| |
SENTENCIA C-268 DE 2025
(Junio 18)
Referencia: expediente RE-381.
Revisión de constitucionalidad del
Decreto Legislativo 180 de 14 de febrero de 2025 “por
el cual se adoptan medidas excepcionales para desvincular a los núcleos
familiares que dependan de cultivos de uso ilícito y promover su tránsito a
economías lícitas en el marco del estado de conmoción interior declarado
mediante el Decreto 062 del 24 de enero de 2025”.
Magistrado ponente:
José Fernando Reyes Cuartas
Bogotá D.C., dieciocho (18) de junio de
dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales,
especialmente las previstas en el numeral 7 del artículo 241 y el numeral 6º
del artículo 214 de la Constitución Política, una vez cumplidos los trámites establecidos
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA:
Síntesis
de la decisión
La
Corte revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 180 del 14 de
febrero de 2025, que busca ayudar a las familias que dependen de cultivos
ilícitos a pasarse a economías legales. Esto se evaluó en el marco de la
Sentencia C-148 de 2025, que declaró parcialmente válido el Decreto 062 de 2025
sobre el estado de conmoción interior.
La
Sala Plena analizó primero las medidas del decreto para entender su alcance.
Luego, comparó estas medidas con los problemas declarados previamente
inconstitucionales. La Corte concluyó que el decreto objeto de estudio pretendía
atender problemas estructurales generados por la concentración de cultivos de
uso ilícito en la región y por las deficiencias del PNIS, lo cual corresponde
con dos de las dimensiones declaradas inexequibles por la Corte Constitucional
en la Sentencia C-148 de 2025. La Sala reiteró que justificar la expedición del
decreto en la necesidad de implementar, de forma urgente y prioritaria, medidas
extraordinarias tendientes a impulsar la sustitución de cultivos de uso ilícito
en todos los municipios de la región del Catatumbo, desconoce que el problema
de los cultivos de uso ilícito es histórico y estructural y, por lo tanto, no
puede ser atendido a partir de medidas extraordinarias. La adopción de medidas
para conjurar una situación permanente desconoce de manera flagrante la finalidad
para la cual fueron consagrados los estados de conmoción.
La
Sala declaró la inexequibilidad por consecuencia con efectos inmediatos y hacia
futuro. Ello implica que se mantendrán las siguientes situaciones jurídicas
consolidadas o que estén en curso a la fecha de expedición de esta sentencia:
(i) los pagos efectivamente realizados por concepto de erradicación voluntaria
y Asistencia Alimentaria Inmediata, realizados con anterioridad a la
comunicación de esta sentencia; (ii) las solicitudes de exención del IVA ya
pagadas, y las presentadas que ya estén admitidas o que sean admisibles, de
acuerdo con las normas de devolución; y (iii) los trámites administrativos
priorizados.
En
todo caso, el Gobierno Nacional deberá adoptar las operaciones presupuestales
que correspondan con el fin de cesar la ejecución de las medidas dispuestas en
el Decreto 180 de 2025 y restituir los recursos no comprometidos a los fondos o
entidades a los que, conforme con las normas presupuestales ordinarias,
corresponda su administración y ejecución.
Finalmente,
la Corte aclaró que, aunque el Gobierno extendió la vigencia del Decreto 180 de
2025 mediante el Decreto 467 de 2025, al declarar la inexequibilidad, su
aplicación no puede continuar.
I.
ANTECEDENTES
1. El Gobierno, invocando las
facultades previstas en el
artículo 213 de la Constitución Política, expidió el Decreto 062 del 24 de
enero del año en curso, por medio del cual declaró el Estado de Conmoción
Interior por el término de 90 días. En desarrollo de
lo anterior, expidió el Decreto Legislativo 180 del 14 de febrero de
2025.
2. El 17 de febrero,
la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió copia
auténtica del decreto en mención. Por auto de 24 de
febrero, la Corte asumió el conocimiento del asunto; comunicó el inicio del
proceso de revisión; decretó la práctica de pruebas;
fijó en lista el proceso para intervención ciudadana; invitó a algunas
autoridades, organizaciones y universidades; y dio traslado a la Procuraduría
General de la Nación para el concepto de rigor.
3. Posteriormente,
en providencia del 4 de abril de 2025, el magistrado ponente -luego de evaluar
las respuestas y medios de prueba recaudados- dispuso insistir en la remisión
de la información solicitada.
Luego de ello, mediante auto de fecha 5 de mayo de 2025, ordenó continuar el trámite del
asunto según lo previsto en la providencia que avocó conocimiento.
II. EL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN
4.
El
texto del Decreto Legislativo 180 de 2025 se transcribe integralmente en el Anexo
1. Su descripción general es la siguiente[6]:
|
|
Consideraciones.
|
|
Art. 1
|
Ámbito de aplicación.
|
|
TÍTULO 1
Medidas excepcionales para fomentar economías lícitas vinculadas
a estrategias de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito
|
|
Art. 2
|
Creación del pago por
erradicación voluntaria de carácter humanitario y extraordinario condicionado
a la sustitución de cultivos para la transición hacia economías lícitas.
|
|
Art. 3
|
Definición y alcance
de los pagos por erradicación voluntaria de carácter humanitario y
extraordinario.
|
|
Art. 4
|
Procedimientos,
términos y condiciones para el acceso a los pagos.
|
|
Art. 5
|
Verificación del
cumplimiento de condiciones de erradicación voluntaria o resiembra.
|
|
Art. 6
|
Armonización de la
renegociación del PNIS con las medidas extraordinarias.
|
|
Art. 7
|
Exención al impuesto
sobre las ventas (IVA) a bienes y servicios para el tránsito a economías
lícitas en el Catatumbo.
|
|
Art. 8
|
Requisito para
acceder a la exención.
|
|
Art. 9
|
Control y
supervisión.
|
|
Art. 10
|
Flexibilización y
agilización de procedimientos de prevención, inspección, vigilancia y control
de autorizaciones y registros sanitarios y fitosanitarios.
|
|
Art. 11
|
Adición.
|
|
Art. 12
|
Flexibilización de
los requisitos generales para el acceso al sistema financiero
|
|
Art. 13
|
Recursos para la
implementación de las estrategias
|
|
TÍTULO 2
Medidas extraordinarias para la sustitución en el marco del
fomento agropecuario y el desarrollo rural
|
|
Art. 14
|
Formalización de
predios en áreas afectadas por cultivos de uso ilícito.
|
|
Art. 15
|
Vigencia.
|
III. PRUEBAS
5. Teniendo
en cuenta los diferentes medios de prueba aportados, en el Anexo 2 se sintetiza
la información solicitada en cada una de las providencias, las respuestas, así
como su ubicación en el expediente de acceso público. En cuanto ello se
requiera para fundamentar la decisión de la Corte, se hará una referencia
específica a su contenido. A continuación, se presenta una breve mención de las
pruebas recibidas.
|
Entidades
|
Pruebas
|
|
- Presidencia
de la República
- Ministerio
de Agricultura
- Ministerio
de Defensa
- Dirección
de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (DSCI)
|
Requisitos formales
|
|
i) Adjuntaron los
decretos, actas de posesión y constancias que acreditan el encargo de ocho
ministerios.
ii) Precisaron que el
decreto cuenta con la firma del ministro de Salud y Protección Social con
funciones presidenciales y los ministros, se profirió dentro de la vigencia
de la conmoción interior, está debidamente motivado y se circunscribe al
ámbito territorial del decreto declaratorio.
|
|
Requisitos materiales
|
|
i)
No
tienen una duración excesiva.
ii)
No
aborda problemas estructurales de largo plazo.
iii)
Cumplen
con los juicios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, coherencia y no
discriminación.
iv)
El
decreto busca conjurar las causas de la perturbación del orden público y sus
medidas se orientan también a impedir la extensión de sus efectos, en tanto
que buscan permitir una desvinculación rápida y segura de las familias de la
economía ilícita, rompiendo así la fuente de financiación de los grupos
armados ilegales.
|
|
Respondieron las preguntas planteadas
|
|
En términos generales
explicaron cada una de las medidas y aclararon su alcance.
|
IV. INTERVENCIONES
6. A continuación,
se sintetiza el sentido de cada participación.
