RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CONCEPTO 2202416339 DE 2024

 

(Noviembre 08)

 

Bogotá D.C.

 

Señor(a):

 

JULIAN USCATEGUI PASTRANA

 

CONCEJO DE BOGOTA D.C.

 

Dirección Electrónica: correspondencia@concejobogota.gov.co

 

BOGOTÁ, D.C. -

 

Asunto: Concepto jurídico sobre la reglamentación de términos procesales en la Ley 1801 de 2016

 

Referenciado: 1-2024-16307

 

Radicado: 2-2024-16339

 

Respetado Concejal:

 

Esta Dirección recibió la comunicación del asunto, a través del cual se consulta sobre la facultad del Concejo de Bogotá, para establecer términos para la resolución del proceso verbal abreviado previsto en la Ley 1081(sic) de 2016^[1].

 

1. El objeto de la consulta.

 

“1. Competencia del Concejo de Bogotá para reglamentar términos en los procesos verbales abreviados dentro del marco de la Ley 1801 de 2016, a la luz de las restricciones impuestas por el artículo 12 del mencionado código.

 

2. Alcance de la facultad reglamentaria de las entidades territoriales respecto de los procedimientos de policía establecidos en la Ley 1801 de 2016.

 

3. Alcance de la facultad reglamentaria del Concejo de Bogotá respecto de los procedimientos de policía establecidos en la Ley 1801 de 2016.”

 

2. Antecedentes.

 

En su comunicación señala que la Ley 1801 de 2016, prevé cuáles son los comportamientos contrarios a la seguridad y convivencia y que su trámite será por medio del proceso verbal abreviado. Sin embargo, precisó que el artículo 223 de la citada ley, no se estableció un término “para que las autoridades de policía emitan un fallo tras la finalización de la audiencia pública”.

 

3. Competencia.

 

De conformidad con lo previsto en el artículo 5 del Acuerdo Distrital 638 de 2016^[2], la Secretaría Jurídica Distrital es “el ente rector en todos los asuntos jurídicos del Distrito y tiene por objeto formular, orientar y coordinar la gerencia jurídica del Distrito Capital; la definición, adopción, coordinación y ejecución de políticas en materia de contratación estatal, gestión judicial y de prevención del daño antijurídico”.

 

En desarrollo del objeto misional de la Secretaría Jurídica Distrital en el numeral 11 del artículo 3 del Decreto Distrital 323 de 2016^[3], establece que corresponde a esta Dirección emitir conceptos jurídicos que se requieran a dicha Secretaría y cuya atención no corresponda a otra dependencia.

 

En consecuencia, la consulta formulada se resuelve en desarrollo de la competencia antes señalada.

 

1.  

2.  

3.  

4. Consideraciones.

 

4.1. Generalidades de los conceptos jurídicos.

 

Se debe indicar que el artículo 28^[4] de la Ley 1437 de 2011, prevé la consulta como una forma de ejercer el derecho de petición. La respuesta que da la administración se llama concepto y, en general, nace de la obligación de atender solicitudes de información sobre las materias que tiene a cargo. Los conceptos sirven para orientar sobre alguna cuestión que puede afectar a un particular u entidad, sin que se trate necesariamente de una manifestación unilateral de voluntad y, por ende, capaz de producir algún efecto jurídico general y abstracto.

 

De hecho, los conceptos que emite la administración en relación con las materias que tiene a su cargo no comprometen su responsabilidad ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución para las entidades solicitantes.

 

4.2. Marco normativo proceso verbal abreviado de la Ley 1801 de 2016.

Conforme con el artículo 223 de la referida ley, sobre el trámite del proceso abreviado, dispone los comportamientos contrarios a la convivencia efectuados bajo la competencia de los inspectores^[5] y autoridades especiales de policía^[6] y alcaldes^[7], se tramitan bajo el proceso verbal abreviado en las etapas allí definidas; como lo son: i) la iniciación de la acción; ii) citación por medio de comunicado escrito, correo certificado, medio electrónico o el medio que se disponga para efectuarla; iii) audiencia pública, donde la decisión queda notificada por edicto; iv) recursos, estableciendo como procedentes el de reposición y en subsidio el de apelación; y v) cumplimiento o ejecución de la orden, que en caso de incumplimiento se puede disponer su ejecución a través de la jurisdicción coactiva.

 

 Dentro de los términos previstos se encuentran, entre otros, los siguientes:

 

- Citación: se establece que a las cinco (5) días siguientes de conocida la querella o el comportamiento contrario a la convivencia, en caso de que no hubiera sido posible iniciar audiencia de manera inmediata, citará a audiencia pública al quejoso y al presunto infractor. En caso que presunto infractor no asista a la convocatoria, el procedimiento se suspenderá por un término máximo de tres (3) días, conforme lo resuelto en la sentencia C-349 de 2017^[8].

 

- Pruebas: se decretarán y practicarán en un término máximo de cinco (5) días. Para la práctica de pruebas, se podrá suspender la diligencia hasta por un término no mayor de tres (3) días con el objeto de que el servidor público rinda el informe técnico.

 

- Audiencia: En la cual se dicta la decisión (orden de policía o medida correctiva), notifica en estrados la decisión.

 

- Recursos: el recurso de reposición se resolverá inmediatamente, y de ser procedente el recurso de apelación, se interpondrá y concederá en el efecto devolutivo dentro de la audiencia y se remitirá al superior jerárquico dentro de los dos (2) días siguientes, ante quien se sustentará dentro de los dos (2) días siguientes al recibo del recurso. El recurso de apelación se resolverá dentro de los ocho (8) días siguientes al recibo de la actuación. Además, para resolver el recurso de apelación, se resuelve de plano; es decir, se adopta inmediatamente y sin otro trámite.

- Cumplimiento o ejecución de la orden de policía o la medida correctiva: una vez ejecutoriada la decisión que contenga una orden de Policía o una medida correctiva, esta se cumplirá en un término máximo de cinco (5) días.

 

- En segunda instancia el Código no establece un procedimiento específico, pero por remisión se aplica el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012), para en ello en caso de ser necesario la práctica de pruebas se debe dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 327 y una vez concluido se deberá hacer la devolución del expediente a la autoridad de primera instancia (Art. 329 del CGP).

 

Cuando se presente una o que se presente solicitud de nulidades (que solo proceden en la audiencia) éstas se resuelven del plano; el recurso de reposición se resuelve en la misma audiencia, conforme lo establecido en el artículo 228 del Código.

 

En caso de que se presenten impedimentos o recusaciones, el artículo 229 de la Ley 1801 de 2016, deben ser resueltos por el superior jerárquico en el término de dos (2) días; en el caso de los Alcaldes Distritales, Municipales o Locales, lo realiza el Personero Municipal o Distrital quien lo resuelva, en el término de dos (2) días para ello.

 

Cabe destacar que frente al proceso y procedimiento de policía el artículo 4º del referido Código lo considera como de naturaleza preventiva requieren decisiones de aplicación inmediata, eficaz, oportuna y diligente, para conservar el fin superior de la convivencia.

 

Sobre el procedimiento verbal, la Secretaría Distrital de Gobierno cuenta con los siguientes procedimientos en el marco del sistema integrado de calidad: “Verbal abreviado para la protección de Bienes Inmuebles - Ley 1801 de 2016”, “en caso de Comportamientos contrarios a la Convivencia Ley 1801 de 2016” y “en caso de Comportamientos contrarios a la Convivencia Ley 1801 de 2016 para temáticas de Atención Prioritaria”, e cual contiene las actividades, los responsables y la descripción de la actividad.

 

4.  

5. Poder, función y atribuciones de policía.

 

En materia de convivencia ciudadana y seguridad, los artículos 11, 12 y 13 de Ley 1801 de 2016, sobre los poderes de policía, subsidiario de policía y residual de policía, establecen:

 

 

De manera expresa se establece que las autoridades que ejercen el poder de policía subsidiario y residual no pueden:

 

“1. Establecer limitaciones, restricciones o normas adicionales a los derechos y deberes de las personas, que no hayan sido previstas o autorizadas por el legislador.

 

2. Establecer medios o medidas correctivas diferentes a las previstas por el legislador.

 

3. Exigir requisitos adicionales para ejercer derechos o actividades reglamentadas de manera general, ni afectar los establecidos en la ley.”

 

Se desataca que el artículo 315 de la Constitución Política prevé que son atribuciones del Alcalde: “1. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante”.

 

La función de policía de acuerdo con el artículo 16, de la Ley 1801 de 2016, como “la facultad de hacer cumplir las disposiciones dictadas en ejercicio del poder de Policía, mediante la expedición de reglamentos generales y de acciones apropiadas para garantizar la convivencia. Esta función se cumple por medio de órdenes de Policía”. Es decir, que la función es una medida que involucra la aplicación concreta de las normas el poder de policía, imponiendo las sanciones, concediendo permisos o imponiendo prohibiciones, entre otras.

 

Asimismo, el artículo 17 de la citada ley, sobre la competencia para expedir reglamentos dispone que: i) en el ámbito nacional corresponde al Presidente de la República reglamentar las leyes sobre materias de Policía; ii) cuando las disposiciones de las asambleas o los concejos en asuntos de Policía, requieran reglamentación para aplicarlas, los gobernadores o los alcaldes podrán, según el caso, dictar reglamentos sólo con ese fin; y iii) las autoridades que expiden reglamentos no podrán regular comportamientos, imponer medidas correctivas o crear procedimientos distintos a los establecidos en la norma reglamentada, salvo que esta les otorgue dicha competencia.

 

La Corte Constitucional en sentencia C-813 de 2014^[9] se consideró que:

 

“[E]l poder de policía se caracteriza por su naturaleza normativa y por la facultad legítima de regulación de actos de carácter general, impersonal y abstracto, orientados a crear condiciones para la convivencia social, en ámbitos ordinarios, y dentro de los términos de salubridad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen. Esta función se encuentra adscrita al Congreso de la República, órgano que debe ejercerla dentro de los límites de la Constitución. De otro lado, la Constitución Política a través del artículo 300 numeral 8, ha facultado a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas a dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal. La función de Policía, por su parte, se encuentra sujeta al poder de policía, implica el ejercicio de una función administrativa que concreta dicho poder y bajo el marco legal impuesto por éste. Su ejercicio corresponde, en el nivel nacional, al Presidente de la República tal como lo establece el artículo 189-4 de la Constitución. En las entidades territoriales compete a los gobernadores (Art. 330 CP) y a los alcaldes (Art. 315-2 CP), quienes ejercen la función de policía dentro del marco constitucional, legal y reglamentario. Esta función comporta la adopción de reglamentos de alcance local, que en todo caso deben supeditarse a la Constitución y a la ley. Finalmente, la actividad de policía es la ejecución del poder y la función de policía en un marco estrictamente material y no jurídico, que corresponde a la competencia del uso reglado de la fuerza, y que se encuentra necesariamente subordinado al poder y a la función de policía.” (Subrayado fuera del texto).

 

El artículo 198 de la Ley 1801 de 2016, prevé que las autoridades de policía para el conocimiento y la solución de los conflictos de convivencia ciudadana son:

 

“1. El Presidente de la República.

 

2. Los gobernadores.

 

3. Los Alcaldes Distritales o Municipales.

 

4. Los inspectores de Policía y los corregidores.

 

5. Las autoridades especiales de Policía en salud, seguridad, ambiente, minería, ordenamiento territorial, protección al patrimonio cultural, planeación, vivienda y espacio público y las demás que determinen la ley, las ordenanzas y los acuerdos.

 

6. Los comandantes de estación, subestación y de centro de atención inmediata de Policía y demás personal uniformado de la Policía Nacional.”

 

Cada una de estas autoridades cuentan con una atribución ya sea para ejercer el poder de policía, la función de policía o las medidas coercitivas propias de las sanciones.

 

1.  

2.  

3.  

4.  

5.  

6. Configuración legislativa en materia procesal y administrativa.

 

En materia de libertad para que el legislador establezca procedimientos, la Corte Constitucional ha precisado que existe una amplia potestad en la configuración legislativa y que la misma debe ser ejercida con respeto a los valores, principios y derechos constitucionales.

 

En efecto, en sentencia C-370 de 2012^[10], se consideró que la libertad de configuración del legislador para regular en su totalidad los procedimientos judiciales y administrativos, en especial aspectos como las etapas procesales y los términos y formalidades que se deben cumplir en cada uno de los procesos, pero esta facultad no es absoluta, toda vez que debe ser ejercida sin desconocer los principios y valores constitucionales, la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos, y los principios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del derecho sustancial sobre lo adjetivo, que se constituyen en límites al ejercicio legítimo de tales competencias^[11].

 

Asimismo, la Corte Constitucional en sentencia C-391 de 2017^[12], analizó el artículo 150 de la Ley 1801 de 2016, también se refirió a que el Congreso puede: fijar las etapas de los diferentes procesos y establecer los términos y las formalidades que deben cumplir.

 

Es así como en el proceso verbal abreviado previsto en la Ley 1801 de 2016, el legislador estableció cada una de las etapas del proceso, los términos y momentos en los que se debe dictar el fallo, así como las autoridades competentes para conocer del mismo. Adicionalmente, no otorgó competencia para reglamentar los procedimientos y trámites asociados al proceso verbal. 

 

7. Respuesta a las preguntas

 

Con fundamento en las anteriores consideraciones, esta dirección procede a responder cada uno de los interrogantes formulados en su petición, así:

 

1. “Competencia del Concejo de Bogotá para reglamentar términos en los procesos verbales abreviados dentro del marco de la Ley 1801 de 2016, a la luz de las restricciones impuestas por el artículo 12 del mencionado código”.

 

El artículo 12 de la Ley 1801 de 2016 establece unas competencias asociadas al poder de policía, para diferenciar las atribuciones que por mandato constitucional y legal le corresponde al legislador, quien es el único competente para restringir los derechos y libertades ciudadanas.  Es decir; en este caso, el poder subsidiario se enfoca hacia medidas de policía para garantizar la convivencia y seguridad, respetando la tipicidad y la legalidad. 

 

De manera que dispuso el legislador competencia expresa al Concejo de Bogotá para “establecer formas de control policial sobre las normas de ordenamiento territorial, usos del suelo y defensa del patrimonio ecológico y cultural”.  Sin embargo, previó unas limitaciones que no pueden desarrollar, así: i) establecer limitaciones, restricciones o normas adicionales a los derechos y deberes de las personas, que no hayan sido previstas o autorizadas por el legislador; ii) establecer medios, procedimientos o medidas correctivas diferentes a las previstas por el legislador; y iii) exigir requisitos adicionales para ejercer derechos o actividades reglamentadas de manera general, ni afectar los establecidos en la ley.

 

En consecuencia, el poder subsidiario de policía no guarda relación con el procedimiento que regula el trámite para conocer sobre los comportamientos contrarios a la convivencia y las medidas correctivas y, por lo tanto, no es posible jurídicamente que en virtud de dicho poder se reglamenten los términos del proceso verbal abreviado dispuesto en dicha normativa. Adicionalmente, porque es un campo de responsabilidad del legislador al tratarse expresamente de un trámite reglado en la ley (artículo 223 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana).  

 

2. “Alcance de la facultad reglamentaria de las entidades territoriales respecto de los procedimientos de policía establecidos en la Ley 1801 de 2016.

 

3. Alcance de la facultad reglamentaria del Concejo de Bogotá respecto de los procedimientos de policía establecidos en la Ley 1801 de 2016”.

 

Por unidad temática se responden conjuntamente las preguntas 2 y 3.

 

En detalle, no existe atribución expresa otorgada por el legislador para reglamentar los procedimientos, entre ellos el proceso verbal abreviado previsto en la Ley 1801 de 2016. El artículo 17 de la citada Ley, previó expresamente la competencia para expedir reglamentos, asociados a la aplicación de las medidas contenidas en el código:

 

“[E]n el ámbito nacional corresponde al Presidente de la República reglamentar las leyes sobre materias de Policía. Cuando las disposiciones de las asambleas o los concejos en asuntos de Policía, requieran reglamentación para aplicarlas, los gobernadores o los alcaldes podrán, según el caso, dictar reglamentos sólo con ese fin.

 

Las autoridades que expiden reglamentos no podrán regular comportamientos, imponer medidas correctivas o crear procedimientos distintos a los establecidos en la norma reglamentada, salvo que esta les otorgue dicha competencia” (Subraya fuera de texto).

 

Las normas que se expidan a nivel territorial deben tener una naturaleza general y abstracta, estar sujeta a los principios de legalidad, so pena de incurrir en una nulidad.

 

De esta manera una función administrativa, sólo podrá ser ejercida por los concejos con los alcances y limitaciones de su naturaleza. Así, cualquier reglamentación efectuada por dichas corporaciones, debe ser respetuosa del ámbito reservado constitucionalmente al Legislador, por lo cual no puede entrar a establecer procedimientos; en concreto, términos o la duración de una etapa del procedimiento administrativo, por cuanto esto forma parte de materias propias del núcleo reservado al legislador.   

 

Atentamente,

 

ANDRES FELIPE PUENTES DIAZ

 

DIRECTOR DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS (E)

 

Copia:

SECRETARIA DISTRITAL DE GOBIERNO - JUAN BELLO GONZALEZ - radicacionsdg.nivelcentral@gobiernobogota.gov.co

Anexos Electrónicos: 0

Proyectó: ZULMA ROJAS SUAREZ-DIRECCION DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS

Revisó: ZULMA ROJAS SUAREZ-DIRECCION DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS

Aprobó: ANDRES FELIPE PUENTES DIAZ-DIRECCION DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS

Nota: Ver norma original en Anexos.

 

NOTAS AL PIE DE PAGINA: