RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.
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Demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 9° (total), 20, 25, 27, 29, 30, 44 (parciales), 65 (total), 116,
131, 146, 151 y 157 (parciales) de la Ley 200 de 1995. Actor:
CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Magistrado
sustanciador: Dr. MARCO GERARDO MONROY
CABRA Bogotá, Doce (12) De
Marzo De Dos Mil Dos (2002) LA SALA PLENA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL , conformada por los
magistrados Doctores Marco Gerardo Monroy Cabra -quien la preside-, Jaime
Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime
Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett,
Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, ha
proferido la presente sentencia de acuerdo con los siguientes I. ANTECEDENTES En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-. la inexequibilidad de los artículos 9° (total), 20, 25, 27,
29, 30, 44 (parciales), 65 (total), 116, 131, 146, 151 y 157 (parciales) de la
Ley 200 de 1995. Mediante Auto del 21
de agosto de 2001, el Despacho del suscrito magistrado sustanciador decidió
rechazar la demanda presentada contra él literal b) del artículo 116 de la Ley
200 de 1995. El rechazo fue
recurrido por el demandante pero la Sala Plena de la Corte Constitucional, en
decisión del 10 de octubre de 2001, decidió confirmar la providencia. Cumplidos además los
trámites procesales y legales propios del proceso de constitucionalidad, la
Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la
Nación, procede a decidir acerca de la demanda de referencia. II. PRECISION
METODOLOGICA Para efectos del
análisis de la presente demanda, y en vista de que los cargos formulados contra
las disposiciones pertinentes son distintos entre sí, esta Corte procederá a
estudiar los artículos acusados de la Ley 200 de 1995, uno por uno. Los textos
impugnados serán relacionados junto con el cargo o cargos correspondientes,
luego de lo cual se incluyen las intervenciones y el concepto del Procurador.
Inmediatamente después, la Corte hará las consideraciones que estime necesaria
para sustentar el fallo correspondiente. III. CONSIDERACIONES
PREVIAS 1. Competencia La Corte
Constitucional es competente para resolver definitivamente sobre la
constitucionalidad de las normas acusadas de la Ley 200 de 1995, por virtud de
lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política. 2. Consideraciones
generales sobre el derecho disciplinario del Estado. En vista de que el
tema sobre el cual recae la demanda de la referencia. la potestad disciplinaria
del Estado- ha sido profusamente tratado por la Corte Constitucional, esta
Corporación ha decidido abstenerse de incluir .como introducción de la
Sentencia- un análisis detallado sobre las líneas que caracterizan ese ámbito
de aplicación del derecho sancionatorio del Estado, para remitirse, en cambio,
a los aspectos generales formulados en sus decisiones anteriores. Así, en primer lugar,
la Corte Constitucional ha establecido que el derecho disciplinario es una rama
esencial al funcionamiento del Estado "enderezado a regular el
comportamiento disciplinario de su personal, fijando los deberes y obligaciones
de quienes lo integran, las faltas, las sanciones correspondientes y los
procedimientos para aplicarlas". En dicho fallo, la
Corte agregó que el derecho disciplinario está "integrado por
todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un
determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, independientemente
de cuál sea el órgano o la rama a la que pertenezcan" y agregó
que: "Ello hace parte
de las condiciones mínimas inherentes a la actividad oficial, que resultan
imprescindibles para la eficiente atención de los asuntos a cargo del Estado,
motivo por el cual su mantenimiento, merced a un ordenamiento jurídico especial
de reglas y sanciones, no solamente constituye derecho sino
que es ante todo deber del Estado. "El derecho
disciplinario es, pues, consustancial a la organización política y tiene lugar
preferente dentro del conjunto de las instituciones jurídicas." (Sentencia
C-417 de 1993) De otro lado, la Corte
reconoció que en su condición de derecho punitivo, el derecho disciplinario se
acerca íntimamente a las previsiones del derecho penal, siéndole aplicables
muchos de los principios que orientan y guían esta disciplina del derecho. En
relación con dicha conexidad, la Corte Constitucional precisó que: "El derecho
disciplinario que respalda este poder está compuesto por un conjunto de normas
y principios jurídicos que permiten imponer sanciones a los servidores públicos
cuando éstos violan sus deberes, obligaciones o incurren en vulneración de las
prohibiciones e incompatibilidades que para ellos ha establecido la ley. "Este tipo de
responsabilidad ha dado lugar a la formación de una rama del derecho
administrativo llamada "derecho administrativo disciplinario". Un
amplio sector de la doctrina, si bien admite la diferenciación entre la
responsabilidad civil, penal y disciplinaria, encuentra que la sanción
disciplinaria debe sujetarse a los principios y garantías propias del derecho
penal. Según esta interpretación, el derecho disciplinario es una modalidad del
derecho penal, y en su aplicación debe observarse las mismas garantías y los
mismos principios que informan el derecho penal. La naturaleza esencialmente
sancionatoria de ambos derechos hace que las garantías del derecho más general
(el penal) sean aplicables también a ese otro derecho, más especializado pero
igualmente sancionatorio, que es el derecho disciplinario. Tanto el derecho
penal como el administrativo disciplinario emplean las penas como el principal
mecanismo de coacción represiva. Todos los principios y garantías propias del
derecho penal se predican también del disciplinario. Esta situación ha llevado
a considerar que el término derecho penal es impropio (pues existen, como se
ve, varios derechos penales) y empieza a hacer carrera la revitalización del
término "derecho criminal" para referirse al derecho de los delitos
propiamente dichos." (Sentencia T-438 de 1992) Así mismo,
reconociendo que entre el derecho disciplinario y el penal existen también
importantes diferencias, derivadas fundamentalmente de los intereses que
pretende proteger cada disciplina, la Corte sentó la siguiente jurisprudencia
que ha sido posteriormente reiterada por el mismo tribunal. "Así las cosas,
cuando se adelanta un proceso disciplinario y uno penal contra una misma
persona, por unos mismos hechos, no se puede afirmar válidamente que exista
identidad de objeto ni identidad de causa, pues la finalidad de cada uno de
tales procesos es distinta, los bienes jurídicamente tutelados también son
diferentes, al igual que el interés jurídico que se protege. En efecto, en cada
uno de esos procesos se evalúa la conducta del implicado frente a unas normas
de contenido y alcance propios. En el proceso disciplinario contra servidores
estatales se juzga el comportamiento de éstos frente a normas administrativas
de carácter ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de
la administración pública; en el proceso penal las normas buscan preservar
bienes sociales más amplios. "Si bien es
cierto que entre la acción penal y la disciplinaria existen ciertas similitudes
puesto que las dos emanan de la potestad punitiva del Estado, se originan en la
violación de normas que consagran conductas ilegales, buscan determinar la
responsabilidad del imputado y demostrada ésta imponer la sanción respectiva,
siguiendo los procedimientos previamente establecidos por el legislador, no es
menos cierto que ellas no se identifican, ya que la acción disciplinaria se
produce dentro de la relación de subordinación que existe entre el funcionario
y la Administración en el ámbito de la función pública y se origina en el
incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o extralimitación
en el ejercicio de las funciones, la violación del régimen de inhabilidades,
incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el buen
funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo. Dichas
sanciones son impuestas por la autoridad administrativa competente o por la
Procuraduría General de la Nación, ente que tiene a su cargo la vigilancia de
la conducta oficial de los servidores estatales." (Sentencia C-244 de
1996) Aunque para los
efectos de esta introducción son suficientes las consideraciones generales
vertidas en la jurisprudencia que se cita, queda por decir que aspectos más
puntuales de la regulación disciplinaria han sido tratados en numerosos fallos
de la Corte Constitucional, a los cuales se acudirá en su momento cuando las
exigencias del análisis que corresponde a cada artículo demandado así lo
impongan. Se procede entonces a
realizar el estudio de la primera de las disposiciones demandadas, no sin antes
advertir que el Congreso de la República, mediante Ley 734 de 2002, expidió el nuevo
Código Disciplinario Único que debe entrar a regir a partir del 5 de mayo,
según lo dispone el artículo 224 de dicho estatuto. IV. ANÁLISIS
PARTICULAR DE LAS NORMAS DEMANDADAS 1. Artículo 9º de la
Ley 200 de 1995 ARTICULO 9. Aplicación
inmediata de la ley. La ley que fije la jurisdicción y competencia o determine
lo concerniente a la sustanciación y ritualidad del proceso, se aplicará desde
el momento en que entre a regir, salvo lo que la misma ley determine. a. Cargos de la
demanda Según el demandante el
artículo 9º es inconstitucional porque el predicado de la aplicación inmediata
de la ley no puede hacerse extensivo a la ley disciplinaria, en la medida en
que, atendiendo a los principios de favorabilidad y ultractividad,
la ley aplicable a la comisión de una falta es la que se encuentra vigente al
momento de realización de la conducta. Al sentir del
demandante, la norma acusada quebranta el artículo 29 de la Constitución porque
el principio de que nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes
se aplica tanto para normas sustantivas como adjetivas. b. Intervenciones En representación del
Ministerio del Interior, el ciudadano Carlos Alberto López Lasprilla
intervino en el proceso para solicitar la declaración de exequibilidad
del artículo 9º acusado, por cuanto los argumentos del demandante no alcanzan a
justificar la violación del artículo 29 constitucional. Para el interviniente,
la norma se encuentra en armonía con el debido proceso porque prohíbe el
juzgamiento con fundamento en leyes posteriores al acto. El Departamento
Administrativo de la Función Pública, representado por el ciudadano Antonio
Medina Romero, intervino en la discusión sobre la constitucionalidad de algunos
de los artículos demandados. En relación con el artículo 9º de la Ley 200, el
interviniente asegura que la norma es constitucional porque los aspectos
procedimentales del proceso disciplinario pueden ser regulados por el
legislador y pueden entrar a regir de manera inmediata, siempre y cuando se
respete el principio de favorabilidad del indagado y se garantice su debido
proceso. Finalmente, el
Ministerio de Justicia y del Derecho, representado por el ciudadano José Camilo
Guzmán Santos, solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del artículo 9º. El Ministerio señala
que según el artículo 176 del Código Único Disciplinario, los procesos que
estuvieran en curso al momento de entrar a regir el nuevo estatuto y en los que
no se hubiese realizado la notificación, seguirían rigiéndose por las normas
anteriores. En este sentido, se realza que la norma de aplicación inmediata es
la norma procesal, debido a su carácter de orden público, mas no la sustancial;
todo ello dentro del marco de aplicación del principio de favorabilidad. c. Concepto del Procurador
General. El señor Procurador
General de la Nación, doctor Edgardo Maya Villazón,
luego de adelantar algunas consideraciones generales sobre la potestad
disciplinaria del Estado y de los derechos fundamentales involucrados en su
ejercicio, solicitó a la Corte declarar exequible .entre otros- el artículo 9º
de la Ley 200 de 1995. De acuerdo con la
Procuraduría, corresponde al Congreso determinar el momento en que entrarán a
regir las leyes de la República. En ejercicio de dicha función, el legislador
determinó que las normas relativas al procedimiento disciplinario entran a
regir a partir de su promulgación, medida que en nada quebranta el principio
constitucional según el cual nadie puede ser juzgado sino conforme con leyes
preexistentes al momento del hecho que se le imputa. La vigencia inmediata de
la ley en el tiempo se circunscribe a la ley procesal, aunque sólo por
excepción, cuando se trata de aplicar el principio de favorabilidad, las leyes
sustanciales también sean susceptibles del mismo tratamiento. d. Consideraciones de
la Corte En el caso de la
referencia, la demanda sostiene que es inconstitucional que una norma legal de
contenido disciplinario entre a regir de manera inmediata porque ello atenta
contra el cometido del artículo 29 de la Constitución, que no hace diferencia
entre normas sustantivas o procesales. Para el demandante, la ley aplicable
debe ser siempre la que se encuentra vigente al momento de la comisión de la
conducta disciplinariamente reprochable, por lo que, al disponer lo contrario,
la preceptiva acusada resulta en pugna con la carta. Las intervenciones
ciudadanas y el concepto del procurador coinciden en afirmar que la norma
acusada no se refiere a los aspectos sustanciales de la aplicación de la ley disciplinaria
sino a su contenido procesal y que, por tal virtud, siguiendo la máxima
jurídica según la cual las normas procesales son de aplicación inmediata,
aquella no ofrece reparo alguno de inconstitucionalidad. En estas condiciones,
a la Corte le corresponde determinar si al disponer la aplicación inmediata de
las normas procesales en materia disciplinaria, la norma acusada quebranta el
contenido del artículo 29 de la Constitución Política en cuanto afirma que
"nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al
acto que se le imputa.". i) Aplicación de la
ley en el tiempo La regla general sobre
la aplicación de la ley en el tiempo prescribe que las leyes rigen a partir de
su promulgación, hacia el futuro y hasta su derogatoria. Este principio,
ampliamente aceptado, ha sido recogido desde sus orígenes por la normatividad
nacional pues constituye la principal garantía de conocimiento, por parte de
los asociados, de la voluntad de su legislador; así como la base fundamental
para la seguridad y la estabilidad del orden jurídico1. De este modo, el
principio en cuestión tiene íntima vinculación con la protección de los
derechos adquiridos, protección expresamente consagrada en el artículo 58 de la
Carta según el cual, "se garantizan los demás derechos adquiridos
con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni
vulnerados por leyes posteriores". La disposición constitucional del
artículo 58 busca la protección del ciudadano frente a la expedición de normas
que, a posteriori, podrían modificar el contenido de sus derechos
subjetivos o la calificación de las conductas jurídicamente reprochables en las
que posiblemente hayan incurrido. En materia
sancionatoria, el principio de que la ley rige las situaciones de hecho que
surgen durante su vigencia se traduce en la máxima jurídica nullum crimen, nulla poena sine lege, cuya
consagración constitucional se encuentra en el artículo 29 de la Carta que
dispone: "nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes
al acto se le imputa" (art. 29, C.P.). El claro mandato que se incluye
en la carta señala que, por regla general, la norma aplicable en un caso
determinado es aquella que se encuentra vigente al momento de la comisión del
hecho imputado, lo que en otros términos significa que los efectos de la norma
jurídica no son retroactivos. En términos generales,
el principio que se analiza tiene plena efectividad en relación con las
situaciones jurídicas consolidadas que se predican de los derechos subjetivos.
De este modo, y según la prohibición del artículo 58 constitucional, una ley
posterior estaría impedida para regir una situación jurídica que ha surgido con
anterioridad a su vigencia. En materia procesal
.no obstante- el principio se invierte: la regla general es que la aplicación
de la ley procesal en el tiempo es inmediata, debido al carácter público de la
misma, y que la ley nueva rige los procedimientos que se han iniciado bajo la
vigencia de la ley anterior; excepto las diligencias, términos y actuaciones
que hayan comenzado a correr o a ejecutarse bajo la vigencia del régimen
derogado. En efecto, la
normatividad, la doctrina y la jurisprudencia han entendido que la regla básica
en este campo es la de la aplicación inmediata de las normas procesales, ya que
el diseño de los trámites a que debe someterse una discusión jurídica no es
asunto que incida necesariamente en el contenido del derecho sustancial, por lo
que su alteración no modifica la intangibilidad de los derechos adquiridos,
protegida constitucionalmente en el artículo 58 de la Carta. Lo anterior, como ya
se adelantó, debe complementarse con la salvedad que los trámites, diligencias
y términos que hayan comenzado a realizarse con anterioridad a la entrada en
vigencia de una ley, deben respetarse en las condiciones previstas por la ley
anterior. En este sentido, el
artículo 40 de la Ley 153 de 1887 prescribe: Las leyes
concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre
las anteriores desde el momento en que deban empezar a regir. Pero los términos
que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya
estuviesen iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación. Las normas que, en la
materia, se encuentran consignadas en la Ley 153 de 1887, han sido consideradas
por la jurisprudencia como reglas de interpretación y aplicación de la ley que
guían al operador jurídico en la resolución de los conflictos sometidos a su
decisión. Ahora bien, el
principio del que se viene hablando, aquél que prescribe que la ley aplicable a
una situación fáctica es la vigente al momento de su acaecimiento, tiene como
fin primordial la protección del principio de la seguridad jurídica, pilar
fundamental del orden público. No obstante, la tradición jurídica ha reconocido
la posibilidad de establecer una excepción a tal precepto para permitir que
situaciones de hecho acaecidas bajo la vigencia de una ley sean reguladas por
otra. La Corte se refiere en
estos términos al principio de favorabilidad, según el cual, una situación de
hecho puede someterse a la regulación de disposiciones jurídicas no vigentes al
momento de su ocurrencia cuando, por razón de la benignidad de aquellas, su
aplicación se prefiere a las que en, estricto sentido, regularían los mismos
hechos. El artículo 29 de la Constitución Política ha consagrado dicho
principio en los siguientes términos "en materia penal, la ley
permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a
la restrictiva o desfavorable". Para efectuar la
aplicación favorable de la norma y dar entidad al principio mismo se recurre
generalmente a dos vías: la de la retroactividad de la ley, fenómeno en virtud
del cual la norma nacida con posterioridad a los hechos regula sus
consecuencias jurídicas como si hubiese existido en su momento; y la de la ultraactividad de la norma, que actúa cuando la ley
favorable es derogada por una más severa, pero la primera proyecta sus efectos
con posterioridad a su desaparición respecto de hechos acaecidos durante su
vigencia. En materia penal y, actualmente,
en el campo del derecho disciplinario, el principio de favorabilidad se aplica
también a las normas procesales, a pesar de que se mantiene el principio
general de la aplicación inmediata. Así lo ha reconocido reiteradamente la
Corte Constitucional, uno de cuyos fallos se cita a continuación: ".la norma
general que fija la ley es el efecto general inmediato de las nuevas
disposiciones procesales, salvo en lo referente a los términos que hubiesen
empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas,
las cuales continúan rigiéndose por la ley antigua. Esta norma general, en
principio, no resulta contraria a la Constitución pues no tiene el alcance de
desconocer derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, que es lo
que expresamente prohíbe el artículo 58 superior. Sin embargo, su
aplicación debe respetar el principio de favorabilidad penal".
(Sentencia C-619 de 2001. Subrayas fuera del original) Tal como lo reconoce
la providencia en cita, el ingreso de nuevas disposiciones procesales en
materia penal también debe respetar el principio de la favorabilidad. Ello hace
que el principio en cuestión también sea aplicable al derecho disciplinario, ya
que las máximas de ésta área jurídica se inspiran, por naturaleza, en las del
derecho penal. Así lo reconoce el artículo 18 de la Ley 200 de 1995 cuando
prescribe: ARTICULO 18.
PREVALENCIA DE LOS PRINCIPIOS RECTORES. En la interpretación y aplicación del
régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores que determinan este
Código, la Constitución Política y las normas de los Códigos Penal,
Procedimiento Penal y Contencioso Administrativo. Adicionalmente, y de
forma expresa, el artículo 15 de la misma ley reconoce la aplicación del
principio de favorabilidad en materia disciplinaria: ARTICULO 15.
FAVORABILIDAD. En materia disciplinaria la ley favorable o permisiva se
aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Del mismo modo lo
resalta la Corte Constitucional en sus fallos, tal como se lee en el siguiente aparte
jurisprudencial: ".el derecho
disciplinario, por su naturaleza sancionadora, es una especie del derecho
punitivo. Ello implica que las garantías sustanciales y procesales del derecho más
general, el penal, sean aplicables al régimen disciplinario. Es decir, que ante
la ausencia de reglas y principios propios que rijan lo disciplinario, dado que
es un derecho en proceso de sistematización y elaboración de los institutos
sustanciales y procesales que lo estructuren como una disciplina autónoma, se
ha hecho imperioso acudir a los principios y garantías propios del derecho
penal (Sentencia C-769 de 1999)" Esta integración que
se ha hecho entre el principio de aplicación inmediata de la ley y el de
favorabilidad penal, aplicado específicamente al campo del derecho
disciplinario, fue .precisamente- objeto de estudio por parte de la Corte
Constitucional cuando el tribunal sostuvo que el artículo 9º de la Ley 200 de
1995 debía ser interpretado a la luz de las demás disposiciones legales para
garantizar su concordancia con las prescripciones de la Carta. En esa oportunidad,
mediante providencia de revisión de fallo de tutela, la Corte presentó las
siguientes afirmaciones, que refuerzan la posición aquí asumida: "A propósito de
la aplicación de la ley en el tiempo, los artículos 9 y 176 de la Ley 200 de
1995 disponen lo siguiente: .Artículo 9.
Aplicación inmediata de la Ley. La ley que fije la
jurisdicción y competencia o determine lo concerniente a la sustanciación y
ritualidad del proceso, se aplicará desde el momento en que entre a regir,
salvo lo que la misma ley determine.. .Artículo 176.-
Transitoriedad. Los procesos disciplinarios que al entrar en
vigencia la presente Ley se encuentren con oficio de cargos notificado legalmente,
continuarán su trámite hasta el fallo definitivo de conformidad con el
procedimiento anterior.. "Téngase en
cuenta que, como lo establece la primera norma transcrita, el principio general
consiste en la aplicación inmediata de la Ley 200 tanto en los aspectos de
fondo como de forma. Y, en cuanto atañe al tránsito de regímenes, el artículo
176 consagra la excepción a esa regla respecto del "procedimiento". "Ahora bien,
ambas normas deben ser interpretadas de tal forma que no desconozcan el principio
de favorabilidad que en materia disciplinaria tiene plena aplicación, pues como
lo establece el artículo 15 del mismo estatuto, "la ley favorable o
permisiva se aplicará de preferencia a la restrictiva o
desfavorable", lo que representa desarrollo y aplicación del mandato
consagrado en el artículo 29 de la Carta Política. "La anterior
afirmación se encuentra reforzada por lo establecido en el artículo 18 de la
mencionada ley, el cual hace alusión a la prevalencia en la interpretación y
aplicación del régimen disciplinario, de los principios rectores consagrados en
ese Código, en la Constitución Política y en los códigos Penal y de
Procedimiento Penal. "En este orden de
ideas, se concluye que tanto en materia sustantiva como procesal, las
disposiciones más favorables al inculpado deben aplicarse de manera preferente,
aunque el régimen transitorio determine en principio cosa diversa."(Sentencia
C-625 de 1997. Subrayas fuera del original) Del fallo transcrito
se deduce entonces que, a pesar de que en materia disciplinaria el principio de
aplicación inmediata de la ley procesal constituye pieza fundamental del
sistema, éste debe integrarse con el principio de favorabilidad en virtud de la
estirpe constitucional del último. ii) Constitucionalidad
de la norma demandada El cargo del
impugnante señala que al disponer la aplicación inmediata de la ley procesal,
el artículo demandado quebranta el principio de que "nadie podrá ser
juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto se le imputa". El
artículo 9º de la Ley 200 de 1995 quebrantaría el canon constitucional porque
permitiría que faltas disciplinarias cometidas en un determinado momento,
fueran juzgadas con base en normas procesales que no se encontraban
vigentes para el tiempo de su comisión. En esta medida, la norma legal estaría
incluyendo una excepción no prevista en el canon superior, respecto de las
normas procesales del régimen disciplinario. Dice el demandante que la única
excepción a la máxima constitucional es la de la aplicación favorable de la
ley. Vistas las
consideraciones precedentes y la jurisprudencia traída a colación, esta
Corporación no encuentra jurídicamente aceptables los cargos de la demanda. Ello es así porque,
precisamente, la pretensión del artículo 9º de la ley 200 de 1995 es realizar
el principio general contenido en el 29 de la Carta que prescribe la aplicación
de la norma jurídica a partir de su promulgación y hacia el futuro. De acuerdo con lo
dicho, la norma acusada debería interpretarse partiendo de tres principios
fundamentales. El primero, que la ley opera hacia adelante en el tiempo; el
segundo, que las normas procesales o de trámite entran a regir inmediatamente,
y el tercero, que lo anterior no excluye la aplicación favorable de la ley en
el tiempo ni la existencia de un régimen de transición que permita continuar
con los trámites previstos en la ley anterior, en los procesos disciplinarios
que al entrar en vigencia la ley nueva se encontraren con oficio de cargos
legalmente notificado. Así las cosas, esta
Corporación considera que el precepto acusado se ajusta a los cánones
constitucionales puesto que su único cometido es el de realizar un principio de
aplicación normativa ampliamente aceptado, que a todas luces admite aplicación
favorable de los procedimientos derogados. Pese a que los cargos de la demanda
parecen presentar la norma como disposición contraria a los principios
superiores, de la interpretación que aquí se le ha dado se concluye
precisamente lo contrario: la disposición pretende, antes que nada, la
protección de los derechos individuales derivados de los cambios de
legislación. De esta manera, la
Corte declarará su exequibilidad. 2. Artículo 20
(parcial) de la Ley 200 de 1995 ARTICULO 20. DESTINATARIOS
DE LA LEY DISCIPLINARIA. Son destinatarios de la Ley Disciplinaria los miembros
de las corporaciones públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus
entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Para los mismos
efectos se aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que
ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitorias, los funcionarios
y trabajadores del Banco de la República, los integrantes de la Comisión de
Lucha Ciudadana Contra la Corrupción y las personas que administren
los recursos de que trata el artículo 338 de la Constitución Nacional. a. Cargos de la
demanda El aparte subrayado y
resaltado quebranta el artículo 123 de la Constitución porque, no obstante los
particulares administren los bienes a que hace referencia el artículo 338 de la
Constitución, no por ello puede decirse que aquellos ejercen funciones
públicas. La norma demandada extiende el alcance y contenido del artículo
constitucional, por cuanto los particulares no pueden estar sometidos a la
potestad disciplinaria del Estado. b. Intervención
ciudadana El Ministerio del
Interior considera que en la medida en que los particulares pueden desplegar
actuaciones públicas tendentes a la administración de recursos del Estado,
pueden ser sujetos del régimen disciplinario consignado en la Ley 200 de 1995.
Ello con fundamento en lo dicho por la Corte Constitucional en la Sentencia
C-286 de 1996. El Departamento
Administrativo de la Función Pública estima que sobre la constitucionalidad de
esta norma la Corte debe estarse a lo resuelto en la Sentencia C-280 de 1996. El Ministerio de
Justicia y del Derecho sostiene, con fundamento en las Sentencias C-280 y 286
de 1996 de la Corte Constitucional, que desde el momento en que el particular
se vincula a la administración para colaborar con la gestión de sus intereses,
se hace sujeto pasivo de las normas disciplinarias del Estado. En esa medida,
no es inconstitucional la norma que dispone las sanciones pertinentes por
motivo del incumplimiento de sus deberes para con los intereses públicos. c. Concepto del
Procurador General. A juicio de la
Procuraduría, en la medida en que los particulares han sido autorizados por la
Constitución para participar en la vida política del Estado, sea desempeñando
cargos públicos o ejerciendo funciones públicas conservando su calidad de
particulares, es posible que la ley les exija responsabilidades similares a las
que se exigen a los servidores públicos. En ese orden de ideas, el ejercicio de
la potestad disciplinaria también puede cobijarlos, visto que su actividad en
el manejo de los asuntos públicos no puede quedar desprovista de control. De
allí que la norma acusada se ajuste a la Constitución. d. Consideraciones de
la Corte i) Ausencia de Cosa
Juzgada Los intervinientes
solicitan a la Corte Constitucional estarse a los resuelto en las Sentencias
C-280 de 1996 y C-286 de 1996, por considerar que en dicho pronunciamientos la
Corporación resolvió con fuerza de cosa juzgada la discusión planteada en esta
oportunidad por el demandante. No obstante, esta
Corte no encuentra razonable dicha petición toda vez que las expresiones
declaradas exequibles en los fallos citados no son las que actualmente se
demandan. En efecto, en la
Sentencia C-280 de 1996, la Corte declaró la exequibilidad
de la frase "empleados y trabajadores", contenida en el
artículo 20 de la Ley 200 de 1995, mientras que en la Sentencia C-286 de 1995
lo hizo respecto del aparte "permanente", del mismo
artículo. Aunque las consideraciones
hechas en tales sentencias eventualmente servirán para resolver el interrogante
que plantea el demandante respecto de la expresión "y las personas que
administren los recursos de que trata el artículo 338 de la Constitución
Nacional", lo cierto es que tales decisiones no pueden ser tenidas
como constitutivas de cosa juzgada constitucional. ii) Sujetos de la ley
disciplinaria En el caso del
artículo 20, el demandante sostiene que los particulares que administran los
recursos a que se refiere el artículo 338 de la Constitución no pueden ser
sujetos pasivos del derecho penal disciplinario. Pues bien, el artículo
338 de la Carta Política prescribe: "ARTICULO 338. En
tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los
concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones
fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben
fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases
gravables, y las tarifas de los impuestos. "La ley, las
ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa
de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como
recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en
los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir
tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados
por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. "Las leyes,
ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado
de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a
partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva
ley, ordenanza o acuerdo." De acuerdo con el
texto de la norma constitucional, los recursos a que hace referencia el
artículo 338 de la Constitución son las contribuciones fiscales y parafiscales
del Estado. Integrando la norma con el artículo 20 de la Ley 200, se tiene que
los destinatarios de la ley disciplinaria son las personas que administren
dichos recursos. Ahora bien, aunque el
término genérico utilizado por el artículo 20 de la Ley 200 es el de "personas",
el demandante sólo hace referencia a las personas privadas como administradoras
de tales recursos. En este sentido, la
discusión acerca de la susceptibilidad disciplinaria tendría que enfocarse
hacia el terreno de las personas privadas como administradores de los recursos
tributarios del Estado y no al de los servidores públicos que realicen la misma
función, ya que a éstos se les aplican por excelencia las normas del Código
Disciplinario Único. Para decidir acerca de
la constitucionalidad del aparte demandado es necesario resolver si la
actividad realizada por los particulares que administran los recursos a que
hace referencia el artículo 338 de la Constitución podría hacer de aquellos,
sujetos susceptibles de responsabilidad disciplinaria. iii) Particulares en
ejercicio de funciones públicas En un comienzo, habría
que decir que el artículo 95 de la Constitución Política establece como uno de
los deberes esenciales del ciudadano, "5. Participar en la vida
política, cívica y comunitaria del país". Adicionalmente, el
artículo 210 de la Carta señala que ".los particulares pueden cumplir
funciones administrativas en las condiciones que señale la ley"; lo
cual, por supuesto, es consecuencia lógica del deber que tiene todo ciudadano
de participar en la vida comunitaria de la Nación. Por otro lado, el
artículo 123 del Estatuto Superior dispone que la ley tiene la potestad de
regular el ejercicio temporal de funciones públicas por parte de los
particulares, para lo cual determinará el régimen aplicable a éstos. El estatuto superior
consagra, en los términos anteriores, la posibilidad de que los particulares
participen en la vida comunitaria del país a través del ejercicio de funciones
públicas. Este régimen de cooperación se encuentra acorde con una política
democrática de gran amplitud -reforzada por la Constitución de 1991- que busca
acercar e involucrar a la comunidad en el desempeño de las funciones del
Estado. Ahora bien, la
circunstancia de que se asigne a los particulares el ejercicio de funciones
públicas no modifica su estatus de particulares ni los convierte .por ese
hecho- en servidores públicos. El inciso primero del artículo 123 de la
Constitución es claro al reservar tal denominación para "los
miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado
y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios." No obstante dicha salvedad,
el ejercicio de funciones públicas por parte de particulares conlleva un lógico
incremento en el nivel de responsabilidades del sujeto a cargo de la prestación
que deriva en una intensificación de los compromisos adquiridos para con el
Estado. Las obligaciones que el particular asume por razón del ejercicio de una
función pública son de tal relevancia que su responsabilidad se extiende más
allá de los límites impuestos a los que no prestan servicio alguno. Así,
mientras los particulares que no se encuentran vinculados al Estado mediante
una relación de servicio público regulan su responsabilidad de acuerdo con la
primera parte del artículo 6º de la Constitución Política, es decir que no son
responsables ante las autoridades por infracción de la Constitución y la Ley,
los que sí lo están se hacen responsables por "omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones". La precisión de que,
por ejercer funciones públicas, los particulares no modifican su condición
subjetiva ni se convierten en servidores públicos, aunada al incremento de la
responsabilidad que por dicho privilegio se cierne sobre aquellos, fue materia
de debate en el proceso que culminó con la Sentencia C-286 de 1996, que, en su
parte pertinente, se cita: "Cambia así
sustancialmente la lectura del artículo 6º de la Constitución Política, que ya
no admite una interpretación literal sino sistemática: a la luz del conjunto de
principios y preceptos constitucionales, el particular que se halla en
cualquiera de las situaciones en las que el orden jurídico lo faculta para
cumplir papeles que en principio corresponderían a organismos y funcionarios
estatales, no puede ser mirado de modo absoluto bajo la óptica de una
responsabilidad igual a la de los demás particulares, circunscrita apenas a
su condición privada, ya que por razón de la tarea que efectivamente
desarrolla, en la medida de ésta y en cuanto toca con el interés colectivo, es
públicamente responsable por su actividad, sin que llegue por eso a
convertirse -se repite- en servidor del Estado desde el punto de vista
subjetivo."(Sentencia C-286 de 1996, subrayas fuera del original) Sobre el mismo aspecto
la Corte destacó con posterioridad: "Cuando se asigna
al particular el cumplimiento de una función pública, éste adquiere la
condición de un sujeto cualificado, en la medida en que se amplifica su
capacidad jurídica, sin que por ello deje de ser un particular. "(.) "En consecuencia,
cuando el particular es titular de funciones públicas, correlativamente asume
las consiguientes responsabilidades públicas, con todas las consecuencias que
ella conlleva, en los aspectos civiles y penales, e incluso
disciplinarios, según lo disponga el legislador." (Sentencia
C-563 de 1998) De acuerdo con dichas
apreciaciones, esta Corte ha sostenido que la responsabilidad derivada de la
actividad pública a cargo del particular no se desprende de su calidad personal
sino de la naturaleza de la prestación. De allí que se hable de un criterio
material de vinculación del ciudadano con la administración, por oposición al
criterio subjetivo que lía al servidor público con el aparato estatal2. Vistas así las cosas,
la jurisprudencia constitucional reconoce que es legítimo, por acogerse a los
principios generales de la Carta, someter al régimen disciplinario de los servidores
públicos a los particulares en ejercicio de funciones públicas. La falta de
vinculación del particular con el Estado, que se traduce en falta de
subordinación jurídica, se ve superada por la naturaleza del encargo asignado,
de modo que las previsiones contenidas en la ley disciplinaria le son
aplicables a aquél, en lo que le resulte pertinente. Sobre este particular
la Corte ya tuvo oportunidad de definir su criterio, a propósito de una demanda
interpuesta precisamente contra el artículo 20, que ahora se estudia. En
aquella ocasión, la Corporación estudió la exequibilidad
de la expresión "permanente" consignada en el mencionado
artículo 20, la cual está referida al tipo de funciones públicas que pueden ser
ejercidas por particulares y que, por esa circunstancia, los somete a la
potestad que emana del Código Disciplinario Único. La Sentencia que resolvió la
demanda, la C-286 de 1996, sostuvo que no resultaba incompatible con el régimen
constitucional que los particulares asignados en el cumplimiento de funciones
originalmente encargadas a entes Estatales, respondieran disciplinariamente a
la manera de los servidores públicos. La Corte advirtió que la norma acusada se
limitaba a reconocer un hecho cierto y era el que los particulares podían
prestar servicios públicos de manera permanente y que, en tales condiciones,
podían estar sometidos al régimen disciplinario de los servidores públicos. Las
consideraciones pertinentes son las que siguen: "Así lo
contemplan, entre otras normas, los artículos 2, 116, 123, 131, 221 (1º del
Acto Legislativo No. 2 de 1995), 246, 267, 277-9, 318, 340 (Cfr. Sala Plena.
Sentencia C-015 del 23 de enero de 1996) y 365 de la Constitución, que
autorizan el ejercicio de funciones públicas por personas particulares, en
ciertas situaciones y previos determinados requisitos que la propia Carta o las
leyes establecen, o que les permiten participar en actividades de gestión de
esa misma índole. "Desde luego, tal
ejercicio de funciones públicas no puede estar despojado de los necesarios controles
ni hallarse exento de las responsabilidades que en sí mismo implica. "En los señalados
eventos, el fundamento de la responsabilidad del particular es material y
la aplicación del régimen disciplinario objetiva, ya que ni una ni
otra atienden al estado o condición de quien actúa sino a la función pública
que le ha sido encomendada y al interés, también público, que a ella es
inherente." (Sentencia C-286 de 1996. Subrayas en el original) Valga decir que la
posición anterior es diferente .por lo que no la contradice- a la sostenida por
la Corte en su Sentencia C-563 de 1998, y que hace referencia al no
sometimiento de los contratistas particulares a la Ley disciplinaria. Según la
Corporación, los particulares vinculados al Estado mediante contrato comercial
no prestan propiamente un servicio público y, por tanto, no se encuentran
sometidos al imperio del régimen de los servidores públicos que imparte el
Código Disciplinario Único. Con todo, la Corte
también ha precisado que los alcances del sometimiento de los particulares a la
Ley disciplinaria no es total y que tan solo se limita
a los asuntos directamente relacionados con la prestación del servicio público.
En efecto, previo reconocimiento de los límites que imponen el principio de
legalidad y el debido proceso, la Corte Constitucional ha aclarado que la
sumisión de los particulares que ejercen funciones públicas al régimen
disciplinario de los servidores del estatales no constituye una autorización
general para que el Estado inspecciones la actividad de aquellos en asuntos
ajenos al ejercicio de este específico servicio. Respecto de esta necesidad la
Corte dijo en la citada Sentencia C-286 de 1996: "Con arreglo al
principio de legalidad, que surge claramente para los particulares del artículo
6º de la Constitución, y según el postulado del debido proceso, cuya vigencia
estricta en los procesos disciplinarios ha proclamado la doctrina
constitucional, la incorporación de los particulares que ejercen
funciones públicas como sujetos pasibles del poder disciplinario no representa
ni podría representar, so pena de flagrante oposición a los mandatos
superiores, una norma abierta que de modo automático exponga a quien se halla
en tal hipótesis al escrutinio arbitrario de su actividad por parte de los
organismos que ejercen el poder disciplinario y a la expectativa de posibles
procesos y sanciones ajenos a reglas legales predeterminadas o al derecho de
defensa. "Lo que se
declara exequible en esta ocasión es únicamente la expresión demandada y su
implicación fundamental, cual es la de que los particulares que ejercen
funciones públicas de modo permanente están sujetos al régimen disciplinario
que la ley disponga.".(Sentencia C-286 de 1996) En la misma línea
argumentativa, la Corte subrayó la imposibilidad de trasladar en bloque el
régimen disciplinario de los servidores públicos a los particulares en
ejercicio de funciones públicas, pues es necesario, acorde con un principio de
razonabilidad esgrimido por la Corporación, que la Ley determine en cada caso
concreto, bajo qué condiciones, cuáles de las disposiciones del régimen general
les son aplicables a los particulares que prestan un servicio público. Así se refirió la
Corporación a este aspecto cuando manifestó que: "Corresponde,
entonces, al legislador establecer ese régimen, consagrar las faltas que pueden
imputarse a las personas en dicha situación, estatuir las reglas procesales
aplicables y las pertinentes sanciones, sin que pueda entenderse que se les
traslada en bloque el régimen consagrado para los servidores públicos. "La
constitucionalidad de las correspondientes disposiciones habrá de verificarse
en su momento, por lo cual no resulta ni se desprende de la que ahora
se declara." (Sentencia C-286 de 1996) En resumen, las
consideraciones anteriores pueden plantearse de la siguiente forma: aunque, en
principio, los particulares no se encuentran sometidos al régimen disciplinario
de la Ley 200 de 1995, pues este ha sido previsto para la sanción de las
conductas desplegadas por los servidores públicos, aquellos sí lo están cuando
han sido encargados de la prestación de una función pública. Ello no quiere
significar, según la última apreciación, que el régimen aplicable a los
particulares sea, in totto, el mismo de
los servidores públicos. La ley, en cada caso, determinará cuáles son los
aspectos sancionatorios previstos para unos y otros, tal como se deduce del
texto del inciso tercero del artículo 123 Constitucional. iv) Análisis de la
norma demandada El aparte acusado dice
que están sujetos a la Ley 200 de 1995 las personas que administran los
recursos a que se refiere el artículo 338 de la Constitución que, como se vio,
son los recursos fiscales y parafiscales del Estado. Conforme con las
consideraciones precedentes y con el hecho de que la demanda se dirige a cuestionar
la constitucionalidad de la norma desde la perspectiva de las personas privadas
que administran esos recursos, es posible sostener que el sometimiento a la ley
disciplinaria de los particulares que manejan tales recursos se encuentra
acorde con los principios ya esbozados de la Carta. Ello, por cuanto que
la administración de recursos fiscales y parafiscales es, por definición, una
función pública. Las entidades prestadoras del servicio de salud, por ejemplo,
administran los recursos parafiscales de dicho sector y, con ello, prestan un
servicio público susceptible de control estatal, al punto que la Contraloría
General de la República ejerce la inspección del manejo de dichos recursos. En el mismo sentido,
la Corte Constitucional procedió al análisis de las normas de la Ley General de
Desarrollo Agropecuario y Pesquero -Ley 101 de 1993- y estableció que los
recursos parafiscales destinados a dicho sector podían ser administrados por
entidades particulares con ánimo de lucro (sociedades fiduciarias) mediante
contratos suscritos con el Gobierno para tales efectos. Respecto de los
mecanismos que utiliza el Estado para conferir la administración de los
recursos parafiscales esta Corporación hizo los siguientes comentarios: "Esa
administración de recursos parafiscales se realiza con fundamento en un
contrato especial que celebra el Gobierno con la entidad o sociedad fiduciaria
que escoja, el cual necesariamente tiene un componente oneroso. Ahora, dada la
naturaleza excepcional de las contribuciones parafiscales, cuando el Congreso
de la República, como en este caso, crea una renta de carácter parafiscal debe
señalar su régimen, lo que implica que regule la administración, el recaudo e
inversión de sus ingresos, por lo que es perfectamente válido, como ya lo ha
dicho la Corte que el legislador al expedir la ley que las establece determine
con todo detalle las condiciones, modalidades y peculiaridades de esa
administración de recursos públicos por parte de los particulares y, en ese
orden de ideas, la regla general por parte del órgano legislativo al establecer
contribuciones de carácter parafiscal ha sido la de determinar la persona
privada encargada de la administración de sus recursos. Como lo ha dicho la
Corte, en esta clase de contratos siempre interviene el órgano legislativo en
su proceso de celebración, mediante la expedición de leyes que en forma previa
autorizan al ejecutivo para acordar y perfeccionar dichos contratos."
(Sentencia C-651 de 2001) Así también, en
ejercicio de ciertas actividades que implican función pública, las Cámaras de
Comercio administran y manejan fondos que pertenecen a la Nación y de cuyo
manejo deben rendir cuentas ante las autoridades de control fiscal establecidas
por la Constitución, tal como lo analizó ampliamente la Corte en la Sentencia
C-167 de 1995. De allí que la simple
consagración legal de que estas actividades, por la naturaleza que las
caracteriza y la responsabilidad que las acompaña, están sometidas a un régimen
especial de control, no constituya quebranto de los principios constitucionales
que buscan preservar tanto la permanencia del principio de legalidad como la
primacía del interés general. Desde el punto de
vista constitucional es factible que la ley someta a responsabilidad
disciplinaria, por el manejo de recursos del Estado, a los particulares
encargados de dicha función, pues la administración de los recursos públicos
es, por sí misma, función pública. El reconocimiento de
esta sumisión, efectuado por la disposición atacada, antes que contravenir los
principios constitucionales, los asegura y promueve. Por esa razón, la
expresión acusada será declarada exequible. 3. Artículo 25
(parcial) de la Ley 200 de 1995 ARTICULO 25. FALTAS
GRAVISIMAS. Se consideran faltas gravísimas: 1. Derivar evidente e
indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones. 2. Obstaculizar, en
forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad
administrativa o jurisdiccional. 3. Obrar con
manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas
disciplinarias de los empleados de su dependencia o en la denuncia de los
hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo. 4. El servidor público
o el particular que ejerza funciones públicas, que de manera directa o por
interpuesta persona obtenga para sí o para otro incremento patrimonial. 5. Sin perjuicio de lo
regulado en el numeral 2o. de este artículo, constituye falta gravísima: a) La conducta que
con intención de destruir total o parcialmente a un grupo étnico,
social o religioso: 1. Realice matanza o
lesión grave a la integridad física de los miembros del
grupo, ejecutado en asalto. 2. Ejerza sometimiento
del grupo a condiciones de existencia que hayan de acarrear su
destrucción física de manera total o parcial; b) La conducta del
servidor público o del particular que ejerza función pública que prive a una
persona de su libertad, ordenando, ejecutando o admitiendo, a pesar
de su poder decisorio, acciones que tengan por resultado o tiendan a su
desaparición. 6. La utilización del
empleo para presionar a particulares o subalternos a respaldar una causa o
campaña política o influir en procesos electorales de carácter político
partidista. 7. Poner los bienes
del Estado de cualquier índole que sean, humanos, financieros o el mismo tiempo
de la jornada de trabajo al servicio de la actividad, causas, campañas de los
partidos y movimientos políticos. 8. El abandono
injustificado del cargo o del servicio. 9. La publicación o
utilización indebida de secretos oficiales, así declarados por la ley o por
quien tenga la facultad legal para hacerlo. 10. Actuar a sabiendas
de estar incurso en causales de incompatibilidad, inhabilidad, impedimento o
conflicto de intereses, establecidos en la Constitución o en la ley. a. Cargos de la
demanda Los apartes demandados
del artículo 25 de la Ley 200 son contrarios a la Carta Política por cuanto la
penalización de dichas conductas exclusivamente en la modalidad dolosa
constituye un desconocimiento de los principios de protección a la vida, honra
y bienes de los residentes en Colombia y de justicia y paz sociales. Sostiene
que la culpa también ha propiciado la vulneración de los derechos
constitucionales y que esta circunstancia debe ser regulada por el régimen
disciplinario. Adicionalmente,
advierte que calificar como falta disciplinaria las lesiones graves y
ejecutadas en asalto, infligidas a un grupo de personas determinado, es
desconocer que cualquier lesión, independientemente de su intensidad, debe ser
sancionada como falta gravísima. La calificación modal de la conducta
permitiría, en palabras del actor, que los actores especializados en la
comisión de las mismas diseñaran pautas de comportamiento y argumentos
jurídicos para convertirlas en atípicas, evitando de esa forma la aplicación de
la ley disciplinaria. Alude además que el
propósito de desaparecer personas no puede constituirse en elemento de
calificación de la conducta de privación de la libertad, porque ello atenta
contra el deber del Estado de proteger los derechos de los asociados. b. Intervención
ciudadana En su intervención, el
Ministerio del Interior sostiene que la norma es exequible porque de ella se
infiere la prevalencia de los principios de legalidad, tipicidad, antijuridicidad
y "culpabilidad, en virtud del cual las faltas son sancionables sólo a
título de dolo o culpa". Advierte que la
aspiración del actor limitaría "la valoración de la regulación
punitiva y rompería la esencia del C.U.D. de suerte que se elimina el juicio de
valoración y se ponderaría el resultado". Por su parte, el
Departamento Administrativo de la Función Pública sostiene que el Código Único
Disciplinario se funda en un criterio dogmático culpabilista
que basa la reprochabilidad de las conductas en la culpabilidad
del sujeto activo. De allí que ya sea a título de dolo o culpa, que son las dos
dimensiones en que se manifiesta la culpa de la Ley 200 de 1995, la conducta
desarrollada puede ser sancionado. Advierte que las faltas gravísimas
presuponen el dolo y que las restantes, el elemento culposo. Para el representante
del Ministerio de Justicia y del Derecho, la norma es exequible porque con la
descripción de los elementos de la falta disciplinaria correspondiente se
determina la entidad de la misma, de tal modo que acudiendo a los intereses
protegidos por la norma puede determinarse si la primera es leve, grave o
gravísima. Ello, antes que desamparar a los grupos humanos a los que se refiere
la norma, constituye garantía de protección para los mismos. c. Concepto del
Procurador General. La Vista Fiscal
solicita que la expresión "con intención", contenida en
la norma, sea declarada exequible. Subraya que la responsabilidad objetiva es
un tipo de responsabilidad proscrita del ordenamiento disciplinario en cuanto
que éste, como derecho punitivo, participa de ciertas características que lo
asimilan con el derecho penal. En ese sentido, para que una conducta sea
disciplinariamente reprochable no basta con que aquella sea predicable del
sujeto que la realiza sino que lo sea a título de dolo o culpa. No obstante, para la
Vista Fiscal, la expresión "grave" es contraria a la
Constitución, porque la prohibición de tratos o penas crueles, inhumanas y
degradantes consagradas en el artículo 12 de la Carta no admite gradación
alguna. Así, cualquier tipo de lesión que se inflija a los miembros de los
grupos protegidos por la ley debe ser considerada disciplinariamente
reprochable. Similar suerte corren las expresiones "ejecutado en
asalto" porque establecen un elemento de calificación de la
conducta que eventualmente dejaría sin protección a los sujetos mencionados en
la norma. d. Consideraciones de
la Corte El demandante sostiene
que el legislador quebrantó los principios constitucionales referidos a la
vida, honra y bienes de los residentes en Colombia, al disponer que las
conductas descritas como faltas gravísimas en los literales a) y b) del
artículo 25 de la Ley 200 de 1995, sólo son sancionables si se cometen a título
de dolo. Sostiene que debido a la gravedad de dichas conductas, éstas deberían
admitir sanción disciplinaria por comisión culposa. Ni los intervinientes
ni el señor procurador están de acuerdo con dicha posición, aunque la vista
fiscal pide a la Corte retirar del ordenamiento jurídico algunas expresiones que,
por cualificar inadecuadamente el tipo de la conducta, quebrantarían el
precepto constitucional que consagra la prohibición de tratos crueles,
inhumanos, degradantes, la desaparición forzada y las torturas (art. 12 C.P.) En atención a que el
cargo de la demanda plantea dicho interrogante, esta Corporación deberá
dilucidar si las faltas gravísimas a que hace referencia el artículo 25 de la
Ley 200 de 1995 sólo pueden ser cometidas a título de dolo o si admiten la
culpa como modalidad de la conducta. Si las conductas allí descritas sólo
resultan punibles cuando han sido cometidas dolosamente, habría que determinar
si, como lo dice el demandante, esta circunstancia es contraria a las
prescripciones de la Carta Política. i) El régimen de la
culpa en el derecho disciplinario Retomando el artículo
29 de la Constitución Política, "Toda persona se presume inocente
mientras no se la haya declarado judicialmente culpable".
En armonía con esta premisa constitucional, el artículo 14 de la Ley 200 de
1995 consagra la proscripción de la responsabilidad objetiva en los siguientes
términos: "ARTICULO 14.
CULPABILIDAD. En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de
responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo
o culpa." En el campo del
derecho disciplinario, el artículo 18 del Código Disciplinario Único prevé que
a dicho régimen le son aplicables los principios rectores del Código Penal, uno
de los cuales erradica la responsabilidad objetiva del ámbito del derecho
punitivo penal del Estado. La norma del estatuto penal señala que "Sólo
se podrá imponer penas por conductas realizadas con culpabilidad. Queda
erradicada toda forma de responsabilidad objetiva."(Art. 12 del Nuevo
Código Penal. Ley 599 de 2000). Del recuento normativo
precedente es fácil deducir que en materia penal, al igual que en el campo del
derecho disciplinario, la sanción imponible por la comisión de una conducta
reprochable sólo tiene lugar en presencia de acciones dolosas o culposas. Ciertamente, la
proscripción de la responsabilidad objetiva que acoge el régimen jurídico
colombiano impone la restricción de sancionar la conducta por el sólo hecho de
la ocurrencia del resultado y exige, en cambio, verificar la finalidad dolosa o
culposa en la ejecución de la acción que se investiga. Ahora bien, la
circunstancia de que las conductas que vulneran el régimen jurídico merezcan
sanción sólo cuando se realizan de manera culposa o dolosa no significa que
todas las infracciones admitan ser ejecutadas en ambas modalidades de conducta.
La determinación de si un comportamiento puede ser ejecutado a título de dolo o
culpa depende de la naturaleza misma del comportamiento. En otros términos, el
dolo o la culpa son elementos constitutivos de la acción, son sus elementos
subjetivos estructurales. De allí que sea la propia ontología de la falta la
que determina si la acción puede ser cometida a título de dolo o de culpa o, lo
que es lo mismo, que la estructura de la conducta sancionada defina las
modalidades de la acción que son admisibles. Con todo, el hecho de
que las infracciones a la ley puedan ser cometidas, unas a título de dolo,
otras a título de culpa, y que esa determinación no provenga más que de la
naturaleza o de la ontología de la conducta, no significa que el Estado, en
todas las manifestaciones del derecho sancionatorio, aplique la misma regla de
castigo y sancione por igual a quien atenta contra el orden jurídico de manera
imprudente que a quien lo hace con la intención positiva de lesionarlo. En la órbita
disciplinaria, la doctrina y la jurisprudencia especializadas reconocen que la
regla general sancionatoria es el castigo de la culpa. A este sistema de
sanción de las faltas disciplinarias se le ha denominado de los números
abiertos, o numerus apertus, por
oposición al sistema de números cerrados o clausus del derecho
penal. El sistema de numerus
apertus, acogido por el derecho disciplinario,
admite la posibilidad de castigar las conductas disciplinarias en que se ha
incurrido a título de culpa, no obstante la ley se abstenga de
reconocerlo ex profeso. La consecuencia de mayor realce en el
sistema acogido por el derecho disciplinario es que generalmente la
determinación de si una conducta puede ser sancionada a título de dolo o culpa
corresponde a la autoridad encargada de imponer la sanción, no a la ley, y
viene impuesta, fundamentalmente, por ese elemento, referido anteriormente: la
naturaleza de la conducta sancionable. La adopción del
sistema de números abiertos suele suscitar entendibles cuestionamientos entre
quienes consideran que por esa vía se pone en entredicho el principio de
legalidad de la sanción y se transfiere a la administración, mediante
delegación ilegítima, la exclusiva facultad legislativa de determinar los
elementos de la conducta disciplinariamente reprochable. Por esa vía, dicen los
contradictores, se releva al legislador de definir a qué título son
sancionables las faltas disciplinarias, dejándose al arbitrio de la
administración tan importante función. Así mismo se arguye
que aquella divergencia en el manejo del concepto de sanción y culpa atenta
contra la garantía sustancial del derecho disciplinario según la cual, los
principios generales del derecho penal se aplican también al derecho
sancionatorio de la administración. Aunque la aplicación
de la tesis del numerus apertus que
se da a los conceptos de culpa y dolo en la estructura del ilícito
disciplinario podría ser considerada como una violación de las garantías
procesales del investigado, es preciso asegurar que no lo es. Debe recordarse
.como primera medida- que las máximas del derecho penal sólo son
aplicables mutatis mutandis3 a los demás regímenes
sancionatorios, lo cual quiere decir que su implementación no es plena sino que
admite excepciones, atenuaciones o paliativos que generalmente se derivan de
los objetivos diferenciales que identifican a cada esfera del régimen
sancionatorio. Para ilustrar este
primer punto conviene citar la posición de la Corte respecto de la transportabilidad de los principios del derecho penal al
derecho sancionatorio disciplinario, pues de ésta se extraen importantes luces
que permiten contestar los argumentos expuestos contra la tesis de números
abiertos: "La no total
aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo
obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y
su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la
potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia
protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica
la aplicación restringida de estas garantías - quedando a salvo su núcleo
esencial - en función de la importancia del interés público amenazado o
desconocido." (Sentencia T-146 de 1993) Y en otra ocasión, la
Corte dijo: "No resulta admisible,
por lo tanto, aplicar las normas penales a lo disciplinario, sin hacer las
adaptaciones necesarias que imponen las especificidades antes anotadas. No
obstante, mientras el derecho disciplinario no termine el proceso de
construcción de las reglas y principios que le son propios las remisiones a los
principios, garantías e instituciones penales serán inevitables; aunque no debe
llegarse a la situación de extremar la aplicación de éstas en desmedro de las
reglas especiales que gobiernan el sistema disciplinario." (Sentencia
C-769 de 1998) Ahora bien, en el caso
del derecho disciplinario, son varias las razones que llevan a la doctrina a
acoger el sistema del numerus apertus y
a desechar el numerus claususcomo mecanismo definitorio del tipo de conductas .dolosas
o culposas- que merecen sanción disciplinaria. En primer lugar, se
tiene que los objetivos perseguidos por la ley disciplinaria son claramente
distintos a los que pretende el régimen penal. De acuerdo con el artículo 17 de
la Ley 200 de 1995, la ley disciplinaria tiene como finalidad específica la
prevención y buena marcha de la gestión pública, así como la garantía del
cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas
de los servidores públicos que los afecten o pongan en peligro. El derecho
penal, por su parte, no establece prohibiciones ni formula mandatos, aunque la
regla secundaria que subyace a la norma penal los presupone. La norma penal
castiga a quien en el mundo fáctico ha incurrido en la conducta descrita en el tipo,
pero no contiene preceptos deónticos, preventivos o cautelares que persigan el
funcionamiento pacífico de la dinámica de la sociedad a la cual se aplican. El
derecho disciplinario, en cambio, sí lo hace. Dentro del contexto de
esa diferencia, la tesis de la Corte es que el derecho disciplinario pretende
garantizar "la obediencia, la disciplina y el comportamiento
ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a
asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo"4;
cometido éste que se vincula de manera íntima al artículo 209 de la Carta
Política porque sin un sistema punitivo dirigido a sancionar la conducta de los
servidores públicos, resultaría imposible al Estado garantizar que la
Administración Pública cumpliese los principios de "igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad" a
que hace referencia la norma constitucional. Así las cosas, dado
que el principal derrotero que guía la aplicación de las normas disciplinarias es
el normal y correcto funcionamiento de la gestión pública, en nada resulta
incompatible con dicha finalidad -por el contrario, la secunda y favorece- que
el Estado imponga a sus servidores un deber general de cuidado, diligencia y
corrección en el desempeño de sus funciones que, además, pueda ser sancionable
por incumplimiento. Visto que los servidores públicos son responsables ante la
ley, no sólo por quebrantarla, sino por omisión o extralimitación en ejercicio
de las mismas, resulta legítimamente admisible que el Estado, a través del
sistema disciplinario, imponga sanciones a aquellos que no cumplen, con el
esmero requerido, las obligaciones asignadas por la normatividad. Sobre este particular
es pertinente traer al debate las consideraciones de la Corte en la Sentencia
C-427 de 1994, en donde la Corporación sentó los principios sobre los que se
estructura el ejercicio de la función pública e hizo referencia a las
diferencias de trato que, en materia sancionatoria, deben recibir los
servidores públicos cuando su conducta es enjuiciada desde las perspectivas
disciplinaria y penal: "La prohibición
de la conducta delictiva involucra un conjunto de patrones que establecen una
precisión tipológica en la que se describen de manera detallada los elementos
conformantes del tipo, de manera que, sujeto activo, conducta, intención,
sujeto pasivo y circunstancias llevan en el procedimiento penal a una
exhaustiva delimitación legal de las conductas; mientras que en la definición
de las faltas disciplinarias, entran en juego, elementos propios de la función
pública que interesan por sobre todo a contenidos político-institucionales, que
sitúan al superior jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad,
y de acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen de apreciación,
tal como lo ha entendido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, órgano
competente para interpretar y aplicar el Convenio Europeo de Derechos Humanos. "Las sanciones
penales se dirigen, de manera general, a la privación de la libertad física y a
la reinserción del delincuente a la vida social, al paso que las sanciones
disciplinarias tienen que ver con el servicio, con llamados de
atención, suspensiones o separación del servicio; lo que impone al
acto sancionatorio un carácter independiente, de donde surge el aceptado
principio, de que la sanción disciplinaria se impone sin perjuicio de los
efectos penales que puedan deducirse de los hechos que la originaron.".
(Subrayas fuera del original) Y también se dijo en
la Sentencia C-244 de 1996 ".la acción
disciplinaria se produce dentro de la relación de subordinación que existe
entre el funcionario y la Administración en el ámbito de la función pública y
se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o
extralimitación en el ejercicio de las funciones, la violación del régimen de
inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el
buen funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo.
Dichas sanciones son impuestas por la autoridad administrativa competente o por
la Procuraduría General de la Nación, ente que tiene a su cargo la vigilancia
de la conducta oficial de los servidores estatales. "La acción penal,
en cambio, cubre tanto la conducta de los particulares como la de los
funcionarios públicos, y su objetivo es la protección del orden jurídico
social. Cabe agregar que ya no es posible diferenciar la acción penal de la
acción disciplinaria por la existencia en la primera de los conceptos de dolo o
culpa, pues al tenor de lo dispuesto en el artículo 14 de la ley 200 de 1995,
parcialmente acusada, "en materia disciplinaria queda proscrita toda forma
de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo
o culpa" Así entonces, si los
presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el
cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los
servidores del Estado, la consecuencia jurídica de tal principio no podría ser
otra que la necesidad de castigo de las conductas que atentan contra tales
presupuestos, conductas que -por contrapartida lógica- son entre otras, la
negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la impericia. En términos
generales, la infracción a un deber de cuidado o diligencia. La Corte ha reconocido
que en derecho sancionatorio de la administración, una de cuyas secciones más
relevantes es el derecho disciplinario, la regla general es que los tipos no
son autónomos "sino que remiten a otras disposiciones en donde
está consignada una orden o una prohibición". En la misma sentencia la
Corte agregó, citando al tratadista Alejandro Nieto García, que
: "
.Las normas penales no prohíben ni ordenan nada,
sino que se limitan a advertir que determinadas conductas llevan aparejada una
pena. Los tipos sancionadores administrativos, por el contrario, no son
autónomos sino que se remiten a otra norma en la que se formula una orden o
prohibición cuyo incumplimiento supone cabalmente la infracción. Estas normas
sustantivas constituyen, por ende, un pretipo, que
condiciona y predetermina el tipo de la infracción. Y por ello si se quisiera
ser riguroso, la descripción literal de un tipo infractor habría de consistir
en la reproducción de la orden o prohibición del pretipo
con la advertencia añadida de la sanción que lleva aparejada su incumplimiento,
es decir una reproducción de textos en doble tipografía..5 "Por lo tanto la
tipicidad en las infracciones disciplinarias se establece por la lectura sistemática
de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y de aquella
otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones,
órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria.6 Esta
forma de definir la tipicidad a través de normas complementarias, es un método
legislativo que ha sido denominado el de las normas en blanco. Estas consisten
en descripciones incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones
que no prevén la sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser
complementadas por otras normas a las cuales remiten las primeras."7 La visión que emerge
de las consideraciones anteriores es que al elenco de las normas disciplinarias
tiene un complemento normativo compuesto por disposiciones que contienen
prohibiciones, mandatos y deberes, al cual debe remitirse aquél para imponer
las sanciones correspondientes. Así, la infracción disciplinaria siempre supone
la existencia de un deber cuyo olvido, incumplimiento o desconocimiento genera
la respuesta represiva del Estado. Para ahondar en las
razones que justifican la metodología de los números abiertos, téngase en
cuenta que, de acuerdo con el artículo 38 de la Ley 200, la falta disciplinaria
se constituye con el "incumplimiento de los deberes" por parte
del agente estatal, deberes que, según el artículo 40-2 son "cumplir
con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le
sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que
cause la suspensión o perturbación de un servicio esencial o que implique abuso
o ejercicio indebido del cargo de función.". De lo cual se deduce que
lo que genera el reproche de la administración al agente estatal o al
particular que ejerce función pública no es propiamente la voluntad de lesionar
los intereses protegidos de la función pública sino los comportamientos que
impliquen cumplimiento incompleto o defectuoso de los deberes de cuidado y
eficiencia que se le encomiendan. Aunque por obvias
razones la intención positiva de menoscabar el orden jurídico .el dolo- genera
responsabilidad disciplinaria en el agente del Estado, conductas tales como la
imprudencia, la impericia o la negligencia, entre otras, fuentes todas de
comportamientos culposos, también lo hacen. Es en estas condiciones
que se reconoce que la regla aplicable al derecho sancionatorio de los
servidores estatales es la del numerus apertus.
Ya que el propósito último del régimen disciplinario es la protección de la
correcta marcha de la Administración pública, es necesario garantizar de manera
efectiva la observancia juiciosa de los deberes de servicio asignados a los
funcionarios del Estado mediante la sanción de cualquier omisión o
extralimitación en su cumplimiento. Ahora bien, la
posición que en este contexto se expone ha sido acogida por la jurisprudencia
del Consejo Superior de la Judicatura. Para ilustrarlo, valga citar la
siguiente providencia, en la que el tribunal abordó el tema a propósito de la
acción disciplinaria instaurada contra un juez civil municipal que,
infringiendo normas del Decreto 1888 de 1989, reconoció y tuvo por apoderado de
la parte demandada a quien no comprobó su condición de abogado dentro del
proceso ni presentó personalmente las excepciones previas de su representado. Habiendo sido alegado
por parte del funcionario judicial que el tipo disciplinario que se le
adjudicaba no admitía la modalidad culposa, sino apenas, la dolosa, el Consejo
Superior de la Judicatura procedió a declarar responsable de la infracción al
juez acusado bajo las consideraciones que fueron anteriormente expuestas. Entre las varias
razones que tuvo la Corporación para endilgar la responsabilidad al funcionario
denunciado resaltan las siguientes: "Nada más
equivocado que tal forma de pensar. El sistema de faltas disciplinarias no
contempla en ninguno de sus artículos que el tipo disciplinario mencionado solo
sea susceptible de llevarse a cabo de una manera dolosa, habida cuenta que sin
lugar a dudas el Decreto 1888 de 1989 contempla un sistema de incriminación de
las modalidades culposas que podremos denominar de "numerus apertus" o abiertos, donde es el interprete quien
del sentido general de la prohibición concluye qué tipos disciplinarios admiten
la modalidad culposa, en la medida en que estos permitan tal estructura de
imputación, al no excluirla por contener elementos especiales que impliquen un
conocimiento efectivo de la situación, o una especial tendencia o que sean
tipos que sirvan de medio para infringir otra disposición o buscar fines
desconocedores de la orientación de la función pública de administrar justicia,
casos en los cuales sólo es posible la admisión de la modalidad dolosa, que es
el criterio general de imputación subjetiva." Así mismo, en otra de
sus sentencias y haciendo referencia específica al anterior artículo 39 del
Código Penal, que consagraba para dicho régimen el principio del numerus
clausus, el Consejo Superior sostuvo: "Sin embargo, en
materia de tipos disciplinarios no opera una norma semejante a la contenida en
el artículo 39 del Código Penal, que implica un sistema de numerus claususo
cerrados, en materia de tipos penales culposos, pues aquí más bien opera un
sistema de numerus apertus o
abiertos, donde por lo general los tipos disciplinarios son dolosos,
admitiéndose la modalidad culposa solo cuando por la estructura y naturaleza de
los mismos sean susceptibles de realizarse con culpa o cuando expresamente así
se consagre." (CSJ. Sala Disciplinaria, Sentencia del 16 de diciembre de
1992. Magistrado Ponente, Dr. Edgardo José Maya Villazón) Como se ha expresado
anteriormente, en materia disciplinaria la autoridad puede sancionar a quien
incurre en una conducta a título de culpa pero también a título de dolo. Losnumerus apertus autorizan
al funcionario para hacerlo, así no lo señale directamente la norma legal. No
obstante, el funcionario está obligado a observar la naturaleza de la conducta
reprochable para verificar si el tipo disciplinario (el tipo subjetivo del
ilícito) admite la culpa. En otros términos, salvo regulación expresa, es la estructura
del tipo disciplinario la que determina si un individuo puede incurrir en la
conducta descrita de manera culposa o dolosa. Algunas conductas descritas por
la norma legal no admitirían, por su propia estructura, ser cometidas sino
dolosamente. En relación con éste
último aspecto, vale la pena citar el siguiente aparte jurisprudencial, por ser
éste altamente ilustrativo acerca de cuándo puede deducirse la culpa de una
descripción típica disciplinaria que expresamente no la admite: "Pues bien,
atendiendo el valor que busca ser protegido, puede deducirse sistemáticamente
el sentido de las prohibiciones, en la medida en que, los comportamientos o
actos que lo vulneran, deben apuntar de una manera especial hacia su
verificación. "Esto es lo que
sucede respecto a las faltas consagradas en el artículo 8º del Decreto 1888 de
1989, que protege el valor de la "dignidad de la administración de
justicia", donde ontológicamente se requiere, para su vulneración, que el
comportamiento se encuentra particularmente dirigido hacia su desconocimiento,
pues resulta verdaderamente imposible que se atente contra dicho valor en una
forma culposa. En efecto, si se analiza detenidamente los diferentes literales
que consagran las faltas contra el mencionado valor, el intérprete podrá
apreciar que tales formas de comportamientos resultan incompatibles con los
criterios de impericia, negligencia o imprudencia propios de la modalidad
culposa, en la medida que por tales medios sería imposible, por ejemplo, portar
o usar sustancias que produzcan drogodependencia (a); ejecutar actos contra la
moral o las buenas costumbres (b); injuriar (c); solicitar o fomentar
publicidad (d); constituirse en deudor o acreedor (e); solicitar o recibir
dádivas (f); incumplir reiteradamente obligaciones (g); intervenir en
actividades politico-partidistas (h); apropiarse,
retener o usar indebidamente bienes (l); o incrementar de manera injustificada
el patrimonio (n). Tales comportamientos, como quiera que deben tender o
menoscabar la imagen de la administración de justicia, requieren una especial
realización de ese objetivo, lo cual solo resulta compatible con el dolo, ya
directo o eventual. "Esa especial
tendencia se resalta, cuando se exige expresamente dirigir la conducta de
manera específica, tal como sucede con la utilización de palabras como
"ejecutar" o "iniciar" (i); "intencionalmente" o
"inducir" (j); o expresiones compuestas que denotan finalidad como
"Proporcionar datos inexactos que tengan incidencia..." (k). "La excepción a
lo anterior la constituye el tipo disciplinario consagrado en el literal m),
donde expresamente se consigna la modalidad culposa de daño o pérdida de bienes
o elementos frente a la dolosa del literal j); no obstante, parece explicable
que tales faltas no atentan contra la "dignidad de la administración de
justicia", sino contra la "eficacia" de la misma, en la medida
en que tales cosas sirven al objetivo operacional de la Rama Jurisdiccional. "Por el
contrario, las faltas consagradas en el artículo 9o del Decreto 1888 de 1989 tiene
un sentido diferente en cuanto a sus prohibiciones, pues siendo el valor
protegido la "eficacia de la administración de justicia", obvio es
entender que la misma puede ser vulnerada tanto por comportamientos y actos
dolosos como culposos. Esto es, los fines y logros constitucionales y legales
de la administración de justicia, pueden verse entorpecidos en su consecución,
por conductas dolosas o culposas, éstas originadas en la negligencia,
imprudencia e impericia de los funcionarios y empleados de la Rama
Jurisdiccional. "Por lo tanto,
las descripciones típicas allí realizadas admiten, en principio y como norma
general tanto la modalidad dolosa como la culposa, exceptuándose esta última en
determinados casos conforme a la orientación arriba sentada. "En efecto, solo
son realizables dolosamente y conforme a los principios señalados, las
siguientes faltas: a)
Por necesitar un conocimiento efectivo de la situación se excluye la modalidad
culposa en la omisión de informaciones a la autoridad por hechos que puedan
constituir delitos o faltas disciplinarias, habida cuenta que se requiere que
de ellos "haya tenido conocimiento" (l); y en la negativa de
ejercicio de sus funciones o labores (t), pues sería imposible pretender que
alguien se niegue a realizar algo de lo cual no tiene conocimiento. b)
Por requerir una especial tendencia se excluye la modalidad culposa en los
tipos descritos en los literales h), parte del m), s) y w), en la medida en que
solo con conocimiento y voluntad se puede discriminar y favorecer con las
funciones; el irrespeto solo es susceptible de llevarse a cabo de manera
intencional; solo se abandona o se ausenta del empleo a sabiendas y con
intención; y se tiene, en la oficina y a su servicio, persona ajena
"para" las labores del despacho, esto es, finalísticamente. c)
Son tipos disciplinarios que sirven como medios para lograr fines que puedan
constituir otras infracciones disciplinarias o desconocer los principios de
autonomía o independencia de los funcionarios y empleados de la Rama
Jurisdiccional, o de sus auxiliares, y que por tal condición se presentan como
incompatibles con la modalidad culposa de imputación subjetiva los referidos a
la organización, propicio o participación en huelgas o paros o suspensión y
disminución de actividades y ritmo de trabajo, en la medida en que tales actos
buscan determinadas finalidades por medio de la presión indebida a través de la
negativa a prestar la función oficial (j); el ejercicio de influencia para que
se proceda en determinado sentido (k) y el ejercicio de influencia indebida
sobre el nominador en materia de nombramientos, elección o remoción de
funcionarios o empleados (parte del n). "Todos los demás
tipos disciplinarios, consagrados en el artículo 9o del Decreto 1888 de 1989,
admiten la modalidad culposa .obviamente también la dolosa que es el principio
general de imputación subjetiva de conductas-, pues por medio de ellos se
atenta contra la eficacia de la administración de justicia, al comportarse el
funcionario o empleado judicial en forma imprudente, negligente o imperita. "El principio de
culpabilidad señala que, no podrá imputarse conducta alguna, que no sea
realizada con dolo o con culpa, modalidades o formas de culpabilidad. Del
sentido general de las prohibiciones se destaca, auxiliado de los principios
señalados, cuales tipos disciplinarios permiten que su configuración
estructural sea susceptible de realizarse por imprudencia, negligencia o
impericia, y estas fuentes de la culpa tiene como soporte el deber fundamental consagrado
en el literal b) del artículo 55 del Decreto 052 de 1987 que lo señala como
propio de los servidores de la Rama Jurisdiccional: "Desempeñar con ...
