CONCEPTO 220257056 DE 2025

 

(Junio 23)

 

Bogotá D.C.

 

Señor(a):

 

LAURA JULIANA PARAMO PEREZ

 

SECRETARIA DISTRITAL DE EDUCACION

 

Dirección Electrónica:buzonentidades@educacionbogota.gov.co,lparamo@educacionbogota.gov.co

 

BOGOTÁ,

 

Asunto: Concepto jurídico sobre las subcomisiones de vigilancia y control establecidas en el parágrafo 2 del artículo 36 del Acuerdo 741 de 2019

 

Radicado: 2-2025-7056

 

Respetada doctora Laura Páramo:

 

Esta Dirección recibió la comunicación de radicado 1-2025-6542, a través de la cual solicita “acompañamiento jurídico sobre el artículo 36 del Acuerdo 741 de 2019”, a efectos de lo cual adjunta concepto de la Secretaría de Educación del Distrito sobre la “Obligatoriedad de la asistencia de las entidades a las Subcomisiones de vigilancia y control establecidas en el parágrafo 2 del artículo 36 del Acuerdo 741 de 2019”.

 

En particular la Secretaría de Educación del Distrito manifiesta que “(…) a juicio de esta entidad, en el parágrafo 2° del artículo 36 del Acuerdo 741 de 2019, no se consagra la obligatoriedad de la asistencia de las entidades a las Subcomisiones de Vigilancia y Control, atendiendo a que se habilita la creación de subcomisiones de vigilancia y control de la gestión de las autoridades distritales, sin indicarse que los funcionarios de tales autoridades distritales deban concurrir a las mismas”.

 

Sobre el particular, esta Dirección se pronunciará señalando: 1) Competencia; 2) Análisis de la pregunta formulada y 3) Conclusiones.

 

1) Competencia.

 

Conforme a lo establecido en el numeral 5) del artículo 11 del Decreto Distrital 323 de 2016, modificado por el Decreto Distrital 798 de 2019, la Dirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos, tiene por función “5. Expedir los conceptos jurídicos que sean requeridos a la Secretaría Jurídica Distrital, siempre y cuando no correspondan a otra dependencia”.

 

Al respecto, es oportuno indicar que el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, prevé la consulta como una forma de ejercer el derecho de petición. La respuesta emitida por la administración corresponde a un concepto y, en general, nace de la obligación de atender solicitudes de información sobre las materias que tiene a cargo. Los conceptos sirven para orientar sobre alguna cuestión que puede afectar a un particular u entidad, sin que se trate necesariamente de una manifestación unilateral de voluntad y, por ende, capaz de producir algún efecto jurídico general y abstracto.

 

Por lo tanto, los conceptos que emite la administración en relación con las materias que tiene a su cargo no comprometen su responsabilidad ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución para las entidades solicitantes.

 

2) Análisis de la pregunta formulada

 

2.1. Fundamentos de la consulta

 

En el concepto emitido por la Secretaría de Educación del Distrito se analiza el marco jurídico derivado del Acuerdo Distrital 741 de 2019 “Por el cual se expide el reglamento interno del Concejo de Bogotá, Distrito Capital” y del Acuerdo Distrital 837 de 2022 “Por el cual se modifica el Acuerdo 741 de 2019 y se dictan otras disposiciones”. A su vez, se hace un recuento de los proyectos de acuerdo acumulado números 029, 050, 097, 100, 103 y 105 de 2022, que dieron lugar a la expedición del último acuerdo referenciado.

 

Concretamente, se trae a colación que el Acuerdo Distrital 741 de 2019, al momento de referirse a la competencia del Concejo Distrital para citar a debates de control político, lo hace en los siguientes términos de su artículo 52:

 

“Artículo 52. Control político y vigilancia. Corresponde al Concejo vigilar y controlar la Administración Distrital. Con tal fin, podrá citar a los Secretarios, Jefes de Departamento Administrativo y Representantes Legales de Entidades Descentralizadas, así como al Personero, al Contralor y Veedor distrital (…)”.

 

A su vez, el mismo acuerdo consagra en su artículo 54 los funcionarios que son sujetos de la citación a debate de control político y el artículo 56 establece que se podrán invitar a funcionarios del orden nacional, departamental, municipal o local, así como a particulares, por medio de la Secretaría General o las Secretarías de Comisión.

 

2.2. Marco normativo aplicable

 

En primera medida, debe indicarse que el Decreto Ley 1421 de 1993, establece la organización y el funcionamiento del Concejo de Bogotá, y en el artículo 14 se dispone que a la Corporación le corresponde vigilar y controlar a la Administración Distrital. Para tal fin podrá citar a los secretarios, jefes de departamento administrativo y representantes legales de entidades descentralizadas, así como al Personero y al Contralor.

 

A su vez, la Ley 136 de 1994, “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.” Aclara que entre las atribuciones de los Concejos se encuentra:

 

“Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (…) 2. Exigir informes escritos o citar a los secretarios de la Alcaldía, Directores de departamentos administrativos o entidades descentralizadas del orden municipal, al contralor y al personero, así como a cualquier funcionario municipal, excepto el alcalde, para que haga declaraciones orales sobre asuntos relacionados con la marcha del municipio.”

 

De lo anterior se desprende que, una facultad inherente a las funciones de control que corresponde al Concejo de Bogotá D.C, es citar a los funcionarios para el ejercicio de control político y de vigilancia. Tal cual como lo expresa el artículo 38 de la Ley 136 de 1994, al aclarar las funciones de control de los concejos.

 

Por su parte, el parágrafo del artículo 37 del Acuerdo 741 de 2019, modificado por el artículo 8° del Acuerdo Distrital 837 de 2022, establece que el Presidente de la Corporación y el presidente de las comisiones permanentes, podrán integrar subcomisiones de vigilancia y control de la gestión de las autoridades distritales, para que rindan informe ante la Plenaria o ante la Comisión Permanente respectiva. Para estos efectos, señala que tendrán una duración que no podrá superar el respectivo periodo constitucional.

 

2.3. Criterios hermenéuticos para resolver lagunas jurídicas

 

Al tenor del artículo 4 de la Constitución Política: “[l]a Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”. De lo anterior se deriva que, inevitablemente, la interpretación de todas las leyes, actos administrativos y en general normas, debe realizarse a la luz de la Constitución, conforme a la aplicación que sea compatible con ésta.

 

Sobre el particular, el artículo 8 de la Ley 153 de 1887 “Por la cual se adiciona y reforma los códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de 1887” establece:

 

“Artículo 8. Cuando no hay ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos ó materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho.”

 

De este modo, ante eventos de inexistencia de normas aplicables, esto es, en situaciones de lagunas normativas, la ley establece los criterios de (i) analogía; (ii) doctrina constitucional y; (iii) las reglas o principios generales del derecho.

 

En su ejercicio de control abstracto de constitucionalidad, la Corte Constitucional señaló respecto del artículo en referencia que:

 

“a) La analogía. Es la aplicación de la ley a situaciones no contempladas expresamente en ella, pero que sólo difieren de las que sí lo están en aspectos jurídicamente irrelevantes, es decir, ajenos a aquéllos que explican y fundamentan la ratio juris o razón de ser de la norma. La consagración positiva de la analogía halla su justificación en el principio de igualdad, base a la vez de la justicia, pues, en función de ésta, los seres y las situaciones iguales deben recibir un tratamiento igual. (…)” (Sentencia C-093 de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz).

 

Así las cosas, como primer criterio para la resolución de las lagunas normativas se deben acudir a la analogía, consistente en la aplicación de reglas jurídicas establecidas en la norma para situaciones que se les aparejen en la ratio iuris o en la razón de ser que motivó a la normativa a aplicar.

 

Por su parte, la doctrina constitucional, entendida como la jurisprudencia producida por el intérprete de la Constitución, fue entendida por la misma Corte Constitucional como:

 

“b. La doctrina constitucional. (…) Parece razonable, entonces, que al señalar a las normas constitucionales como fundamento de los fallos, a falta de ley, se agregue una cualificación adicional, consistente en que el sentido de dichas normas, su alcance y pertinencia, hayan sido fijados por quien haga las veces de intérprete autorizado de la Constitución. Que, de ese modo, la aplicación de las normas superiores esté tamizada por la elaboración doctrinaria que de ellas haya hecho su intérprete supremo. (art. 241 C.P.)” (Sentencia C-093 de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz).

 

Finalmente, respecto a las reglas o principios generales del derecho:

 

“c. Las reglas generales de derecho. Se dijo un poco más arriba que cuando el juez razona por analogía, aplica la ley a una situación no contemplada explícitamente en ella, pero esencialmente igual, para los efectos de su regulación jurídica, a la que sí lo está. Esta modalidad se conoce en doctrina como analogía legis, y se la contrasta con la analogía juris en la cual, a partir de diversas disposiciones del ordenamiento, se extraen los principios generales que las informan, por una suerte de inducción, y se aplican a casos o situaciones no previstas de modo expreso en una norma determinada.

 

“Es claro que la segunda modalidad comporta un proceso más complejo, laborioso e intelectualmente exigente, demandante de mayor análisis y de un más elevado grado de abstracción, que puede desdoblarse en dos fases: en la primera se seleccionan las disposiciones específicas pertinentes (ninguna de la cuales comprende la situación sub judice) y en la segunda, se abstrae una regla implícita en las disposiciones confrontadas, a partir de la cual se resuelve el caso sometido a evaluación. La tarea del intérprete, de análisis y síntesis al tiempo, se encamina al logro de un único propósito: explicitar lo que está implícito en el sistema y que ha de servir de fundamento a la decisión. La complejidad de la tarea no escamotea, entonces, la base positiva del fallo. Cuando el juez falla conforme al proceso descrito no ha rebasado, pues, el ámbito de la legislación”. (Subrayado propio).

 

En resumen, los criterios de interpretación aplicables a eventos de lagunas jurídicas son, por disposición legal, de primera mano, la analogía y subsidiariamente, la doctrina o jurisprudencia constitucional y los principios generales del derecho.

 

En este caso concreto, la laguna jurídica está frente a las funciones y alcance de las atribuciones de las Subcomisiones de Control y Vigilancia de las que trata el parágrafo del artículo 37 del Acuerdo 741 de 2019, modificado por el artículo 8° del Acuerdo Distrital 837 de 2022. Concretamente, sobre si estas están en la capacidad, o no, de efectuar citaciones en los términos del numeral 2° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 y del artículo 14 del Decreto Ley 1421 de 1993.

 

2.4. Resolución del caso concreto

 

Conforme a los criterios hermenéuticos establecidos previamente, se pasa a analizar si, a la luz de alguno de estos, las subcomisiones contarían con la atribución de citar a funcionarios de la Administración Distrital. En concreto:

 

a) Analogía

 

El artículo 25 de la Ley 136 de 1994, refiere a que los concejos municipales y distritales contarán con tres tipos de comisiones: (i) las comisiones permanentes; (ii) la comisión para la Equidad de la Mujer y (iii) las comisiones accidentales. Esto se repite en el Estatuto Orgánico de Bogotá (Decreto Ley 1421 de 1993) que en su artículo 19 estipula la existencia de dos clases de comisiones: (i) permanentes, que se ocupan de debatir y decidir sobre los proyectos de acuerdo en primer debate; y (ii) la Comisión para la Equidad de la Mujer que tiene como fin hacer seguimiento a iniciativas relacionadas con temas de género, entre otras funciones.

 

Esto es, de forma expresa la ley no consagra la existencia de las Subcomisiones de Vigilancia y Control. No obstante, el artículo 36 del Acuerdo Distrital 741 de 2019, modificado por el Acuerdo Distrital 837 de 2022, al reglamentar las comisiones accidentales, transitorias, de vigilancia o ad hoc, determina como su parágrafo 2° la posibilidad de los presidentes de la corporación y de las comisiones permanentes de crear subcomisiones de vigilancia y control.

 

En otros términos, dichas subcomisiones, como su nombre lo indica, son accesorias a las reglas previstas para las comisiones distintas a las permanentes.

 

Lo anterior, se deriva de que su consagración normativa está dada: en primera medida, como un parágrafo de la norma que regula las comisiones accidentales, transitorias, de vigilancia o ad hoc y, en segunda instancia, como subcomisiones y no como comisiones autónomas.

 

Por lo tanto, a efectos de establecer el alcance de las funciones de las subcomisiones, al no tener regulación expresa, debe aplicarse análogamente el régimen de las comisiones accidentales, “Por el cual se modifica el reglamento interno del Concejo de Bogotá y se dictan otras disposiciones”, que al definir las competencias de las comisiones accidentales, transitorias, de vigilancia o ad hoc. En concreto, el artículo 36 del referido Acuerdo Distrital dispone: no se refiriere a la facultad de citación, ya que excedería las competencias de Ley:

 

“Artículo 36. Comisiones accidentales, transitorias, de vigilancia o ad hoc. Son comisiones accidentales, transitorias, de vigilancia o ad hoc, aquellas ordenadas por el reglamento, el Presidente del Concejo de Bogotá, D.C., o de las comisiones permanentes, para cumplir un objeto determinado. (…)

 

A ellas compete:

 

“1. Recibir sectores de la comunidad para el conocimiento de las situaciones y problemas relacionados con la ciudad en sus diferentes aspectos.

 

2. Recibir dignatarios o personalidades que invite el Concejo de Bogotá, D.C.

 

3. Desplazarse en casos de urgencia a algún lugar de la ciudad en representación del Concejo de Bogotá, D.C.

 

4. Hacer seguimiento de los compromisos adquiridos por la Administración Distrital en el respectivo debate de control político, durante los seis (6) meses siguientes a este.

 

5. Efectuar vigilancia y control de la gestión de las autoridades distritales y rendir informe de su actividad a la Plenaria o a la Comisión Permanente, dentro de un término no superior a tres (3) meses.

 

6. Presentar informe escrito sobre las objeciones formuladas por el Alcalde Mayor a los proyectos de acuerdo hasta por el término de diez (10) días calendario.

 

7. Llevar a cabo las funciones que le sean asignadas por el respectivo Presidente.

 

(…)”

 

Adicionalmente, el parágrafo 2, del mencionado artículo, establece la facultad del presidente del Concejo de Bogotá o de las comisiones permanentes para conformar subcomisiones de vigilancia y de control orientadas a verificar la gestión de las autoridades distritales, sin referirse en ningún momento a la competencia de citar a secretarios, jefes de departamento administrativo y representantes legales de entidades descentralizadas.dicha normativa no establece en ningún momento la posibilidad de que dichas comisiones puedan citar funcionarios, al tenor del numeral 2° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 y del artículo 14 del Decreto Ley 1421 de 1993. Esto es, de convocar de forma obligatoria a las autoridades, so pena de las sanciones disciplinarias y políticas correspondientes.

 

Por lo que, de forma analógica, tampoco se concluye la posibilidad de las subcomisiones de realizar citaciones a funcionarios.

 

b) Doctrina constitucional:

 

En primera medida, debe señalarse que sobre la materia concreta no existe doctrina constitucional que directamente haya estudiado la materia. No obstante, en forma semejante, la Corte Constitucional, al estudiar las excusas presentadas por funcionarios ante citaciones efectuadas por el Congreso de la República, ha establecido que las mismas solamente son procedentes cuando son realizadas por comisiones permanentes, atendiendo el tenor literal del artículo 137 de la Constitución Política.

 

Así, mediante Auto 119 de 2006, la Corte Constitucional señaló que no era posible que, mediante el reglamento del Congreso, se estableciera que las comisiones accidentales podrían asumir la función de citar a personas a comparecer. En detalle:

 

“El artículo 137 de la Constitución Política faculta a cualquier comisión permanente para emplazar a toda persona natural o jurídica, para que en sesión especial rinda declaraciones orales o escritas, que podrán exigirse bajo juramento, sobre hechos relacionados directamente con las indagaciones que la comisión adelante, facultad en virtud de la cual la misma comisión puede insistir en llamarlos cuando quienes hayan sido citados se excusaren de asistir. En efecto, la competencia atribuida mediante el artículo 137 de la Carta Política para emplazar a toda persona natural o jurídica y para insistir en el llamado cuando quienes hayan sido citados se excusaren de asistir, se hizo directamente por el constituyente a cualquier comisión permanente, acorde con la atribución de control político que corresponde al Congreso de la República por disposición constitucional, por lo que no puede entenderse implícitamente transferida a las comisiones accidentales cuando cumplan misiones específicas para agilizar y facilitar la labor de las Cámaras y sus comisiones permanentes.”

 

Esto mismo fue reiterado en Auto 155 de 2006, en el que dicha alta Corporación señaló que:

 

“Para la Corte Constitucional, conforme a las precisiones constitucionales anteriormente indicadas y a los antecedentes jurisprudenciales mencionados, las Comisiones Permanentes del Congreso son quienes ostentan la competencia para llevar a cabo las citaciones e indagatorias vinculadas con el control político y con las declaraciones de particulares relacionadas con investigaciones, no sólo de acuerdo a las atribuciones constitucionales y legales pertinentes (art. 137 C.P., 236 de la ley 5ª de 1992 y 47 del Decreto 2067 de 1991), sino conforme a las decisiones jurisprudenciales ya citadas.”

 

En el caso concreto de los concejos, el numeral 11 del artículo 113 de la Constitución Política señala en su inciso primero que: “En las capitales de los departamentos y los municipios con población mayor de veinticinco mil habitantes, citar y requerir a los secretarios del despacho del alcalde para que concurran a las sesiones. Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco (5) días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los Secretarios no concurran, sin excusa aceptada por el Concejo Distrital o Municipal, este podrá proponer moción de censura. Los Secretarios deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe en las sesiones posteriores por decisión del concejo. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión.” (subrayado fuera del original).

 

Esto es, para el caso de los concejos distritales y municipales, la consagración constitucional se ata directamente a la posibilidad de citar funcionarios a las sesiones formales que estos realicen.

 

Al respecto, el artículo 66 de la Ley 136 de 1994, a efectos de establecer la forma de causación de honorarios en favor de los(as) concejales, dispone en su parágrafo cuarto que las sesiones de las comisiones permanentes se remunerarán en los mismos términos de las sesiones ordinarias. En otros términos, la reunión en comisiones accidentales no se entiende jurídicamente como “sesiones” propiamente dichas a efectos de su remuneración.

 

En sentido semejante, el artículo 20 del Decreto Ley 1421 de 1993, al momento de reglamentar las “Sesiones”, dispone que: “Las sesiones del Concejo y de sus comisiones permanentes serán públicas”. A su vez, que “Las comisiones permanentes podrán convocar sesiones especiales con el fin de oír a quienes deseen rendir declaraciones verbales o escritas sobre hechos o temas que debata la comisión.”

 

Por lo que, de conformidad con la normatividad general (Ley 136 de 1994) y la especial para el Distrito Capital (Decreto Ley 1421 de 1993), jurídicamente solamente pueden ser consideradas como “sesiones” las convocatorias que se realizan en el marco de la plenaria y de las comisiones permanentes. De allí que, aplicando de forma extensiva la doctrina constitucional, el Concejo únicamente puede “citar” a funcionarios a las “sesiones” que se realicen en el marco de las comisiones permanentes y la plenaria.

 

En consecuencia: (i) no es dado que las comisiones accidentales y las subcomisiones “citen” funcionarios y (ii) tampoco el Concejo podría, vía Acuerdo, otorgarles tal atribución a las subcomisiones, considerando que la ley limita dicha función a la plenaria y a las comisiones permanentes.

 

c) Principios generales del derecho

 

Sobre la materia, la Corte Constitucional ha señalado que “La categoría ‘principios generales del derecho’ es, al igual que la ‘equidad’, un concepto jurídico indeterminado. Se trata de una expresión que si bien designa una esfera de la realidad de la actividad judicial, no tiene un alcance preciso. Esta apertura semántica de la expresión supone, a juicio de la Corte, que en la delimitación de su alcance, las autoridades disponen de un margen de acción o apreciación.” (Sentencia C-284 de 2015. M.P. Mauricio González Cuervo).

 

Entre los diferentes principios, a efectos del presente caso se destaca el de la interpretación de las normas según su efecto útil. Al respecto, el Alto Tribunal Constitucional ha señalado que:

 

“Esta interpretación, indica, está guiada por el llamado principio “del efecto útil de las normas” según el cual debe considerarse, de entre varias interpretaciones de una disposición normativa, aquella que permita consecuencias jurídicas sobre la que no las prevea, o sobre la que prevea consecuencias superfluas o innecesarias.” (Sentencia C-569 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes).

 

En sentido semejante, el Consejo de Estado, mediante sentencia del 14 de mayo de 2014 (M.P. Enrique Gil Botero) indicó que:

 

“En esa perspectiva, el principio del efecto útil de las normas tiene como finalidad no sólo garantizar la interpretación conforme a la Constitución, sino, de igual forma, evitar confusión e incertidumbre entre los operadores jurídicos.”

 

En este caso, debe señalarse que, las subcomisiones de vigilancia y control previstas en el parágrafo 2° del artículo 36 del Acuerdo Distrital 741 de 2019 no tendrían ninguna utilidad de contar con las mismas atribuciones que le han sido confiadas a las Comisiones Permanentes en lo que refiere a su control político. Esto es: considerando que se trata de instancias que no tienen límite de integración y que su finalidad es realizar un seguimiento a la actividad de la administración, no tendría sentido que deban rendir informe a la Plenaria y a las comisiones permanentes si sus atribuciones son idénticas. Esto es, citar a funcionarios para que rindan informe.

 

Por el contrario, el sentido útil de la norma indica que, dichas subcomisiones, así como las comisiones accidentales, deben servir como una instancia de preparación de información para que, con base en esta, las comisiones permanentes y la plenaria puedan ejercer las funciones de control que la ley y la Constitución les han otorgado.

 

3) Conclusión

 

Conforme a lo expuesto, en aplicación de los criterios hermenéuticos de analogía, doctrina constitucional y de los principios generales del derecho, así como en atención de la jurisprudencia que ha analizado casos semejantes, se concluye que no es competencia de una comisión accidental o una subcomisión de vigilancia citar a secretarios, jefes de departamento administrativo y representantes legales de entidades descentralizadas bajo las atribuciones de control político consignadas en cabeza del Concejo Distrital en el numeral 2° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 y del artículo 14 del Decreto Ley 1421 de 1993. Esto es, de convocar de forma obligatoria a las autoridades, so pena de las sanciones disciplinarias y políticas correspondientes.

 

En virtud de dicho análisis, se deriva que, incluso si el Concejo Distrital buscase una reforma a su reglamento para habilitar expresamente a las subcomisiones para que estas puedan citar funcionarios, la misma sería discutible desde el punto de vista legal y constitucional, dado que el legislador le confió dicha atribución únicamente a las comisiones permanentes y a la plenaria.

 

Finalmente, amablemente se reitera que este concepto tiene un alcance general en los términos del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011).

 

Atentamente,

 

ANDRES FELIPE PUENTES DIAZ

 

DIRECTOR DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS

 

Proyectó: ANDRES FELIPE PUENTES DIAZ-DIRECCION DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS

Revisó: ANDRES FELIPE PUENTES DIAZ-DIRECCION DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS

Aprobó: ANDRES FELIPE PUENTES DIAZ-DIRECCION DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS

 

Nota: Ver Concepto original en Anexos.