CONCEPTO 220262012 DE 2026

(Febrero 11)

2310460

Bogotá D.C.

Señor(a):

NICOLAS ACOSTA GUERRERO

Dirección Electrónica: nacosta@estructuracionlegal.com 

BOGOTÁ, D.C. -

Asunto: Análisis de vigencia del Acuerdo Distrital 1 de 1986

Referenciado: 1-2025-21196

Radicado: 2-2026-2012

Respetado Señor Nicolás:

Esta Dirección recibió la comunicación del asunto, mediante la cual la Subsecretaría Jurídica de la Secretaría Distrital de Planeación trasladó la solicitud por usted presentada en el que se solicita:

“(…) 2.1. Indicar si el Acuerdo 1 de 1986 se encuentra vigente dentro del ordenamiento jurídico distrital, o si fue derogado o reemplazado por disposiciones posteriores de ordenamiento territorial e indicar cuales”

Sobe el particular, es importante señalar que en el Distrito Capital no existe una competencia expresa para certificar vigencias de Acuerdos Distritales, dado que solamente el artículo 13 del Decreto Distrital 323 de 2016 establece que a la Secretaría Jurídica Distrital a través de la Dirección Distrital de Política Jurídica le corresponde “13. Analizar y determinar la vigencia de decretos, resoluciones, directivas y circulares expedidos por el Alcalde Mayor, conforme al procedimiento que la Secretaría Jurídica Distrital determine”. Considerando que los Acuerdos expedidos por el Concejo Distrital no encajan dentro de dicha categoría de actos administrativos, no es posible emitir una “certificación sobre su vigencia”.

En tal sentido, se procederá a realizar el análisis normativo a través de concepto jurídico, en los términos del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011.

1. Contenido del Acuerdo Distrital 01 de 1986

De acuerdo con la consulta realizada en el Sistema de Información Régimen legal, el Acuerdo Distrital 1 de 1986 ordenó la legalización de unos desarrollos urbanísticos y se dictó normas y procedimientos para el desarrollo progresivo en el Distrito Especial de Bogotá. Dicha disposición tuvo su fundamento y atribución en el Decreto Ley 3133 de 1968, “Por el cual se reforma la organización administrativa del distrito especial de Bogotá”, el cual a su vez fue derogado por el artículo 180 del Decreto Ley 1421 de 1993.

Tal disposición ordenó en el artículo 1º y 2º legalizar predios de acuerdo con el inventario de barrios clandestinos en quince (15) localidades, indicando el procedimiento a seguir que incluía: resolución de régimen de usos y normas urbanísticas, incorporación en el plano oficial de la ciudad y elaboración de proyectos de redes para la obtención de los servicios públicos y comunales básicos. Igualmente, dictó órdenes para la limitación de expansión de desarrollos localizados en rondas de ríos, áreas deleznables, que ofrecen peligro, entre otros; programas de vivienda a través de la Caja de la Vivienda Popular; presentación de programas anuales de inversión en las obras que complementen los desarrollos incompletos.

Asimismo, determinó las causales de contravención de policía para las personas que realicen desarrollos urbanísticos en las áreas afectadas al uso de zonas verdes y comunales y vías. También se adiciona el Acuerdo 7 de 1979, "Por el cual se define el Plan General de Desarrollo integrado y se adoptan políticas y normas sobre el uso de la tierra en el Distrito Especial de Bogotá" (actualmente derogado por el Acuerdo 6 de 1990), señalan las causales de suspensión de obra. Finalmente, creó la Gaceta de Urbanismo y Construcción de Obra para Bogotá, estableciendo responsabilidades para su distribución.

2. Análisis realizado por la Secretaría Distrital de Planeación

La Secretaría Distrital de Planeación a través de la Subdirección de Mejoramiento Integral (Rad. 2- 2025-64270) y la Subsecretaría Jurídica (Rad. 2-2025-64270) realizaron un análisis del contenido normativo del proyecto de Acuerdo. En particular la Subdirección reseña la evolución normativa del procedimiento de legalización urbanística, a partir de lo estipulado en la Ley 9 de 1989, el Decreto Único 1077 de 2015 y sus modificaciones y lo reglado en el Plan de Ordenamiento de Bogotá. Asimismo, la Subsecretaría presenta por un lado el análisis técnico sobre la materialización del Acuerdo y efectúa el análisis de vigencia a partir del estudio de la aplicación de la norma en el tiempo, las causales de pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo.