|
Intervinientes e invitados
|
Solicitud
|
|
Defensoría del Pueblo. El Decreto 180 de 2025 perdió su fundamento constitucional
debido a la declaratoria de inexequibilidad parcial del Decreto 062 de 2025, por tres razones. Primero, el fundamento habilitante
desapareció del ordenamiento jurídico y, en consecuencia, el decreto pierde
su base de validez constitucional. Segundo, las medidas constituyen reformas
estructurales de política agraria y desarrollo rural. Tercero, las medidas
responden a problemáticas estructurales de largo plazo (cultivos ilícitos,
formalización de tierras, programas de sustitución) que, según lo establecido
por la Corte, exceden el ámbito temporal y material del estado de conmoción
interior declarado.
|
Inexequibilidad por consecuencia
|
|
Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero. Considera que los artículos 7 a 9 del
Decreto 180 de 2025, relacionados con la exención del IVA a bienes y
servicios para el tránsito de cultivos ilícitos a economías lícitas en el
Catatumbo, garantiza los principios de equidad y progresividad tributarias,
en el contexto del estado de conmoción interior. En todo caso, sugiere que la
exención del IVA debería incluir el derecho a la compensación o devolución de
saldos a favor generados.
|
Exequibilidad de los artículos 7 al 9
|
|
Fundación para el Estado de Derecho. En el Decreto 180 de 2025 se configuró un vicio formal de
competencia insubsanable, ya que dicho acto legislativo no fue firmado por el
presidente de la República, sino por “el Ministro de Salud y Protección de
la República de Colombia, delegatario de funciones presidenciales”, en
contravía del artículo 69 de la Ley 4ª de 1913 -en concordancia con el
artículo 211 de la Constitución- que establece con claridad que las funciones
del presidente relacionadas con el poder legislativo son indelegables.
Adicionalmente, las medidas no cumplen con los presupuestos de necesidad,
idoneidad y subsidiariedad frente a los instrumentos ordinarios ya
existentes; pues se trata de medidas propias de una política pública
estructural.
|
Inexequibilidad
|
|
Daniel Zapata Molina, Nicolás Tomás García Montalvo, Paula
Valentina Cáceres Católico y Carlos Andrés Echeverry Restrepo. Las facultades que se le atribuyen al
Gobierno durante el estado de conmoción interior son indelegables, ya que
ellas están radicadas en cabeza únicamente del presidente de la República,
según los artículos 212, 213, 214 y 215 de la Constitución. Pese a lo
anterior, el Decreto Legislativo 180 de 2025 fue expedido por ministro
delegatario.
|
Inexequibilidad
|
|
Harold Eduardo Sua
Montaña señaló que el decreto debe ser declarado inexequible porque no existe
una relación clara entre su motivación y las circunstancias que justificaron
la declaratoria de conmoción. Además, indicó que no hay pruebas de que
Adriana del Rosario Mendoza Agudelo y Octavio Hernando Sandoval Rozo fueran
ministros al momento de firmarlo.
|
Inexequibilidad por consecuencia
|
V.EL CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
7. Propuso declarar la
inconstitucionalidad del decreto, argumentando que este carece de base jurídica
debido a la invalidez de la declaratoria de conmoción interior establecida en
el Decreto Legislativo 062 de 2025 en relación con los cultivos ilícitos y la
implementación del PNIS. Según el Ministerio Público, estas deficiencias
justifican su inexequibilidad.
VI.CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
8. La Corte Constitucional es
competente para juzgar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 180 de
2025, en virtud de lo dispuesto en los artículos 214.6 y 241.7 de la
Constitución.
2.
Cuestión previa
9. Según
los artículos 241.7 y 242 de la Constitución, junto con el Decreto 2067 de
1991, el control judicial de los decretos legislativos por parte de la Corte es
automático, posterior, integral, participativo y definitivo. Si al revisar el
decreto declaratorio de un estado de excepción, la Corte determina que este
depende de una condición para ser válido, primero debe verificar si los
decretos relacionados cumplen con dicha condición. Si el vínculo no existe,
debe declararse la inconstitucionalidad por consecuencia. Si existe, se procede
a evaluar su validez.
10. En la Sentencia C-148 de 2025, la Corte declaró
parcialmente exequible el Decreto 062 de 2025, que estableció el estado de
conmoción interior por 90 días en el Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta
y partes del Cesar. La Corte señaló que la exequibilidad solo aplicaba a
ciertos hechos y medidas considerados al declarar la conmoción. La sentencia
especifica su alcance de manera clara.
|
Sentencia C-148 de 2025
|
|
Hechos y consideraciones comprendidos por la declaratoria de
exequibilidad parcial
|
|
1. Intensificación
de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr.
2. Ataques
y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y
los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC.
3. Crisis
humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y
transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad
institucional del Estado para atenderla.
|
|
Medidas comprendidas por la declaratoria de exequibilidad
parcial
|
|
Aquellas medidas que,
relacionadas con los hechos y consideraciones declarados exequibles, sean
necesarias para:
1. El
fortalecimiento de la fuerza pública.
2. La
atención humanitaria.
3. Los
derechos y garantías fundamentales de la población civil.
4. La
financiación para esos propósitos específicos.
|
|
Sentencia C-148 de 2025
|
|
Hechos y consideraciones comprendidos por la inexequibilidad
|
|
1. Presencia
histórica del ELN, los GAOr y GDO.
2. Concentración
de cultivos ilícitos.
3. Deficiencias
e incumplimientos en la implementación del PNIS.
4. Necesidades
básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social.
5. Daños a
la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las
operaciones del sector de hidrocarburos.
|
11.
A
continuación, la Sala Plena caracterizará el Decreto 180 de 2025 con el fin de
identificar su alcance. Luego de ello, correspondería establecer si guarda
relación con los hechos comprendidos por la decisión de exequibilidad parcial.
Sin embargo, debido a la motivación específica del decreto de desarrollo objeto
de estudio, en esta oportunidad la Sala Plena comenzará por valorar si el
decreto está comprendido por los hechos declarados inexequibles.
2.1. Objeto y alcance del
Decreto 180 de 2025
12. Según el Decreto 180 de
2025 su objetivo es adoptar medidas “excepcionales y urgentes” tendientes a desvincular a los núcleos
familiares que dependen de cultivos de uso ilícito y promover su tránsito a
economías lícitas.
Con el fin de identificar el objeto y alcance del decreto, a continuación, se
presenta una síntesis de la motivación general y de las motivaciones
particulares que se relacionan de manera directa con el articulado.
|
Decreto 180 de 2025
|
|
Consideraciones normativas generales
|
|
i)
Artículos
1, 2, 13, 64, 209, 213, 334, 355 y 356 de la Constitución Política.
ii)
Puntos
1 y 2 del Acuerdo Final de Paz.
iii)
Acto
Legislativo 02 de 2017.
iv)
Ley
137 de 1994.
v)
Inciso
5° del artículo 65 de la Ley 160 de 1994.
vi)
Decreto
Ley 902 de 2017 artículo 4°.
vii)
Decreto
68 de 2025.
viii)
Decreto
número 4765 de 2008.
ix)
Sentencias
C-159/98, C-042/06, C-507/08, C-174/20, C-142/22 (todas relacionadas con la
prohibición prevista en el artículo 355 de la C.P.)
|
|
Consideraciones fácticas relacionadas con la declaratoria del
estado de conmoción
|
|
i)
El
Gobierno incentivó y promovió en la región del Catatumbo ofertas
institucionales dirigidas a la sustitución de los cultivos de uso ilícito
y la vinculación a actividades de economía productiva legal. No obstante,
en los municipios de Norte de Santander pertenecientes a la región del Catatumbo
dichos cultivos se han incrementado, habida cuenta de la reactivación del
mercado de la coca para fines ilícitos.
ii)
El
descenso en los precios de la coca y de la pasta base de coca registrado a
partir de 2021 generó un pacto entre organizaciones armadas ilegales frente a
la repartición del negocio ilícito y la entrada de compradores al territorio.
No obstante, la progresiva recuperación de este mercado ilegal generó que a
finales del año 2024 dicho pacto finalizara y se acrecentaran las
confrontaciones armadas a partir del 15 de enero de 2025.
iii)
El
PNIS -municipios de Sardinata y Tibú- vinculó a 2.328 núcleos familiares en
las categorías de cultivadores, no cultivadores y recolectores, quienes
realizaron la erradicación voluntaria de 1.157 hectáreas de coca. Sin
embargo, este esfuerzo fue insuficiente para atender la magnitud del problema
y requiere una ampliación significativa en su alcance y efectividad.
iv)
La
dimensión del área sembrada (43.867 ha en Norte de Santander, 17% del total
nacional), área que no se alcanza a sembrar en poco tiempo.
v)
El nivel
de dependencia económica de las comunidades (94,77% según la Encuesta de
Economías Lícitas), lo cual habla de un problema profundamente arraigado en
la región.
vi)
Las
fallas estructurales adicionales del PNIS como política pública y el impulso
que busca darse al programa RenHacemos política adoptada por el Gobierno para
mejorar el impacto de los programas de sustitución de cultivos ilícitos.
vii)
La
afectación diferenciada a líderes sociales y firmantes del Acuerdo de Paz.
viii)
Es
urgente y prioritario implementar medidas extraordinarias para impulsar la
sustitución de cultivos de uso ilícito en todos los municipios de la región
del Catatumbo y promover condiciones de vida dignas y sostenibles para las
comunidades campesinas hoy dependientes de la economía ilícita, en aras de
satisfacer las necesidades básicas de la población y fomentar la
participación comunitaria con un enfoque integral, territorial y derechos
humanos.
ix)
Las
medidas se orientan a proteger los derechos fundamentales de quienes dependen
económicamente del circuito ilícito del narcotráfico; buscan generar una
estabilidad económica y social en la zona, con lo cual se contribuye a
reducir la violencia, en tanto se ofrecen unas alternativas económicas
legales a las comunidades afectadas y disminuir la dependencia que tienen
sobre actividades ilícitas; y disminuye la influencia de los GAO,
los GAOr y los GDO.
|
|
Artículos
|
Motivación
|
|
1. Establece
que el decreto es aplicable a los núcleos
familiares de las zonas objeto de declaratoria de conmoción interior, en las
cuales exista presencia de cultivos de uso ilícito.
|
i)
Expone
varias razones para justificar la medida que autoriza el pago extraordinario.
ii)
Afirma
que el ordenamiento jurídico colombiano no contempla mecanismos de choque
para hacer pagos a los grupos familiares vulnerables que dependen de los
cultivos de uso ilícito para su subsistencia.
iii)
Asegura
que la medida garantiza que las iniciativas productivas de ciclo corto,
promovidas como alternativas económicas a los cultivos ilícitos, alcancen una
fase de maduración que permita generar rendimientos tanto productivos como
económicos. Además, contribuye a la seguridad alimentaria y a la
consolidación de proyectos productivos, evitando el riesgo de resiembra
debido a la falta de ingresos en etapas tempranas del proceso de sustitución.
iv)
En
condiciones de normalidad, los procesos de sustitución enfrentan
significativos desafíos para su implementación. Para la región del Catatumbo
desataca las dificultades en la implementación del PNIS: (a) el Decreto Ley
896 de 2017 incluyó únicamente a dos municipios de la región: Tibú y
Sardinata; (b) los retrasos en la entrega de los componentes del Plan de
Atención Inmediata (PAI); y (c) el impacto del programa en esta región ha
sido muy limitado.
v)
Acorde
con la Encuesta de Medición de Economías Lícitas en Zonas de Cultivos de Coca
del año 2020, el porcentaje de dependencia monetaria a economías derivadas de
cultivos de uso ilícito en la región del Catatumbo es del 94,77%.
|
|
2. Crea el pago por
erradicación voluntaria de carácter humanitario y extraordinario condicionado
a la sustitución de cultivos para la transición hacia economías lícitas.
|
|
3. Establece
que el
pago
-1SMMLV-
es una medida excepcional dirigida a los núcleos familiares vulnerables y
dependientes de cultivos de uso ilícito del Catatumbo que se desvinculen del
circuito económico del narcotráfico, que promueve su transición hacia
economías lícitas y ambientalmente sostenibles, mediante acuerdos de
sustitución voluntaria y no genera derechos adquiridos para su continuidad en
el tiempo. También establece tres condiciones para
acceder al pago y prioriza el pago para las mujeres cabeza de familia.
|
|
4. Asigna a la DSCI la
competencia para fijar los procedimientos,
términos y condiciones especiales para regular la
convocatoria para acceder al pago.
|
|
5. Asigna a la DSCI la
competencia para implementar mecanismos para
garantizar el cumplimiento de las condiciones para acceder al pago.
En caso de incumplimiento cesará el pago. Adicionalmente, establece que “[l]os
cultivos de uso ilícito que sean sembrados con posterioridad a la expedición
del presente decreto serán objeto de erradicación forzosa”.
|
|
6. Permite
a la DSCI ampliar hasta un 25% el componente de
Asistencia Alimentaria Inmediata (AAI).
|
El PND permitió que
las familias beneficiarias del PNIS renegociaran una única vez la operación
de los proyectos productivos de ciclo corto y ciclo largo. Sin embargo, la
implementación de dicha renegociación se ha visto afectada. Por lo tanto, se
hace necesaria una nueva renegociación que armonice la ejecución del PNIS con
las medidas extraordinarias establecidas en el presente decreto y otros
modelos de sustitución voluntaria que diseñe la DSCI.
|
|
7. Establece
una exención
al impuesto sobre las ventas (IVA) a bienes y servicios -importados,
enajenados o suministrados en el marco de las estrategias que establezca la
DSCI-.
|
El IVA puede afectar
la sostenibilidad financiera de las estrategias de sustitución
considerando que la implementación de las estrategias enfrenta
complejas condiciones, incluyendo la insuficiencia de infraestructura
adecuada para la producción y la movilidad, lo que impacta negativamente en
su competitividad.
|
|
8. Reglamenta
los requisitos para acceder a la exención.
|
|
9. Ordena a
la DIAN adelantar las labores
de control y fiscalización necesarias para la correcta aplicación de la
exención del IVA. También le da competencia a la DSCI y
a Min
Agricultura para establecer los mecanismos de control y
supervisión necesarios.
|
|
10. Exceptúa
el sistema de turnos para todos los trámites que adelante el
Invima y ICA con el fin de agilizar los
trámites para materias primas o productos derivados de las estrategias de
sustitución diseñadas e implementadas por la DSCI.
|
Los procedimientos
excesivamente prolongados sometidos a las competencias del ICA, los términos
para responder peticiones, quejas y reclamos, y las funciones de evaluación,
seguimiento y control, pueden resultar demasiado estrictos y prolongados al
punto de afectar a las comunidades campesinas y étnicas en condición de
vulnerabilidad que decidan, de manera voluntaria, vincularse a procesos de
sustitución de cultivos de uso ilícito. Por ello es
necesaria la flexibilización del denominado “derecho a turno”.
|
|
11.
Autoriza utilizar los recursos del Fondo para el Acceso a los Insumos
Agropecuarios (FAIA) para las iniciativas productivas derivadas de procesos
de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito.
|
Esta medida es
necesaria para atender las condiciones especiales de vulnerabilidad
que enfrentan los grupos familiares vinculados a los procesos de sustitución
de cultivos de uso ilícito, especialmente en lo relacionado con los costos
para la adquisición de insumos y materiales para sus iniciativas lícitas.
|
|
12. Autoriza
a
las entidades financieras para flexibilizar las
condiciones de crédito a la población vulnerable en el área de influencia y
permite la
utilización de fuentes alternativas de información para el análisis de riesgo
crédito.
|
El acceso
a productos y servicios financieros exige el cumplimiento de requisitos como
la evaluación de la capacidad de pago, el registro y verificación de
información financiera, y el reporte a centrales de riesgo, entre otros, con
el fin de garantizar la viabilidad de los productos otorgados.
La flexibilización de
las líneas de crédito tiene como propósito atender de manera inmediata
las necesidades económicas y sociales de las personas y comunidades afectadas
por la emergencia.
|
|
13. Dispone
que
las medidas
descritas podrán
financiarse con recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación,
el Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen
Organizado (Frisco), recursos de cooperación y donaciones; estos recursos
serán administrados y ejecutados a través del Fondo Colombia en Paz
(FCP). También podrán financiarse con recursos del Sistema General de
Regalías, caso en el cual se hará a través de proyectos de inversión en el
marco de las normas propias de dicho sistema.
|
|
|
14. Habilita
a
la Agencia Nacional de Tierras para adelantar, de
forma prioritaria, los procesos de formalización de propiedad privada y
adjudicación de bienes baldíos de la Nación, en áreas afectadas por la
presencia de cultivos de uso ilícito.
|
Según la
UPRA en el departamento de Norte de Santander existe un 65,61% de áreas en
presunta informalidad. Esto impacta en el ingreso efectivo de las familias y
comunidades a procesos sostenibles de sustitución de cultivos de uso ilícito,
y favorece el crecimiento y la expansión de dichos cultivos.
La
medida excepcional de formalización de predios con cultivos de uso ilícito
atiende a las reglas de la figura de caducidad del derecho reconocido y
resulta necesaria para incluir de manera efectiva a la comunidad, proteger
sus derechos fundamentales como comunidades campesinas y étnicas, impactar el
índice de informalidad de la tierra, desvincular a la comunidad de la
economía ilícita y despojar a los actores armados de su principal fuente
económica.
|
|
15. Vigencia a
partir de su publicación.
|
|
13. En síntesis, el Decreto Legislativo 180 de
2025 se basa principalmente en el Decreto 062 de 2025, el artículo 355 de la
Constitución (subsidios), los puntos 1 y 4 del Acuerdo de Paz (erradicación de
cultivos ilícitos) y las regulaciones del PNIS. Sus fundamentos incluyen: el
aumento de cultivos ilícitos en la región, los problemas para implementar
programas de sustitución, y el incremento de violencia por rupturas entre
grupos armados ilegales. Además, justifica sus medidas por la limitada
implementación del PNIS en el Catatumbo, retrasos en la entrega de ayuda entre
2017 y 2022, y los altos niveles de informalidad en la tenencia de tierras, que
dificultan las políticas de sustitución.
2.2. El Decreto 180 de 2025 debe
ser declarado inconstitucional por consecuencia
14. En reiterada jurisprudencia
constitucional se ha
determinado que la inconstitucionalidad por consecuencia se presenta a causa de
la desaparición del instrumento jurídico mediante el cual el presidente de la
República se reviste de facultades de excepción, incluidas las de legislador
temporal a través de decretos con fuerza de ley. Una vez se declara la
inexequibilidad de la norma que declaró el estado de conmoción, los decretos
legislativos dictados a su amparo han de correr igual suerte. Cuando tal
situación se presenta, la Corte Constitucional no puede entrar en el análisis
de forma y fondo de cada uno de los decretos legislativos expedidos, pues todos
carecen de causa jurídica y son inconstitucionales por ello, independientemente
de que las normas que consagran, consideradas en sí mismas, pudieran o no ser
compatibles con la Constitución.
15. La Sala Plena considera que
el Decreto 180 de 2025 debe ser declarado inexequible por consecuencia porque los
hechos que lo sustentan fueron declarados inexequibles por la Corte
Constitucional en la Sentencia
C-148 de 2025.
16. Según se indicó más arriba,
en la Sentencia C-148 de 2025 la Corte declaró inexequible el Decreto 062
de 2025 en cuanto a los hechos relacionados con: (i) la presencia histórica del
ELN, los grupos armados organizados y los grupos de delincuencia organizada;
(ii) la concentración de cultivos ilícitos; (iii) las deficiencias e
incumplimientos en la implementación del Programa Nacional Integral de
Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS); (iv) las necesidades
básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social y
(v) los daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones
a las operaciones del sector de hidrocarburos.
17. La Corte consideró que aquellos
hechos y consideraciones no cumplían con el presupuesto valorativo propio del
estado de conmoción interior, en la medida en que se trataba de situaciones y
problemáticas estructurales anteriores a la declaratoria de conmoción interior.
Al respecto, la Sala Plena resaltó que “no está permitido la utilización
expansiva de los poderes excepcionales para resolver problemas crónicos o
estructurales”. Para la
Corte, “tales problemas deben ser solucionados por las autoridades mediante los
mecanismos ordinarios, y no mediante los estados de excepción”.
18. Para la Corte el decreto
objeto de análisis se encuentra comprendido por dos de los hechos respecto de
los cuales la Corte declaró la inexequibilidad: (i) la concentración de cultivos ilícitos y
(ii) las deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS.
19. El Decreto 180 de 2025 propone medidas
urgentes para ayudar a las familias que dependen de cultivos ilícitos a pasar a
economías legales. Incluye pagos especiales por erradicación de cultivos, más
asistencia alimentaria, exenciones de IVA para insumos agrícolas, menos
requisitos administrativos, mayor acceso a financiamiento y formalización de
tierras. Todo esto busca enfrentar el aumento de la violencia en el Catatumbo y
mejorar la vida de las comunidades campesinas.
20. Sobre la ineficacia de las
medidas ordinarias dirigidas a implementar programas para la sustitución de los
cultivos de uso ilícito y la vinculación de la población en actividades de
economía productiva legal. El
Gobierno admite que las medidas ordinarias aplicadas para sustituir cultivos
ilícitos y vincular a las comunidades a economías legales no han sido efectivas
en la región del Catatumbo. A pesar de los esfuerzos, los cultivos han
aumentado y el mercado ilícito de coca se ha reactivado, intensificando los
conflictos armados desde enero de 2025. Estos hechos están relacionados con lo
declarado inconstitucional por la Corte Constitucional sobre la concentración
de cultivos ilícitos.
21. La sentencia C-148 de 2025 aclaró que los
problemas estructurales, como la concentración de cultivos ilícitos en el
Catatumbo, no pueden justificar un estado de conmoción interior. Estas
situaciones deben solucionarse a través de instituciones democráticas y dentro del
marco constitucional normal. El Ministerio Público reconoció que el Catatumbo
enfrenta conflictos históricos como pobreza, grupos armados ilegales y cultivos
ilícitos. A lo largo de los años, distintos gobiernos han intentado abordar
estas problemáticas con medidas y estrategias. Sin embargo, la Corte reiteró
que estos problemas son crónicos y deben tratarse con políticas ordinarias, no
de excepción.
22. La PGN destacó varias leyes que abordan
los cultivos ilícitos: (i) el Decreto Ley 896 de 2017, que creó el PNIS tras el
Acuerdo de Paz de 2016; (ii) el Decreto Ley 902 de 2017, enfocado en la
adjudicación de tierras a campesinos, priorizando hogares en áreas del PNIS;
(iii) el Decreto 362 de 2018, que reglamenta la operación del PNIS con enfoque
integral y territorial; y (iv) el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, que
busca cerrar brechas del PNIS y promover proyectos productivos e
infraestructura para economías lícitas.
23. Recientemente, en el marco del
orden público en el Catatumbo y bajo la Ley 2294 de 2023, se implementó el
programa RenHacemos mediante la Resolución 76 del 9 de abril de 2025. Este
programa busca sustituir cultivos ilícitos por economías legales y ofrece apoyo
económico temporal a las familias que se desvinculen de dichos cultivos,
incentivándolas a la erradicación. Los cultivos ilícitos son una causa del
conflicto armado en Colombia, ya que generan pobreza, marginalidad, crimen y
débil institucionalidad. El Acuerdo Final para la Paz abordó este problema con
el objetivo de encontrar soluciones definitivas para drogas ilícitas y sus
efectos en el país. La región del Catatumbo, gravemente afectada por los
cultivos de uso ilícito, enfrenta problemas como pobreza, violencia y
vulneración de derechos fundamentales. Es deber urgente del Gobierno abordar
esta situación usando medios ordinarios, mejorando el bienestar y las
condiciones de vida de las comunidades afectadas, y combatiendo tanto las
organizaciones criminales del narcotráfico como los problemas estructurales que
estos cultivos generan.
24. Para la Corte, si bien los cultivos
ilícitos constituyen una fuente de financiación de los grupos armados ilegales,
esta condición estructural no habilita, por sí sola, el uso de las
facultades excepcionales de la conmoción interior. La conexidad, al analizar la
cuestión previa, requiere una relación directa, específica e inmediata con los
hechos que motivaron la declaratoria de excepción, los cuales, según la
sentencia C-148 de 2025 no incluyen la política de sustitución de cultivos
ilícitos ni los problemas estructurales asociados al desarrollo rural.
25. Sobre la insuficiencia en
la implementación del PNIS. El Gobierno asegura que el PNIS, en la
región del Catatumbo, solamente incluye los municipios de Sardinata y Tibú- y
pese a que vinculó a 2.328 núcleos familiares en las categorías de
cultivadores, no cultivadores y recolectores, quienes realizaron la
erradicación voluntaria de 1.157 hectáreas de coca, este esfuerzo fue
insuficiente para atender la magnitud del problema. Por lo tanto, el PNIS
requiere de una ampliación significativa en su alcance y efectividad. Esta
motivación está, sin lugar a duda, relacionada con una dimensión de las
declaradas inconstitucionales por la Corte, esto es, las deficiencias e incumplimientos en la
implementación del PNIS.
26. Sin perjuicio de las
consideraciones dispuestas en la Sentencia C-148 de 2025 que sustentaron dicha
inexequibilidad, es importante reiterar que el PNIS es un programa que tiene
por objeto promover la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito a
través del desarrollo de programas y proyectos para contribuir a la superación
de condiciones de pobreza y marginalidad de las familias campesinas que derivan
su subsistencia de los cultivos de uso ilícito. Es un programa que surgió del
Acuerdo Final para la Paz con el fin de “generar condiciones materiales e
inmateriales de bienestar y buen vivir para las poblaciones afectadas por
cultivos de uso ilícito, en particular para las comunidades campesinas en
situación de pobreza que en la actualidad derivan su subsistencia de esos
cultivos, y de esa manera encontrar también una solución sostenible y
definitiva al problema de los cultivos de uso ilícito y a todos los problemas
asociados a ellos en el territorio”.
27. Las deficiencias
estructurales de la implementación del PNIS fueron reconocidas en la Sentencia
SU-545 de 2023. En esa oportunidad, la Corte evidenció problemas en los
departamentos del Cauca, Nariño, Norte de Santander y Putumayo, en particular, “(i)
déficit presupuestal para la implementación integral del programa – ausencia de
sostenibilidad financiera; (ii) incumplimiento en la ejecución de los
componentes del PNIS por parte del Estado; (iii) suspensión y retiro de los
beneficiarios del PNIS con el desconocimiento de garantías al debido proceso
administrativo, (iv) la ausencia de un enfoque étnico efectivo en la ruta de
vinculación al PNIS y (v) la existencia de un riesgo o peligro que amenaza
la vida de los líderes que han promovido la sustitución voluntaria de cultivos
ilícitos”.
28. En consecuencia, la Sala
Plena emitió una serie de órdenes que constituyen las medidas imprescindibles a
través de las cuales se debe honrar el cumplimiento del PNIS, y con ello,
reconstruir la confianza de las familias y comunidades que suscribieron
acuerdos individuales y colectivos. Todo ello, en el marco de las competencias
de las diferentes entidades estatales del orden nacional líderes en la
implementación de los Programas de sustitución de cultivos de uso ilícito y la
Reforma Rural Integral señaladas en el Plan Marco de Implementación, de acuerdo
con el Acuerdo Final para la Paz, el Acto Legislativo 02 de 2017 y el Decreto
Ley 896 de 2017. En este sentido, la Corte le ordenó a la DSCI de la ART,
realizar una propuesta de ajuste de mejora en la que se formularan las
estrategias, su planificación e indicadores correspondientes, que sirvan para
corregir las fallas de ejecución del PNIS en los municipios analizados dentro
de los departamentos de Nariño, Putumayo, Norte de Santander y Cauca.
29. El breve panorama descrito
permite concluir que el Gobierno tenía conocimiento de las deficiencias
identificadas en el programa PNIS y que, además de las descritas por la Corte,
tenía la capacidad de identificar otros aspectos y ajustar, dentro del marco
normativo ordinario, todas aquellas medidas tendientes a mejorar e implementar
de manera óptima el programa. Por lo tanto, no es de recibo justificar la
expedición de este decreto en el hecho de que el PNIS no incluye algunos
municipios de la región del Catatumbo, porque dicha situación ha debido resolverse
con la implementación de otros programas o políticas públicas en el marco del
normal funcionamiento del Estado.
30. Así las cosas, cuando el
Gobierno justifica la expedición del decreto en la necesidad de implementar, de
forma urgente y prioritaria, medidas extraordinarias tendientes a impulsar la
sustitución de cultivos de uso ilícito en todos los municipios de la región del
Catatumbo, desconoce que el problema de los cultivos de uso ilícito es
histórico y estructural y, por lo tanto, no puede ser atendido a partir de
medidas extraordinarias. Así
lo entendió la Corte Constitucional en la Sentencia C-148 de 2025 y, en
consecuencia, excluyó de las razones constitucionales para declarar el estado
de conmoción aquellas relacionadas con las deficiencias e incumplimientos en la
implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos
Ilícitos.
31. Sobre la necesidad de
promover condiciones dignas para las comunidades campesinas afectadas con los
cultivos de uso ilícito. El decreto se sustenta en la necesidad de “promover
condiciones de vida dignas y sostenibles para las comunidades campesinas hoy
dependientes de la economía ilícita, en aras de satisfacer las necesidades
básicas de la población y fomentar la participación comunitaria con un enfoque
integral, territorial y derechos humanos”. Además, la motivación destaca
la urgencia de “proteger los derechos fundamentales de quienes dependen
económicamente del circuito ilícito del narcotráfico”. Esta motivación, igual
que las anteriores, tienen fundamento en la histórica problemática sobre el uso
de cultivos de uso ilícito y en la ausencia de medidas ordinarias para corregir
los problemas identificados del PNIS o complementar su objeto con otras políticas
públicas.
32. La Sala reitera que
garantizar los derechos fundamentales de toda la población colombiana y, en
concreto, de los ciudadanos y las ciudadanas de la región del Catatumbo es un
deber imperioso e inaplazable del Estado. Por lo tanto, el Gobierno debe
concentrar todos sus esfuerzos en implementar políticas públicas dirigidas a
tal fin; no es aceptable -desde el ámbito constitucional- acudir a competencias
excepcionales para ello.
33. Para la Corte, los
problemas relacionados con la presencia histórica de los cultivos de uso ilícito,
que incluye las deficiencias en la implementación del PNIS y los procesos de
formalización de propiedad privada y adjudicación de bienes baldíos de la
Nación en las áreas afectadas por la presencia de cultivos de uso ilícito, son
estructurales. Por ello, no es viable catalogar estos hechos como
extraordinarios o sobrevinientes para justificar el uso de competencias
excepcionales. Así las cosas, estas problemáticas deben ser abordadas mediante
instrumentos ordinarios y en escenarios democráticos, no mediante estados de
excepción.
34. Aunque el Decreto 180 de 2025
desarrolla la doctrina constitucional sobre la posibilidad de otorgar subsidios
a poblaciones vulnerables bajo escenarios de emergencia, conforme a los
desarrollos jurisprudenciales en torno al artículo 355 C.P., el déficit de
constitucionalidad no radica en la figura del subsidio como tal, sino en la
utilización de facultades excepcionales para regular materias estructurales de
política pública, cuya definición corresponde al Legislador.
35. En síntesis, la Sala
encuentra que las medidas que incluyen los pagos humanitarios condicionados a
la erradicación voluntaria de cultivos ilícitos, el aumento en el pago de la
asistencia alimentaria inmediata, las exenciones tributarias, la flexibilización
de trámites sanitarios y el acceso preferente a mecanismos financieros y formalización
de tierras en zonas con alta presencia de cultivos de uso ilícito; todas ellas
tendientes a fomentar la transición de núcleos familiares campesinos del
Catatumbo hacia economías lícitas, son inconstitucionales por consecuencia.
2.3. Efectos de la declaratoria
de la inexequibilidad por consecuencia
36. El artículo 45 de la Ley
270 de 1996 establece que las sentencias que profiere la Corte Constitucional
tienen efectos hacia el futuro, a menos que la Corporación resuelva lo
contrario. Así las cosas, por regla general, para garantizar los principios de
seguridad jurídica y buena fe, las decisiones de este Tribunal tienen efectos ex
nunc -desde entonces-. Sin
embargo, “cuando no retrotraer los efectos de la declaratoria pueda
significar que la inconstitucionalidad que se evidenció perdure en el tiempo,
con un claro desconocimiento del principio de supremacía constitucional”[16], la
Corte puede, de manera excepcional, otorgar efectos ex tunc -hacia el
pasado- a sus decisiones. En ciertos casos, “reconocer solamente efectos hacia
futuro a las decisiones de inexequibilidad, sería admitir como justas aquellas
afectaciones generadas por la aplicación de un precepto inconstitucional”.
37. El Decreto contiene tres
tipos de medidas
que se pueden agrupar así: (i) los pagos directos a los beneficiarios; (ii)
las fuentes de financiación de las medidas; y (iii) los trámites
administrativos.
38. En el primer grupo se
encuentra el pago por erradicación voluntaria de carácter humanitario y
extraordinario condicionado a la sustitución de cultivos para la transición
hacia economías lícitas, por valor de 1SMMLV; la ampliación de hasta un 25% del componente
de Asistencia Alimentaria Inmediata; y la exención al impuesto sobre las ventas
(IVA) a bienes y servicios -importados, enajenados o suministrados en el marco
de las estrategias que establezca la DSCI. En el segundo grupo se advierte que las
medidas podrían ser financiadas con recursos provenientes del Fondo para el
Acceso a los Insumos Agropecuarios (FAIA), del Presupuesto General de la
Nación, del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el
Crimen Organizado (Frisco), de recursos de cooperación y donaciones; y del
Sistema General de Regalías. Estos recursos, según el artículo 13 del decreto
serían administrados y ejecutados a través del Fondo Colombia en Paz
(FCP). En el tercer grupo está la flexibilización de trámites sanitarios,
el acceso preferente a mecanismos financieros y la priorización de
formalización de tierras en zonas con alta presencia de cultivos de uso
ilícito.
39. La Corte advierte que durante la vigencia del Decreto
Legislativo 180 de 2025, pudieron haberse ejecutado y comprometido la entrega
de recursos públicos con el fin de materializar las medidas allí adoptadas.
Además, dichos recursos están dirigidos, en su mayoría, a los núcleos
familiares de las zonas objeto de declaratoria de conmoción interior en las
cuales exista presencia de cultivos de uso ilícito; una población de especial protección
constitucional y vulnerable.
40. La Sala reconoce que la decisión de
inexequibilidad que se adopta en esta sentencia, cuyo propósito fundamental es
garantizar la supremacía del orden constitucional, puede generar consecuencias
sobre personas vulnerables afectadas por el conflicto armado interno, cuya
garantía de derechos fundamentales también constituye un imperativo superior. En esa medida, el
restablecimiento del orden constitucional que se busca con la declaratoria de
inexequibilidad debe ser armonizado con el déficit de protección de dicha
población vulnerable, que, históricamente, ha enfrentado dificultades producto
de los cultivos de uso ilícito.
41. En consecuencia, la Sala considera necesario precisar que
la declaratoria de inexequibilidad del Decreto Legislativo 180 de 2025 tiene
efectos inmediatos y hacia el hacia futuro. Por tanto, se mantendrán las
siguientes situaciones jurídicas consolidadas o que estén en curso a la fecha
de expedición de esta sentencia: (i) los pagos efectivamente realizados por
concepto de erradicación voluntaria y Asistencia Alimentaria Inmediata, realizados
con anterioridad a la comunicación de esta sentencia; (ii) las solicitudes de
exención del IVA ya pagadas, y las presentadas que ya estén admitidas o que
sean admisibles, de acuerdo con las normas de devolución; y (iii) los trámites
administrativos priorizados.
42. En todo caso, el Gobierno Nacional deberá adoptar las
operaciones presupuestales que correspondan con el fin de cesar la ejecución de
las medidas dispuestas en el Decreto 180 de 2025 y restituir los recursos no
comprometidos a los fondos o entidades a los que, conforme con las normas
presupuestales ordinarias, corresponda su administración y ejecución.
43. Finalmente, se debe
precisar que aun cuando mediante
el Decreto 467 del 23 de abril de 2025 el Gobierno dispuso levantar el estado
de conmoción interior y a la vez prorrogó por 90 días, entre otros, el Decreto
180 de 2025, los efectos prácticos de esta decisión, al declarar la
inexequibilidad por consecuencia, conducen a que su vigencia, por supuesto, no
se pueda extender más en el tiempo.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declarar INEXEQUIBLE por
consecuencia el Decreto Legislativo 180 del de 14 de febrero de 2025 “por el cual se
adoptan medidas excepcionales para desvincular a los núcleos familiares que
dependan de cultivos de uso ilícito y promover su tránsito a economías lícitas
en el marco del estado de conmoción interior declarado mediante el Decreto 062
del 24 de enero de 2025”.
SEGUNDO.
La decisión de
inexequibilidad prevista en el ordinal anterior producirá efectos inmediatos y
hacia el futuro. Se mantendrán las siguientes situaciones jurídicas
consolidadas o estén en curso a la fecha de expedición de esta sentencia: (i)
los pagos efectivamente realizados por concepto de erradicación voluntaria y
Asistencia Alimentaria Inmediata, realizados con anterioridad a la comunicación
de esta sentencia; (ii) las solicitudes de exención del IVA ya pagadas, y las
presentadas que ya estén admitidas o que sean admisibles, de acuerdo con las
normas de devolución; y (iii) los trámites administrativos priorizados. En todo
caso, el Gobierno Nacional deberá adoptar las operaciones presupuestales que
correspondan con el fin de cesar la ejecución de las medidas dispuestas en el
Decreto 180 de 2025 y restituir los recursos no comprometidos a los fondos o
entidades a los que, conforme con las normas presupuestales ordinarias,
corresponda su administración y ejecución.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR
MARTÍNEZ
Magistrada
Ausente con comisión
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES
MOSQUERA
Magistrada
CAROLINA RAMÍREZ PÉREZ
Magistrada (e)
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
ANEXO 1
Texto del Decreto Legislativo 0180 de 2025
DECRETO NÚMERO 0180
14 febrero 2025[20]
“por
el cual se adoptan medidas excepcionales para desvincular a los núcleos
familiares que dependan de cultivos de uso ilícito y promover su tránsito a
economías lícitas en el marco del estado de conmoción interior declarado
mediante el Decreto 062 del 24 de enero de 2025”
EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL
DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
Delegatario
de Funciones Presidenciales Mediante Decreto número 0142 de 2025, en ejercicio
de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el
artículo 213 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de
1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 062 del 24 de enero de 2025,
por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del
Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de
Río de Oro y González del departamento del Cesar, y
CONSIDERANDO
Que
el artículo 213 de la Constitución Política confiere al presidente de la
República la facultad para decretar el estado de conmoción interior en todo o
en parte del territorio nacional en caso de grave perturbación del orden
público, que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la
seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, pudiendo adoptar las medidas
necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión
de sus efectos.
Que
en desarrollo del artículo 213 de la Constitución Política y de conformidad con
lo previsto en la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción
(LEEE), el Gobierno nacional puede dictar Decretos legislativos que contengan
las medidas destinadas a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos, siempre que:
(i)
se refieran a materias que tengan relación directa y específica con el estado
de conmoción interior; (ii) su finalidad esté encaminada a conjurar las causas
de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos; (iii) sean
necesarias para alcanzar los fines que motivaron la declaratoria del estado de
conmoción interior; (iv) guarden proporción o correspondencia con la gravedad
de los hechos que se pretenden superar; (v) no entrañen discriminación alguna
fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar,
opinión política o filosófica; (vi) contengan motivación suficiente, a saber,
que el Gobierno nacional presente razones suficientes para justificar las
medidas; (vii) cuando se trate de medidas que suspendan leyes se expresen las
razones por las cuales son incompatibles con el estado de conmoción interior y
(viii) no contener medidas que impliquen contradicción específica con la
Constitución Política, los tratados internacionales sobre derechos humanos
ratificados por Colombia ni la Ley 137 de 1994.
Que,
de igual manera, en el marco de lo previsto en la Constitución Política, la
LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por
Colombia, las medidas adoptadas en los decretos de desarrollo no pueden: (i)
suspender o vulnerar los derechos y garantías fundamentales; (ii) interrumpir
el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del
Estado; (iii) suprimir ni modificar los organismos y funciones básicas de
acusación y juzgamiento; y (iv) tampoco restringir aquellos derechos que no
pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción.
Que
el estado de conmoción interior fue decretado por el Gobierno nacional con el
fin de conjurar la grave perturbación del orden público que de manera
excepcional y extraordinaria se está viviendo en la región del Catatumbo –y
cuyos efectos y consecuencias se proyectan sobre las demás zonas del territorio
delimitadas en la declaratoria de Conmoción Interior– derivada de fuertes
enfrentamientos entre grupos armados, amenazas, desplazamientos forzados
masivos, afectaciones al ejercicio de los derechos fundamentales de la
población civil, alteración de la seguridad y daños a bienes protegidos y al
ambiente.
Que
en atención a la gravedad de la situación que se vive en la región del
Catatumbo, excepcional y extraordinaria, caracterizada por el aumento inusitado
de la violencia, una crisis humanitaria desbordada, el impacto en la población
civil, las amenazas a la infraestructura crítica y el desbordamiento de las
capacidades institucionales, el Gobierno nacional se ha visto obligado a la
adopción de medidas extraordinarias que permitan conjurar la perturbación,
restablecer la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la
convivencia ciudadana, así como, garantizar el respeto de los derechos
fundamentales, en dicha región, así como en el área metropolitana de Cúcuta y
los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar.
Que,
dentro de las razones generales tenidas en cuenta para la adopción de dicha
medida se incluyeron entre otras, las siguientes:
“Que,
(...) el Gobierno ha incentivado y promovido la presencia y las ofertas
institucionales en la región del Catatumbo, mediante programas dirigidos a la
sustitución de los cultivos de uso ilícito y la vinculación a actividades de
economía productiva legal, entre otros.
Que,
no obstante lo anterior, según el reporte para 2023 del Sistema Integrado de
Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI), administrado por el Observatorio de
Drogas de Colombia del Ministerio de Justicia y del derecho, los municipios de
Norte de Santander pertenecientes a la región Catatumbo concentraban 43.178,86
hectáreas de cultivos de coca, de las cuales el 62,49% (26.985,96 hectáreas)
estaban ubicadas en los municipios de Sardinata y Tibú; así mismo, que, desde
entonces, dichos cultivos se han incrementado, habida cuenta de la reactivación
del mercado de la coca para fines ilícitos”.
“Que,
el descenso en los precios de la coca y de la pasta base de coca registrado a
partir de 2021, con el subsecuente estancamiento temporal del circuito
económico ilícito generó, de una parte, una situación de crisis alimentaria
entre las familias vulnerables que subsisten de este, y por otra, un pacto
entre organizaciones armadas ilegales frente a la repartición del negocio
ilícito y la entrada de compradores al territorio.
Que,
con la progresiva recuperación de este mercado ilegal, a finales del año 2024
dicho pacto finalizó y se acrecentaron las confrontaciones armadas a partir del
15 de enero de 2025, debido a que el ELN desató una imprevisible y violenta
ofensiva contra la población civil, líderes sociales y firmantes del acuerdo
final de paz”.
“Que
el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos (PNIS), reglamentado
por el Decreto Ley 896 de 2017, fue inicialmente focalizado para la región del
Catatumbo, en los municipios de Sardinata y Tibú. Conforme a su enfoque
familiar, el PNIS vinculó a 2.328 núcleos familiares en las categorías de
cultivadores, no cultivadores y recolectores, quienes realizaron la
erradicación voluntaria de 1.157 hectáreas de coca.
Que,
sin embargo, este esfuerzo ha resultado insuficiente para atender la magnitud
del problema y requiere una ampliación significativa en su alcance y
efectividad.
Que,
en virtud de lo expuesto, resulta urgente y prioritario implementar medidas
extraordinarias para impulsar la sustitución de cultivos de uso ilícito en
todos los municipios de la región del Catatumbo y promover condiciones de vida
dignas y sostenibles para las comunidades campesinas hoy dependientes de la
economía ilícita, en aras de satisfacer las necesidades básicas de la población
y fomentar la participación comunitaria con un enfoque integral, territorial y
derechos humanos”.
Que,
de otra parte, la Constitución Política en sus artículos 1° y 2° establece que
Colombia es un Estado social de derecho, democrático, participativo y
pluralista, basado en el respeto a la dignidad humana, el trabajo y la
solidaridad de su ciudadanía. Por tanto, su fin esencial es servir a la
comunidad. promover la prosperidad general y garantizar los principios,
derechos y deberes, permitiendo la participación de todos en las decisiones que
los afectan, así como en la vida económica, política, administrativa y
cultural. Además, busca defender la independencia nacional, mantener la
integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y un orden
justo.
Que,
en esa misma línea, el artículo 13 de la Constitución Política establece que
todas las personas son libres e iguales ante la ley, deben recibir el mismo
trato y protección de las autoridades, y tienen derecho al ejercicio de
libertades, derechos y oportunidades. Además, obliga al Estado a garantizar la
igualdad real y efectiva, adoptando medidas para favorecer a grupos
discriminados o marginados, y a proteger especialmente a quienes se encuentren
en situación de debilidad manifiesta por razones económicas, físicas o
mentales.
Que
el artículo 64 de la Constitución Política de Colombia reconoce a la población
campesina como sujetos de derechos y de especial protección, pues como grupo
social tiene un particular relacionamiento con la tierra basado en la
producción de alimentos en garantía de la soberanía alimentaria, tiene formas
de territorialidad especiales, así como condiciones geográficas, demográficas,
organizativas y culturales que lo distingue de otras colectividades
sociales.
Que,
esa misma norma constitucional prevé que (...) el Estado reconoce la dimensión
económica, social, cultural, política y ambiental del campesinado, así como
aquellas que le sean reconocidas y velará por la protección, respeto y garantía
de sus derechos individuales y colectivos, con el objetivo de lograr la
igualdad material desde un enfoque de género, etario y territorial, el acceso a
bienes y derechos como a la educación de calidad con pertinencia, la vivienda,
la salud, los servicios públicos domiciliarios, vías terciarias, la tierra, el
territorio, un ambiente sano, el acceso e intercambio de semillas, los recursos
naturales y la diversidad biológica, el agua, la participación reforzada, la
conectividad digital: la mejora de la infraestructura rural, la extensión
agropecuaria y empresarial, asistencia técnica y tecnológica para generar valor
agregado y medios de comercialización para sus productos”.
Que,
en virtud de este mandato constitucional, es imperativo que el Estado
implemente políticas públicas que protejan los derechos del campesinado,
fomenten su autonomía y dignidad, y aseguren condiciones de equidad y justicia
social en los territorios rurales, especialmente en aquellos afectados por la
pobreza, la exclusión, la presencia de economías ilícitas y la violencia
ejercida por los grupos armados al margen de la ley.
Que
el artículo 209 de la Constitución Política de Colombia establece que: (...) a
función administrativa está al servicio de los intereses generales y se
desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización,
la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades
administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento
de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes,
tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la
ley...”.
Que
esa misma norma constitucional prevé, como elemento central del debido proceso
administrativo, el respeto por los derechos humanos entendiendo que las
acciones del Estado deben en todo momento salvaguardar los derechos
fundamentales de los individuos, integrando una perspectiva de justicia social
en su gestión. En esa línea, cualquier actuación administrativa debe estar
guiada por la observancia estricta de los principios allí establecidos, bajo el
entendido de que su cumplimiento contribuye a la consolidación de un orden
público justo y equitativo, conforme a los mandatos constitucionales.
Que
el punto 1 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera (en adelante Acuerdo Final de Paz)
determinó como parte de las personas beneficiarias de la Reforma Rural Integral
a las (...) asociaciones de trabajadores y trabajadoras con vocación agraria
sin tierra o con tierra insuficiente, así como personas y comunidades que
participen en programas de asentamiento y reasentamiento con el fin, entre
otros, de proteger el medio ambiente, sustituir cultivos ilícitos y fortalecer
la producción alimentaria(...)”.
Que
el punto 4 del Acuerdo Final de Paz señaló que: “[l]a persistencia de los
cultivos está ligada en parte a la existencia de condiciones de pobreza,
marginalidad, débil presencia institucional, además de la existencia de
organizaciones criminales dedicadas al narcotráfico. (...) Que muchas regiones
y comunidades del país, especialmente aquellas en condiciones de pobreza y
abandono, se han visto afectadas directamente por el cultivo, la producción y
comercialización de drogas ilícitas, incidiendo en la profundización de su
marginalidad, de la inequidad, de la violencia en razón del género y en su
falta de desarrollo”.
Que,
el Acuerdo Final de Paz también determinó que: “(...) para construir soluciones
sostenibles, garantizar los derechos de los ciudadanos y las ciudadanas y el no
resurgimiento del problema, la política debe tener un enfoque territorial
basado en la participación ciudadana y en la presencia y el fortalecimiento, en
términos de efectividad, eficiencia y transparencia, especialmente de las
instituciones responsables de la atención social y de las responsables de la
seguridad y protección de las comunidades (...)” y “(...) que sin perjuicio de
las limitaciones que tiene el país para dar una solución definitiva a una
problemática de carácter transnacional, se empeñarán todos los esfuerzos para
transformar las condiciones de las comunidades en los territorios y asegurar
que Colombia sea un país sin cultivos de uso ilícito y sin narcotráfico”.
Que
bajo esa perspectiva el Acuerdo Final de Paz estableció que “(...) la solución
definitiva al problema de los cultivos de uso ilícito se encuentra en el
carácter voluntario y concertado y, por tanto, en la manifiesta voluntad de las
comunidades –hombres y mujeres– de transitar caminos alternativos a los
cultivos de uso ilícito, y el compromiso del Gobierno de generar y garantizar
condiciones dignas de vida y de trabajo para el bienestar y el buen
vivir(...)”.
Que
el Acto Legislativo 02 de 2017 dispuso que los contenidos del Acuerdo Final de
Paz relacionados con derechos fundamentales y conexos son guía para
interpretar, desarrollar y validar las normas de su implementación. Además,
obliga a las instituciones y autoridades del Estado a cumplirlo de buena
fe.
Que
el artículo 334 de la Constitución Política de Colombia establece que el
Estado, puede intervenir en la economía a través de leyes, en temas como la
explotación de los recursos naturales, el uso del suelo, la producción,
distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos
y privados. Lo anterior con el objetivo de racionalizar la economía para
conseguir un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de
vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los
beneficios del desarrollo y, la preservación de un ambiente sano, propiciando
así el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población, en especial de los sectores más vulnerables.
