir que es válida. Lo que se produjo fue una afectación sustancial de uno de los requisitos de forma esenciales, y eso compromete la validez del decreto legislativo en los términos exigidos por la Corte. El respeto por los procedimientos formales no es un mero tecnicismo, sino que constituye una garantía institucional que protege el principio democrático, en contextos de excepción.

 

75. Por último, es necesario hacer tres precisiones. Primero, con base en lo dispuesto en la Sentencia C-256 de 2020^[69], en este caso no es posible una subsanación de las falencias observadas, toda vez que el término de duración del estado de conmoción interior, en lo concerniente al decreto analizado, ya finalizó^[70].

Tampoco se puede efectuar un análisis de prevalencia de lo sustancial sobre las formas, pues el Gobierno no subsanó las irregularidades en las firmas del decreto durante la vigencia del estado de excepción.

 

76. Segundo, ante el incumplimiento del requisito de contar con la firma de todos los ministros, la Corte declarará inexequible el Decreto Legislativo 132 de 2025, sin que sea necesario analizar las demás exigencias formales y materiales. Esta decisión sigue el precedente establecido en la Sentencia C-207 de 2025. En ella, la Corte verificó la ocurrencia de los mismos vicios que se configuraron en este caso frente a otro decreto de desarrollo expedido durante el estado de conmoción interior declarado en el Decreto 62 de 2025. Así, el Decreto Legislativo 131 del 5 de febrero de 2025^[71] también fue firmado por dos funcionarios que no tenían competencia para hacerlo, pues al momento de la expedición y publicación de la norma no ocupaban los cargos de ministros del despacho en los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y de Comercio, Industria y Turismo. Por esa razón, la Sentencia C-207 de 2025 lo declaró inexequible.

 

77. Tercero, en esta oportunidad, la declaratoria de inexequibilidad es simple, sin efectos retroactivos, pues la eficacia práctica de la medida del Decreto 132 de 2025 ya se cumplió. Según la Presidencia de la República y el Ministerio de Minas y Energía, la facultad prevista en el decreto solo se mantuvo y pudo ejercerse durante el periodo temporal de la declaratoria del estado de conmoción, el cual, frente al decreto analizado, ya culminó. Además, esas entidades le informaron a la Corte que, en virtud de lo dispuesto en el parágrafo 1 del artículo 1 del Decreto 132 de 2025, el cierre temporal de estaciones de servicio y las limitaciones y suspensiones de la comercialización, distribución y transporte de hidrocarburos sólo se mantuvieron durante el estado de conmoción y mientras se surtían los procedimientos ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico. La Presidencia de la República y el Ministerio de Minas y Energía también aseguraron que la facultad extraordinaria contenida en el decreto analizado tenía una naturaleza parcial y temporal, y solo procedía cuando existiera una alerta o un reporte por perfilamiento de riesgo o una solicitud de los ministerios de Justicia y del Derecho, del Interior o de los organismos de inteligencia del Estado^[72]. En consecuencia, como la facultad contenida en el decreto analizado se materializó y ya se levantó, darle efectos retroactivos a esta decisión sería inocuo.

 

III) Decisión

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrado justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

 

Único. Declarar INEXEQUIBLE el Decreto Legislativo 132 de 2025, “[p]or el cual se adoptan medidas de orden público sobre combustibles en el marco del Estado de Conmoción Interior declarado mediante el Decreto 0062 del 24 de enero de 2025”.

 

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

 

PRESIDENTE

 

NATALIA ÁNGEL CABO

 

MAGISTRADA

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

 

MAGISTRADO

 

DIANA FAJARDO RIVERA

 

MAGISTRADA

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

 

MAGISTRADO

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

MAGISTRADA

 

AUSENTE CON COMISIÓN

 

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

 

MAGISTRADA (E)

 

MIGUEL POLO ROSERO

 

MAGISTRADO

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

 

MAGISTRADO

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

 

SECRETARIA GENERAL

 

ANEXO 1. DECRETO LEGISLATIVO 132 DE 2025

 

El siguiente es el texto del decreto legislativo objeto de examen conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 53.021 del 5 de febrero de 2025:

 

“DECRETO 132 DE 2025

 

(Febrero 05)

 

Por el cual se adoptan medidas de orden público sobre combustibles en el marco del Estado de Conmoción Interior declarado mediante el Decreto 0062 del 24 de enero de 2025

 

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

 

En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 213 de la Constitución Política, el artículo 38 de la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 0062 del 24 de enero de 2025, y 

 

CONSIDERANDO

 

Que el artículo 213 de la Constitución Política confiere al presidente de la República la facultad para decretar el Estado de Conmoción Interior en todo o en parte del territorio nacional en caso de grave perturbación del orden público, que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, pudiendo adoptar las medidas necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos.

 

Que en desarrollo del artículo 213 de la Constitución Política y de conformidad con lo previsto en la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción -LEEE-, el Gobierno nacional puede dictar Decretos Legislativos que contengan las medidas destinadas a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, siempre que: (i) se refieran a materias que tengan relación directa y especifica con el Estado de Conmoción Interior, (II) su finalidad esté encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos; (iii) sean necesarias para alcanzar los fines que motivaron la declaratoria del Estado de Conmoción Interior, (iv) guarden proporción o correspondencia con la gravedad de los hechos que se pretenden superar, (v) no entrañen discriminación alguna fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica; (vi) contengan motivación suficiente, a saber, que el gobierno Nacional presente razones suficientes para justificar las medidas; (vii) cuando se trate de medidas que suspendan leyes se expresen las razones por las cuales son incompatibles con el Estado de Conmoción Interior y (viii) no contener medidas que impliquen contradicción especifica con la Constitución Política, los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia ni la Ley 137 de 1994.

Que, de igual manera, en el marco de lo previsto en la Constitución Política, la Ley y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, las medidas adoptadas en los decretos de desarrollo no pueden: (i) suspender o vulnerar los derechos y garantías fundamentales, (ii) interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado; (iii) suprimir ni modificar los organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento, y (iv) tampoco restringir aquellos derechos que no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción.

Que mediante el Decreto 062 del 24 de enero de 2025, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declaró el Estado de Conmoción Interior, por el término de 90 días, "en la región del Catatumbo, ubicada en el nororiente del departamento de Norte de Santander, la cual está conformada por los municipios de Ocaña, Abrego, El Carmen, Convención, Teorama, San. Calixto, Hacari, La Playa, El Tarra, Tibú y Sardinata, y los territorios indígenas de los resguardos Motilón Bari y Catalaura La Gabarra, así como en el área metropolitana de Cúcuta, que incluye al municipio de Cúcuta, capital departamental y núcleo del área, y a los municipios de Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander y los municipios de Rio de Oro y González del departamento del Cesar"

 

Que el Estado de Conmoción Interior fue decretado por el Gobierno nacional con el fin de conjurar la grave perturbación del orden público que de manera excepcional y extraordinaria se está viviendo en la región del Catatumbo y cuyos efectos y consecuencias se proyectan sobre las demás zonas del territorio delimitadas en la declaratoria de Conmoción Interior- derivada de fuertes. enfrentamientos armados entre grupos armados, amenazas, desplazamientos forzados masivos, afectaciones al ejercicio de los derechos fundamentales de la población civil, alteración de la seguridad y daños a bienes protegidos y al ambiente.

 

Que en atención a la gravedad de la situación que se vive en la región del Catatumbo, excepcional y extraordinaria, caracterizada por el aumento inusitado de la violencia, una crisis humanitaria desbordada, el impacto en la población civil, las amenazas a la infraestructura crítica y el desbordamiento de las capacidades institucionales, el Gobierno nacional se ha visto obligado a la adopción de medidas extraordinarias que permitan conjurar la perturbación, restablecer la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, así como, garantizar el respeto de los derechos fundamentales, en dicha región, en el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Rio de Oro y González del departamento del Cesar

 

Que, la seguridad energética enfrenta el riesgo de ataques en contra de la infraestructura energética y vial de la región, especialmente en el oleoducto Caño Limón Coveñas, vías nacionales como el eje vial Ocaña - Cúcuta y Ocaña Aguachica, subestaciones de energía y torres de comunicaciones, puentes y edificaciones públicas y privadas que se localizan cerca de guarniciones militares y comandos de policía, las cuales vienen siendo regularmente atacadas, especialmente con artefactos explosivos, con el consecuente impacto sobre los altos valores ambientales de la región del Catatumbo y la prestación de servicios públicos a la población.

 

Que la grave situación de orden público genera riesgo de afectaciones en el sector de hidrocarburos y en la producción de la cuenca petrolera del Catatumbo, que cuenta con una producción diaria de 1.814 bailes de petróleo (BOPD), de acuerdo con los reportes de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) de 2024.

 

Que las inminentes amenazas a la seguridad y la posible interrupción de las operaciones impactan de manera grave y extraordinaria el desarrollo y la gestión eficiente de los hidrocarburos en la región, con riesgo de afectación de los activos de los campos de Tibú, Sardinata y Oripaya, que producen alrededor de 1.900 barriles equivalentes por día y 4 millones de pies cúbicos de gas.

 

Que, además, está en inminente riesgo la producción de gas para la cuenca del Catatumbo, cuyo promedio diario en 2024 fue de 2,59 Mpcd, con una producción promedio diaria de gas comercializado de 1,73 Mpcd, según los reportes de la ANH

Que, de llegarse a interrumpir la explotación dinámica de gas en la referida cuenca, los yacimientos perderían presión, lo que disminuiría el límite técnico y afectaría la gestión de las reservas en el país, tanto en gas como en petróleo.

 

Que, en el sector de energía eléctrica, Norte de Santander cuenta con una capacidad de generación eléctrica de 383.5 MW, de los cuales 335 MW (87%) provienen de plantas a base de carbón y 48.5 MW corresponden a energía solar.

 

Que existen amenazas graves e inminentes de afectaciones al Sistema Interconectado Nacional operado en esta región por la empresa Centrales Eléctricas del Norte de Santander (CENS), que se abastece del Sistema de Transmisión Nacional (STN) mediante conexión en las subestaciones de Ocaña, San Mateo y Belén, por medio de las cuales se proveen cantidades significativa de potencia para satisfacer la demanda de los 47 municipios cubiertos (Informe Dirección de Energía Eléctrica MME 3-2025-003391).

Que la seguridad energética, como componente esencial de la seguridad y convivencia ciudadanas, así como del bienestar y la calidad de vida de las personas, se encuentra bajo amenaza grave por los actos violentos, que han implicado la suspensión de labores de mantenimiento. la alteración de las operaciones y la afectación de la capacidad de las empresas para garantizar un servicio continuo y seguro en la región del Catatumbo, en los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Rio de Oro y González del departamento del Cesar.

 

Que el suministro de combustibles y gas hace parte de la garantía de seguridad energética, en tanto contribuye a la disponibilidad de energía para cubrir las necesidades de la población relacionadas con transporte de personas, insumos y alimentos, y evitar la exposición a combustibles más contaminantes e ineficientes para la cocción de alimentos y nocivos para la salud humana, entre otros. Sin embargo, los combustibles también han sido utilizados en actividades propias de la conducción de hostilidades por parte de los grupos armados que se encuentran en confrontación.

 

De acuerdo con la Alerta Temprana 026 de 2024 de la Defensoría del Pueblo, en 2024, en los municipios de la región del Catatumbo han sido hurtados mil doscientos (1.200) cilindros de gas propano a las diferentes empresas que lo distribuyen, dichos cilindros suelen ser acondicionados con artefactos explosivos y usados, a su vez, como armas de guerra improvisadas, cuyos efectos suelen ser indiscriminados. También se reportó que el 25 de octubre de 2024, en la vereda Carrizal del municipio de Convención, 4 operarios de la empresa ISMOCOL, contratista de CENIT, fueron secuestrados por el ELN en el momento en que se dirigían a realizar labores de reparación de la infraestructura del Oleoducto Caño Limón-Coveñas.

 

Que, de acuerdo con la información reportada por CENIT, desde el 21 de agosto de 2024, el bombeo por el oleoducto Caño Limón-Coveñas, en el tramo Banadía-Ayacucho, se encuentra suspendido debido a los ataques terroristas sufridos por el sistema. Recientemente, el 15 de enero de 2025, se registró una afectación al oleoducto en la vereda La Selva, municipio de Bochalema, departamento de Norte de Santander, como resultado de un atentado perpetrado por terceros desconocidos.

 

Que, en lo corrido del año 2024, se han registrado 45 ataques al Oleoducto Caño Limón Coveñas, los cuales han afectado severamente la capacidad de transporte de petróleo y sus derivados en la región, exponiendo la infraestructura critica, a los trabajadores y a la población civil a riesgos permanentes (Ecopetrol, comunicación MME 2-2025-001058; Cenit, comunicación 18 de enero de 2025). Así mismo, la presencia de grupos armados ilegales en zonas como Tibú, Sardinata y Oripaya ha generado restricciones de movilidad, dificultando el mantenimiento y operación de sistemas de distribución de hidrocarburos y gas (Ecopetrol, comunicación MME 2-2025-001058).

 

Que frente a las labores que venía adelantando la compañía para garantizar la integridad de la infraestructura (Reparaciones mecánicas, liberaciones de esfuerzo por geotecnia, entre otras), CENIT ha decidido suspenderlas hasta que se garanticen las condiciones de seguridad en el territorio que no comprometan la integridad física de sus funcionarios y contratistas. (Informe del Gerente de Seguridad Física de Cenit del 18 de enero de 2025).

Que, la instalación de válvulas ilícitas en el Poliducto Pozos Colorados Galán, reportada por Cenit, evidencia un desvió sistemático de hidrocarburos hacia actividades ilícitas ejecutadas por estructuras criminales organizadas (Cenit, 2025a). De igual forma, los ataques recurrentes al Oleoducto Caño Limón Coveñas han comprometido la integridad de la infraestructura energética, facilitando el acceso ilegal a recursos esenciales para la financiación y operación de grupos armados legales (Cenit. 2025b). Según reportes de la Unidad Dirección de Carabineros y Protección Ambiental ejecutados a través del Grupo de Operaciones Especiales de Hidrocarburos DICAR GOESH de la Policial Nacional, durante 2024 se neutralizaron 7 válvulas ilícitas, además de reportar la destrucción de 63 tanques de almacenamiento, 22 refinerías y 76 piscinas desmanteladas, 1.784 vehículos inmovilizados además de 24 capturas de personas involucradas en la comisión de las conductas delictivas. Para el 2025 se neutralizó 1 válvula ilícita, además de reportar la destrucción de 2 tanques de almacenamiento, 1 refinería y 5 piscinas desmanteladas, 2 vehículos inmovilizados además de 1 captura. Por lo anterior, la limitación del acceso a combustibles líquidos se fundamenta en el deber del Estado de prevenir la comisión de ilícitos que afecten el interés público (Informe GS-2025-004024-DICAR).

 

Que en el Departamento de Norte de Santander se encuentran ubicados 14 contratos de hidrocarburos, los cuales podrán verse afectados por la situación de orden público y entrar en procesos de suspensión que afectaría la seguridad energética del país. De estos, 5 contratos se encuentran ubicados en la cuenca del Catatumbo. De los 14 contratos, 8 se encuentran en etapa de producción, 4 en etapa de exploración y 2 que se encuentran produciendo y explorando, cuya actividad contribuye a la adecuada gestión de reservas para la confiabilidad y seguridad energética y de abastecimiento de hidrocarburos en el territorio nacional (Informe de la ANH radicado ΑΝΗ 20255010109161).

 

Que la ruta de abastecimiento de combustibles desde Cúcuta hacia Ocaña se encuentra en alto riesgo debido a que atraviesa la región del Catatumbo, la cual enfrenta constantes perturbaciones del orden público que ponen en peligro la seguridad y la continuidad del suministro en esta zona estratégica (Informes del Gerente de Seguridad Física y el Vicepresidente Operativo de Cenit del 18 de enero de 2025).

 

Que, el 17 de enero de 2025 los Mayoristas PETRÓLEOS DEL MILENIO C.I. S.A.S., TERPEL S.A. y COOMULPINORT solicitaron al Ministerio de Minas y Energía la autorización para activar las plantas contingentes definidas en el plan de abastecimiento, con el objetivo de que las estaciones de servicio en los municipios afectados puedan recibir el suministro necesario de combustible durante la contingencia y hasta que se restablezca el tránsito de carga en los puntos afectados (oficios con radicados MME 2-2025-001060; 2-2025-001061; 2-2025-001062).

 

Que el 17 de enero de 2025, se presentó un atentado al Grupo de Operaciones Especiales de Hidrocarburos (GOESH) de la Policía Nacional en la vía Aguachica - Pelaya, departamento del Cesar, durante un recorrido de inspección para verificar la instalación de una válvula ilícita en el Poliducto Pozos Colorados - Galán (Cenit, 2025b).

Que el 18 de enero de 2025, el Ministerio de Minas y Energía, en aras de garantizar la continuidad, confiabilidad y seguridad en la prestación del servicio de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo en los municipios de la provincia de Ocaña, considerados zona de frontera del departamento de Norte de Santander, en aplicación del numeral 2 del artículo 2.2.1.1.2.2.6.7. del Decreto 1073 de 2015, mediante los oficios con radicados MME 2-2025-001060, 2-2025-001061; 2-2025-001062 se autorizó de forma temporal el abastecimiento desde la Planta de Ayacucho, conforme a su capacidad de suministro, para abastecer los municipios de Ocaña, Abrego, Convención, Teorama, El Carmen, El Tarra, Tibú, Sardinata, La playa de Belén, Hacari, San Calixto, casco Urbano de Rio de Oro, y desde las Plantas de abastecimiento la Fortuna y Río Sogamoso los municipios de Cáchira y la Esperanza.

 

Que el conflicto en la región del Catatumbo ha intensificado el uso estratégico de los recursos minero energéticos como herramienta para financiar actividades ilícitas, lo que incluye el control territorial y la producción de sustancias ilícitas como el clorhidrato de cocaína (Defensoría del Pueblo, 2024). Según reportes de resultados operativos informados por la Unidad Dirección de Carabineros y Protección Ambiental ejecutados a través del Grupo de Operaciones Especiales de Hidrocarburos DICAR GOESH de la Policía Nacional, durante 2024, fueron recuperados 10.000 galones de hidrocarburos, 442 360 galones incautados y 7.299.097 galones neutralizados, y para 2025, 1.500 galones neutralizados (Informe GS-2025-004024-DICAR).

 

En este contexto, los recursos energéticos, particularmente los combustibles líquidos, son esenciales para la logística y operación de los grupos armados ilegales. La suspensión de las guías de transporte y la distribución de combustibles se justifica como una medida preventiva y de contención, que permite regular el transporte de productos potencialmente peligrosos para garantizar la seguridad pública

 

Que el Gobierno de Colombia, en el documento Caracterización Regional de la Problemática Asociada a las Drogas Ilícitas en el Departamento de Norte de Santander (2016, p. 43), identificó que la gasolina es el producto más utilizado en el proceso de producción de pasta básica de cocaína, y que se requieren entre 74 y 86 galones de combustible para producir un kilogramo de clorhidrato de cocaína. Además, en la región del Catatumbo, el consumo anual de combustibles asciende a 14.401.567.378 galones, cifra solo superada por regiones igualmente asociadas a la producción de cocaína, como Nariño, Santander y Valle del Cauca (Informe DH MME, Combustibles Catatumbo). Este escenario evidencia un desvío significativo del servicio público esencial hacia actividades ilícitas, lo que vulnera el artículo 334 de la Constitución, que otorga al Estado la dirección general de la economía y la regulación de los servicios públicos para garantizar su eficiente prestación y evitar su uso en actividades criminales. Por ende, la reducción de la disponibilidad inmediata de gasolina en puntos de venta constituye una medida razonable y justificada para interrumpir el acceso de los actores ilegales a este insumo crítico, afectando su capacidad operativa y logística en el marco del principio de necesidad consagrado en el artículo 6 de la Ley 137 de 1994

 

Estas circunstancias configuran una amenaza directa a la seguridad pública y a la prestación del servicio público esencial de combustibles, por lo que la suspensión temporal de la distribución y transporte de combustibles líquidos constituye una medida proporcional y necesaria para la protección de la infraestructura critica, conforme al artículo 4 de la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de los principios de precaución y proporcionalidad.

 

Que los Ministerios de Defensa, de Justicia y del Derecho, del Interior y los cuerpos y organismos de inteligencia del Estado, dentro del marco de sus competencias, tienen acceso a información privilegiada y de carácter reservada, que permite verificar la ocurrencia de los hechos descritos, y generar alertas o reportes por perfilamiento de riesgo que permiten motivar justificadamente la decisión de suspender, limitar o sustituir los servicios de abastecimiento, suministro, comercialización, transporte y distribución de petróleo y sus derivados, combustibles líquidos, gas combustible por redes o gas licuado de petróleo (GLP), con el fin de contribuir al fin legítimo de recuperar el control territorial y evitar la comisión de conductas delictivas.

 

Que, conforme se describe en los considerandos del Decreto 062 del 24 de enero de 2025, la grave perturbación del orden público en la región del Catatumbo, que ocasionó la declaratoria del Estado de Conmoción Interior, ha afectado en forma particular a las personas que firmaron el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera suscrito con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia - Ejército del Pueblo (FARC-EP), que se encuentran en proceso de reincorporación y que debieron desplazarse de sus lugares de domicilio en la región del Catatumbo, por lo que se requiere adoptar medidas excepcionales con el fin de conjurar esta grave crisis humanitaria y para proteger a la población civil, contrarrestar los efectos nocivos de este conflicto y desarticular las estructuras criminales que lo perpetúan, se requiere adoptar medidas excepcionales, por fuera de las facultades ordinarias existentes, como la restricción de la comercialización y transporte de servicios, bienes e insumos utilizados por los grupos armados en la región para el financiamiento de sus actividades criminales.

 

Que el artículo 24 de la Constitución Política establece que todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia.

 

Que el artículo 79 de la Constitución Política garantiza el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, y que el Estado debe proteger la diversidad e integridad del ambiente, promoviendo el uso de fuentes no convencionales de energía renovable (FNCER) como la energía solar, para contribuir a la sostenibilidad ambiental.

 

Que el artículo 365 de la Constitución Política dispone que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, y que es deber del mismo asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.

 

Que el artículo 36 de la Ley 137 de 1994 faculta al gobierno para adoptar medidas tendientes a conjurar las causas de perturbación del orden público. Que de acuerdo con la letra h del artículo 38 de la misma norma, el gobierno podrá limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad

 

Que los grupos armados en confrontación han utilizado los combustibles en actividades propias de la conducción de hostilidades, por lo que se hace necesario adoptar medidas de control sobre la distribución, comercialización y transporte de combustibles en la región del Catatumbo y área metropolitana de Cúcuta, pese a su condición de servicio de primera necesidad en tanto es un servicio público esencial.

 

Que la Corte Constitucional en la Sentencia C-450 de 1995 ha señalado que el carácter esencial de un servicio público se predica, cuando las actividades que lo conforman contribuyen de modo directo y concreto a la protección de bienes o a la satisfacción de intereses o a la realización de valores. ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades fundamentales. Ello es así, en razón de la preeminencia que se reconoce a los derechos fundamentales de la persona y de las garantías dispuestas para su amparo, con el fin de asegurar su respeto y efectividad.

 

Que en lo que respecta al sector minero energético, el artículo 4 de la Ley 142 de 1994 y el Decreto 1056 de 1953, indican que todos los servicios públicos de que trata esa ley, entre ellos, distribución de gas combustible, se consideran servicios públicos esenciales para efectos de la correcta aplicación del inciso primero del artículo 56 constitucional.

 

Que de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1056 de 1953, las actividades de transporte y distribución de petróleos y sus derivados constituyen servicios públicos. Así mismo, la letra h, articulo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, señala que las actividades de explotación, refinación, transporte y distribución de petróleo y sus derivados, cuando estén destinadas al abastecimiento normal de combustibles del país, se consideran servicio público.

 

Sobre este apartado, la Corte Constitucional indicó en la Sentencia C-450 de 1995 que: "En lo atinente a las actividades de explotación, refinación y transporte de petróleo y sus derivados, a que alude la letra h), estima la Corte que éstas son actividades básicas y fundamentales para asegurar a su vez otras actividades esenciales, como el transporte, la generación de energía, etc., todas ellas dirigidas a asegurar igualmente el ejercicio o disfrute de los derechos fundamentales Por consiguiente, dichas actividades constituyen servicios públicos esenciales" (Subrayado fuera de texto).

 

Posteriormente, la Corte Constitucional estudió nuevamente la constitucionalidad de la letra h del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo en la Sentencia C-796 de 2014, y señaló que:

 

La prohibición que entraña el literal h) del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo no desborda el concepto de servicios públicos esenciales al que se refiere el artículo 56 de la Carta, tal como ha sido interpretado por esta Corporación con fundamento en los convenios 87, 98 y 154 de la OIT En efecto, el abastecimiento normal de combustibles derivados del petróleo es esencial para la prestación de servicios básicos tales como la salud y el transporte de pasajeros, y por tanto, su suspensión podría poner en riesgo derechos fundamentales tales como la vida y la salud. De igual manera, a diferencia de lo expresado por el actor, la OIT no ha establecido una prohibición expresa que se clasifiquen en esa categoría de servicio público esencial, las actividades dirigidas específicamente al abastecimiento normal de combustibles derivados del petróleo. (Subrayado fuera de texto).

 

Que, conforme a lo anterior, tanto la distribución de gas combustible como las actividades de explotación, refinación, transporte y distribución de petróleo y sus derivados cuando estén destinadas al abastecimiento normal de combustibles del país son servicios públicos esenciales:

 

Que los combustibles líquidos y el gas están siendo utilizados en actividades propias de la conducción de hostilidades por parte de los grupos armados que se encuentran en confrontación. Por lo tanto, se hace necesario controlar, limitar, suspender o sustituir la distribución, comercialización y sustitución de combustibles. Esta medida es compatible con las demás obligaciones que le impone el derecho internacional al Estado; se adopta en el grado estrictamente necesario para lograr el retorno a la normalidad, y en todo caso, no comprende la suspensión de los derechos que han sido clasificados por las normas citadas bajo la categoría de intangible, en tanto el suministro de combustible no es un derecho intangible conforme a la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, por lo cual su suspensión está justificada en el contexto de un estado de conmoción interior.

 

Que la suspensión del suministro de combustible en la región del Catatumbo se justifica constitucionalmente al considerarse una medida proporcional y necesaria para enfrentar la grave perturbación del orden público, causada por los enfrentamientos entre grupos armados ilegales. Esta medida está directamente relacionada con la causa de la perturbación, dado que los combustibles. son utilizados por estos grupos ilegales armados que se encuentran en confrontación en actividades propias de la conducción de hostilidades desnaturalizando a través de su uso indebido el carácter de servicio público esencial de las actividades de explotación, refinación, transporte y distribución de petróleo y sus derivados cuando estén destinadas al abastecimiento normal de combustibles del país, pues estarían destinadas a un fin diferente, y esta se constituye en una medida necesaria para desarticular las actividades ilícitas de los grupos armados ilegales.

 

Que, en atención a lo anterior, es necesario adoptar las medidas correspondientes para limitar el suministro de combustibles en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Rio de Oro y González del departamento del Cesar, con el fin de restablecer el orden público, proteger la seguridad del Estado y garantizar la convivencia ciudadana como objetivos primordiales del Estado de Conmoción Interior.

 

Que la adopción de estas medidas contribuye a la protección del medio ambiente, al desarrollo sostenible y al mejoramiento de la calidad de vida de la población retornada, en concordancia con los mandatos constitucionales y legales vigentes.

 

Que la Ley 137 de 1994 en la letra h del artículo 38 establece que, durante el Estado de Conmoción Interior, el Gobierno Nacional tendrá la facultad de limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad.

 

Que se hace necesario que el Gobierno nacional, a través del Ministerio de Minas y Energía, en observancia a la naturaleza pública y esencial del abastecimiento y suministro de petróleo, sus derivados, gas combustible y demás combustibles líquidos para el abastecimiento normal de combustibles del país, pueda controlar su distribución, comercialización y transporte en la región del Catatumbo y los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Rio de Oro у González del departamento del Cesar, llegando incluso a la suspensión del servicio.

 

Que, en mérito de lo expuesto,

 

DECRETA

 

Artículo 1. En el marco del Estado de Conmoción Interior y, mientras duren sus efectos, cuando exista reporte por perfilamiento de riesgo o solicitud por parte del Ministerio de Defensa, del Ministerio de Justicia y del Derecho, del Ministerio del Interior o de cuerpos y organismos de inteligencia del Estado, el Ministerio de Minas y Energía podrá limitar, suspender o sustituir en su totalidad los servicios de abastecimiento, suministro, comercialización, transporte y distribución de petróleo y sus derivados, combustibles líquidos, gas combustible por redes o gas licuado de petróleo (GLP).

Estas medidas podrán materializarse a través de las siguientes acciones:

1. El cierre temporal de las estaciones de servicio (EDS).

2. La limitación o suspensión temporal de la comercialización y distribución de combustibles líquidos.

3. La limitación o suspensión temporal de las guías de transporte de combustibles líquidos.

4. La limitación total o parcial de la distribución de gas licuado de petróleo.

5. La suspensión de transporte y la distribución de gas combustible por redes.

Parágrafo 1. Esta medida no podrá afectar los derechos intangibles a los que hace referencia el artículo 4 de la Ley 137 de 1994. En ese sentido, una vez implementada la medida, se enviará la información correspondiente para que surta el trámite ordinario de suspensión o limitación de los servicios públicos esenciales señalados o compulsa de copias a las autoridades competentes en los casos en que haya lugar.

Artículo 2. Vigencia. El presente decreto entra en vigor a partir de la fecha de su publicación.

 

PUBLÍQUESE, y CÚMPLASE.

 

Dado en Bogotá D.C., a los 05 días del mes de febrero del año 2025”.

 

Anexo 2. Resumen pruebas

 

 

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