solicitud ... las funciones de su cargo". Y solicitud significa, según el
diccionario de la Real Academia Española: "Diligencia o instancia
cuidadosa", observable, necesariamente, si se quiere lograr la
"eficacia de la administración de justicia". "Finalmente, como
quiera que el tipo disciplinario consagrado en el artículo 9o bis del decreto
1888 de 1989 no es más que una especialización del contemplado en el literal a)
del artículo 9o, pues en aquél de todos modos se incumple con la Constitución o
la Ley, puede decirse que admite tanto la modalidad dolosa como la
culposa." (Sentencia del CSJ. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. 13 de
Octubre de 1994. M.P. Dr. Edgardo José Maya Villazón) Ahora bien, en la fase
siguiente se aplicarán los conceptos analizados para determinar la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Ello exige, de
un lado, analizar la naturaleza de los delitos de genocidio y desaparición
forzada de personas, pues éstas son las faltas descritas en las disposiciones
objeto de reproche, para posteriormente decidir si, como lo sostiene el
demandante, el legislador desconoció que tales conductas pueden ser cometidas
culposamente. ii) Estudio de las
normas acusadas Por disposición del
legislador, dice el demandante, las faltas disciplinarias contenidas en los
artículos demandados sólo pueden ser disciplinariamente sancionadas cuando se cometen
a título de dolo, no de culpa. Ello, en su opinión, atenta contra los
principios constitucionales que consagran la protección de la vida, honra y
bienes de los residentes en Colombia, pues muchos crímenes de esa envergadura
han sido cometidos también culposamente, pudiendo quedar impunes. El artículo 25-5,
literal a) consagra como falta disciplinaria, de carácter gravísimo, el
genocidio8. El literal b) del mismo artículo, considera como falta
gravísima la desaparición forzada. Literal a) del artículo
25-5 de la Ley 200 de 1995 Conforme con la tesis
que ha sido adoptada en la parte general de este análisis, el cargo del
demandante podría desecharse con el argumento que las faltas disciplinarias se
sancionan, en la generalidad de los casos, cuando en ellas se incurre a título
de culpa. Esta apreciación dejaría sin piso la tacha de inconstitucionalidad
propuesta por el actor porque admitiría que, de entrada, la culpa también puede
atribuirse a la conducta encaminada a "destruir total o parcialmente a
un grupo étnico, social o religioso,", mediante “matanza o
lesión grave a la integridad física de los miembros del grupo, ejecutado en
asalto o sometimiento del grupo a condiciones de existencia que hayan de
acarrear su destrucción física de manera total o parcial". No obstante, tal
razonamiento se queda corto en el análisis del dispositivo mencionado porque
ignora que fue el propio legislador el que restringió la punición del ilícito
mediante la inclusión en el tipo disciplinario de un ingrediente subjetivo que
impide la comisión culposa del mismo. Así entendido, el
problema se traslada a otro aspecto del debate y es el que tiene que ver con la
facultad que ostenta el legislador para regular la forma y estructura de las
conductas ilícitas. En principio, la regla
es que el legislador cuenta con un amplio margen de discrecionalidad a la hora
de definir las conductas penalmente reprochables, lo cual, extendido por
naturaleza al ámbito disciplinario, implica que la ley es autónoma en la
regulación de las conductas disciplinariamente sancionables. No obstante, la
supremacía del orden constitucional también exige que la definición de las
conductas y la imposición de las sanciones correspondientes respeten los
parámetros de proporcionalidad que impone el régimen superior, de suerte que
aquella libertad configurativa no desborde ni en discriminación de los
asociados ni en desconocimiento de los principios que ilustran el régimen
punitivo del Estado. La Corte sostuvo en
una de sus sentencias que: "La relatividad
de las opiniones sobre el punto y la necesidad de rodear de garantías a la
persona - lo que reviste enorme trascendencia dado que la aplicación de penas
traduce la manifestación más intensa del poder estatal frente al individuo y a
su libertad - ha llevado a reservar únicamente al
Legislador la determinación de los comportamientos que ameritan sanción y el
establecimiento de su naturaleza, alcance y de la respectiva dosimetría
punitiva (CP arts. 150-2 y 29). A través del procedimiento democrático de
adopción de las leyes, la sociedad tipifica las conductas reprochables y fija
las condignas sanciones y en este quehacer histórico acoge y abandona distintas
y sucesivas filosofías punitivas. Sobra señalar que las sanciones
disciplinarias como expresión del poder punitivo del estado y por su íntima
conexión con el ejercicio de la función pública en los ámbitos administrativo y
judicial (CP arts. 150-23, 256-3, 233), no se sustrae al mencionado principio
de legalidad (CP art. 29). "La Constitución
no obstante la amplia atribución que concede al Congreso en lo que concierne a
la fijación de las penas y las sanciones, incorpora como norma suya una
verdadera interdicción al exceso punitivo. Nadie será sometido - reza el
artículo 12 de la CP - a desaparición forzada, a torturas ni a tratos o penas
crueles, inhumanos o degradantes. Por su parte, el artículo 34 de la C.P. prohibe las penas de destierro, prisión perpetua y
confiscación. Adicionalmente, el carácter social del estado de derecho, el
respeto a la persona humana, a su dignidad y autonomía, principios medulares
del ordenamiento constitucional, se sirven mejor con leyes que encarnen una
visión no disociada del principio de proporcionalidad y de subsidiariedad de la
pena, de modo que ésta sólo se consagre cuando sea estrictamente
necesario." (Sentencia C-591 de 1993. Subrayas fuera del original) De los apartes citados
es posible colegir que aunque el legislador goza de un amplio margen de
discrecionalidad al momento de decidir cuáles conductas merecen juicio de reprochabilidad jurídica, dicha autonomía se encuentra
restringida por las pautas que imponen la proporcionalidad y la vigencia de los
principios de convivencia pacífica y el orden justo. A esto habría que agregar
que el legislador está obligado a mantener las garantías mínimas que se ha
comprometido proteger en el ámbito internacional en torno a la protección de
los derechos de los asociados. Esta reflexión se
vincula íntimamente con el análisis de la norma demandada porque si se acepta
que el legislador está obligado a conducirse dentro de los parámetros
constitucionales y los que establecen los instrumentos internacionales, no
podría aquél, sin quebrantar dichos principios, especialmente los que tienen
que ver con la protección de la vida y la dignidad humanas, penalizar el
genocidio que se comete dolosamente y dejar por fuera el que se perpetra en
calidad de culpa. En efecto, si lo
pretendido por el legislador mediante la punición del genocidio es la
protección de la vida y la integridad física de comunidades raciales, étnicas o
religiosas9, iría en contra de dicho objetivo que se sancionara la
conducta de quien incurre dolosamente en él, dejando por fuera la punición a
quien lo hace de manera culposa. No obstante, el
reconocimiento del carácter doloso del genocidio se deriva del tratamiento que
la conducta ha recibido por parte de la legislación internacional, adoptada
oportunamente por Colombia. En primer lugar es
necesario precisar que el genocidio ha sido ampliamente analizado por la
jurisprudencia constitucional, en particular por las Sentencias C-675 de 1999 y
C-177 de 2001. En la última de las providencias, la Corte recordó que el delito
de genocidio "es considerado por la comunidad universal como un delito
de Derecho Internacional, contrario al espíritu y a los fines que persigue las
Naciones Unidas y que el mundo civilizado condena en su conjunto." "La palabra
"genocidio" que denota el crimen internacional constituido por la
conducta atroz de aniquilación sistemática y deliberada de un grupo humano con
identidad propia mediante la desaparición de sus miembros, nace como reacción
contra los intentos nazis por exterminar a ciertos grupos étnicos y religiosos,
como los judíos o los gitanos. "(...) "A este respecto
debe además mencionarse que este cuerpo normativo, está integrado, por una
parte, por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el cual, a su
turno, está conformado por el conjunto de normas internacionales de índole
convencional cuyo objeto y fin es .la protección de los derechos
fundamentales de los seres humanos, independientemente de su nacionalidad,
tanto frente a su propio Estado como frente a los Estados contratantes.10. "Es, pues,
pertinente recordar que este ordenamiento normativo de protección se halla
contenido en los instrumentos internacionales, de ámbito universal o regional,
suscritos para otorgar fuerza vinculante indiscutible a los derechos
reconocidos y enunciados por la Declaración Universal de los Derechos Humanos
de 1948, así como en los preceptos y principios que integran el denominado .ius cogens..(Sentencia
C-177 de 2001) De la estructura
general del tipo, que -dicho sea de paso- ha evolucionado con el correr de las
regulaciones internacionales, es factible deducir que aquella conducta es
predicable a título de dolo. La Convención para la Prevención y Sanción del
Delito de Genocidio, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el
9 de diciembre de 1948 y aprobada por Colombia mediante la Ley 28 de 1959
reconoció, como primera medida, que "en todos los periodos de la
historia el genocidio ha infligido grandes pérdidas a la humanidad" por
lo que "las partes contratantes confirman que el genocidio, ya sea
cometido en tiempo de paz o en tiempo de guerra, es un delito de derecho
internacional que ellas se comprometen a prevenir y a sancionar." (Artículo
1º.) Seguidamente, el
artículo III de la citada Convención estableció: "... "En la presente
Convención, se entiende por genocidio cualquiera de los actos mencionados a
continuación, perpetrado con la intención de
destruir, total o parcialmente, a un grupo nacional, étnico, racial o
religioso, como tal: "a) Matanza de
miembros del grupo; b) Lesión grave a la
integridad física o mental de los miembros del grupo; c) Sometimiento
intencional del grupo a condiciones de existencia que hayan de acarrear su
destrucción física, total o parcial; d) Medidas destinadas
a impedir los nacimientos en el seno del grupo; e) Traslado por fuerza
de niños del grupo a otro grupo. ..." La descripción legal de
la falta aporta un elemento connatural a la conducta que, de todos modos, no
desvirtúa su naturaleza y, por lo que se ha expuesto, tampoco su
constitucionalidad. La conducta de genocidio es entonces atribuible a título de
dolo, dolo en el cual puede incurrirse por acción o por omisión del sujeto. Finalmente, es posible
admitir que, en casos excepcionalísimos, la comisión del genocidio podría darse
a título de imprudencia, pero únicamente en relación con jefes y superiores
encargados de proveer seguridad a un determinado grupo social, tal como lo
dispone el artículo 28 del Estatuto de la Corte Penal Internacional.11 Por otro lado, el
señor Procurador solicita a la Corte declarar inexequibles las
expresiones "grave" y "ejecutado en
asalto", contenidas en el numeral 1º del literal a) del numeral
5º del artículo 25, por considerar que dichos elementos del tipo podrían dejar
sin protección efectiva a los sujetos amparados por la norma. En efecto,
sostiene que la calificación del daño y la condición impuesta al agente del
delito para que sólo se entienda por genocidio la conducta cometida en asalto
podrían conducir a la impunidad de la falta pues cualquier agresión a la
población, ejecutada en cualquier momento, es susceptible de ser sancionada por
el Estado. En relación con el
elemento de la gravedad, podría argüirse que su consagración en el tipo
disciplinario se ajusta, precisamente, a la calificación de gravísima que tiene
la falta. En este sentido, dicho elemento se constituiría en pieza determinante
para ubicar la conducta dentro de aquellas que merecen el tipo de sanciones más
severas que consagra el régimen. No obstante, tal como
lo sostiene el demandante, la gravedad de la falta comporta un elemento
restrictivo de la sanción que hace suponer que su levedad exoneraría de
responsabilidad al sujeto activo del genocidio. Pues bien, para la Corte dicha
objeción es plenamente válida, sobre todo en tratándose de normas de naturaleza
disciplinaria a las cuales, como se dijo, les son aplicables principios
relativos al buen funcionamiento de la administración pública. En efecto, de
considerarse que sólo las lesiones graves constituyen falta disciplinaria en el
contexto de las conductas constitutivas de genocidio, se estarían desconociendo
los principios generales sobre los que se sustenta el régimen disciplinario,
los cuales tienden a garantizar que todo funcionario o agente del Estado actúe
con diligencia y cuidado en el ejercicio de sus funciones. No puede
considerarse en dicho contexto, que las faltas leves son permitidas o toleradas
por el régimen disciplinario, tal como parece desprenderse de la redacción de
la norma. En vista de lo anterior, la expresión "grave" deberá
ser retirada del ordenamiento, ya que con ella también se vulnera el artículo
12 de la Constitución Política que prohíbe los tratos o penas crueles, inhumanas
o degradantes. Del mismo modo, esta
Corte considera que el condicionamiento según el cual, la conducta constitutiva
de genocidio sólo es reprochable disciplinariamente cuando se comete en asalto,
restringe ilegítimamente los alcances de la disposición al introducir un
requisito que, además de ser impreciso, bien puede generar la afectación de los
grupos humanos a cuya protección va dirigida la norma. Esto, por cuanto
supeditar el genocidio a aquellas conductas desplegadas en el escenario de un
asalto, concepto referido .estima la Corte- a operaciones estratégicas de
fuerza, implica el desconocimiento de que por fuera de dichas operaciones
también es factible atentar contra la vida o la integridad física de un grupo
social, étnico o religioso y, por tanto, en lo que al derecho disciplinario
concierne, también es posible atentar contra el correcto funcionamiento de la
administración pública. Piénsese en el caso de quien intenta exterminar un
grupo humano con características comunes de índole nacional, religioso, étnico
o racial, mediante la utilización de mecanismos científicos tendentes a impedir
los nacimientos en el seno del grupo al que va dirigida la acción. Lo anterior .además-
sin contar con el hecho de que la regulación internacional no establece un
condicionamiento similar en su normatividad, con lo cual, por virtud de la
norma, se estarían disminuyendo las garantías mínimas de protección instauradas
por aquella. Respecto a este último
punto, la Corte Constitucional aseguró que la legislación internacional
establece los parámetros mínimos de protección que deben implementar los
Estados en su legislación interna, por lo que no es posible que por virtud de
esta se consagren limitaciones ni restricciones a dichos mínimos. Con ocasión
del estudio del delito de Genocidio, consagrado en el artículo 322 A de la Ley
589 de 2000, la Corte sostuvo: "Ahora bien a los
efectos de este fallo, importa precisar, por una parte, que a diferencia de la
regulación internacional sobre genocidio, el artículo 322A de la Ley 589 del
2000 que tipificó esta conducta en la legislación penal colombiana, extendió el
ámbito del tipo penal al genocidio de los grupos políticos "Esta Corte
encuentra que ningún reparo puede formularse a la ampliación que de la
protección del genocidio a los grupos políticos, hace la norma cuestionada,
pues es sabido que la regulación contenida en los Tratados y Pactos
Internacionales consagra un parámetro mínimo de protección, de modo que nada se
opone a que los Estados, en sus legislaciones internas consagren un mayor
ámbito de protección "Así, pues, no
hay óbice para que las legislaciones nacionales adopten un concepto más amplio
de genocidio, siempre y cuando se conserve la esencia de este crimen, que
consiste en la destrucción sistemática y deliberada de un grupo humano, que
tenga una identidad definida. Y es indudable que un grupo político la
tiene." (Sentencia C-177 de 2001) Con la consagración de
la falta disciplinaria de desaparición forzada, condicionada a la ejecución en
asalto como factor de punibilidad, la legislación interna introduce un elemento
que restringe la protección suministrada por los instrumentos internacionales
y, por tanto, contradice lo sostenido por la jurisprudencia constitucional en
la materia. En vista de esta circunstancia, dicha expresión deberá ser retirada
del ordenamiento jurídico. De acuerdo con lo
analizado, esta Corporación declarará exequible la expresión demandada del
literal a) del artículo 25-5 de la Ley 200 de 1995, pero exclusivamente en
relación con los cargos analizados en esta providencia; se exceptúan las
expresiones "grave" y "ejecutado en
asalto" que serán retiradas del ordenamiento jurídico por lo
dicho últimamente. Literal b) del
artículo 25-5 de la Ley 200 de 1995 Similares
consideraciones a las hechas en relación con el genocidio caben para la falta
disciplinaria contenida en el literal b) del numeral 5 del artículo 25,
denominada desaparición forzada. Esta conducta,
reconocida por la comunidad internacional como crimen de lesa humanidad, ha
sido normativizada por la legislación nacional y por varios instrumentos
internacionales, a saber. En primer lugar, el
artículo 165 del Código Penal establece que incurre en desaparición
forzada "[e]l particular que perteneciendo a un grupo armado al
margen de la ley someta a otra persona a privación de su libertad cualquiera
que sea la forma, seguida de su ocultamiento y de la negativa a reconocer dicha
privación o de dar información sobre su paradero, sustrayéndola del amparo de
la ley"; advirtiendo además que "[a]la misma pena
quedará sometido, el servidor público, o el particular que actúe bajo la
determinación o la aquiescencia de aquél, y realice la conducta descrita en el
inciso anterior". La misma disposición
se encuentra recogida en la Ley 589 de 2000, "Por medio de la cual se
tipifica el genocidio, la desaparición forzada, el desplazamiento forzado y la
tortura; y se dictan otras disposiciones", y reproduce,
fundamentalmente, la fórmula del tipo penal consignada en la Convención
Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas12 y el
texto de la Declaración de la Asamblea General de las Naciones Unidas,
Resolución 44/162 de 1989 sobre Desaparición Forzada de Personas. Ahora bien, de acuerdo
con la descripción normativa proveída por el CDU, la desaparición forzada
constituye una falta compleja que involucra la realización de una serie
sucesiva de actos: la violación al derecho a la libertad de la víctima, la
expedición o ejecución de órdenes ilegítimas, la violación de las garantías
procesales del retenido y, finalmente (si el delito se agota), la violación del
derecho a la integridad personal de la víctima. Tal como se aplica en
relación con el genocidio, la comisión de esta falta disciplinaria, que constituye
conducta penalmente reprochable, sólo admite la modalidad dolosa dentro del
tipo subjetivo. Obviamente con la salvedad que introdujo el Estatuto de Roma, a
la cual se hizo referencia. Ello, porque la sucesión delictiva que la
identifica, implica el conocimiento cierto y voluntario de quien ejecuta la
conducta, elementos incompatibles con la conducta culposa. De lo anterior se
deduce que no sean de recibo las pretensiones de la demanda y que la norma, en
relación con los cargos analizados, deba declararse exequible. El
pronunciamiento cobija a toda la norma, no solamente a las expresiones
acusadas, porque desde el punto de vista de los argumentos expuestos por la
Corte, el cargo se predica de todo el precepto. 4. Artículos 27 y 29
(parciales) de la Ley 200 de 1995 ARTICULO 27. CRITERIOS
PARA DETERMINAR LA GRAVEDAD O LEVEDAD DE LA FALTA. Se
determinará si la falta es grave o leve de conformidad
con los siguientes criterios: 1. El grado de
culpabilidad. 2. El grado de
perturbación del servicio. 3. La naturaleza
esencial del servicio. 4. La falta de
consideración para con los administrados. 5. La reiteración de
la conducta. 6. La jerarquía y
mando que el servidor público tenga en la respectiva institución. 7. La naturaleza y
efectos de la falta, las modalidades y circunstancias del hecho, los motivos
determinantes teniendo en cuenta entre otros, los siguientes criterios: a) La naturaleza de la
falta y sus efectos se apreciarán según la trascendencia social de la misma, el
mal ejemplo dado, la complicidad con subalternos y el perjuicio causado; b) Las modalidades o
circunstancias de la falta se apreciarán teniendo en cuenta su cuidadosa
preparación, el grado de participación en la comisión de la misma y el
aprovechamiento de la confianza depositada en el agente; c) Los motivos
determinantes se apreciarán según se haya procedido por causas innobles o
fútiles o por nobles y altruistas; d) La demostrada
diligencia y eficiencia en el desempeño de la función pública; e) Haber sido inducido
por un superior a cometerla; f) El confesar la
falta antes de la formulación de cargos; g) Procurar, por
iniciativa propia, resarcir el daño o compensar el perjuicio causado, antes de
que le sea impuesta la sanción; h) Cometer la falta en
estado de ofuscación originado en circunstancias o condiciones de difícil
prevención y gravedad extrema, comprobada debidamente. CAPITULO SEGUNDO ARTICULO 29. SANCIONES
PRINCIPALES. Los servidores públicos estarán sometidos a las siguientes
sanciones principales: 1. Amonestación
escrita. 2. Multa con destino a
la entidad correspondiente, hasta el equivalente de noventa (90) días del
salario devengado en el momento de la comisión de la falta. En los casos en que
se haya decretado la suspensión provisional la multa será pagada con el producto
de los descuentos que se le hayan hecho al disciplinado. 3. Suspensión de
funciones sin remuneración hasta por noventa (90) días, para quienes se
encuentren vinculados al servicio. 4. Destitución. 5. Suspensión del
contrato de trabajo o de prestación de servicios personales, hasta por noventa
(90) días. 6. Terminación del
contrato de trabajo o de prestación de servicios personales. 7. Remoción. 8. Desvinculación del
cargo de conformidad con lo previsto en el numeral 1o. del artículo 278 de la
Constitución Política. Pérdida de la
investidura para los miembros de las corporaciones públicas, de conformidad con
las normas de la Constitución y la ley que la regule. 10. Las demás
sanciones que se establezcan en regímenes disciplinarios especiales aplicables
a la fuerza pública. 11. La destitución de
un cargo de libre nombramiento o remoción para el cual fue comisionado un
servidor de carrera, o que se desempeñe por encargo, implica la pérdida del
empleo de carrera del cual es titular y la pérdida de los derechos inherentes a
ésta. Para la selección o
graduación de las sanciones se tendrán en cuenta la gravedad de la falta, el
resarcimiento del perjuicio causado, así fuera en forma parcial, la situación
económica del sancionado y el estipendio diario derivado de su trabajo y las
demás circunstancias que indique su posibilidad de pagarla. a. Cargos de la
demanda El demandante afirma
que las secciones subrayadas son inconstitucionales porque no incluyen las faltas
gravísimas como susceptibles de graduación sancionatoria. Así las cosas, las
normas establecen una especie de responsabilidad objetiva en relación con
dichas faltas, pues al servidor público que incurra en una de ellas le será
imposible alegar causal alguna para obtener una reducción en la sanción
imponible, siendo imprescindible en todos los casos su separación del servicio. En últimas, considera
que por la omisión del legislador, las faltas gravísimas no admiten sanción
distinta a la separación del cargo, lo cual viola el principio de igualdad
consignado en el artículo 13 de la Carta. b. Intervención
ciudadana El interviniente por
el Ministerio del Interior discrepa del cargo de la demanda y dice que en la calificación
de las faltas gravísimas deben tenerse en cuenta y deben aplicarse los
criterios de gravedad de la falta, resarcimiento del perjuicio causado,
situación económica del sancionado, etc., con el fin de garantizar la
integridad del artículo 29 de la Constitución. De allí que también en estos
casos deban tenerse en cuenta las circunstancias favorables y desfavorables al
imputado. Sostiene que debido al
carácter impersonal de la norma, es imposible acusarla de quebrantar el derecho
a la igualdad en los términos en que el actor expone dicha vulneración. Para el Departamento
Administrativo de la Función Pública, el régimen disciplinario colombiano debe
admitir la posibilidad de graduación de las sanciones con fundamento en la
gravedad de las faltas, a fin de garantizar la proporcionalidad que le impone
la Carta Fundamental. Para el representante
del Ministerio de Justicia y del Derecho, la responsabilidad disciplinaria
solamente es atribuible a título de dolo o culpa. De allí que para la
imposición de una sanción disciplinaria, amén de la adecuación típica, sea
necesario comprobar la intencionalidad con que la conducta fue ejecutada. Con
todo, también pueden aducirse razones de justificación de la conducta que
excluyen la responsabilidad objetiva alegada por la demanda. A este respecto,
señala finalmente que el artículo 29 del Código Único Disciplinario ordena
graduar las sanciones de acuerdo con ciertos criterios de justicia que también
son aplicables a las faltas gravísimas. c. Concepto del
Procurador General. La Procuraduría
solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-708 de 1999
(reiterada en la Sentencia C-292 de 2000), en relación con la
constitucionalidad de los artículos de esta referencia. d. Consideraciones de
la Corte Cosa Juzgada
Constitucional Pese a que la admisión
de la demanda presentada contra el artículo 27 de la Ley 200 de 1995 se
fundamentó en que la Sentencia C-708 de 1999 no había producido efectos de cosa
juzgada constitucional en relación con la norma en cuestión, del análisis que
-con mayor profundidad- se hace en esta oportunidad, la Corporación deduce que
los argumentos formulados por el actor de la referencia ya fueron analizados
por la Corte Constitucional. En efecto, por razón
de la demanda que culminó con la Sentencia C-708 de 1999, la Corte
Constitucional determinó que el legislador se encuentra habilitado por la Carta
Política para establecer el sistema de modulación de gravedad de las conductas
disciplinariamente reprochables. De allí que el funcionario sancionador pueda
dar aplicación a los criterios de graduación, contenidos en el artículo 27 de
la Ley 200, para determinar la gravedad o levedad de las faltas, incluso de
aquellas que, en criterio de los particulares, podrían ser calificadas como
gravísimas. No obstante, y ello
para responder a los cargos que en esta oportunidad formula el impugnante, en
tratándose de las faltas que han sido catalogadas como gravísimas por expresa
denominación legal, el sistema de graduación del artículo 27 no opera. En otras
palabras, y de acuerdo con la providencia en cita, el hecho de que los
criterios para determinar la gravedad de las faltas disciplinarias sólo se
apliquen a las faltas graves o leves, mas no a las gravísimas, se encuentra
ajustado a las prescripciones de la Carta Fundamental. Dijo en aquella
oportunidad la Corte: "Las faltas
disciplinarias, para fines sancionatorios, han sido clasificadas en la Ley 200
de 1995 en tres grupos: gravísimas, graves y leves. En este orden de ideas, el
artículo 25 señala cuales conductas de los servidores públicos se consideran
faltas gravísimas, erigidas en causales de mala conducta, y el artículo 27,
acusado, fija los criterios para determinar la gravedad o levedad de las
faltas. "El legislador,
con ese fin, ha precisado en el artículo 38 de esa misma ley qué debe
entenderse por falta disciplinaria en general, esto es "el
incumplimiento de los deberes, el abuso o extralimitación de los derechos y
funciones, la incursión en prohibiciones, impedimentos, inhabilidades y
conflicto de intereses", de lo cual se puede deducir un claro
propósito de evitar arbitrariedades en el ejercicio de la función pública. "Esa definición,
desde una interpretación sistemática, debe ser el punto de partida para
clasificar las faltas en graves o leves, por circunstancias modales, personales
del infractor, del fin propio de la función pública y del servicio público
afectado con las mismas, de la naturaleza y efectos de las faltas y de las
circunstancias y modalidades del hecho que las configura. Como ya se dijo,
son precisas las conductas que se encuentran estatuidas como faltas gravísimas,
respecto de las cuales no cabe ningún tipo de gradación (arts. 25 y
26)." La consideración
anterior se justifica, dice la Corporación, ya que el legislador es autónomo
para definir, dentro de los márgenes de lo razonable, los criterios aplicables
al ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado. Así las cosas, la
Corporación reiteró lo dicho en la Sentencia C-103 de 1997 cuando se dijo: ".mientras en el
cumplimiento de la función legislativa no resulten contrariados los preceptos
fundamentales, y sin perjuicio de lo que más adelante se expone sobre los
límites de la norma positiva, bien puede el legislador crear o suprimir figuras
delictivas, introducir clasificaciones entre ellas, establecer
modalidades punitivas, graduar las penas aplicables, fijar
la clase y magnitud de éstas con arreglo a criterios de agravación o atenuación
de los comportamientos penalizados, todo de acuerdo con la
apreciación, análisis y ponderación que efectúe acerca de los fenómenos de la
vida social y del mayor o menor daño que ciertos comportamientos puedan estar
causando o llegar a causar en el conglomerado. "(...) "Quien expide la
ley debe gozar de atribuciones suficientes -que a la vez comprometen su
responsabilidad- para adecuar razonablemente las penas, según los diversos
elementos que inciden en las conductas proscritas. La norma absoluta, que no
establece distinciones, que otorga el mismo trato jurídico a situaciones
diferentes, podría ser objeto de glosa, con mayor propiedad, por romper la
igualdad y por desvirtuar el concepto de justicia, que aquélla orientada a la
gradación y distinción fundada en hipótesis diversas.". (Subrayas fuera de
original) Sin que sea necesario
hacer comentario adicional a la enfática consideración de la Corte, esta
Corporación se estará a lo resuelto en la Sentencia C-708 de 199913(confirmada
en la Sentencia C-292 de 2000) respecto de la constitucionalidad de los apartes
subrayados de los artículos 27 de la Ley 200 de 1995 pues, contrario a lo
sostenido por el actor, las faltas gravísimas, cuando su comisión ha sido
comprobada y adjudicada a título de dolo o culpa, no son susceptibles de
graduación para efectos de determinación de la sanción. En igual sentido, las
consideraciones vertidas por la Sentencia C-708 de 1999 permiten concluir que
el aparte demandado del artículo 29 de la Ley 200 de 1995 es exequible pues,
como bien lo manifestó la providencia en cita, el legislador está autorizado
por la Constitución para "crear o suprimir figuras delictivas,
introducir clasificaciones entre ellas, establecer modalidades punitivas, graduar
las penas aplicables, fijar la clase y magnitud de éstas con arreglo a
criterios de agravación o atenuación de los comportamientos penalizados." En
el caso del artículo 29, es visto que el legislador dispuso una regla de
graduación entre la sanción y la conducta que constituye criterio de
proporcionalidad aplicable en la imposición del correctivo. Es de su resorte
adoptar este tipo de alternativas y en nada quebranta la Carta Fundamental el
que lo haga, si además con ello se persigue la imposición de una sanción justa,
adecuada a la magnitud de la conducta lesiva de los intereses de la
administración pública. En tal virtud, la
frase demandada del artículo 29 será declarada exequible. 5. Artículo 30
(parcial) de la Ley 200 de 1995 ARTICULO 30. SANCIONES
ACCESORIAS. Son sanciones accesorias las siguientes: 1. Las inhabilidades para
ejercer funciones públicas en la forma y términos consagradas en la Ley 190 de
1995. PARAGRAFO. En aquellos
casos en que la conducta haya originado sanción penal la inhabilidad procede
siempre y cuando no hubiere sido impuesta en el respectivo proceso, igualmente
como consecuencia de faltas graves o gravísimas. En los casos en que la
sanción principal comporte inhabilidad, en el mismo fallo se deberá determinar
el tiempo durante el cual el servidor público sancionado queda inhabilitado
para ejercer cargos públicos. En firme la decisión, tendrá efectos inmediatos. Cuando el servidor
público sancionado preste servicios en otra entidad oficial, deberá comunicarse
al representante legal de ésta para que proceda a hacer efectiva la
inhabilidad. 2. La devolución, la
restitución o la reparación, según el caso, del bien afectado con la conducta
constitutiva de la falta, siempre que ellas no se hayan cumplido en el proceso
penal, cuando la conducta haya originado las dos acciones. 3. La exclusión de la
carrera. a. Cargos de la
demanda Las sanciones
accesorias acusadas son inconstitucionales por cuanto, en primer lugar, la
devolución, la restitución y la reparación de los bienes afectados con la
conducta constitutiva de la falta constituyen actividades propias de la función
de administrar justicia y no se relaciona con las funciones de lograr el
adecuado y regular funcionamiento de la administración pública. En esa medida, las
disposiciones acusadas infringen el principio de la separación y
especialización de funciones entre las ramas del poder público y otorgan a las
autoridades administrativas la competencia para resolver asuntos que rebasan el
campo de la potestad disciplinaria, por estar vinculados con el aspecto penal y
fiscal de la falta. Adicionalmente -dice el
demandante-, la falta de definición de los elementos estructurales de la
sanción accesoria de exclusión de la carrera, hacen que la medida sea
violatoria del artículo 29 de la Constitución. Como esta sanción accesoria
puede ser aplicada en aquellas faltas que no impliquen separación del servicio,
el operador disciplinario podría imponerla, incluso, ante faltas leves,
situación desproporcionada que atenta contra el derecho al debido proceso.
Además, la norma no prevé la duración de la sanción, lo cual concede al
operador un margen de discrecionalidad que atenta contra el principio de la
legalidad de la sanción. b. Intervención
ciudadana El Ministerio del
Interior considera que la norma de esta referencia es exequible. No obstante,
admite que en su aplicación deben respetarse ciertos principios que tienden a
garantizar el ejercicio de las funciones propias encomendadas a la justicia
penal. En relación con la
sanción accesoria consistente en el retiro de la carrera, el interviniente
señala que ésta sólo debe aplicarse, conforme lo dispone el artículo 18 del
mismo régimen, cuando la sanción principal ha sido la destitución o la
separación del cargo, por faltas graves o gravísimas. Se entiende además que,
por ser accesoria, la sanción del retiro de la carrera opera por tiempo igual
al de la sanción principal. Sobre el particular,
el Ministerio de Justicia y del Derecho considera que como se trata de dos
procesos diferentes, el disciplinario y el penal, que tienen objetivos
disímiles y bien diferenciados, la sanción accesoria a que hace referencia la
norma no implica una usurpación de las competencias de las autoridades
judiciales por parte del operador disciplinario. Así lo reconoce la propia
norma al establecer que el carácter accesorio de la medida revela que sólo será
imponible cuando ésta no se haya cumplido en el proceso penal; con lo cual
también se preserva el principio del "non bis in idem". La duración de la
sanción, dice además, está determinada por los principios rectores de la Ley
200 de 1995, sin que pueda pensarse que la exclusión de la carrera como sanción
accesoria pueda ser superior a la sanción principal, y sin que pueda sostenerse
que aquella no tiene un término definido. c. Concepto del
Procurador General. El Ministerio Público
estima que los apartes acusados del artículo 30 son constitucionales porque es
potestad del legislador definir las sanciones y de asignar el funcionario
competente para imponerlas, siempre y cuando se respeten los lineamientos del
debido proceso. En ese sentido la norma es constitucional, pero además porque
al Procurador General le corresponde, por disposición constitucional, defender
los intereses de la sociedad, como lo son los bienes del Estado. d. Consideraciones de
la Corte El demandante expone
dos cargos principales: el primero, según el cual la sanción accesoria
consistente en la devolución, la restitución o la reparación del bien afectado
con la falta es de competencia de la justicia penal y no de la autoridad que
imparte la potestad disciplinaria; y el segundo, que considera contrario a la
Constitución imponer una sanción como la exclusión de la carrera, sin que el
tipo disciplinario especifique a qué sanción principal puede adjuntarse y sin
que precise la duración de la sanción correspondiente. i) Libertad configurativa
del legislador en materia de sanciones disciplinarias Para responder al
primer cargo de la demanda, formulado contra el numeral 2º del artículo 30, es
indispensable recordar que tal como ocurre en el Código Penal, el CDU establece
un sistema de clasificación de faltas principales y accesorias. Así, mientras
las sanciones principales del régimen disciplinario son la amonestación
escrita, la multa, la suspensión de funciones, la terminación del contrato de
trabajo de prestación de servicios, la remoción, etc., las accesorias del
artículo 30 son las inhabilidades, la exclusión de la carrera y la devolución,
la restitución y la reparación de los bienes afectados por la falta. También debe
recordarse que según el principio de libertad configurativa del legislador,
derivada de la competencia general que le otorga al Congreso el artículo 150 de
la Constitución, la Ley está habilitada para diseñar y graduar las faltas y
sanciones correspondientes dentro de un marco de respeto por los principios
superiores14. A esto se suma la preceptiva del artículo 124 del
Estatuto Superior que delega en la ley la fijación del sistema de
responsabilidad de los servidores públicos. De allí que -en
principio- el legislador sea autónomo para decidir cuáles sanciones accesorias
son aplicables a las sanciones principales, así como tenga libertad para
definir su naturaleza y duración. No obstante, en virtud de que la potestad
configurativa del legislador debe estar sujeta a los límites de la Carta
Política, es indispensable que el sistema de imposición de sanciones
disciplinarias cumpla con los requisitos impuestos por los principios del
sistema constitucional colombiano, uno de los cuales es el non bis in idem (reconocido también en el artículo 11 del
CDU). Respecto de la última
circunstancia, es preciso resaltar que el poder sancionatorio del Estado
experimenta una división claramente identificable entre los campos del derecho
disciplinario y el derecho penal, tal como lo consagra la propia Ley 200 de
1995. En efecto, el artículo 2º de la Ley 200 señala que "la
acción disciplinaria es independiente de la acción penal". La Corte
Constitucional, al declarar la exequibilidad de la
norma en la Sentencia C-244 de 1996, hizo énfasis en que los objetivos
perseguidos por el régimen disciplinario son diferentes a los propósitos del
derecho penal y que, por tanto, el adelantamiento de las investigaciones en uno
y otro campo respecto de una misma conducta típica son perfectamente
compatibles y no quebrantaban el principio constitucional del non bis in
idem. El hecho de que la
potestad sancionatoria del Estado se despliegue en dos direcciones -una
disciplinaria y otra penal- sin que por ello se invalide la majestad del
principio delnon bis in idem,
resulta entonces de la consideración de que en cada campo, la potestad
sancionatoria del Estado persigue fines específicos e independientes. Este principio
estructural, que define una necesidad de respeto mutuo entre las competencias
punitivas del Estado, inspira -como es lógico-, la normatividad subordinada de
cada jurisdicción. Así, para que el principio del non bis in idem conserve su vigencia y la separación de los
procesos disciplinario y penal sea una realidad jurídica respetuosa de las
garantías constitucionales, es indispensable que las normas que desarrollan los
principios sustanciales y los procedimientos de cada rama eviten la colisión
con los principios y procedimientos de la otra. Lo que se persigue con
un sistema de competencias separadas es que los funcionarios encargados de
investigar las faltas e imponer las sanciones actúen independientemente o, a lo
sumo, de manera coordinada, en la labor de restablecimiento del orden jurídico.
Es claro que dicha dinámica viene impuesta por el principio que inspira el
artículo 113 de la Constitución según el cual, "los diferentes
órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para
la realización de sus fines". Ello evita, por un
lado, el entorpecimiento de las actividades que se desarrollan en ejercicio de la
función pública de juzgamiento y garantiza, se repite una vez más, que nadie
sea procesado y juzgado dos veces por el mismo hecho y bajo el mismo criterio
punitivo. ii) Constitucionalidad
del numeral 2º del artículo 30 de la Ley 200 de 1995 Como se sabe, el
numeral 2º del artículo 30 prescribe la sanción accesoria de devolución,
restitución o reparación del bien afectado por la falta disciplinaria pero,
además, autoriza su imposición al funcionario encargado de tramitar el proceso
disciplinario cuando, y solamente cuando, dicho tipo de sanciones no han sido
cumplidas en el proceso penal. De la lectura del
artículo demandado claramente se observa que el legislador reconoció la
competencia privilegiada del juez penal para la imposición de la sanción
accesoria descrita en la norma, pero también que, dada la naturaleza
sancionatoria del derecho disciplinario, aquél autorizó su imposición autónoma
en el proceso disciplinario. Obsérvese que el
artículo en cuestión se cuida de no incurrir en una confusión de competencias
y, con ello, de quebrantar el canon 113 de la Constitución, al condicionar la
imposición de la sanción accesoria en el terreno disciplinario a la ausencia de
la misma en el proceso penal. Así las cosas, como el fin obvio de la norma es
permitir la colaboración armónica del juez penal y de la autoridad
disciplinaria en la corrección del daño provocado por la falta, la conclusión a
la que se arriba es que la disposición no menoscaba los preceptos de la Carta
Política. De todos modos, no
sobra advertir que la naturaleza de la sanción descrita en el artículo acusado
se encuentra acorde con la función de la sanción disciplinaria. En efecto, por
disposición del artículo 17 del CDU las sanciones disciplinarias cumplen los
fines de prevención y garantía de la buena marcha de la gestión pública, y
dicha finalidad se realiza cuando el funcionario sancionado es obligado a
devolver, restituir o reparar el bien afectado con la conducta. Si ello no fuera así,
si dicha potestad no hubiera sido puesta al servicio de la autoridad
disciplinaria, la devolución, restitución o reparación de dichos bienes sería
imposible en los procesos disciplinarios adelantados para sancionar conductas
que no dan lugar a acción penal. Es evidente que el Estado debe contar con los
mecanismos necesarios para restaurar el orden quebrantado por la falta, lo que
permite apreciar la constitucionalidad de la medida. Por último, el término
reparación adquiere en este contexto una connotación no indemnizatoria. Esto
es, la reparación a que hace referencia la sanción accesoria descrita persigue
exclusivamente la restitución del bien y no el pago de los perjuicios causados
por la conducta disciplinariamente reprochable. En este sentido, habría que
distinguir entre la reparación a que se llega por vía de sanción administrativa
y la reparación indemnizatoria que se persigue mediante los procedimientos para
determinar la responsabilidad fiscal. En relación con el
cargo de la demanda, el numeral 2º del artículo 30 de la Ley 200 de 1995 será
declarado exequible. iii)
Constitucionalidad del numeral 3º del artículo 30 de la Ley 200 de 1995 El reproche
fundamental contra el numeral 3º radica en que la disposición no prescribe con
claridad, de qué sanción principal es accesoria la exclusión de la carrera y
cuál es la duración de la medida. Esta aparente indeterminación iría en
contravía del principio de la proporcionalidad de la sanción, del principio de
legalidad y del debido proceso -según apreciación del impugnante-, por que con tal margen de discrecionalidad el operador
disciplinario puede excluir de la carrera al disciplinado, incluso por faltas
leves. Sobre el particular
esta Corte considera -como ya lo ha venido exponiendo- que los principios del
derecho penal referidos a la definición de la conducta y de la sanción
imponible sólo operan mutatis mutandis en el derecho
disciplinario, siendo el asunto de la graduación sancionatoria uno de aquellos
en que se admite con mayor amplitud la discrecionalidad del operador
disciplinario. Así por ejemplo, en
Sentencia C-404 de 2001, la Corporación reconoció como ajustado a la Carta el
establecimiento de un sistema de graduación punitiva de faltas disciplinarias
basado en la apreciación subjetiva .que no arbitraria- del funcionario
competente, y en el respeto por los criterios para determinar la gravedad o
levedad de la falta, contenidos en el artículo 27 del CDU. En dicha oportunidad
la Corte reconoció que, pese a que las faltas graves y leves no se encontraban
taxativamente definidas por el legislador, era facultativo del funcionario
competente determinarlas, así como establecer la sanción imponible, de
conformidad con los máximos establecidos en el artículo 32 del Código y con los
criterios del artículo 27 ídem. Así mismo, dijo la Sentencia, deben respetarse
los criterios adicionales consignados en el artículo 29 del CDU, según el cual,
"para la selección o graduación de las sanciones se tendrán en cuenta
la gravedad de la falta, el resarcimiento del perjuicio causado, así fuera en
forma parcial, la situación económica del sancionado y el estipendio diario
derivado de su trabajo y las demás circunstancias que indique su posibilidad de
pagarla". En suma, la Sentencia
avaló el procedimiento para la fijación de las faltas disciplinarias que adopta
la Ley 200 de 1995, con fundamento en el carácter especial de la norma
disciplinaria. Así se refirió la Corporación al tema en debate: "El Código
Disciplinario Único en su artículo 24 clasifica las faltas disciplinarias en
gravísimas, graves y leves. El artículo siguiente señala taxativamente las
faltas que se consideran gravísimas, pero respecto de las faltas graves o leves
no hay una norma como la anterior que las enumere puntualmente, sino que el
artículo 27 señala los criterios para determinar la gravedad o levedad de la
falta. Por su parte, los artículos 28, 29 y 30 señalan cuáles son las sanciones
a las que están sometidos los funcionarios públicos, entre las cuales se
mencionan, por ejemplo, la amonestación, la multa, la suspensión de funciones,
la destitución, etc. El último inciso del artículo 29 indica que "para
la selección o graduación de las sanciones se tendrán en cuenta la gravedad de
la falta, el resarcimiento del perjuicio causado, así fuera en forma parcial,
la situación económica del sancionado y el estipendio diario derivado de su
trabajo y las demás circunstancias que indiquen su posibilidad de
pagarla." "Todo lo anterior
indica a la Corte que las sanciones disciplinarias correspondientes a las
conductas descritas en el artículo 14 de la Ley 358 de 1997, están contenidas
en el referido Código, el cual prevé una forma de determinación y de modulación
o graduación de las mismas, dependiendo de la gravedad de la infracción, para
lo cual establece también los criterios a los cuales hay que acudir. Estas
disposiciones complementan la norma contenida en el artículo 16 acusado que
describe las conductas que constituye la infracción. Así, de la lectura
sistemática de esta disposición con aquellas otras del Código Disciplinario, se
infiere cuál es la sanción aplicable a la conducta, sanción que por disposición
de la Ley, deberá graduarse por funcionario competente para ello dependiendo de
las circunstancias de cada caso, y teniendo en cuanta los límites impuestos por
el artículo 32 del referido Código. Se infiere también, que las infracciones
bajo estudio no constituyen faltas gravísimas, pues el artículo 25 del Código
Disciplinario Único, que las señala taxativamente, no las incluye dentro de la
enumeración que contiene." (Sentencia C-404 de 2001) Ahora bien, ya que los
criterios anteriores son aplicables para la imposición de las sanciones
principales, esta Corte deduce que los mismos pueden serlo para las sanciones
accesorias, con lo cual queda saldada la discusión planteada por el demandante.
Ciertamente, si el operador jurídico, en aplicación de los criterios de
dosimetría formulados por la Ley, tiene la potestad de modular la gravedad de
las faltas y, por tanto, de las sanciones principales correspondientes, también
la tiene para definir, en cada caso, la sanción accesoria merecida por dicha
infracción. Considerado el punto
desde esta perspectiva, el orden constitucional no se ve afectado por la
ausencia de una norma expresa que defina las sanciones principales a las cuales
es permitido agregar la sanción accesoria de la exclusión de la carrera, ya que
existen normas genéricas que establecen tanto los criterios de imposición de la
falta como los máximos permitidos para cada una de ellas. Por otro lado, en
torno al tema de la duración de la sanción accesoria, planteado por el impugnante
como una falencia normativa que deriva en la violación del principio de
legalidad de la sanción, esta Corte estima que por la naturaleza misma del
correctivo, ella es definitiva y no admite prolongación en el tiempo. En efecto, la sanción
accesoria de la exclusión de la carrera no es susceptible de extenderse en el
tiempo visto que el verbo rector de la medida es "excluir".
Acorde con la definición del Diccionario de la Lengua Española, excluir
significa "quitar a una persona o cosa del lugar que ocupaba".
La semántica obvia de la expresión hace ver que por esta sanción no se
"suspende" la pertenencia del disciplinado en la carrera
administrativa sino que se la elimina, y de manera definitiva. No opera para dicha
medida lo que sí ocurre en relación con la sanción accesoria prevista en el
numeral 1º del artículo 30, según el cual, las inhabilidades consagradas en la
Ley 190 de 1995 tiene la duración de la sanción principal. Con todo, de acuerdo
con lo que se ha dicho, el operador jurídico debe abstenerse de proceder
arbitrariamente y en cambio está obligado a ponderar las condiciones
particulares de la falta para determinar la proporcionalidad de la medida por
la cual se excluye de la carrera al funcionario sancionado. Esta regla de
proporcionalidad, que se impone a la autoridad encargada de aplicar la sanción
disciplinaria, ha sido empleada por la Corte Constitucional en algunos de sus
fallos. En la Sentencia C-591 de 1993, por ejemplo, la Corte definió la constitucionalidad
de una norma del Decreto 2651 de 1991 que fue acusada de señalar un régimen
desproporcionado de faltas y sanciones disciplinarias que le permitía al
Consejo Superior de la Judicatura penalizar a los funcionarios judiciales por
el incumplimiento de los términos procesales. En dicha oportunidad,
la Corte señaló que la imposición de las sanciones disciplinarias correspondía
ejercerla a la autoridad disciplinaria .al Consejo Superior- de acuerdo con
criterios de proporcionalidad derivados del grado de culpabilidad del sujeto. La Corte agregó
que "[e]l juicio de proporcionalidad - que debe ceñirse
estrictamente a lo establecido en la ley (CP art. 230) - es necesariamente
individual. A la luz de sus criterios podrá estimarse si el castigo impuesto guarda
simetría con el comportamiento y la culpabilidad del sujeto al cual se imputa.
El actor, desde luego, no puede referirse a este examen individual de la
sanción disciplinaria que se desenvuelve en el campo de la pura
legalidad." Y adicionalmente, en relación
con el procedimiento de graduación de la pena según la gravedad de la conducta,
la Corte hizo las siguientes ejemplificaciones: "...En efecto,
la destitución del funcionario judicial - la sanción más
drástica - se contempla en la norma, aunque se impone ante la persistencia del
incumplimiento de los términos procesales y luego de aplicar otras sanciones
más leves de carácter preventivo y admonitorio. No es posible elevar una
objeción constitucional válidamente fundada a esta técnica punitiva empleada
por el legislador. La suspensión y la destitución son
proporcionales a la falta cometida - continuidad de la conducta morosa no
obstante las previas reconvenciones y sanciones - y, de otra parte, no es
extraño que en la escala de penas se reserven para el final luego de que hayan
fracasado las anteriores medidas de suyo eminentemente correctoras y
preventivas. "El llamado de
atención y la amonestación escrita con anotación en la hoja de vida,
constituyen sanciones disciplinarias en modo alguno pueriles si se tiene
presente el efecto que producen en el ánimo y en la imagen del funcionario
judicial, aparte de que las mismas pueden ser la base para las penas más graves
consistentes en la suspensión y en la destitución del cargo. Toda sanción es
esencialmente gravosa para quien la sufre, independientemente de que al
compararse con otras resulte más o menos onerosa. En este orden de ideas se
observa que el primer tramo de la conducta judicial morosa se sanciona con
menor rigor - llamado de atención y amonestación con anotación en la hoja de
vida - que su pertinacia, lo que no contradice la lógica punitiva de aumentar
el castigo de acuerdo con la mayor gravedad de la conducta. La sanción
disciplinaria, por lo general, persigue una finalidad correctiva con miras a preservar
la dignidad de la justicia y promover su eficacia. "La filosofía de
las denominadas .sanciones leves. - por lo demás comunes en todo régimen
disciplinario - no es la de introducir un elemento deletéreo en la correcta
administración de la justicia. La reprochabilidad de
la conducta no experimenta mengua. El sentido pedagógico y preventivo de la
.sanción leve. Confía en la capacidad reflexiva y de enmienda de quien ha
incurrido en la falta. La oportunidad que se le brinda de mantenerse en el
servicio queda, a partir de entonces, supeditada a la plena observancia de la
recta conducta de la cual temporalmente se ha desviado. De ahí que la
imposición de "sanciones graves", luego de agotadas las
"leves", lejos de suponer lenidad, sea el fruto de una razonable
distinción en el universo de las conductas entre la mora episódica y la
permanente y del diseño de un tratamiento punitivo que combina el elemento
correctivo con el puramente sancionatorio. (Sentencia C-591 de 1993) Por todo lo anterior, esta
Corte considera que la ausencia de una norma específica que contemple la
sanción principal a la cual la sanción accesoria de exclusión de la carrera sea
adjudicable, no deriva en la ilegalidad del
correctivo sino que deja en libertad al operador jurídico para que .dentro de
los límites de la proporcionalidad- la imponga al tipo de faltas que
corresponda, según el grado de culpabilidad del sujeto, verificable en cada
caso particular. En este sentido, por ejemplo, no podría decirse que la
exclusión de la carrera está adscrita a la destitución del agente estatal.
Incluso frente a la destitución, el operador disciplinario tendría un margen
discrecional para imponer la sanción accesoria, que no necesariamente tiene que
ser la exclusión. En el caso específico
de la normatividad que se estudia, la de la Ley 200 de 1995, la conclusión a la
que se llega es que la sanción accesoria de la exclusión de la carrera sólo
procede frente a las faltas gravísimas señaladas en el Código o con respecto a
las señaladas en el artículo 278-1 de la Carta. Efectivamente, de las
precisiones hechas en el extracto de la jurisprudencia citada se entiende que
la sanción accesoria de exclusión de la carrera no podría imponerse en los
casos de faltas leves, debido al carácter netamente pedagógico y preventivo que
deben presentar los correctivo destinados a
sancionarlas. Del mismo modo, dentro
de los parámetros de la Ley 200 de 1995, la sanción accesoria de exclusión de
la carrera no podría imponerse a las faltas disciplinarias graves, visto que la
exclusión de la carrera constituye una sanción de mayor severidad que las que
el artículo 32 del CDU señala como principales para este tipo de faltas. En
efecto, la norma señala que a las faltas graves le son imponibles las sanciones
de "multa entre once (11) y noventa (90) días del salario
devengado al tiempo de cometerlas, suspensión en el cargo hasta por el mismo
término o suspensión del contrato de trabajo o de prestación hasta por tres (3)
meses, teniendo en cuenta los criterios señalados en el artículo 27 de esta
Ley" correctivos cuya severidad no se compara con el de la
exclusión. Con todo, se entiende
que lo dicho hasta ahora es aplicable sin perjuicio de la facultad
constitucional que conserva el Procurador General para, en ejercicio del artículo
278 de la Constitución Política, desvincular del cargo, previa audiencia y
mediante decisión motivada, al funcionario público que derive evidente e
indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones.
En estos casos, el Procurador puede discrecionalmente, además de la
desvinculación del cargo, imponer las sanciones accesorias señaladas en el CDU. Así las cosas, el
numeral será declarado exequible pero condicionado al sentido que acaba de
explicarse, es decir, que la sanción accesoria de la exclusión de la carrera no
puede ser impuesta frente a faltas graves o leves. 6. Artículo 44
(parcial) de la Ley 200 de 1995 ARTICULO 44. OTRAS
INCOMPATIBILIDADES. 1. Los Gobernadores,
Diputados, Alcaldes, Concejales y Miembros de las Juntas Administradoras
Locales desde el momento de su elección y hasta cuando esté
legalmente terminado el período, así como los que reemplace el
ejercicio del mismo, no podrán: a) Intervenir en
nombre propio o ajeno en procesos o asuntos en los cuales tengan interés el
Departamento o el Municipio o el Distrito o las Entidades Descentralizadas
correspondientes. b) Ser apoderados o
gestores ante entidades o autoridades administrativas o jurisdiccionales. Las incompatibilidades
de que trata este artículo se entienden sin perjuicio de las actuaciones de
todo orden que deban cumplir en razón del ejercicio de sus funciones. 2. Salvo las
excepciones constitucionales y legales y el ejercicio de la docencia
universitaria hasta por ocho horas semanales dentro de la jornada laboral. 3. Ningún servidor
público podrá intervenir directa o indirectamente en remate o ventas en
público, subasta o por ministerio de la ley de bienes, que se hagan en el
Despacho bajo su dependencia o en otro ubicado en el territorio de su
jurisdicción. Estas prohibiciones se extienden aun a quienes se hallen en uso
de licencia. 4. Nadie podrá ser
elegido para más de una Corporación o cargo público, ni para una Corporación o
un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente. 5. No podrán ser
elegidos diputados ni concejales quienes dentro de los seis meses anteriores a
la fecha de la elección hayan sido empleados públicos o trabajadores oficiales,
ni quienes en cualquier época y por autoridad competente hayan sido excluidos
en el ejercicio de una profesión o se encuentren en interdicción para la
ejecución de funciones públicas. a. Cargos de la
demanda Según el actor, la
frase resaltada del artículo 44 es inconstitucional por cuanto la elección de
una persona a un cargo público no le concede la calidad de servidor público.
Hasta que la posesión en el cargo no se ha hecho efectiva, el aspirante al
mismo sigue siendo particular y no puede considerarse servidor público, por lo
que el régimen disciplinario quebranta los artículos 123 y 124 de la Carta al
extender su cobertura a dichos individuos. b. Intervención
ciudadana El representante del
Ministerio del Interior considera que a la discusión sobre la exequibilidad de la norma le son aplicables las razones
aducidas por la Corte Constitucional en las Sentencias C-307 de 1996, C-426 de
1996 y C-564 de 1997, que analizan y explican con detenimiento las figuras de
las inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos, vigentes
incluso antes de la posesión en el cargo. El Departamento
Administrativo de la Función Pública pide a la Corte Constitucional aplicar los
mismos criterios expuestos por este tribunal en la Sentencia C-037 de 1996. A juicio del
Ministerio de Justicia y del Derecho, el artículo 293 de la Carta establece que
la ley puede determinar las incompatibilidades de los ciudadanos elegidos por
voto popular, lo cual hace suponer que aquellas pueden entrar a regir desde el
momento mismo de la elección, ello con el fin de evitar que tan pronto se tenga
conocimiento de la nominación, el servidor elegido haga un mal uso del cargo
que entrará a ocupar posteriormente. c. Concepto del
Procurador General. Según la Vista Fiscal,
es cierto que la simple elección del particular no lo convierte en servidor
público, pero sí le confiere cierta responsabilidad, vinculada con el cargo que
habrá de desempeñar a partir de la posesión, que legitima el que el legislador
haya extendido las incompatibilidades hasta a partir del momento de la
elección. d. Consideraciones de
la Corte i) Derogación de la
norma demandada El encabezamiento del
artículo 44 de la Ley 200 de 1995 dispone que el término de duración de las
incompatibilidades de los Gobernadores, Diputados, Alcaldes, Concejales y
Miembros de las Juntas Administradoras Locales se contará a partir del momento
de la elección, hasta cuando esté legalmente terminado el período. No obstante, por
disposición de la Ley 617 de 2000, dicho término fue modificado para cada uno
de los cargos enumerados por el artículo 44 de la Ley 200. En ese sentido, la
Ley 617 de 2000, que por virtud del artículo 96 deroga "las demás
disposiciones que le sean contrarias", ha venido a reemplazar el
término de duración de las incompatibilidades fijado para los funcionarios
enunciados anteriormente. Así, el artículo 32 de
la Ley 617 estableció el término de duración de las incompatibilidades de los
Gobernadores. Artículo 32. Duración
de las incompatibilidades de los gobernadores. Las incompatibilidades
de los gobernadores a que se refieren los numerales 1 y 4 tendrán vigencia
durante el período constitucional y hasta por doce (12) meses después del
vencimiento del mismo o de la aceptación de la renuncia. En el caso de la
incompatibilidad a que se refiere el numeral 7 tal término será de veinticuatro
(24) meses en la respectiva circunscripción. El artículo 32 de la
ley 617 fue declarado exequible por la Corte bajo el entendido que "la
incompatibilidad especial de 24 meses allí señalada no se aplica al gobernador
que se inscriba como candidato a Senador, Representante a la Cámara o
Presidente de la República, por tratarse de situaciones ya reguladas por los
artículos 179-2 y 197 de la Constitución Política." (Sentencia
C-540 de 2001) Por disposición del
artículo 36, se estableció el término de duración de la incompatibilidad de los
Diputados a las Asambleas Departamentales. Artículo 36. Duración.
Las incompatibilidades de los diputados tendrán vigencia durante el período
constitucional para el cual fueron elegidos. En caso de renuncia se mantendrán
durante los seis (6) meses siguientes a su aceptación, si el lapso que faltare
para el vencimiento del periodo fuere superior. El artículo señaló el
término de los Concejales: Artículo 43. Duración
de las incompatibilidades. El artículo 47 de la Ley 136 de 1994 quedará
así: "Artículo 47. Duración
de las incompatibilidades. Las incompatibilidades de los concejales
municipales y distritales, tendrán vigencia hasta la terminación del período
constitucional respectivo. En caso de renuncia se mantendrán durante los seis
(6) meses siguientes a su aceptación, si el lapso que faltare para el
vencimiento del período fuere superior. Quien fuere llamado a
ocupar el cargo de concejal, quedará sometido al mismo régimen de
incompatibilidades a partir de su posesión." El término de
incompatibilidades de los Alcaldes fue prescrito por el artículo 39 de la Ley
617. Artículo 39. Duración
de las incompatibilidades del alcalde municipal distrital. Las
incompatibilidades de los alcaldes municipales y distritales a que se refieren
los numerales 1 y 4, tendrán vigencia durante el período constitucional y hasta
doce (12) meses después del vencimiento del mismo o de la aceptación de la
renuncia. En el caso de la incompatibilidad a que se refiere el numeral 7 tal
término será de veinticuatro (24) meses en la respectiva circunscripción. El mismo régimen de
inhabilidades e incompatibilidades regirá para el Distrito Capital de Santafé
de Bogotá, D.C. El artículo 39 de la
Ley 617 fue declarado exequible por la Corte, condicionado a que se entienda que "la
incompatibilidad especial de 24 meses que allí se establece no se aplica al
alcalde municipal o distrital que se inscriba como candidato a Presidente de la
República por ser una situación ya regulada en el artículo 197 de la
Constitución Política." (Sentencia C-540 de 2001) Finalmente, el
artículo 46 hizo lo propio con el término de duración de los miembros de las
Juntas Administradoras Locales. Artículo 46. Duración
de las incompatibilidades de los miembros de las juntas administradoras locales.
El artículo 127 de la Ley 136 de 1994 quedará así: "Artículo 127.
Duración de las incompatibilidades. Las
incompatibilidades de los miembros de juntas administradoras locales
municipales y distritales tendrán vigencia hasta la terminación del período
constitucional respectivo. En caso de renuncia se mantendrán durante los seis
(6) meses siguientes a su aceptación, si el lapso que faltare para el
vencimiento del período fuere superior. Quien fuere llamado a
ocupar el cargo de miembro de junta administradora local, quedará sometido al
mismo régimen de incompatibilidades a partir de su posesión." En vista de la
derogación de que fue objeto la expresión del artículo 44 demandado, a esta
Corporación le correspondería inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo respecto
de su exequibilidad. No obstante lo anterior, dado
que existe la posibilidad que algunos procesos disciplinarios estén siendo
adelantados con fundamento en las normas de la Ley 200 de 1995, por referirse a
hechos ocurridos bajo su vigencia, esta Corte entrará a definir la
constitucionalidad de la disposición demandada. Lo anterior, sin perjuicio de
que en la aplicación particular de las normas, también se dé aplicación al
principio de favorabilidad. ii) Potestad
configurativa del legislador en materia de incompatibilidades Tal como lo sugieren
los intervinientes y el concepto del Procurador General, a la norma demandada
le son aplicables, por razón del reproche, los criterios jurisprudenciales
adoptados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Aunque la apreciación
hecha por los intervinientes y la vista fiscal será atendida por la Corte, no
sobra recordar que, por disposición expresa del artículo 293 de la Carta
Fundamental, el legislador está autorizado para determinar "las
calidades, inhabilidades, incompatibilidades, fecha de posesión,
períodos de sesiones, faltas absolutas o temporales, causas de destitución y
formas de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular
para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales.". De manera particular,
el artículo 303 de la Carta Política señala que "La ley fijará las
calidades, requisitos, inhabilidades e incompatibilidades de los
gobernadores"; el artículo 299 de la Carta dispone que "El
régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados será fijado por
la Ley", y el artículo 312 de la Constitución señala que "La
ley determinará las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los concejales
y la época de sesiones ordinarias de los concejos. Los alcaldes y
miembros de las Juntas Administradoras Locales, siendo servidores públicos
elegidos por votación popular (art. 260 C.P.), también quedan sometidos a la
potestad legislativa en materia de definición de inhabilidades e
incompatibilidades. Conforme con la
relación anterior, la Corte Constitucional ha precisado que en materia de
definición de inhabilidades e incompatibilidades, el legislador cuenta con un
amplio margen de configuración que sólo se restringe por expresa disposición
constitucional. En este sentido, la Corte ha dicho que "los únicos
límites del Legislador para determinar los regímenes de calidades,
inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos mencionados, son los
parámetros establecidos de manera explícita por la misma Constitución"
y que "cuando el Congreso ejerce dicha atribución, limitando o
reglamentando el acceso a los citados cargos, no se ve afectado el derecho a la
participación política, pues se trata, simplemente, de la fijación de límites
razonables a la participación, en aras de proteger el interés general."15 Ahora bien, este
Tribunal, mediante Sentencia C-307 de 1996, hizo énfasis en el propósito
central que inspira las incompatibilidades de los servidores públicos y subrayó
que las normas que las establecen persiguen "mantener la probidad del
servidor público en el ejercicio de sus funciones, a través del señalamiento de
impedimentos legales, relacionados con la imposibilidad del ejercicio simultáneo
de dos actividades o cargos que puedan poner en entredicho la transparencia
debida para el normal desarrollo de la actividad pública.".16 Del mismo modo,
mediante pronunciamiento hecho en la Sentencia C-426 de 1996, la Corte procedió
a declarar la exequibilidad de la expresión "diputados",
contenida en el artículo 44 que ahora se estudia, en cuanto la misma se aplica
a la incompatibilidad para ser "apoderados o gestores ante entidades o
autoridades administrativas o jurisdiccionales". La Corte, en
dicha oportunidad, determinó que la disposición se ajustaba a la Carta por
cuanto, de un lado, el derecho al trabajo no es un derecho absoluto y, del
otro, el fin perseguido por la norma es el de "evitar un conflicto
de intereses entre la Administración y el miembro de la respectiva corporación
pública, de forma tal que el interés general prime sobre el particular, así
como de garantizar que quienes en el ámbito departamental ostenten la calidad
de servidor público y la representación de la comunidad, se dediquen
íntegramente a la gestión pública que han asumido como Diputados a la Asamblea
Departamental, a fin de lograr la eficiencia y moralidad de la administración
seccional". En la misma
providencia, la Corte asumió que el requisito de aplicar la incompatibilidad de
los diputados desde el momento de la elección no pugnaba con los predicamentos
constitucionales, tal como se deduce del siguiente aparte de la providencia: "De lo anterior
se desprende que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades consagrado en
la Ley 200 de 1995 es aplicable a los diputados desde el momento de su
elección y hace parte de su régimen disciplinario con respecto a la
conducta de los mismos, y tiene como propósito fundamental asegurar la
imparcialidad, celeridad, transparencia, eficacia y moralidad que debe guiar la
actividad conducta y acción de quienes integran las Asambleas Departamentales
como garantía del cumplimiento de los fines del Estado por parte de dichos
servidores públicos." (Sentencia C-426/26. Subrayas por fuera del original) Para recalcar en los
antecedentes jurisprudenciales sobre la materia, la Sentencia C-194 de 1995
hizo énfasis en que el término de duración de las incompatibilidades es materia
reservada al legislador, quien atendiendo a las consideraciones relativas a la
moralidad y probidad de la administración pública, puede establecerlo
libremente, siempre y cuando se mantenga dentro de los lineamientos
constitucionales pertinentes. Habría que resaltar que
dicho pronunciamiento se dio como resultado de la demanda presentada contra el
artículo 47 de la Ley 136 de 1994, por la cual "se dictan normas
tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios",
norma que de manera idéntica al precepto que ahora se analiza, regulaba el
término a partir del cual debía contarse la incompatibilidad del pretendido
servidor público. Así se refirió la
Corte a dicha preceptiva: "También ha sido
objeto de demanda el artículo 47 de la Ley 136 de 1994, a cuyo tenor las
incompatibilidades de los concejales tendrán vigencia desde el momento
de su elección y hasta seis meses posteriores al vencimiento del
período respectivo. La misma norma agrega que, en caso de renuncia, dichas
incompatibilidades se mantendrán durante los seis meses siguientes a su
aceptación, salvo para ser nombrado en el cargo de alcalde municipal por
decreto cuando las circunstancias lo exijan. También dispone que quien fuere
llamado a ocupar el cargo de concejal quedará sometido al mismo régimen de
incompatibilidades a partir de su posesión. "Es indudable que
al legislador corresponde, ya que es inherente a su función, determinar cuándo
comienza y cuándo finaliza la vigencia de las incompatibilidades para los
cargos públicos cuya regulación le ha sido encomendada por la Carta, entre
ellos el de concejal. "Tal
determinación resulta, además, indispensable, por razones de seguridad
jurídica, puesto que la persona elegida debe tener exacto y previo conocimiento
acerca de aquello que es incompatible con la dignidad que ostenta, así como
también tiene derecho a saber el momento preciso en que le es exigible la
observancia de las pertinentes normas y el tiempo durante el cual se extiende
su aplicación." (Sentencia C-194 de 1995) iii) Constitucionalidad
de la norma demandada De acuerdo con las
previsiones anteriores, para la Corte es claro que el establecimiento de una
incompatibilidad como la consagrada en la norma que se demanda constituye una medida
razonable que ha sido avalada .además- por la jurisprudencia constitucional, en
tanto que la misma es expresión de la libertad configurativa del legislador y
tiene por objetivo la guarda de la integridad de la administración pública. En estos términos, no
resulta desproporcionado que el legislador haya optado por fijarla desde el
momento de la elección del servidor público pues, atendiendo a la expectativa
previsible que una elección representa para quien resulta favorecido por ella,
cabe imaginar que una persona podría incurrir en actos incompatibles con el
recto funcionamiento de la administración pública desde el instante mismo en
que se lo reconoce como futuro detentador de la función pública. No es
reprochable entonces que, en virtud de dicha expectativa, se le exija el
comportamiento ético que se le exigiría a un servidor público posesionado de su
cargo. En vista de las
consideraciones anteriores, esta Corporación declarará exequible el aparte
demandado de la norma, pero únicamente en lo que respecta a la expresión "desde
el momento de su elección". La Corte se inhibe de emitir
pronunciamiento en relación con la frase, " y hasta cuando esté
legalmente terminado el período" porque contra la misma el actor
no formuló cargo alguno. 7. Artículo 65 de la
Ley 200 de 1995 ARTICULO 65.
COMPETENCIA PREFERENTE. La falta por incremento patrimonial no justificado será
de competencia exclusiva de la Procuraduría General de la Nación tanto en la
instrucción como en el fallo en aquellos casos en que la cuantía exceda de mil
(1.000) salarios mínimos mensuales. a. Cargos de la
demanda De acuerdo con la
demanda, el artículo 65 de la Ley 200 es inconstitucional porque quebranta el
principio constitucional del juez natural, consagrado en el artículo 29 de la
Constitución Política. Considera el
demandante que radicar una competencia en la Procuraduría General de la Nación
para que investigue de manera exclusiva la falta consistente en incremento
patrimonial no justificado que exceda los mil salarios mínimos mensuales introduce
un elemento de incertidumbre en relación con la autoridad disciplinaria
competente para conocer del caso, ya que la determinación de la cuantía es un
elemento que resulta de la investigación y que no se aclara sino a partir del
análisis probatorio. Adicionalmente, señala
que el artículo en mención otorga a la Procuraduría un poder preferente en
detrimento de la competencia del Consejo Superior de la Judicatura sobre los
funcionarios judiciales, lo cual va en contravía del artículo 256 superior. b. Intervención
ciudadana El Ministerio del
Interior es del parecer que el Legislador es autónomo para determinar la
competencia del Procurador General en la investigación de conductas
disciplinariamente reprochables, incluso si aquello se regula con fundamento en
la cuantía de la infracción. Además, considera la competencia para investigar
disciplinariamente a los jueces sigue estando en cabeza del Consejo Superior de
la Judicatura. El Ministerio de
Justicia y del Derecho sostiene, por su parte, que el artículo acusado es
constitucional porque refleja un principio básico de la potestad disciplinaria
y es el que la Procuraduría General de la Nación está investida de una cláusula
general de competencia que, aunque desplegada a través de sus agentes, puede
ser reasumida en cualquier momento. En cuanto a la
potestad disciplinaria ejercida sobre los funcionarios de la rama judicial, el
ministerio sostiene que debe acogerse la tesis de la Corte Constitucional según
la cual, sólo los magistrados de las altas cortes poseen un fuero disciplinario
que impide a la Procuraduría investigarlos, pero que éste organismo de control
puede válidamente investigar a los demás funcionarios de la rama. c. Concepto del
Procurador General. Respecto de esta
disposición, la Procuraduría solicita la inhibición por ineptitud sustantiva de
la demanda. A juicio de ese despacho, el actor no formuló las razones de
oposición entre la norma constitucional y la norma acusada toda vez que se
limitó a señalar que la preceptiva constitucional asigna competencia
disciplinaria al Consejo Superior de la Judicatura mientras el canon demando le
confiere poder disciplinario preferente a la Procuraduría General. d. Consideraciones de
la Corte i) Razones para emitir
pronunciamiento de fondo sobre la demanda Pese a la solicitud
hecha por la Vista Fiscal para que esta Corporación se abstenga de emitir
pronunciamiento de fondo respecto de la norma acusada, por supuesta ineptitud
sustantiva de la demanda, esta Corporación procederá a realizar el
correspondiente análisis de fondo en vista de que, a su juicio, el demandante
sí estructuró cargos de inconstitucionalidad contra dicho precepto. El primero de ellos
puede resumirse en que el establecimiento de la cuantía como factor definitorio
de la competencia de la Procuraduría desconoce las garantías del debido proceso
al introducir un elemento de incertidumbre respecto del juez natural que debe
atender el caso, pues el monto de la falta por incremento patrimonial es un
elemento que se define durante el proceso disciplinario, no antes. En este sentido, el
concepto de incertidumbre como factor perturbación del debido proceso se
vincula directamente a las garantías consagradas en el artículo 29 de la
Constitución, razón por la cual el cargo del demandante debe ser atendido. En relación con el
cargo segundo, esta Corte tampoco encuentra la ineptitud sustantiva denunciada
por el señor Procurador dado que la asignación a la Procuraduría General de una
competencia exclusiva y excluyente por razón de la cuantía de la infracción constituye
una previsión que -prima facie- interfiere en la competencia que
ostenta el Consejo Superior de la Judicatura para juzgar disciplinariamente a
los funcionarios de la Rama Judicial. La Corte se pronunciará, en consecuencia,
respecto de las dos acusaciones. ii) Competencia
preferente disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación Conforme lo establece
el artículo 275 de la Constitución Política, el Procurador General de la Nación
es el "supremo director del Ministerio Público". En desempeño
de tal dignidad, el Procurador tiene la función de "ejercer
preferentemente el poder disciplinario", función que incluye la
facultad de "adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las
respectivas sanciones conforme a la ley." (C.P. 277-6) De acuerdo con el
artículo mencionado, esa potestad disciplinaria puede ser ejercida directamente
o por intermedio de sus delegados y agentes. El parágrafo del artículo 7º del
Decreto Ley 262 de 2000 así lo recalca al señalar que el Procurador General de
la Nación puede delegar total o parcialmente en funcionarios de la Procuraduría
General, las atribuciones que señala el artículo 277 de la Constitución
Política. Al estatuir la figura de la delegación como mecanismo para transferir
el ejercicio de las atribuciones constitucionales contenidas en el artículo
277, la ley reconoce, por la naturaleza de dicha figura, que tales funciones
pueden ser retomadas por el sujeto delegante. Adicionalmente, tal
como se desprende del aparte final del artículo 277-6 de la Constitución, el
ejercicio de la potestad disciplinaria de que es titular el Procurador General
se realiza de conformidad con la Ley. Ello quiere significar que la definición
de las competencias y el diseño de los procedimientos necesarios para el efectivo
ejercicio de dicha potestad se encuentra a cargo del legislador y que éste,
mientras no contravenga expresas restricciones constitucionales, puede hacer
uso de la potestad configurativa que, de manera amplia, le concede el artículo
150 de la Carta para desarrollar la materia. En este sentido, valga
citar el artículo 62 de la Ley 200 de 1995 que dispone que los procesos
disciplinarios que adelante la Procuraduría General de la Nación se tramitarán
conforme las competencias establecidas en la ley que determine la estructura y
funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación. La integración de las
disposiciones anteriores permite concluir que el legislador tiene la facultad
de regular los diferentes aspectos relacionados con la potestad disciplinaria
que ejerce el Procurador General de la Nación y la Procuraduría General, y
además, que puede hacerlo mientras no contradiga expresas disposiciones
constitucionales tales como la que consagra la competencia disciplinaria
preferente de la Procuraduría General. iii)
Constitucionalidad de la norma demandada En el caso concreto,
el legislador dispone que la investigación y sanción de las faltas
disciplinarias por incremento patrimonial no justificado, cuya cuantía exceda
los 1.000 salarios mínimos mensuales, es de competencia exclusiva de la
Procuraduría General de la Nación. Dado que el legislador
está autorizado por la Constitución para determinar la estructura de este
organismo de control y distribuir las competencias con fundamento en las cuales
se reparten los procesos disciplinarios, es dable afirmar que la consagración
de una competencia exclusiva como la planteada en la norma demandada constituye
el resultado del libre ejercicio de dicha potestad configurativa. En efecto, la
competencia exclusiva que establece el artículo 65 de la Ley 200 de 1995, que
en honora a la precisión, no es la competencia preferente a que hace referencia
el título de la norma, constituye una aplicación concreta de la autorización
hecha al legislador por el artículo 277-6 de la Constitución para que éste
determine la forma en que debe ejercerse la potestad disciplinaria, tanto por
el Procurador General como por los delegados o agentes en que aquél designe. Dicha competencia, que
se confiere exclusivamente a la Procuraduría para investigar y sancionar los
incrementos patrimoniales no justificados superiores a 1.000 salarios mínimos
legales mensuales, no interfiere en manera alguna con la competencia, esta sí
preferente, de la Procuraduría General de la Nación, que autoriza a la entidad
para "adelantar, en cualquier tiempo y lugar, todas las investigaciones
disciplinarias que considere del caso, contra cualquier servidor público y en
el evento de que esté siendo investigado por la misma entidad a la cual presta
sus servicios, puede ordenar que se suspenda la actuación y se le envíen las
diligencias respectivas en el estado en que se encuentren, para continuar su
trámite."17 La potestad preferente
a que hace alusión el aparte citado, se encuentra expresamente consagrada en el
artículo 47 de la Ley en los siguientes términos: (...) En cualquier momento,
la Procuraduría General de la Nación, previa decisión motivada de funcionario
competente podrá asumir una investigación disciplinaria iniciada por cualquier
organismo, en cuyo caso el competente la suspenderá y pondrá a su disposición,
dejará constancia de ello en el expediente y dará información al jefe de la
entidad. Igual trámite se observará, cuando sea la Procuraduría la que
determine remitir el trámite al control disciplinario interno de los organismos
o entidades. Es visto entonces que
la regulación legal del artículo 65 de la Ley 200 de 1995 proviene del
ejercicio de la potestad configurativa del legislador que, en todos sus
aspectos, respeta la competencia preferente que ostenta la Procuraduría General
para investigar disciplinariamente a los agentes del Estado. En efecto, el
artículo demandado reserva la investigación y sanción de los incrementos
patrimoniales superiores a 1.000 salarios mínimos a la Procuraduría General
pero no impide que esta intervenga, gracias a su competencia preferente, en
investigación y sanción de incrementos en cuantías menores, desplazando por esa
vía a las autoridades disciplinarias que ejercen el control interno de las
entidades públicas y a quienes se les encomienda por regla general la
investigación de tales incrementos. Es claro también que
si en el desarrollo de las investigaciones, la autoridad disciplinaria de
control interno percibe que el incremento patrimonial investigado supera los
1.000 salarios mínimos legales mensuales, debe remitirlo a la Procuraduría
General de la Nación para que ella continúe con la investigación en virtud del
poder disciplinario exclusivo que le otorga la Ley 200 en su artículo 65. Habría que hacer la
precisión que la competencia exclusiva del artículo 65 no constituye, en manera
alguna, disminución de la competencia que ostenta el Procurador General de la
Nación para investigar desvincular del cargo al funcionario público que derive
evidente e indebido provecho patrimonial en ejercicio de su cargo o de sus
funciones (Art. 278-1 C.P.). Una cosa es la competencia exclusiva de rango
constitucional que la Carta confiere al Jefe del Ministerio Público respecto de
incrementos patrimoniales no justificados, evidentes e indebidos, y otra es la
competencia de la Procuraduría para sancionar, en general y por virtud de su
poder disciplinario preferente, todos los incrementos patrimoniales no
justificados, aunque sólo ella pueda hacerlo respecto de los que superen los
1.000 salarios mínimos legales mensuales. Finalmente, en
respuesta al cargo de la demanda según el cual, el artículo 65 de la Ley 200 de
1995 propicia el desconocimiento de la competencia que tiene el Consejo
Superior de la Judicatura para investigar y sancionar disciplinariamente a los
funcionarios de la Rama Judicial, pues le confiere tal potestad a la
Procuraduría General cuando la falta es por incremento patrimonial no
justificado superior a los 1.000 salarios mínimos legales mensuales, esta Corte
considera que la norma legal demandada no modifica en absoluto las competencias
disciplinarias funcionales, previamente definidas por la ley y delineadas por
la jurisprudencia. En efecto, esta
Corporación considera que la potestad disciplinaria exclusiva otorgada por el
artículo 65 de la Ley 200 se entiende conferida dentro del marco de las
competencias regulares de la Procuraduría General de la Nación, campo de acción
de las cuales se encuentra plenamente delimitado por la competencia
disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en relación con los
funcionarios de la rama judicial del Estado. En este sentido, es
procedente recordar la jurisprudencia vigente hasta ahora en la materia que
señala cuál es la competencia que ostenta el Consejo Superior de la Judicatura
para investigar y sancionar a los funcionarios de la rama judicial y cuál es el
papel que juega la Procuraduría General en ese aspecto: De acuerdo con la
Sentencia C-057/98, la distribución de las competencias entre ambos organismos
corresponde al siguiente modelo: "La potestad de
la Procuraduría para ejercer el poder disciplinario sobre cualquier empleado
estatal, cualquiera que sea su vinculación, tiene el carácter de prevalente o
preferente. En consecuencia, dicho organismo está autorizado para desplazar al
funcionario público que esté adelantando la investigación, quien deberá
suspenderla en el estado en que se encuentre y entregar el expediente a la
Procuraduría. Como es obvio, si la Procuraduría decide no intervenir en el
proceso disciplinario interno que adelanta la entidad a la que presta sus
servicios el investigado, será ésta última la que tramite y decida el proceso
correspondiente. "No obstante lo
anterior, cabe recordar que cuando la investigación disciplinaria ya ha sido
avocada por el Consejo Superior de la Judicatura, en relación con algunos
funcionarios de la rama judicial (jueces y magistrados que carecen de fuero),
la Procuraduría General de la Nación no puede desplazarlo, pues en estos casos
el Consejo ejerce una competencia preventiva. Al respecto ha dicho la Corte que
.El poder preferente de la Procuraduría General de la Nación para investigar a
funcionarios de la rama judicial que carecen de fuero y a los empleados de la
misma, tampoco vulnera el Estatuto Superior, siempre y cuando en el caso de los
funcionarios dicha competencia .no haya sido asumida a prevención por parte del
Consejo Superior de la Judicatura (art. 257 C.P.).. No
ocurre lo mismo con los empleados, pues según el artículo 115 de la ley
estatutaria de la administración de justicia, la Procuraduría puede desplazar
al superior jerárquico que esté adelantando el proceso.." 18 En los términos
anteriores, se concluye que la disposición contenida en el artículo 65 de la
Ley 200 de 1995 es respetuosa del régimen constitucional en cuanto proviene del
ejercicio legítimo de la potestad de configuración del legislador, que no
contraviene los límites superiores en materia de competencia de la Procuraduría
General. Además de ello, respeta la competencia del Consejo Superior de la
Judicatura en relación con la potestad disciplinaria frente a los funcionarios
de la rama judicial que no ostentan fuero especial. Por las razones
anteriores, la norma será declarada exequible. 8. Artículo 131
(parcial) de la Ley 200 de 1995 ARTICULO 131.
CAUSALES. Son causales de nulidad en el proceso disciplinario: 1. La incompetencia
del funcionario para fallar. 2. La violación del
derecho de defensa. 3. La ostensible
vaguedad o ambigüedad de los cargos y la imprecisión de las normas en que se
fundamenten. 4. La comprobada
existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso a. Cargos de la
demanda El artículo 131 en su
numeral primero atenta contra el derecho al debido proceso porque la norma sólo
consagra como causal de nulidad la incompetencia para fallar, permitiendo que
las investigaciones sean adelantadas por funcionarios que no tienen competencia
para realizarlas. b. Intervención
ciudadana A juicio del
Ministerio de Justicia y del Derecho, la competencia tanto para adelantar las
investigaciones como para fallar el proceso disciplinario se encuentra
claramente delimitada en el artículo 57 de la Ley 200. Por ello, aunque en
principio podría plantearse una incongruencia entre las normas que le otorgan a
las oficinas de control interno la facultad de adelantar las investigaciones
disciplinarias en las entidades del Estado, es claro que quien adopta el fallo
del proceso es el nominador. c. Concepto del
Procurador General. De acuerdo con el
concepto del Ministerio Público, el artículo 131 es constitucional porque en la
medida en que la Procuraduría ejerce una competencia disciplinaria general, no
existe razón para decretar la nulidad de las investigaciones adelantadas por
funcionario distinto al que debe fallar, pues lo que realmente interesa al
proceso es que la decisión la profiera el funcionario competente. d. Consideraciones de
la Corte En relación con la
constitucionalidad de la norma acusada, esta Corporación coincide plenamente
con los argumentos formulados por la Vista Fiscal según los cuales se
"encuentra razonable y proporcionada esta determinación, toda vez que la
actuación y competencia de la Procuraduría General de la Nación no puede ser
confundida con la de los jueces de la República, en donde los conceptos de
jurisdicción y competencia demarcan el derrotero de la actuación de éstos. La
función disciplinaria de la Procuraduría es una y, en ese orden, pese a que el
legislador distribuyó la actuación disciplinaria en cabeza de distintos
funcionarios que componen o integran la Procuraduría, no existe razón para que
se decrete la nulidad de aquellas actuaciones surtidas por funcionario distinto
a aquel que debe fallar". En efecto, de
conformidad con la estructura jerárquica sobre la cual se levanta el control
disciplinario de los servidores públicos es posible señalar que la etapa de
instrucción de una falta disciplinaria no determina el resultado de las
diligencias ni afecta las garantías implícitas del debido proceso del
investigado. En primer lugar, porque si el marco de referencia es el control
disciplinario externo que ejerce la Procuraduría General de la Nación, es claro
que en virtud de la potestad de delegación que ostenta el Procurador General
éste podría asignar la instrucción del proceso a cualquiera de sus agentes. La
competencia disciplinaria de la Procuraduría, tal como se adelantó, es general
y, por tanto, sólo la incompetencia para fallar el proceso, es decir, para
imponer la sanción, podría derivar en la nulidad del proceso disciplinario. Si, por el contrario,
el escenario es el del control interno de la falta disciplinaria, la
restricción al ejercicio de la competencia estaría impuesta por el propio
artículo 57 de la Ley 200 de 1995, según el cual, la investigación
disciplinaria puede ser adelantada por la oficina de control interno o por
quien decida el jefe de la Entidad o de la dependencia regional o seccional,
siempre y cuando aquella se efectúe por un funcionario "de igual o
superior jerarquía a la del investigado.". Es visto que si en el
jefe de la entidad o en la oficina de control interno está la potestad de
asignar el funcionario encargado de adelantar la investigación disciplinaria,
la incompetencia para investigar no es determinante en la validez de las
actuaciones correspondientes. No obstante, esta
regla presenta ciertas excepciones como lo son, por ejemplo, la de los fueros
constitucionales o legales previstos para ciertos funcionarios que, por virtud
de la normatividad, tienen asignadas competencias disciplinarias expresas. Tal
es el caso, entre otros, de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia,
del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo
Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación, a quienes por
disposición del artículo 174 de la Constitución, investiga el Senado de la
República. De la misma manera
podría exceptuarse, entre otras, el caso en el que la incompetencia del
funcionario para investigar desconoce el derecho a la doble instancia del
procesado, así como las investigaciones que asume directamente el Procurador
General de la Nación en los casos previstos en la Constitución o la ley. En virtud de lo dicho,
esta Corte declarará exequible el numeral primero del artículo 131 de la Ley
200 de 1995. 9. Artículo 146 y 151
(parciales) de la Ley 200 de 1995 ARTICULO 146. TERMINO.
Cuando la falta que se investigue sea grave el término será hasta de nueve (9)
meses y, si la falta es gravísima, será hasta de doce (12) meses prorrogable
hasta doce (12) meses más contados a partir de la notificación de los cargos, según
la complejidad de las pruebas. En el caso de
concurrencia de faltas en una misma investigación el término será el
correspondiente a la más grave y cuando fueren dos o más los disciplinados, el
término se prorrogará hasta en la mitad del que le corresponda. Cumplido este término
y el previsto en el artículo 152 si no se hubiere realizado la evaluación
mediante formulación de cargos se ordenará el archivo provisional, sin
perjuicio de que si con posterioridad aparece la prueba para hacerlo, se
proceda de conformidad siempre que no haya prescrito la acción disciplinaria. ARTICULO 151. ARCHIVO
DEFINITIVO. Procederá el archivo definitivo de la investigación disciplinaria
cuando se demuestre que la conducta no existió, que no es constitutiva de falta
disciplinaria, o que la acción no podía iniciarse o proseguirse por
prescripción o muerte del implicado cuando se trata de uno solo, o cuando se
presente alguna de las causales previstas en el artículo 23 de esta Ley. De los autos que
ordenen el archivo provisional o definitivo de las diligencias investigativas,
excepto cuando la causal sea la muerte del implicado, así como de la sentencia
absolutoria se librará comunicación al quejoso a la dirección registrada en la
queja al día siguiente de su pronunciamiento para que pueda impugnar mediante
recurso de apelación debidamente fundamentado en la forma y términos de los
artículos 102 y 104 de este Código. a. Cargos de la
demanda La figura del archivo
provisional de las investigaciones disciplinarias, contenida en los artículos
146 y 151 de la Ley 200 de 1995 es inconstitucional porque, al parecer de la
demanda, resulta violatoria del principio de la cosa juzgada. La figura atenta
contra dicho principio, amparado constitucionalmente en el artículo 29 del
Estatuto Superior, porque extiende de manera indefinida e innecesaria una
situación jurídica en la que, por propia incapacidad o negligencia del Estado,
no ha sido posible evaluar el acervo probatorio del proceso para formular los
cargos correspondientes. Ello atenta además
contra la garantía de la presunción de inocencia y contra los derechos a la
honra y al buen nombre. Las consecuencias desfavorables de la falta de
definición de la responsabilidad disciplinaria, por parte del Estado, no pueden
trasladarse al investigado. b. Intervención
ciudadana Para el representante
del Ministerio del Interior el archivo provisional del expediente no constituye
cosa juzgada, razón por la cual se justifica que, en aras del cumplimiento de
los fines estatales, la investigación que no ha podido ser concluida se
reinicie ante el aparecimiento de nuevas pruebas. c. Concepto del
Procurador General. Para el señor
Procurador, los incisos demandados desconocen efectivamente la Carta Política porque
mantienen al funcionario investigado en situación sub judice, de
manera indefinida, lo cual afecta el derecho al debido proceso del encartado,
por cuanto éste tiene el derecho a que su situación jurídica sea definida en un
tiempo razonable y proporcional. El legislador tiene la obligación de señalar
un término dentro del cual deba adelantarse la indagación preliminar, el cual,
vencido, no pueda más que derivar en el archivo definitivo del expediente. Ello
obliga a las autoridades disciplinarias a ser diligentes en el desarrollo de la
investigación y a preservar las garantías de quienes se encuentran sometidos a
ella. d. Consideraciones de
la Corte i) Ausencia de cosa
juzgada constitucional Tal como se alertó en
el auto admisorio del proceso de la referencia,
dictado el 21 de agosto de 2001 por el despacho del magistrado ponente, pese a
que la Sentencia C-956 de 1999 declaró la exequibilidad
del inciso final del artículo 151 de la Ley 200 de 1995, tal decisión no hizo
tránsito a cosa juzgada constitucional por cuanto aquella fue relativa a los
cargos de la demanda, cargos que no tienen relación sustancial con lo que ahora
esgrime el demandante de turno. En efecto, en la
providencia en mención, la Corte Constitucional se restringió al estudio de
cargos que tienen que ver con la forma de comunicar la providencia que ordena
el archivo provisional o definitivo de las investigaciones en el proceso
disciplinario y a la manera en que debe emitirse la providencia mencionada
cuando el pronunciamiento proviene de un juez colegiado. La Corte decidió
declarar exequible la disposición al comprobar insuficiente el cargo formulado
por omisión legislativa y al verificar que el análisis sistemático de la norma
con las disposiciones de la normatividad procesal penal da cuenta de la
constitucionalidad de la misma. Como el reproche que
ahora se analiza es relativo a la violación del debido proceso por razón de la
institución del archivo provisional de las diligencias, no existe en esta
oportunidad, cosa juzgada constitucional a la qué estarse. ii) Necesidad de los
términos procesales como protección a las garantías del debido proceso De conformidad con el
artículo 29 de la Constitución Política, el derecho al debido proceso involucra
un conjunto de garantías que deben ser respetadas por el legislador. Dentro de
dichas garantías se encuentra el derecho a recibir una pronta y oportuna
decisión por parte de las autoridades .no sólo las jurisdiccionales sino las
administrativas-, lo que se traduce en el derecho a ser juzgado en un proceso
sin dilaciones injustificadas. En términos generales,
la Corte ha considerado que las garantías del debido proceso y del derecho de
defensa se vulneran si los jueces omiten cumplir su deber de respetar los
términos procesales fijados por la ley y el reglamento19. De allí,
la jurisprudencia sostiene que "la oportuna observancia de los
términos judiciales, en cuanto garantiza la celeridad, la eficacia y la
eficiencia de la administración de justicia, y hace operante y materializa el
acceso a la justicia, al hacer efectivo el derecho a obtener la pronta
resolución judicial, se integra al núcleo esencial del derecho al debido
proceso."20 Más allá de las
consideraciones sobre el incumplimiento de los términos procesales, la
jurisprudencia constitucional ha subrayado la importancia que tiene, para la
conservación de las garantías superiores, el señalamiento de etapas claras y
precisas dentro de las cuales se desarrollen los procesos. Este cometido, a los
ojos de la doctrina constitucional, es requisito mínimo para una adecuada
administración de justicia (arts. 228 y 229 C.P.) y elemento necesario para
preservar la seguridad jurídica de los asociados. Sobre este particular
la Corte indicó: "El proceso es
una institución de satisfacción de pretensiones esencialmente dinámica; en tal
virtud, el proceso se proyecta y desenvuelve en el tiempo, a través de la
sucesión de una serie de actos o de etapas dirigidas a una finalidad, cual es
la constatación de una situación jurídica en un caso concreto mediante una sentencia.
El proceso se encuentra regido, entre otros, por los principios de celeridad
y eficacia los cuales buscan que los trámites procesales se desarrollen con
sujeción a los precisos términos señalados en la ley procesal y que el proceso
concluya dentro del menor término posible y logre su finalidad, a través del
pronunciamiento de la correspondiente sentencia. "El impulso de la
actuación procesal esta diseñada en relación con el
tiempo, que es factor esencial para su celeridad y eficacia, entendida esta última
en función del logro del objetivo del proceso. "En función del
tiempo no sólo se crean y modifican los derechos procesales concretos, sino que
también se los extingue, por lo cual se hace necesario que la ley
procesal establezca unos plazos o términos, con el fin de que el
proceso se realice dentro de una secuencia lógica ordenada y con la oportunidad
y celeridad que de conformidad con los artículos 29 y 228 de la Constitución
Política demanda el ejercicio de la función de administrar justicia. Aunque es
de anotar, que los principios de eficacia y celeridad que informan el proceso
judicial y que se infieren de los preceptos aludidos, igualmente tienen su
fundamento en el artículo 209 de la Carta Política, pues los postulados
rectores de la función administrativa también tienen operancia
en el desarrollo de la función jurisdiccional, como manifestaciones que son del
poder del Estado. "(.) "La consagración
de los términos judiciales por el legislador y la perentoria exigencia de su
cumplimiento, tienen intima relación con el núcleo esencial del derecho al
acceso a la justicia y al debido proceso, pues la indeterminación de los
términos para adelantar las actuaciones procesales o el incumplimiento de éstos
por las autoridades judiciales, puede configurar una denegación de justicia o
una dilación indebida e injustificada del proceso, ambas proscritas por el
Constituyente." (Sentencia C-416 de 1994) Es claro de lo dicho
que la consagración de etapas dentro del proceso, delimitadas por términos
procesales, así como el cumplimiento de los mismos por parte de la autoridad
encargada de administrarlos, constituyen la base procedimental fundamental para
la efectividad del derecho al debido proceso y para el recto funcionamiento de
la administración de justicia. Lo anterior encuentra sustento evidente en la
necesidad de cumplir con los principios de celeridad, igualdad, eficacia,
economía e imparcialidad, consagrados en el artículo 209 de la Constitución
Política como principios rectores de la administración pública. Ahora bien, el
acatamiento de las garantías intrínsecas al debido proceso tiene dos
implicaciones en el campo concreto de los términos procesales, ya que éstos
deben ser respetuosos del debido proceso, pero, además, la jerarquía
constitucional del debido proceso impone al legislador la obligación de
establecer términos procesales21. De acuerdo con la
primera consideración, para que los términos que han sido efectivamente fijados
por la ley o el reglamento sean prerrogativas reales de acción, es necesario que
las etapas del procedimiento se encuentren razonablemente diseñadas, de modo
que ofrezcan a sus titulares oportunidades ciertas para el ejercicio del
derecho de defensa. Un término desproporcionado en el tiempo podría hacer
nugatorio el derecho de contradicción o ilusoria la pronta resolución de la
situación jurídica. La segunda conclusión
tiene que ver con una obligación general de configuración que pesa sobre el
legislador y que le ordena fijar términos dentro de los procedimientos, a fin
de hacer efectivos los principios derivados del debido proceso. Desde esta
perspectiva, la ley se encuentra compelida a fijar los
término de duración de cada etapa del procedimiento, de manera que su
señalamiento no provenga de la decisión cambiante e incierta del director del
procedimiento sino de un mandamiento objetivo, contenido en la norma jurídica. Si, como se dijo, "la
indeterminación de los términos para adelantar las actuaciones procesales (.) puede configurar una denegación de justicia o una dilación
indebida e injustificada del proceso"22, la determinación
de los mismos conduce a certificar la oportunidad de actuación, a impulsar el
procedimiento y a inferir la fecha de su resolución; si bien del mismo modo
permite fijar las sanciones aplicables a quien los incumple. A ello conducen, en
últimas, las preceptivas del artículo 29 de la Constitución, que considera
parte integrante del debido proceso el derecho a un proceso sin dilaciones
injustificadas23 en el que se preste observancia a las formas
propias del juicio. Así también, proviene del artículo 4º de la Ley 270 de
1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, que a continuación se
transcribe, y del artículo 14 de la Ley 74 de 1968, mediante la cual Colombia
suscribió el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: ARTICULO 4. CELERIDAD.
La administración de justicia debe ser pronta y cumplida. Los términos
procesales serán perentorios y de estricto cumplimiento por parte de los
funcionarios judiciales. Su violación constituye causal de mala conducta, sin
perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar. Ciertamente, si las
etapas procedimentales no estuvieran fijadas por ley o reglamento mediante el
señalamiento de los términos adecuados, no sería posible al titular de los
derechos en pugna exigir la pronta resolución del conflicto; tampoco lo sería,
fijar responsabilidades, sancionar incumplimientos, promover la evolución de
los trámites, declarar la extinción de derechos, reclamar la adquisición de los
mismos.en síntesis, la imposibilidad de realizar el
derecho por las vías de la juridicidad conduciría a la desconfianza en la
gestión pública por inoperancia del sistema. Resulta necesario
entonces que las etapas del procedimiento se encuentren claramente parceladas a
fin de que su identificación sea posible y pueda determinarse el inicio de la
etapa subsiguiente como requisito para culminación del procedimiento. De ello
puede inferirse que cuando la ley o el reglamento omiten señalar, en un
procedimiento específico, cuál es el término dentro del cual debe agotarse una
actuación respectiva, ésta queda expuesta a una situación de indefinición que
la hace virtualmente inoperante. La desaparición de las
fronteras entre etapas diversas de la actuación obstaculiza el desenvolvimiento
regular de la misma porque la despoja de su carácter perentorio. Atenta en esta
medida contra el principio procesal de la preclusión o eventualidad, que ha
sido entendido por la doctrina como "la división del proceso en una
serie de etapas de momentos o períodos fundamentales (.), en los cuales se
reparte el ejercicio de la actividad de las partes y del juez, de manera que
determinados actos deben corresponder a determinado período, fuera del cual no
pueden ser ejercitados y si se ejecutan no tienen valor."24 Sobre este particular,
resulta conveniente citar lo dicho por la Corte en oportunidad pasada: "La función del
juez exige, desde luego, un tiempo mínimo dentro del cual establezca, mediante
la práctica y evaluación de pruebas, la veracidad de los hechos objeto de sus
decisiones, y también demanda un período de reflexión y análisis en torno a la
adecuación del caso a las previsiones normativas, todo con el fin de asegurar
que, en su genuino sentido, se hará justicia. "Pero no es menos
cierto que la decisión judicial tardía comporta en sí misma una injusticia, en
cuanto, mientras no se la adopte, los conflictos planteados quedan cubiertos
por la incertidumbre, con la natural tendencia a agravarse, y no son resarcidos
los perjuicios ya causados por una determinada conducta o por la persistencia
de unas ciertas circunstancias, ni impartidas las órdenes que debieran
ejecutarse para realizar los cometidos del Derecho en el asunto materia de
debate, por lo cual la adopción de las providencias judiciales que permitan el
avance y la definición de los procesos corresponde a un derecho de las partes,
o de las personas afectadas, y a una legítima aspiración colectiva -la de
asegurar el funcionamiento de la administración de justicia-, cuya frustración
causa daño a toda la sociedad. "Así, pues, el
lapso del que dispongan los jueces para arribar a la toma de decisiones,
mediante providencias intermedias o definitivas, debe tener también un máximo,
señalado en norma general previa, de tal manera que no quede al arbitrio del
funcionario." (Sentencia C-190 de 1995) iii) Análisis de la
norma demandada Las disposiciones
acusadas señalan que una vez culminada la etapa de instrucción del proceso
disciplinario, o cumplido el término del artículo 152 del CDU (por lógica del
procedimiento, aquí debe entenderse que la referencia esta
hecha al artículo 148), si no se hubiere realizado la evaluación de la
investigación mediante formulación de cargos, se procederá al archivo
provisional de las diligencias, sin perjuicio de que las mismas se renueven por
surgimiento de pruebas que así lo permitan. El artículo 151 ordena la
comunicación del archivo provisional al quejoso para que pueda recurrirla. La jurisprudencia que
en este aspecto ha sido resaltada advierte que el legislador estaría obligado a
señalar términos precisos para el desarrollo de cada una de las etapas del
procedimiento, que le den certeza a las mismas y permitan determinar, en
episodios definidos, la situación de los individuos sometidos a una investigación
disciplinaria. Del cotejo entre las
disposiciones acusadas y las consideraciones jurisprudenciales en la materia se
deduce con claridad que existe una oposición entre la institución procesal del
archivo provisional de las diligencias y la necesidad de definir, en aras de
las garantías constitucionales del debido proceso, la situación jurídica de
quien se encuentra sub judice en un proceso disciplinario. Esto, por cuanto la
consagración del archivo provisional como mecanismo para suspender las
diligencias de indagación que no han podido ser resueltas en los términos
legales constituye una medida que prolonga indefinidamente la situación
particular del disciplinado, dado que no existe un término preciso establecido
para su duración. Adicionalmente, porque el archivo provisional de la
investigación disciplinaria ocurre por razón de la inactividad de la
administración pública en definir las condiciones necesarias para formular
cargos contra el investigado, situación que resulta ajena a la voluntad de éste
y, en cambio, atribuible por completo a la autoridad disciplinaria. En este sentido, la
posición de la Corte Constitucional es decididamente garantista al dar
prioridad al derecho que tiene el inculpado de resolver oportunamente su
situación disciplinaria, por sobre el interés que le asiste a la administración
pública de "determinar los hechos, sancionar a los responsables y
reparar a las víctimas"25. A la conclusión
anterior también puede llegarse si se repara en el antecedente jurisprudencial
directo que existe en la materia. Mediante Sentencia C-728 de 2000, la Corte
Constitucional procedió a declarar la exequibilidad
de la figura del archivo definitivo de las diligencias de indagación preliminar
a que hace referencia el artículo 141 de la Ley 200 de 1995. La norma
especificaba que una vez transcurridos los seis meses que, como máximo, puede
durar la indagación preliminar, el funcionario sólo podría abrir la
investigación o archivar definitivamente el expediente. La Corte Constitucional
consideró que el archivo definitivo del expediente en la etapa de investigación
preliminar se justifica como medida para evitar la indefinida sumisión del
sujeto disciplinado al procedimiento respectivo, ya que, "en aras
de la seguridad jurídica, que exige que las situaciones provisorias no
persistan indefinidamente, es necesario establecer para ellas un límite
temporal, que el legislador debe evaluar, ponderando la necesidad de preservar
el interés general implícito en ella, con el que puede sacrificarse en caso de
aparecer, con posterioridad al vencimiento del término proclusivo,
pruebas indicativas de que alguien debía ser sancionado por hechos atentatorios
a la disciplina." En dicho fallo, la
Corte tuvo en cuenta que prolongar indefinidamente la indagación preliminar,
más allá del término de seis meses conferido por la norma, constituiría un
quebrantamiento evidente de las garantías constitucionales, alertado ya por la
Corte Constitucional en la Sentencia C-412 de 1993 , pues "los
términos tienen un contenido garantista en favor de los encartados y que la
inexistencia de alguno para la realización de la investigación previa
constituía una violación al debido proceso." El análisis que llevó
a cabo la Corporación, por ser de suma importancia para el caso que se analiza,
se cita in extenso: "El problema
jurídico "5. Se trata de
establecer si vulneran la Constitución las normas del artículo 141 del Código
Disciplinario Único que prescriben que el término de la indagación preliminar
no puede exceder los seis meses y que cuando se vence ese plazo la autoridad
disciplinaria deberá archivar definitivamente el expediente, si no existe
mérito para abrir la investigación. "(...) "7. El artículo
141 del Código Disciplinario Único prescribe que la indagación preliminar no
puede prolongarse por más de seis meses, y que al vencimiento de este término
perentorio el funcionario sólo podrá, bien abrir la investigación, o bien
archivar definitivamente el expediente. El actor y el Procurador acusan de
inconstitucional la obligación de archivar definitivamente el expediente
cuando, luego de transcurridos los seis meses de la indagación, no existen
suficientes elementos para abrir la investigación. En su concepto, la orden de
archivar definitivamente el expediente conduce a que en muchas ocasiones se
deje de impartir justicia, por cuanto el término de seis meses es demasiado
corto para poder culminar exitosamente todas las indagaciones. Por eso, el
archivo debería ser provisional, lo que indica que el expediente podría
reabrirse en cualquier tiempo, si no ha transcurrido el período de la
prescripción, en caso de que se conozcan hechos o pruebas nuevos. "8. En principio,
el legislador goza de la libertad de configuración normativa para establecer
los distintos procedimientos judiciales y administrativos (C.P., art. 150, num. 1 y 2). Corresponde al Congreso, entonces, entre otras
cosas, fijar las etapas de los diferentes procesos y establecer los términos y
las formalidades que deben cumplir. Sin embargo, en esta labor el legislador
tiene ciertos límites, representados fundamentalmente en su obligación de
atender los principios y fines del Estado y de velar por la vigencia de los
derechos fundamentales de los ciudadanos. "Un ejemplo de
los límites del Congreso a este respecto se observa en la sentencia C-412 de
1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, en la cual se declaró la
inconstitucionalidad del artículo 324 del decreto N° 2700 de 1991, que regulaba
la duración de la investigación previa. El artículo señalaba que "[l]a
investigación previa se desarrollará mientras no exista prueba para dictar
resolución inhibitoria o mérito para vincular en calidad de parte al imputado.
En este último caso se dictará resolución de apertura de instrucción." En
el fallo, la Corte consideró que los términos tienen un contenido garantista en
favor de los encartados y que la inexistencia de alguno para la realización de
la investigación previa constituía una violación al debido proceso26: "(...) "Como se observa,
en la providencia aludida la Corte consideró que el principio del debido
proceso exigía que la etapa de la investigación previa en materia penal tuviera
un término cierto y preestablecido. Esa conclusión cabe también para la etapa
de la indagación preliminar en materia disciplinaria, en razón de que estas dos
ramas del derecho - la penal y la disciplinaria - hacen parte del mismo derecho
sancionatorio. Pero el problema que se analiza en este aparte es precisamente
el contrario del que se examinó en la sentencia C-412 de 1993: si allí se debatía
acerca de la constitucionalidad de una indagación preliminar sin límites de
tiempo, en esta ocasión se discurre acerca de si es constitucionalmente válido
establecer un término reducido para la misma indagación. "9. En realidad,
en este tipo de controversias se trata de establecer si en las indagaciones
preliminares debe prevalecer el derecho a la justicia - en el sentido de que se
logre determinar los hechos, sancionar a los responsables y reparar a las
víctimas - o el derecho del encartado a que se resuelva rápidamente sobre las
sospechas que recaen sobre él - es decir, el derecho a no estar
permanentemente sub judice - y el interés del Estado en
fijarle plazos perentorios a los procesos que adelanta. La prevalencia en este
tipo de conflictos no se puede plantear a priori, sino que se
decide con base en la constelación de normas o de hechos existentes.27 "En el problema
que se analiza, el legislador decidió que el término para la indagación
preliminar fuera solamente de seis meses y que una vez que él hubiera
transcurrido había de abrirse la investigación o de archivarse definitivamente
el expediente. El actor y el Ministerio Público consideran que el plazo fijado
es muy corto y que él permitirá que muchas faltas disciplinarias queden
impunes. "La Corte
considera que el término fijado sería inconstitucional si fuera claramente
insuficiente para realizar una indagación preliminar. Un término excesivamente
abreviado impediría realizar una indagación con posibilidades de ofrecer
resultados concretos, y ello convertiría a la indagación preliminar en un
trampolín para garantizar la impunidad en los casos en que se considerara
necesario agotar esta etapa. Sin embargo, un término de seis meses no
aparece prima facie como insuficiente para practicar la
indagación preliminar, puesto que el objeto de ésta no es adelantar la
investigación y el juicio mismo, sino establecer si se presentó una actuación
que podría constituir una falta disciplinaria y a quién podría imputársele la
autoría de esa conducta. "Tres consideraciones
adicionales permiten apreciar que el término no es a primera vista
insuficiente: la primera es que el lapso de los seis meses no comprende el
tiempo necesario para la evaluación de las pruebas recopiladas durante el
período de indagación, lo que permite que ese período sea utilizado
íntegramente para la recopilación de pruebas. La segunda, que en aquellos casos
en los que el Procurador General de la Nación considere que un proceso es de
importancia para la Nación y que exige un mayor tiempo de pesquisa previa bien
puede asignárselo a la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales, tal
como lo señala el literal a) del artículo 11 de la Ley 201 de 1995, con lo cual
el período de indagación preliminar puede incrementarse en otros seis meses,
como lo precisa el artículo 142 del CDU; y la tercera, que, de acuerdo con el
inciso 1 del artículo 27 de la Ley 24 de 1992, el Ministerio Público debe
inadmitir aquellas quejas que considere que carezcan de fundamento, lo que
significa que la autoridad de control disciplinario bien puede concentrar su
actividad en las denuncias en las que se observe que existe posibilidad de
culminar con éxito la indagación preliminar. "Evidentemente,
es posible que, como lo señalan el actor y el Ministerio Público, se presenten
situaciones en las que el lapso de seis meses no sea suficiente para determinar
la ocurrencia de la falta disciplinaria o individualizar al servidor público
que hubiere intervenido en ella. Sin embargo, en estos casos habrá de
respetarse la voluntad del legislador de darle prevalencia al derecho del
encartado de no permanecer sub judice y a su objetivo de que
se resuelvan con rapidez las dudas disciplinarias que puedan surgir, incluso en
desmedro de la aspiración de que se haga justicia en todas las ocasiones. "10. El juez
constitucional no está llamado a determinar cuáles deben ser los términos que
se deben cumplir dentro de los procesos. La misión de la Corte en estos casos
es, en realidad, la de controlar los excesos que se puedan presentar en la
legislación. Y en este caso, si bien podría aceptarse que el término fijado por
el legislador puede ser muy corto en algunas
ocasiones, debe concluirse que la voluntad del legislador no es irrazonable ni
amenaza con inminencia los fines del Estado o los derechos fundamentales de los
ciudadanos, razón por la cual habrá de respetarse. "11. Pudiera
argüirse que al fijar en seis meses el término al cabo del cual debe archivarse
definitivamente el expediente, el legislador restringió de manera irrazonable y
desproporcionada la posibilidad de hacer justicia, en beneficio de la
impunidad, pues bien puede ocurrir que con posterioridad al vencimiento de ese
término aparezcan pruebas concluyentes acerca de la existencia del hecho
contraventor del régimen disciplinario y del autor del mismo. Pero tal
argumento pierde toda su fuerza persuasiva, si se repara cuidadosamente en dos
circunstancias: 1) Que la investigación preliminar sólo se justifica cuando el
funcionario que debe investigar tiene alguna duda acerca de sí la investigación
es procedente (art. 138), y seis meses parecen suficientes para disiparla,
puesto que, en vista de esa finalidad, lo que se exige no es una recolección
exhaustiva y demandante de elementos probatorios, sino apenas la obtención de
alguno que indique que el hecho que fue objeto de denuncia, de queja o
iniciación oficiosa, en realidad ocurrió y quién pudo ser el responsable; y
2) Que en aras de la seguridad jurídica, que exige que las situaciones provisorias
no persistan indefinidamente, es necesario establecer para ellas un límite
temporal, que el legislador debe evaluar, ponderando la necesidad de preservar
el interés general implícito en ella, con el que puede sacrificarse en caso de
aparecer, con posterioridad al vencimiento del término proclusivo,
pruebas indicativas de que alguien debía ser sancionado por hechos atentatorios
a la disciplina. "A juicio de la
Corte, en vista de las circunstancias específicas que acaban de exponerse, en
ese juicio evaluativo y en la ponderación de los intereses eventualmente en
conflicto, el juez constitucional no puede subrogarse al legislador. Pero es
que además, los juicios de uno y otro, en el caso bajo examen, resultan
coincidentes." (Sentencia C-728 de 2000) Si bien es cierto que
el énfasis de la Sentencia radica en la razonabilidad del término de seis meses
en que debe realizarse la indagación preliminar, la Conclusión del análisis
anterior también permite concluir que, como garantía del derecho del sujeto disciplinado
a no permanecer sub judice, es justificable que se decrete el
archivo definitivo de las diligencias cuando dicho lapso se venza. Ahora, si las
anteriores consideraciones son aplicables al periodo de la indagación
preliminar, con mayor razón lo son al de la investigación disciplinaria, como
pasa a explicarse. En primer lugar, hay
que resaltar en el hecho de que Corte no consideró viable la propuesta de
entonces, formulada por el del Ministerio Público, que optaba por estatuir el
archivo provisional de las diligencias luego de que la autoridad disciplinaria
no hubiera podido determinar elementos necesarios para abrir la investigación.
El rechazo de la alternativa del Procurador da cuenta del interés de la
Corporación por preservar el derecho que tiene el disciplinado a no
permanecer sub judice de manera indefinida. Si esa
consideración se hizo a la luz de la indagación preliminar, no se ve por qué la
misma no pueda aplicarse a la etapa subsiguiente de investigación
disciplinaria. Adicionalmente, si
conforme con la posición de la Corte, extender indefinidamente en el tiempo la
etapa de indagación preliminar vulnera las garantías del debido proceso,
extender en las mismas condiciones la investigación disciplinaria también lo
hace. La garantía del debido proceso que sustenta y justifica esta posición
debe regir para cualquier etapa del procedimiento disciplinario, lo cual
incluye la de indagación preliminar y la de instrucción. Lo anterior contribuye
en igual medida a acrecentar los niveles de seguridad jurídica que deben darse
dentro de los procedimientos administrativos, pues es incompatible con el fin
que persigue la vigencia del orden justo y la efectividad de los derechos de
los asociados que una situación jurídica permanezca indefinida en el tiempo. La
falta de seguridad jurídica respecto de la responsabilidad disciplinaria del
investigado también propiciaría el atropello del principio procesal que
proscribe el non bis in idem (Art.
29. C.P.), pues ante la circunstancia de no haberse culminado una investigación
por responsabilidad disciplinaria, el Estado podría autorizar la iniciación de
una segunda causa en detrimento de la garantía constitucional que acaba de
citarse. Finalmente, debe
decirse que las apreciaciones de la Corte respecto del archivo definitivo de
las diligencias operan con mayor fuerza para la etapa de la investigación
disciplinaria por cuanto en ésta la autoridad disciplinaria cuenta con más
elementos de juicio que en la indagación preliminar, respecto de la comisión de
la falta. Así las cosas, no tendría lógica que, agotada la investigación
disciplinaria, el funcionario encargado de adelantar la instrucción pudiera
ordenar el archivo provisional de las diligencias, cuando en la etapa de la
indagación preliminar solamente pudo disponer el archivo definitivo del
expediente. La decisión que en la
etapa de instrucción se adopte debe estar sustentada en elementos de juicio de
mayor solidez, respecto de la ocurrencia de la falta y del sujeto responsable,
que permitan a la autoridad disciplinaria realizar la evaluación del material
probatorio a que hace referencia el artículo 148 de la Ley 200 de 1995 y
adoptar, como lo ordena el artículo 149 del CDU, una de dos decisiones: o el
archivo definitivo del expediente o la formulación de los cargos. De allí que
tampoco sea razonable, desde el punto de vista de la coherencia interna del
proceso disciplinario, que se permita disponer el archivo provisional de las
diligencias de investigación. Acorde con las
consideraciones precedentes y acogiendo el concepto del señor Procurador
General de la Nación, esta Corporación considera que la figura del archivo
provisional de las diligencias es contraria a los principios rectores de la
Carta que propugnan las garantías del debido proceso. En tal virtud, la Corporación
declarará exequible el inciso tercero del artículo 146 de la Ley 200 de 1995,
pero retirará del ordenamiento jurídico la expresión "provisional,
sin perjuicio de que si con posterioridad aparece la prueba para hacerlo, se
proceda de conformidad siempre que no haya prescrito la acción disciplinaria”. Lo
anterior, porque la parte final del inciso final sólo tiene sentido dentro del
contexto del archivo provisional de las diligencias, que ha sido reputado
inconstitucional por la Corte. Por las mismas razones, se declarará inexequible
la expresión "provisional o definitivo" contenida
en el inciso segundo del artículo 151 de la misma ley. La expresión "definitivo"
se declara inexequible en la medida en que la distinción entre definitivo y
provisional es irrelevante al tenor de las consideraciones vertidas
anteriormente. 10. Artículo 157
(parcial) de la Ley 200 de 1995 ARTICULO 157. TRAMITE
EN SEGUNDA INSTANCIA. Recibido el proceso, el funcionario de segunda instancia
deberá decidir dentro de los cuarenta (40) días hábiles siguientes, dándoles
prelación a los procesos que estén próximos a prescribir. En caso de que los
investigados sean tres o más el término se ampliará en quince (15) días más. El funcionario de
segunda instancia podrá, únicamente de oficio, decretar y practicar las pruebas
que considere indispensables para la decisión, dentro de un término de diez
días libres de distancia pudiendo comisionar para su práctica. a. Cargos de la
demanda El inciso final del
artículo acusado se reputa inconstitucional por limitar la oportunidad con que
cuenta el investigado de presentar pruebas y controvertir las que se alleguen
en su contra. Asegura la demanda que este derecho no tiene restricción
constitucional alguna, por lo que es inconstitucional que la norma impugnada
someta su ejercicio a la discrecionalidad del operador disciplinario, que
decide si las decreta o no. b. Intervención
ciudadana El Ministerio del
Interior estima que esta disposición evita dilatar injustificadamente los
términos del proceso. Ello encuentra razón en la necesidad de cumplir con los
fines del Estado y de garantizar el cumplimiento de las prerrogativas del
debido proceso. c. Concepto del
Procurador General. El señor Procurador es
de la opinión de que la norma acusada debe ser declarada exequible porque ella
se funda en una de las garantías del debido proceso, cual es la de presunción
de inocencia, presunción que también debe entenderse circunscrita al principio
procesal punitivo que ubica en el Estado la carga de la prueba. La Vista Fiscal
considera que en materia probatoria el inculpado tiene a su favor innumerables
oportunidades para solicitar, conocer y controvertir las pruebas que se adjunta
al proceso, a lo cual se suma la posibilidad con que cuenta la misma
administración para solicitarlas de oficio; pero que en últimas, sólo es
posible adjudicar responsabilidad disciplinaria a quien le ha sido demostrado
de manera fehaciente que incurrió en la conducta legalmente reprochable. Adicionalmente, dice
el señor Procurador, el objetivo de la segunda instancia radica en cuestionar
la validez argumentativa del fallo de primera instancia, por lo cual aquella se
encuentra circunscrita al debate del material probatorio que ha sido aportado
en ésta. A partir de esa consideración es posible deducir que el recaudo de
pruebas durante la segunda instancia es apenas excepcional pues se presume que
el disciplinado y el agente instructor han evacuado todas las evidencias
necesarias para delimitar el debate jurídico que habrá de replantearse en el trámite
de la apelación. d. Consideraciones de
la Corte Respecto de la exequibilidad de la norma que se demanda, esta Corte
acogerá los planteamientos formulados por la Procuraduría General por
considerar que son suficientes para zanjar la discusión propuesta por el
demandante. En efecto, de acuerdo
nuevamente con el artículo 29 de la Constitución Política, toda persona tiene
derecho "a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen
en su contra". Esta facultad se adscribe directamente al derecho de
contradicción pues sólo en la medida en que el material probatorio puede ser
conocido y controvertido por el procesado, puede hablarse de un verdadero
ejercicio del derecho de defensa. Aplicada al derecho
disciplinario por virtud del artículo 18 del CDU, aquella garantía encuentra
complemento directo en el artículo 80 del mismo estatuto que prescribe: "[e]l
investigado tendrá derecho a conocer las diligencias tanto en la indagación
preliminar como en la investigación disciplinaria para controvertir las
pruebas que se alleguen en su contra y solicitar la práctica de pruebas...Por
tanto, iniciada la indagación preliminar o la investigación disciplinaria se
comunicará al interesado para que ejerza sus derechos de contradicción y
defensa." En el mismo sentido, frente
a la imposición de que los servidores públicos y los particulares sólo son
responsables disciplinariamente cuando así ha sido declarado mediante fallo
ejecutoriado (art. 8º CDU), el artículo 117 del Código advierte sobre la
necesidad de que "[t]oda providencia disciplinaria debe fundarse
en pruebas legalmente producidas y allegadas o aportadas al proceso.". Ahora bien, los
principios fundamentales sobre los cuales se erige el sistema probatorio del
Código Disciplinario, que se encuentran recogidos en el título VI del CDU,
demuestran que los criterios que deben ser aplicados por la autoridad
disciplinaria son el de contradicción, legalidad de la prueba y el de la libre
valoración del material probatorio. De este modo, el
artículo 130 del Código Disciplinario Único prevé que "el
investigado podrá controvertir la prueba a partir del momento de la
notificación del auto que ordena la investigación disciplinaria" mientras
que el artículo 119 establece que "El disciplinado o quien haya
rendido exposición podrá pedir la práctica de las pruebas que estime
conducentes o aportarlas". Igualmente "las pruebas
deberán apreciarse en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana
crítica" (Art. 122 CDU). Así mismo, para proteger la legalidad de
la prueba, el artículo 128 del mismo estatuto ha previsto que "la
prueba recaudada sin el lleno de las formalidades sustanciales o en forma tal
que afecte los derechos fundamentales del disciplinado, se tendrá como
inexistente". La posibilidad de
solicitar y controvertir pruebas se encuentra presente a todo lo largo de las
diligencias disciplinarias. Así, por ejemplo, el artículo 73 de la Ley 200 de
1995 dispone que el disciplinado tiene derecho a que "c) Que se
practiquen las pruebas conducentes que solicite, intervenir en la práctica de
las que estime pertinente"; así como, "[e]l defensor
puede presentar pruebas en la indagación preliminar y solicitar versión
voluntaria sobre los hechos..."(Art. 74 CDU). Por su parte, el artículo
76 del dicho estatuto advierte que en virtud del principio de economía
procesal, las autoridades podrán utilizar "formularios para
actuaciones en serie cuando la naturaleza de ellas lo haga posible y sin que
esto releve a las autoridades de la obligación de considerar todos los
argumentos y pruebas de los interesados", lo cual implica
la inclusión de una garantía adicional que obliga a la autoridad disciplinaria
a tener en cuenta para la decisión, todas las variables fácticas que se
encuentren probadas en el expediente. Y una oportunidad
adicional para ejercer el control sobre el material probatorio del expediente
se encuentra contenida en el artículo 102 del CDU que permite la apelación del
auto que niega pruebas en la investigación disciplinaria. Ahora bien, del
recuento normativo precedente es posible constatar que la facultad de solicitar
y de controvertir pruebas durante el procedimiento disciplinario está
ampliamente garantizada por la Constitución y la Ley, normatividades que además
tienden a asegurar que nadie sea sancionado disciplinariamente si la conducta
que se le imputa no está suficientemente probada. La disposición
analizada en esta oportunidad restringe la posibilidad de solicitar pruebas
durante la segunda instancia del proceso disciplinario, dejando a discreción de
la autoridad disciplinaria la facultad de ordenarlas de oficio. Visto el
contenido de las normas que fueron citadas anteriormente y la generosa gama de
posibilidades que aquellas confieren al imputado para solicitar pruebas del
proceso disciplinario, esta Corte no encuentra que la restricción impuesta por
la norma demandada atente contra el derecho de defensa del disciplinado. En efecto, aunque
resulte redundante con el recuento dispositivo citado, la Ley 200 permite que
hasta el momento de surtirse el fallo de primera instancia, el inculpado o su
representante soliciten pruebas a la autoridad competente. Esta garantía busca
que la parte investigada demuestre la veracidad de sus afirmaciones y con ello
desvirtúe los cargos formulados en su contra durante la instrucción. Por el contrario, la
discusión que, por virtud del recurso de apelación, tiene lugar en la segunda
instancia, no está encaminada a probar o a desvirtuar los hechos que promueven
la apertura de la investigación disciplinaria y sobre los cuales recae la
formulación de los cargos, sino a controvertir la apreciación que de los mismos
ha hecho el funcionario primera instancia. De allí que, sólo por excepción, se
ordene la práctica de pruebas durante dicha etapa y que sea el funcionario
encargado de resolver la apelación el que pueda solicitarlas, tras haber
comprobado la deficiencia del recaudo probatorio practicado por el a
quo. Así entonces, la
restricción impuesta por el artículo acusado se encuentra justificada por la
naturaleza del debate que se surte en el trámite de la apelación que, de todos
modos y en garantía del debido proceso, incluye la posibilidad de que el
inculpado controvierta las pruebas solicitadas de oficio por el funcionario de
dicha instancia. En este sentido, también se acoge la apreciación hecha por el
Ministerio Público acerca del derecho de contradicción que surge por decreto de
pruebas en segunda instancia. En consonancia con lo
anterior, la norma será declarada exequible en relación con los cargos
analizados precedentemente, pero, además, se condicionará su entendimiento al
hecho de que también en la segunda instancia la inculpada conserva la facultad
de controvertir las pruebas allegadas al proceso, que fueron decretadas de
oficio por la autoridad disciplinaria. VII. DECISION En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución, RESUELVE Primero: Declarar EXEQUIBLE el
artículo 9° de la Ley 200 de 1995. Segundo: Declarar EXEQUIBLE la
expresión "y las personas que administren los recursos de que trata el
artículo 338 de la Constitución Nacional", contenida en el artículo 20 de
la ley 200 de 1995. Tercero: Del artículo
25, numeral 5º, literal a) de la Ley 200 de 1995, declarar EXEQUIBLE la
expresión "que con intención", pero en relación con
los cargos analizados en el acápite correspondiente de esta providencia. Por el
contrario, las expresiones "grave" y "ejecutado
en asalto" del mismo literal se declaran INEXEQUIBLES. Cuarto: Declarar EXEQUIBLE el
literal b) del numeral 5º del artículo 25 de la Ley 200 de 1995, pero
exclusivamente por las razones expuestas en el acápite correspondiente de esta
providencia. Quinto: ESTARSE
A LO RESUELTO en las Sentencias C-708 de 1999 y C-292 de 2000,
respecto de la exequibilidad de las expresiones
acusadas del artículo 27 de la Ley 200 de 1995. Sexto: Declarar EXEQUIBLE la
expresión "Para la selección o graduación de las sanciones se
tendrán en cuenta la gravedad de la falta" del artículo 29 de la
Ley 200 de 1995. Séptimo: Declarar EXEQUIBLE el
numeral 2º del artículo 30 de la Ley 200 de 1995, en relación con los cargos
analizados en el aparte correspondiente de esta Sentencia. Octavo: Declarar EXEQUIBLE el
numeral 3º del artículo 30 de la Ley 200 de 1995, condicionado a que se
entienda que la sanción accesoria en él contemplada no procede frente a faltas
disciplinarias graves ni leves. Noveno: Declarar EXEQUIBLE la
expresión "desde el momento de su elección", contenida en el
artículo 44 de la Ley 200 de 1995, e INHIBIRSE de fallar en
relación con la expresión " y hasta cuando esté legalmente
terminado el período", contenida en la misma norma, por ausencia
de cargos en la demanda. Décimo: Declarar EXEQUIBLE el
artículo 65 de la Ley 200 de 1995. Undécimo: Declarar EXEQUIBLE el
numeral 1º del artículo 131 de la Ley 200 de 1995. Duodécimo: Declarar EXEQUIBLE el
inciso final del artículo 146 de la Ley 200 de 1995, excepto la
expresión, "provisional, sin perjuicio de que si con posterioridad
aparece la prueba para hacerlo, se proceda de conformidad siempre que no haya
prescrito la acción disciplinaria", que se declara INEXEQUIBLE.
Así mismo, se declara INEXEQUIBLE la expresión "provisional
o definitivo" contenida en el inciso
segundo del artículo 151 de la misma ley. Decimotercero: Declarar EXEQUIBLE el
inciso final del artículo 157 de la Ley 200 de 1995, pero exclusivamente en
relación con los cargos de la demanda. Adicionalmente, el inciso declarado
exequible se condiciona a que en el trámite de la segunda instancia, se
entienda que el procesado conserva la facultad de controvertir las pruebas
decretadas de oficio por la autoridad disciplinaria. Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la gaceta de la corte constitucional. MARCO GERARDO MONROY
CABRA Presidente JAIME ARAÚJO RENTERIA Magistrado ALFREDO BELTRÁN SIERRA Magistrado MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA Magistrado JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado LUIS EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT Magistrado ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ Magistrada MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO Secretaria General NOTA DE PIE DE PÁGINA 1 "El principio
general que informa nuestra legislación positiva es el que las leyes han de
tener efecto de aplicación para lo porvenir y no para el pasado, a menos que el
legislador expresamente diga lo contrario, lo que equivale a decir que ellas en
principio no tienen efecto retroactivo, esto es, que las situaciones jurídicas
alcanzadas durante el período de vigencia de determinado precepto no pueden ser
vulneradas por una nueva disposición. La irretroactividad de la ley encuentra
su fundamento esencialmente en serios motivos de conveniencia y seguridad, que
tienden a dar estabilidad al orden jurídico"(C.S.J. Sala de Casación
Civil, Sentencia de mayo 24 de 1976) 2 Cfr. C-286 de 1996 3 Cfr. entre otras,
las Sentencias C-386 de 1996, C-599 de 1992, C-390 de 1993, C-259 de 1995,
C-244 de 1996 y C-690 de 1996. 4 Sentencia C-341 de
1996 5 NIETO GARCÍA,
Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Editorial Tecno. Madrid, 1994.
P. 298. Citado por Jaime Ossa Arbeláez en DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
Ed. Legis Bogotá 2000 6 Cf. Ossa Arbeláez,
Jaime Derecho Administrativo Sancionador Ed. Legis
Bogotá 2000 pág. 273 7 Sentencia C-404/01 8 En cuanto al
tratamiento que el delito de Genocidio ha recibido por parte de la Corte
Constitucional, véase particularmente la Sentencia C-177 de 2001 9 La enumeración de
las comunidades catalogadas como posibles víctimas de genocidio debe entenderse
amplificada a los grupos políticos, por virtud de la Sentencia C-177 de 2001,
en donde la Corte admitió que dichos grupos, independientemente de militar dentro
o al margen de la ley, también merecen la protección del Estado frente a
conductas que puedan ser catalogadas como genocidas. 10 Corte
Interamericana de Derechos Humanos, Opinión consultiva O.C. 2/82 del 24 de
diciembre de 1982, Serie A, No. 2, párr. 229. 11 El artículo 28 del
Estatuto de la Corte Penal Internacional señala esta excepción, de aplicación
restrictiva, en los siguientes términos: "Art. 28 RESPONSABILIDAD DE LOS
JEFES Y OTROS SUPERIORES. Además de otras causales de responsabilidad penal de conformidad
con el presente Estatuto por crímenes de la competencia de la Corte: A) El jefe militar o
el que actúe efectivamente como jefe militar será penalmente responsable por
los címenes de la competencia de la Corte que
hubieren sido cometidos por fuerzas bajo su mando y control efectivo, o su
autoridad y control efectivo, según sea el caso, en razón de no haber ejercido
control apropiado sobre esas fuerzas cuando: i) Hubiere sabido o, en razón de
las circunstancias del momento, hubiere debido saber que las
fuerzas estaban cometiendo esos crímenes o se proponían cometerlos; y ii) no
hubiere adoptado todas las medidas necesarias y razonables a su alcance para
prevenir o reprimir su comisión o para poner el asunto en conocimiento de las
autoridades competentes a los efectos de su investigación y
enjuiciamiento." 12 El Artículo II de
la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas prescribe:
"Artículo II. Para los efectos de la presente Convención, se considera
desaparición forzada la privación de la libertad a una o más personas,
cualquiera que fuere su forma, cometida por agentes del Estado o por personas o
grupos de personas que actúen con la autorización, el apoyo o la aquiescencia
del Estado, seguida de la falta de información o de la negativa a reconocer
dicha privación de libertad o de informar sobre el paradero de la persona, con
lo cual se impide el ejercicio de los recursos legales y de las garantías
procesales pertinentes." 13 Cfr. también la
Sentencia C-404/01 14 Cfr. Sentencia
C-103 de 1997 15 Sentencias C-194/95
(MP José Gregorio Hernández Galindo) y C-618/97 (MP Alejandro Martínez
Caballero), entre otras. 16 Sentencia C-307/96 17 C-558 de 1994 18 Sent.
C-244/96 19 "“...el
funcionario judicial -el juez- debe velar por la aplicación pronta y cumplida
de la justicia. Los términos procesales son improrrogables y obligan tanto a
las partes como a los jueces. El funcionario que incumpla los términos
procesales o que dilate injustificadamente el trámite de una querella,
solicitud, investigación o un proceso sin causa motivada, incurrirá en causal
de mala conducta. El abuso en la utilización de los recursos y mecanismos
procesales, que conducen a la dilación de los trámites jurisdiccionales,
contraría este principio." (Sentencia C-572 de 1992) 20 Sentencia T-546 de
1995 21 Cfr. Sentencia
C-190 de 1995 22 Sentencia C-416 de
1994 23 "El derecho a
un proceso sin dilaciones indebidas puede concebirse como un derecho subjetivo
constitucional, de carácter autónomo, aunque instrumental del derecho a la
tutela, que asiste a todos los sujetos del derecho privado que hayan sido parte
en un procedimiento judicial y que se dirige frente a los órganos del Poder
Judicial, aun cuando en su ejercicio han de estar comprometidos todos los demás
poderes del Estado, creando en él la obligación de satisfacer dentro de un
plazo razonable las pretensiones y resistencias de las partes o de realizar sin
demora la ejecución de las sentencias". SENDRA, Gimeno. Constitución
y proceso. Edit. Tecnos. Madrid, 1988. pág.
137. Cita de María Luisa Balaguer. La interpretación de la Constitución
por la Jurisdicción ordinaria. Edit. Civitas,
Madrid. 1990. p.136 24 DEVIS ECHANDÍA,
Hernando. Compendio de derecho procesal, t. I, 2ª e., Bogotá. Edit.
ABC, 1972 pág. 45. 25 Cfr. Sentencia
C-728 de 2000 26 El artículo 41 de
la ley 81 de 1993 le fijó un nuevo contenido al artículo 324 del Código de
Procedimiento Penal. Esa nueva versión fue luego reformada en la frase final
del inciso primero por el numeral 19 de la ley 504 de 1999. Los incisos 1° y 2°
del artículo establecen que "[l]a investigación previa, cuando exista
imputado conocido, se realizará en un término máximo de dos (2) meses, vencidos
los cuales se dictará resolución de apertura de investigación o resolución inhibitoria.
Cuando no existe persona determinada continuará la investigación previa, hasta
que se obtenga dicha identidad..." 27 Para abundar sobre
el tratamiento que se debe brindar a los conflictos entre derechos y fines
constitucionales ver, entre otras, la sentencia C-475 de 1997, F.J. 4 |