RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CONCEPTO 2025IE018567 DE 2025

(Julio 23)

PARA: Kelly Johana Murcia Claros, Subdirectora de Cobro Tributario

DE: Subdirectora Jurídico Tributaria

ASUNTO: Ejecutoria de los actos administrativos tributarios y su incidencia en los procesos de cobro coactivo.

RADICACIÓN: 2025IE018567O1

Apreciada Kelly:

En ejercicio de la función asignada en el literal f) del artículo 31 del Decreto Distrital 601 de 2014, esto es "Fijar criterios para determinar y garantizar la unidad doctrinal y el principio de seguridad jurídica en la interpretación y aplicación de las normas tributarias distritales", a continuación se conceptúa sobre la ejecutoria de los actos administrativos expedidos por la Administración Tributaria Distrital y su correlativa exigibilidad en el proceso de cobro coactivo.

Generalidades del Acto Administrativo

El acto administrativo se ha definido como "...la manifestación de la voluntad de la administración, tendiente a producir efectos jurídicos ya sea creando, modificando o extinguiendo derechos para los administrados o en contra de éstos, tiene como presupuestos esenciales su sujeción al orden jurídico y el respeto por las garantías y derechos de los administrados.".[1]

De acuerdo con lo anterior, la manifestación de voluntad del Estado, expresada a través de la administración pública, produce efectos jurídicos, lo cual constituye su característica primordial.

Adicionalmente, los actos administrativos deben notificarse en debida forma para garantizar el principio de publicidad, otorgar fuerza vinculante frente al administrado y activar la posibilidad de ejercer el derecho de contradicción.

Firmeza, ejecutoria y ejecutividad de los Actos Administrativos Tributarios

Para que un acto administrativo pueda ser exigible, debe haber adquirido previamente la condición de firmeza. Esta condición le da al acto una solidez jurídica que previene su modificación, ya que se han agotado todas las instancias de impugnación o los plazos para interponer recursos han vencido sin que los interesados los hayan utilizado.

Según el artículo 87 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), un acto administrativo adquiere firmeza cuando:

1. No procede ningún recurso contra él, a partir del día siguiente a su notificación, comunicación o publicación.

2. Se han resuelto los recursos interpuestos, a partir del día siguiente a la notificación, comunicación o publicación de la decisión.

3. Vencen los términos para interponer recursos y estos no fueron presentados, o se renunció expresamente a ellos.

4. Se notifica la aceptación del desistimiento de los recursos interpuestos.

5. Opera el silencio administrativo positivo, a partir del día siguiente a la protocolización correspondiente.

En resumen, la firmeza significa que el acto ya no puede ser modificado por vía administrativa ordinaria y, por lo tanto, puede desplegar plenamente sus efectos jurídicos.

Aunque la firmeza se suele equiparar a la ejecutoria, el ordenamiento jurídico tributario separa claramente estos dos atributos, ya que no todos los actos en firme pueden ejecutarse. La Sección Cuarta del Consejo de Estado ha señalado que para que un acto sea ejecutable, debe tener las condiciones de firmeza, ejecutoria y ejecutividad.

Respecto de la ejecutoriedad de los actos, entendida como la facultad de la administración para hacer cumplir sus actos por sí misma, se requiere que ostente las condiciones de firmeza, ejecutoria y ejecutividad.

Conforme con la normativa aplicable20 y como lo ha expresado la Sala21: la firmeza atañe a que el acto administrativo «sea oponible al administrado (en este caso al contribuyente)», es «producto de la publicidad de la decisión administrativa, la cual, en el caso de los actos particulares, como los que determinan tributos, se cumple con la notificación de los mismos (…), por lo que «si el acto administrativo no se notifica al interesado o se notifica indebidamente, no produce efecto jurídico respecto de él y, por tanto, no puede quedar ejecutoriado».

Por su parte, la ejecutividad es la «aptitud e idoneidad del acto administrativo para servir de título de ejecución» y la ejecutoriedad se concreta en «la facultad que tiene la administración para que por sus propios medios y por sí misma, pueda hacerlo cumplir»[2]

Así las cosas, un acto administrativo tributario solo podrá ser exigido mediante el proceso de cobro coactivo cuando cumpla con los 3 atributos previamente señalados, esto es, firmeza, ejecutoria y ejecutividad.

En lo que atañe a la ejecutoria, artículo 829 del Estatuto Tributario, establece cuándo se entiende ejecutoriado un acto:

1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno.

2. Cuando, vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma.

3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos, y

4. Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones judiciales (como la de nulidad y restablecimiento del derecho o revisión de impuestos) se hayan decidido en forma definitiva

En este contexto, cobra particular relevancia el numeral 4º del artículo 829 del Estatuto Tributario, pues imprime una condición a la ejecutoria de los actos administrativos, esto es, que no hayan sido demandados ante la jurisdicción contencioso administrativa, dado que en ese caso la ejecutoria queda suspendida hasta tanto no se haya tomado una decisión definitiva, así lo contempla el Consejo de Estado[3] al referirse a la ejecutoria de los actos administrativos tributarios, de la siguiente manera:

(...)