Dichos análisis llevaron a concluir que, el Acuerdo 1 de 1986 no se encuentra vigente para la iniciación de nuevos procesos de legalización urbanística, en razón a su derogatoria tácita y orgánica. Por un lado, la materia fue regulada integralmente por un nuevo marco normativo - principalmente la Ley 388 de 1997, el Decreto Único Nacional 1077 de 2015 y el Decreto Distrital 555 de 2021 (POT vigente)-, lo que configura una derogatoria orgánica. Por otro, existe incompatibilidad material entre las disposiciones del Acuerdo 1 de 1986 y las normas actuales, lo que refuerza la pérdida de vigencia por derogatoria tácita.

Adicionalmente, el Acuerdo 1 de 1986 tuvo un carácter transitorio y de mandato único, orientado a la legalización de un inventario cerrado de “barrios clandestinos” existentes a la fecha de su expedición. Una vez ejecutadas las órdenes administrativas sobre dicho inventario, se produjo el agota- miento de su objeto, dando lugar al decaimiento del acto administrativo y a la pérdida de su fuerza ejecutoria. En este sentido, el Acuerdo no puede servir de fundamento para nuevas actuaciones administrativas.

Finalmente, el marco legal vigente introdujo un cambio sustancial en el enfoque de la legalización urbanística desde la Ley 9 de 1989, restringiéndola a asentamientos de origen informal con uso residencial prioritario (VIS) en estratos 1 y 2, y excluyendo expresamente la legalización de desarrollos con uso principal industrial. Sin perjuicio de lo anterior, se respetan las situaciones jurídicas consolidadas durante la vigencia del Acuerdo, que sirvió de base histórica para legalizaciones efectuadas entre 1988 y 1994. Corresponde a la autoridad competente, en particular a la Secretaría Distrital de Planeación, expedir las certificaciones formales que reconozcan dichos antecedentes sin habilitar nuevos procesos.

En detalle la Subsecretaría Jurídica señala que:

“Para el caso del Acuerdo 1 de 1986, la pérdida de ejecutoria ocurrió en el momento en que desapareció el supuesto jurídico que le dio sustento. Esto ocurrió, en primer lugar, con la derogatoria del Acuerdo Distrital 7 de 1979 y posterior expedición de nuevos Planes de Ordenamiento Territorial como los adoptados por el Decreto Distrital 619 de 2000 y 555 de 2021 que reglaron la figura de la legalización de barrios de origen informal. En segundo lugar, lo anterior tiene lugar con la supremacía y cambio fundante de la nueva Constitución Política de 1991 y las leyes que la desarrollan. Así, a la luz de este nuevo marco constitucional y legal atrás referenciado, se conforma un sistema normativo jerárquico, unitario y vinculante que prevalece y se impone sobre la vigencia del Acuerdo 1 de 1986, lo que impide que hacia futuro siga produciendo efectos jurídicos, sin que afecte lo que válidamente se produjo mientras estuvo vigente”

3. Análisis de vigencia del Acuerdo Distrital 1 de 1986

En primer lugar, esta Dirección comparte el estudio realizado por la Subsecretaría Jurídica de la Secretaría Distrital de Planeación con relación a que el Acuerdo Distrital 1 de 1986 no se encuentra vigente, por lo que la respuesta 2-2025-64270 se adjunta a esta comunicación.

Adicional a lo establecido en por la Secretaría Distrital de Planeación, es importante tener en cuenta los siguientes elementos que contribuyen al análisis sobre la pérdida de vigencia del citado Acuerdo:

El Acuerdo Distrital 1 de 1986 contempla acciones de cumplimiento concreto y al amparo de disposiciones vigentes en su momento, como son el Decreto Ley 3133 de 1968, “Por el cual se reforma la organización administrativa del distrito especial de Bogotá”, para el tema de competencia del Concejo de Bogotá.

En este caso, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en concepto No. 11001030600020150012700 (0003), estableció que el agotamiento del objeto de una redacción normativa o un cuerpo normativo se verifica cuando: contienen mandatos específicos ya ejecutados, es decir, cuando ordena que se lleve a cabo un acto o se desarrolle una actividad y el cumplimiento de ésta o aquél ya ha tenido lugar, o normas respecto de las cuales no es posible exigir el cumplimiento, puesto que lo dispuesto en la norma ya se cumplió[1].

En tal sentido, como se constata por parte de la autoridad de planeación, dicho Acuerdo tuvo un carácter transitorio y mandato único asociado a legalizar un inventario específico, por lo que dicho cumplimiento conlleva necesariamente la cesación de los efectos jurídicos, que se constituye en una de las causales de depuración normativa.

Asimismo, esa cesación se incorpora también en el concepto de pérdida de ejecutoriedad el acto administrativo, conforme a las previsiones de los numerales 2 y 5º del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, que establecen:

“Artículo 91. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecuta- dos en los siguientes casos:

(…) 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

(…) 5. Cuando pierdan vigencia.”

No obstante, es importante tener en cuenta que como lo estableció la Corte Constitucional en Sentencia C-159 de 2004, “la derogación no afecta tampoco ipso iure la eficacia de la norma derogada, pues en general las situaciones surgidas bajo su vigencia continúan rigiéndose por ella, por lo cual la norma derogada puede mantener su eficacia, la cual poco a poco se va extinguiendo. Esto es precisamente lo que justifica que la Corte se pronuncie incluso sobre normas derogadas cuando éstas siguen produciendo efectos, con el fin de hacerlos cesar, por ministerio de la declaratoria de inexequibilidad, si tales efectos son contrarios a la Carta”. Por lo que, las situaciones jurídicas con- solidadas durante la vigencia del Acuerdo referenciado, se mantienen incólumes hasta en tanto se produzca norma o decisión en contrario.

En cuanto a la temática que trata el Acuerdo Distrital, es necesario tener en cuenta que:

i. En materia de legalización urbanística, la Secretaría Distrital de Planeación, luego de un análisis detallado precisó el régimen jurídico que se aplica, configurando con las nuevas disposiciones una derogatoria orgánica: “En su lugar la materia está regulada de manera integral principalmente por el Decreto Único Reglamentario 1077 de 20154 y el Decreto Distrital 555 de 20215 en un nuevo escenario vinculante de competencias, procedimientos condiciones y efectos expresos y específicos que rigen la materia. Son normas posteriores, especiales, prevalentes y vigentes.”

ii. Con relación a la contravención de policía relacionada con intentar desarrollos urbanísticos en las áreas afectadas al uso de zonas verdes y comunales y vías (art. 10 del Acuerdo), es pertinente mencionar que previo a la expedición del Acuerdo, el Decreto Ley 1355 de 1970 - Código Nacional de Policía establecía en los artículos 215 a 217, las contravenciones que dan lugar a suspensión, a demolición o a construcción de obra, y determinaba como función del alcalde adoptar las medidas, incluyendo la demolición y sanción, frente a las citadas contravenciones.

De igual manera el artículo 66 de ley 9 de 1989[2], otorgó al Alcalde la competencia para imponer las medidas policivas como la demolición y sanciones, frente a construcciones irregulares; también, se le facultó para actuar ante hechos como la ocupación de zonas verdes y bienes de uso público. En la actualidad toda la regulación en materia de contravenciones, competencias y procedimiento en este tipo de situaciones se encuentra regulado en la Ley 1801 de 2016.

Por consiguiente, el artículo 10 del Acuerdo incorporaba una duplicidad normativa, y a la vez la temática fue regulada integralmente con posterioridad en la Ley 9 de 1989, por lo que sobre el tema operó una derogatoria orgánica de la disposición.

iii. La disposición contenida en el artículo 14, que adicionó el artículo 218 al Acuerdo 7 de 1979 relacionada con la suspensión de obra, perdió vigencia con la derogatoria expresa por parte del artículo 547 del Acuerdo Distrital 6 de 1990, la cual suprimió de manera explícita y formal el Acuerdo 7 citado, en virtud de lo consagrado en el artículo 71[3] del Código Civil, lo que implica en consecuencia una cesación de los efectos hacia el futuro.

iv. En lo que corresponde con las normas asociadas a la Gaceta de Urbanismo (artículos 15 al 17), se señala que, con posterioridad, el Acuerdo Distrital 6 de 1990 en sus artículos 388 y 389 estableció para el momento una regulación más detallada para la publicación de los proyectos de asignación de tratamiento y los decretos de la Gaceta de Urbanismo. En tal sentido, a partir de la vigencia del citado Acuerdo se entiende que opero una derogatoria orgánica en la materia.

Esto, a su vez, actualmente se encuentra contenido y regulado en el Decreto Distrital 555 de 2021, que goza de un valor normativo de acuerdo, distrital.

Teniendo en cuenta el anterior análisis, se concluye que el Acuerdo Distrital 01 de 1989, no se encuentra vigente, teniendo en cuenta que sobre el mismo operaron varias situaciones jurídicas como fueron: el cumplimiento del objeto de la norma y la cesación de sus efectos jurídicos, la derogatoria orgánica y tácita en materia de legalización urbanística, contravenciones de policía y gaceta de urbanismo y construcción.

En los anteriores términos se da respuesta a la petición en la modalidad de concepto, el cual se emite bajo el alcance del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011).

Atentamente, 

ANDRES FELIPE PUENTES DIAZ

Director Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos

NOTAS AL PIE DE PÁGINA: