MEMORANDO 20251300011843 DE 2025

(Febrero 12)

Bogotá D.C, 2025-02-12

130 OJ

PARA: EDGAR ENRIQUE DUARTE QUIROGA

SUBDIRECTOR DE GESTIÓN INMOBILIARIA Y DEL ESPACIO PÚBLICO (E)

DE: GEOVANNI ANDRÉS CÁRDENAS MOGOLLÓN JEFE OFICINA JURÍDICA

REFERENCIA: Radicado 20243010049863

ASUNTO: Respuesta a consulta disparidad de conceptos emitidos por los administradores de espacio público.

Radicado DADEP No. 20251300011843

Respetad doctor Edgar, reciba un cordial saludo.

En atención a su consulta, esta Oficina se permite responder en los siguientes términos:

I. COMPETENCIA DE LA OFICINA JURÍDICA.

Las funciones de la Oficina Jurídica del DADEP se encuentran contenidas en el Decreto Distrital 478 de 2020, Artículo 5º “Funciones de la Oficina Jurídica”, numeral 23º, el cual establece que, dentro de las funciones de esta Oficina, se encuentra:

“Expedir conceptos y absolver consultas en materia jurídica que le formulen las distintas dependencias del DADEP, entes de control y la ciudadanía en general, que tengan relación con los asuntos de competencia de la oficina, de manera oportuna y confiable”.

En este sentido y de conformidad con el procedimiento establecido, la emisión de conceptos y absolver consultas tiene como objetivo principal el de: “Dar soluciones jurídicas a interrogantes que se formulen frente a situaciones generales a través de la interpretación normativa y jurisprudencial, garantizar seguridad jurídica a la entidad y a cada una de sus dependencias, estableciendo unidad de criterio y fijando la posición jurídica de la entidad.”

Por lo anterior y con la finalidad de dar trámite a su solicitud, esta Oficina Jurídica se dispone a analizar la situación y exponer su posición al respecto:

III. NORMATIVIDAD APLICABLE.

Constitución política de Colombia 

Código Civil Colombiano

Ley 9 de 1989

Ley 2079 de 2021

Decreto 010 de 2022

IV. POSICIÓN DE LA OFICINA ASESORA JURÍDICA FRENTE AL CASO EN CONCRETO.

El Artículo 674 Código Civil define: Bienes Públicos y de Uso Público. Se llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio. Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales.

(…)

Los bienes de uso público propiamente dichos están sometidos a un régimen jurídico especial y son aquellos bienes destinados al uso, goce y disfrute de la colectividad y, por lo tanto, están al servicio de ésta en forma permanente, con las limitaciones que establece el ordenamiento jurídico y la autoridad competente que regula su utilización. Ejemplos de este tipo de bienes son las calles, las plazas, los parques, los puentes, los caminos, etc., y frente a ellos el Estado cumple simplemente una función de protección, administración, mantenimiento y apoyo financiero. Así mismo, los bienes de uso público figuran en la Constitución como aquellos bienes que reciben un tratamiento especial, ya que son considerados como inalienables, inembargables e imprescriptibles.

De igual forma, los bienes de uso público son inalienables, es decir, no se pueden negociar por hallarse fuera del comercio en consideración a la utilidad que prestan en beneficio común, por lo que, no puede celebrarse sobre ellos acto jurídico alguno. Esta característica tiene dos consecuencias principales: la de ser inajenables e imprescriptibles. La inajenabilidad significa que no se puede transferir el dominio de los bienes públicos a persona alguna; y la imprescriptibilidad, es entendida como el fenómeno en virtud del cual no se puede adquirir el dominio de los bienes de uso público por el transcurrir del tiempo, en el sentido que debe primar el interés colectivo y social. Así, su finalidad es la conservación del dominio público en su integridad, toda vez que es contrario a la lógica, que bienes destinados al uso público de los habitantes puedan ser asiento de derechos privados.

Adicionalmente, el artículo 5 de la Ley 9 de 1989 amplía el concepto al definir el espacio público en los siguientes términos:

Artículo 5. Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden, por tanto, los límites de los intereses, individuales de los habitantes.

Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general , por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo.

Ahora bien, el artículo 51 de la Ley 2079 de 2021, establece:

"ARTICULO 51. Las urbanizaciones, unidades inmobiliarias cerradas, barrios o desarrollos de propiedad horizontal que cuenten con elementos instalados en espacio público destinados a su seguridad, tales como, rejas, cerramientos, puestos de vigilancia y/o talanqueras, entre otros, y que sean objeto de un proceso de restitución de espacio público por parte de la autoridad competente, podrán concertar con la administración distrital o municipal correspondiente un plan de administración y cuidado del espacio público objeto de restitución, con el propósito de mejorar las condiciones de seguridad de la zona.

Por último, el artículo 1 del Decreto 10 de 2022 “Por medio del cual se reglamenta en el Distrito Capital, el artículo 51 de la Ley 2079 de 2021” establece que:

Artículo 1°. OBJETO. El decreto tiene por objeto reglamentar la aplicación del Artículo 51 de la Ley 2079 de 2021, respecto de la implementación de planes de administración y cuidado del espacio público de Bogotá D. C., con el propósito de mejorar las condiciones de seguridad en zonas que cuenten con elementos instalados en el espacio público por parte de las urbanizaciones, unidades inmobiliarias cerradas, barrios o desarrollos de propiedad horizontal y que se encuentren destinados a su seguridad en el momento de expedición de la Ley 2079 de 2021.

En este contexto, y una vez realizada la verificación de los documentos aportados dentro de la solicitud radicada por la SGIE y afín de absolver su consulta nos permitimos resolver su cuestionario en los siguientes términos:

¿Debe negarse en su totalidad e integralmente una propuesta de PACEP cuando se trate de varios bienes de uso público con diferente administrador y uno de ellos ha emitido concepto de NO VIABILIDAD y el otro concepto de VIABILIDAD o podría expedirse acto administrativo autorizando el PACEP respecto de aquellos bienes que cuentan con viabilidad y negar sobre aquellos que no se dio viabilidad?

Respuesta: De conformidad con los postulados normativos definidos en el Decreto 10 de 2022, para la aprobación de los Planes de Administración y Cuidado del Espacio Público (PACEP), se debe contar con la viabilidad expresa por parte del administrador o administradores del espacio público objeto de la solicitud , en este sentido, y en atención al párrafo segundo del artículo 8 del mencionado Decreto “En caso de que el administrador o administradores del espacio público no consideren viable la autorización del PACEP, deberán informar las razones de su negativa al DADEP y será sustento para resolver la solicitud”.

Por lo anterior, esta oficina jurídica considera que sería viable la expedición del acto administrativo autorizando el PACEP respecto de aquellos bienes que cuentan con viabilidad y negar sobre aquellos que no se dio viabilidad, siempre y cuando dicha viabilidad permita la separación de zonas objeto de la solicitud, para la cual, será pertinente que dentro de la visita técnica documentada realizada por la SGIEP, permita evidenciar, validar y emitir un diagnóstico social, técnico y jurídico, sobre los bienes de uso público que se pretenden incluir en el PACEP y sobre los cuales no se encuentran viabilizados por el administrador, determinando sus usos, áreas y condiciones físicas, permitiendo calificar la situación a la luz de lo preceptuado por el artículo 51 de la ley 2079 de 2021 y el Decreto 10 del 2022 teniendo en cuenta el postulado que menciona “Cuando sean varios elementos de espacio público con diferentes administradores, previamente a la expedición del proyecto de acto administrativo, se deberá realizar un comité o mesa, coordinado desde el DADEP, para poder determinar sobre qué predios se puede autorizar o no el PACEP”, para dichos casos es importante que se realice el comité y se expida la autorización basada en las conclusiones de dicho espacio interinstitucional..

Por último, es importante precisar que en caso que desde la SGIEP, se opte por la expedición del acto administrativo autorizando el PACEP respecto de aquellos bienes que cuentan con viabilidad y negar sobre aquellos que no se dio viabilidad, dicha medida debe garantizar que se de en estricto cumplimiento a lo presupuestado por la autoridad competente en el marco del proceso de restitución de espacio público.

¿Puede estudiarse de manera separada la propuesta y emitirse acto administrativo autorizando PACEP sobre los predios que cuentan con concepto favorable y negar respecto de los que no o en caso de una NO VIABILIDAD debe negarse de forma general la propuesta de PACEP?

Respuesta: En el marco de los disposiciones normativas dentro de la solicitudes del PACEP , es importante precisar que la disposición señalada establece dos condiciones específicas para su aplicación, la primera que cualquier urbanización, unidad inmobiliaria cerrada, barrio o desarrollo de propiedad horizontal, que a la expedición de la ley cuente con elementos instalados en espacio público para la seguridad, y la segunda, que corresponde a la existencia de un proceso de restitución de espacio público, presupuestos necesarios para el inicio del trámite que permita concertar con la administración distrital un plan de administración y cuidado del mismo para mejorar las condiciones de seguridad, Por lo cual, con respecto a su consulta, esta oficina jurídica considera que no es viable realizar un estudio de manera separada sobre la propuesta de solicitud del PACEP, por cuanto, dicha medida no permitiría dar cumplimento al fallo del proceso de restitución de espacio público, más sin embargo, cada caso en particular podrá general aspectos que garanticen dar cumplimiento normativo y a lo definido por la autoridad competente dentro del proceso.

Con respecto a “en caso de una NO VIABILIDAD debe negarse de forma general la propuesta de PACEP”, será indispensable que como se anotó anteriormente dentro de la visita técnica efectuada desde la SGIEP, determinar si la negativa efectuada por parte del administrador del espacio público y en razón a esto se impide que se pueda avalar el PACEP de manera parcial, se debe negar de forma general la propuesta.

Si se trata de un polígono conformado por varios bienes de uso público con diferentes administradores: ¿Una vía vehicular administrada por Movilidad, un parque administrado por el IDRD y una zona de equipamiento comunal cuyo administrador es el DADEP y 2 de ellas emitieron NO VIABILIDAD (IDRD y Dadep) y una sí dio VIABILIDAD (Secretaría de Movilidad) podría entenderse que ante 2 conceptos negativos sobre 1 sólo positivo se debería negar toda la propuesta?

Respuesta: Con respecto a su interrogante, es de precisar que el Decreto 010 de 2022, no se contemplan dentro de su reglamentación aspectos de ponderación o fórmulas como las definidas dentro de su comunicado, por lo cual, como se mencionó anteriormente, se debe realizara un análisis en conjunto sobre la viabilidad de establecer dentro del acto administrativo que autoriza parcialmente el PACEP, que dicha medida no esté en contravía de los postulados definidos tanto por el administrador o administradores que no dieron viabilidad a la solicitud efectuada y que así mismo, permita el cumplimiento sobre la actuación administrativa en el marco del proceso de restitución de espacio público.

¿O podría darse el mismo tratamiento propuesto en los numerales 1 y 2 y no dar primacía a las mayorías y emitir autorización del PACEP solo a aquellos bienes que tienen concepto favorable y negar sobre los que no?

Respuesta: En el mismo sentido de la respuesta anterior, la norma no define este tipo de ponderación dentro de su articulado, razón por la cual, para cada caso en particular se deberá realizar una revisión con fundamento en la visita técnica documentada realizada por la SGIEP, que permita evidenciar, validar y emitir un diagnóstico social, técnico y jurídico, sobre los bienes de uso público que se pretenden incluir en el PACEP y sobre los cuales no se encuentran viabilizados por el administrador, determinando sus usos, áreas y condiciones físicas, permitiendo calificar la situación a la luz de lo preceptuado por el artículo 51 de la ley 2079 de 2021, el Decreto 10 del 2022 y que permita dar cumplimiento sobre la actuación administrativa en el marco del proceso de restitución de espacio público.

¿Debe estudiarse cada caso por separado y en algunos de ellos en que sea susceptible emitir autorización solo respecto de aquellos que cuentan con concepto positivo analizando la situación específica y verificando si es posible fraccionar la autorización o debe negarse de lleno, incluso analizando si es posible realizar una restitución de espacio público parcial?

Respuesta: Para este caso planteado, en cuanto a “Debe estudiarse cada caso por separado y en algunos de ellos en que sea susceptible emitir autorización solo respecto de aquellos que cuentan con concepto positivo analizando la situación específica y verificando si es posible fraccionar la autorización o debe negarse de lleno”, en atención a las respuestas anteriores, es necesario que cada caso sea analizado siguiendo los postulados normativos definidos en el Decreto 010 del 2022:

Para lo cual, como se mencionó anteriormente, cada caso en particular debe ser analizado de manera integral buscando de tal forma que se pueda validar el PACEP en su totalidad o si es del caso aprobar el plan de manera parcial sin que con ello se vulnere la manifestación del administrador o administradores del espacio público en cuanto a la no viabilidad del mismo y se busque dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad competente en el marco del proceso de restitución de espacio público, para lo cual, es importante se tengan en cuenta los siguientes aspectos definidos dentro del Decreto 10 de 2022.

1. Cuando sean varios elementos de espacio público con diferentes administradores, previamente a la expedición del proyecto de acto administrativo, se deberá realizar un comité o mesa, coordinado desde el DADEP, para poder determinar sobre qué predios se puede autorizar o no el PACEP.

2. En caso de que el administrador o administradores del espacio público no consideren viable la autorización del PACEP, deberán informar las razones de su negativa al DADEP y será sustento para resolver la solicitud. ( Subraya fuera del texto)

3. La Alcaldía Local deberá determinar dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud, la existencia de actuaciones administrativas de recuperación de bienes de uso público que se surtan por ocupación indebida del espacio público en el sector, polígono o bienes de uso público motivo de solicitud del PACEP. Igual verificación deberá realizar las Inspecciones de Policía con relación a procesos policivos adelantados por comportamientos contrarios a la posesión y mera tenencia de bienes muebles, a la integridad urbanística y/o al cuidado e integridad del espacio público.

4. El DADEP dispondrá la realización de una visita técnica documentada que permita evidenciar, validar y emitir un diagnóstico social, técnico y jurídico, sobre los bienes de uso público que se pretenden incluir en el PACEP, determinando sus usos, áreas y condiciones físicas.

5. Verificada la solicitud, los requisitos, el pronunciamiento enviado por el administrador o administradores del espacio público objeto de solicitud.

Por otra parte , en cuanto a su solicitud frente a “incluso analizando si es posible realizar una restitución de espacio público parcial”, es menester de esta oficina jurídica advertir que en caso de no ser viable la aprobación del Plan el Administración y Cuidado de Espacio Público propuesto por el interesado, se debe dar cumplimiento en su totalidad a lo definido dentro del proceso de restitución del espacio público, en caso de que se opte por definir un plan parcial este no puede vulnerar la manifestación del administrador o administradores del espacio público en cuanto a la no viabilidad del mismo y se busque dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad competente en el marco del proceso de restitución de espacio público.

Por último, advierte esta oficina que dentro de su solicitud no se contemplaron los pronunciamientos realizados por la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia, lo anterior teniendo en cuenta que el artículo 7 del Decreto 010 de 2022 establece que:

“CONDICIONES DE SEGURIDAD. La Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia - SDSCJ, dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes al recibo de la comunicación enviada por DADEP, emitirá un documento con análisis de las condiciones de seguridad del sector objeto de la solicitud, con relación a la identificación de los factores y conductas que generan situaciones de inseguridad y, a su vez, con las acciones pertinentes y conducentes que, desde su competencia, permitan la atención de las problemáticas, factores de riesgo y delitos que afectan las condiciones de seguridad en el sector”.

Es de mencionar, que el propósito del artículo 51 de la Ley 2079 de 2021 es el de “mejorar las condiciones de seguridad de la zona”, razón por la cual, es pertinente que se evidencie la postura de dicha entidad a fin de que los administradores del espacio público, consideren otras posturas a la hora de viabilizar o no las solicitudes propuestas para la autorización de los Planes de Administración y Cuidado de Espacio Público, por lo cual, se considera pertinente que cuando realicen los comités o mesas de trabajo entre el DADEP y los demás administradores del espacio público, la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia, también debe ser convocada a fin de tener un contexto general frente a la aprobación o no de las solicitudes.

La presente consulta se absuelve en los términos del artículo 28 de la ley 1755 de 2015 que establece: “Artículo 28. Alcance de los conceptos. Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”.

Queda así resuelta su solicitud, y cualquier inquietud que surja respecto de la presente consulta, gustosamente será atendida.

Atentamente

GEOVANNI ANDRÉS CÁRDENAS MOGOLLÓN

Jefe Oficina Jurídica

Proyectó: Luisa Fernanda Pérez Gaitán- Abogada contratista-OJ

Nota: Ver Concepto original en Anexos.