Así pues, a diferencia de lo que sucede con el artículo 829 del ET — que supedita la ejecutoria de los actos administrativos de contenido tributario a la decisión definitiva de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho—, las normas descritas permiten evidenciar que, en el contexto del CPACA, el ejercicio del medio de control judicial de los actos de carácter no tributario no afecta la firmeza ni el carácter ejecutorio de los mismos.

(...)

Lo anterior implica que, en los casos contemplados en el literal 4º del artículo 829 del Estatuto Tributario, si bien existe un acto administrativo debidamente notificado, su ejecutoria queda condicionada a la decisión definitiva de la autoridad administrativa o judicial.

En todo caso, mientras transcurre la oportunidad para demandar los actos que constituyen el título de la obligación, estos no gozan de fuerza ejecutoria, motivo por el cual la Administración aún no se encuentra habilitada para iniciar el procedimiento de cobro coactivo.

Al efecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado[4], ha señalado que mientras se mantenga vigente el término legal para impugnar los actos administrativos que conforman el título de la obligación dichos actos no adquieren fuerza ejecutoria. En consecuencia, la administración carece de habilitación jurídica para iniciar el proceso de cobro coactivo, ya que ello implicaría una transgresión al principio de legalidad y una afectación directa al derecho fundamental al debido proceso.

En virtud de que la fuerza ejecutoria de los actos administrativos se ve comprometida cuando se presenta una demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el numeral 5º del artículo 831 del Estatuto Tributario contempla una excepción autónoma denominada interposición de la demanda. Esta figura actúa como un mecanismo de defensa del contribuyente frente a la ejecución forzada de obligaciones tributarias, siendo aplicable en aquellos eventos en los que la administración ha iniciado el procedimiento de cobro coactivo, pero el acto que constituye el título ejecutivo ha sido objeto de control judicial.

Asimismo, en caso de que el contribuyente interponga la demanda dentro del término legal y acredite su presentación ante la administración, esta se encuentra obligada a suspender de manera inmediata cualquier actuación coactiva, en aplicación del efecto exceptivo previsto en el artículo 831 del Estatuto Tributario. La inobservancia de esta obligación puede generar la nulidad de las actuaciones adelantadas y comprometer la responsabilidad patrimonial del Estado, al configurarse una vulneración de derechos fundamentales.

Por lo tanto, resulta imperativo que la administración tributaria actúe con estricta observancia de las garantías procesales, absteniéndose de iniciar o continuar el cobro coactivo cuando el acto que sirve de fundamento a la obligación se encuentra en discusión judicial o dentro del término legal para ser demandado.

La jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha abordado en múltiples fallos la problemática relacionada con la falta de ejecutoria de los actos administrativos de carácter tributario, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 829 del Estatuto Tributario. A continuación, se presentan las decisiones más relevantes que desarrollan este aspecto.

Aplicación práctica en el procedimiento de cobro

De acuerdo con lo expuesto, la Dirección Distrital de Cobro solo puede iniciar el proceso de cobro coactivo cuando el acto administrativo ha adquirido firmeza, ejecutoria y ejecutividad.

Si bien la existencia del acto y su notificación en debida forma son condiciones necesarias, no son suficientes por sí solas para habilitar el cobro, especialmente cuando el contribuyente ha ejercido acciones judiciales que aún no han sido resueltas de manera definitiva.

Del análisis realizado se desprenden las siguientes conclusiones fundamentales:

1. Los Actos Administrativos expedidos por la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá- DIB- deben cumplir con los requisitos de firmeza, ejecutoria y ejecutividad para para ser cobrados coactivamente por la Dirección Distrital de Cobro.

2. La firmeza del Acto Administrativo garantiza su estabilidad jurídica, al haber finalizado la etapa de discusión administrativa, ya sea por la resolución de los recursos interpuestos o por la inactividad del contribuyente dentro de los plazos legales.

3. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido clara en señalar que la Administración sólo puede iniciar el proceso de cobro una vez el título se encuentre debidamente ejecutoriado en los términos del numeral 4º del artículo 829 de Estatuto Tributario.

4. La presentación de la demanda contra el acto que constituye el título ejecutivo tributario impide que este adquiera fuerza ejecutoria, conforme al artículo 831.5 del Estatuto Tributario. Por tanto, mientras esté vigente el término para demandar o se haya acreditado la interposición de la demanda, la administración no puede iniciar el proceso de cobro coactivo.

Por lo anterior, se deroga en su totalidad el Concepto 125 de 2019.

Cordialmente,

ELENA LUCÍA ORTÍZ HENAO

Subdirectora

Subdirección Jurídico Tributaria Dirección Distrital de Impuestos

Nota: Ver Concepto original en Anexos.