Que
el artículo 355 de la Constitución Política establece que ninguna de las ramas
u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de
personas naturales o jurídicas de derecho privado. También establece que el
Gobierno nacional y territoriales, con recursos de sus respectivos
presupuestos, pueden celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de
lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades
de interés público acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de
Desarrollo.
Que
el artículo 366 de la Constitución Política establece que el bienestar general
y la mejora de la calidad de vida de la población son fines esenciales del
Estado. Para ello, se prioriza la solución de las necesidades insatisfechas en
temas como salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable, en esas
áreas el Estado debe intervenir, dirigir y coordinar la acción pública y
privada, en cumplimiento de su función social y su obligación de garantizar el
bienestar colectivo.
Que
la Corte Constitucional, en la Sentencia C-159 de 1998 señaló que la
prohibición de otorgar auxilios por parte del Estado no puede ser entendida
como una regla inmutable de proscripción, pues admite “(...) no sólo la
excepción a que se refiere el segundo aparte del artículo 355 Superior, sino
las que surgen de todos aquellos supuestos que la misma Constitución autoriza,
como desarrollo de los deberes y finalidades sociales del Estado con el fin de
conseguir el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población del país(...)”.
Que
en la Sentencia C-042 de 2006, la Corte Constitucional señaló, en el marco de
la aplicación de la prohibición contenida en el artículo 355, a los subsidios
como: “(...) un instrumento económico en virtud del cual el Estado procura que
toda la población, en particular la de menores recursos, tenga acceso a los
servicios públicos para satisfacer sus necesidades básicas, dando aplicación al
principio de solidaridad previsto en los artículos 1° y 95, numeral 9 de la
Constitución Política, los cuales son acordes con lo establecido en el artículo
365 superior, según el cual los servicios públicos son inherentes a la
finalidad social del Estado, quien a su vez tiene el deber de asegurar su
prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (...)”.
Que
la Corte Constitucional en la Sentencia C-507 de 2008 señaló que la prohibición
contenida en el artículo 355 “(...) no significa que el Estado no pueda
implementar políticas sociales o económicas que tengan como herramienta la
asignación de bienes o recursos sin una contraprestación directa e inmediata a
cargo del beneficiario. Por el contrario, en un Estado social de derecho, el
Estado tiene ciertas obligaciones sociales que se concretan, entre otras, en la
asignación de bienes o recursos públicos a sectores especialmente protegidos
por la Constitución (...)”.
Que
la Corte Constitucional en Sentencia C-174 de 2020 dispuso que pese a la
prohibición contenida al artículo 355 de la Constitución Política, la
dispersión de transferencias monetarias no condicionadas es a fin con los
principios constitucionales, por las siguientes razones:
“[...]
Pese al carácter terminante y categórico de esta prohibición, el mismo artículo
355 establece una serie de salvedades expresas a este mandato general y,
además, la Carta Política contiene otros principios y reglas cuya observancia
exige matizar el alcance de la proscripción constitucional.
Por
ello, este tribunal ha considerado que las erogaciones en favor de personas
naturales o jurídicas de derecho privado pueden ser constitucionalmente
admisibles en distintos escenarios. Así, siguiendo las directrices del mismo
artículo 355, podrían ser válidas cuando se enmarcan dentro de contrataciones
“con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin
de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan
Nacional y los planes secciones de Desarrollo”. De igual modo, podrían serlo
cuando el auxilio o incentivo no constituye un acto de mera liberalidad del
Estado y apunta al cumplimiento de deberes constitucionales expresos orientados
a garantizar la igualdad material en el marco de la justicia distributiva, o
cuando persigue el estímulo de una determinada actividad económica que reporta
un beneficio social, en desarrollo de la facultad de intervención del Estado en
la economía. Ello ocurre, por ejemplo, con los subsidios en materia de
servicios públicos domiciliarios, el fomento de la investigación y
transferencia de tecnología, la promoción de la construcción de obras de
infraestructura física y adecuación de tierras, la adquisición de predios para
los trabajadores agrarios, y la ejecución de proyectos de vivienda social y
para la prestación de servicios públicos de salud y educación, todos los cuales
tienen una base constitucional clara y directa [...].
En
este contexto, la Sala considera que la entrega de recursos monetarios no
condicionados en el marco del Programa Ingreso Solidario a las personas y
hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad económica no contraviene el
artículo 355 de la Carta Política. Lo anterior, en tanto este mecanismo apunta
al cumplimiento del deber del Estado de satisfacer el derecho al mínimo vital
de los grupos sociales que, en razón de su mayor vulnerabilidad, enfrentan un
riesgo concreto, cierto e inminente de no poder satisfacer sus necesidades
básicas en el actual contexto en el que, por las medidas de confinamiento
decretadas por el Gobierno nacional, no es posible adelantar las actividades
económicas que permiten la subsistencia. Así pues, el referido programa apunta
a la materialización de mandatos constitucionales expresos orientados a
garantizar la igualdad material, en el marco de la justicia distributiva, así
como el derecho al mínimo vital.
Así
las cosas, este tribunal concluye que la iniciativa satisface los juicios de
proporcionalidad, no arbitrariedad, de intangibilidad de derechos, de no
contradicción especifica. Lo anterior, en tanto el programa gubernamental
consistente con la naturaleza y la gravedad de la problemática que se pretende
enfrentar, no establece una restricción o una limitación al núcleo esencial de
los derechos considerados como intangibles, y, por el contrario, apunta a
garantizar el derecho al mínimo vital de la población vulnerable, y tampoco
desconoce ninguna de las cláusulas especiales establecidas para el estado de
emergencia económica y social ni en particular las relativas a la prohibición
de restringir los derechos sociales de los trabajadores o de disponer la parálisis
o la suspensión en la actividad estatal”.
Que
en la Sentencia C-142 de 2022, la propia Corte Constitucional desarrolló los
elementos que conforman la regla introducida en el artículo 355 de la
Constitución Política en el siguiente sentido: “(...) que la prohibición
prevista en el inciso primero del artículo 355 de la Carta no se activará
cuando un auxilio o donación, cualquiera que sea su origen, se ajuste a ciertos
preceptos (...) la creación de auxilios o donaciones deberá observar las
siguientes condiciones: (i) toda asignación de recursos públicos debe ser
decretada por el Congreso de la República e incluida en una ley. De tal manera,
se prohíbe al gobierno hacer gastos que no cumplan con este requerimiento; (ii)
la ley debe determinar de manera concreta y explícita su finalidad,
destinatarios, alcances materiales y temporales, condiciones y criterios de
asignación, publicidad e impugnación, así como los límites a la libertad
económica; (iii) cualquier asignación de recursos o bienes públicos que haga el
Gobierno nacional de conformidad con una ley preexistente deberá ser compatible
con el respectivo plan nacional de desarrollo y la ley de inversiones; (iv) el
costo del auxilio o donación debe ser menor que el beneficio a obtener, y no
puede beneficiar sólo a un grupo de interés sin que beneficie a la sociedad en
su conjunto; (v) la distribución de recursos no puede dirigirse “a quienes
menos los necesitan o menos los merecen”; (vi) el auxilio o donación no puede
tener vocación de permanencia, pues debe responder sólo al alivio de
situaciones coyunturales; y (vii) el auxilio o donación no puede ser creado con
fines de desviación de poder; esto es, cuando la decisión se haya proferido
buscando el beneficio de intereses particulares y no colectivos.
Que,
en línea con lo anterior, la medida consistente en el establecimiento de un
pago extraordinario condicionado a la erradicación voluntaria de cultivos de
uso ilícito, en clave de su componente humanitario y de emergencia en el marco
de la declaratoria del estado de conmoción interior, se encuentra acorde con
las disposiciones del artículo 355 de la Constitución Política, por las
siguientes razones: i) la norma bajo análisis tiene naturaleza de decreto
legislativo; ii) en su parte dispositiva, establece de manera clara su
finalidad, destinatarios, alcances materiales y temporales, así como las
condiciones y criterios de acceso; iii) La medida se encuentra enmarcada en los
lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo “Colombia Potencia Mundial de la
Vida”, específicamente en los artículos 9°, 10 y 11, así como en el Plan
Plurianual de Inversiones correspondiente; iv) el beneficio de reducir la
dependencia de las comunidades al cultivo de uso ilícito no solo mejora su
calidad de vida, sino que también contribuye al objetivo de recuperar el orden
público de la región del Catatumbo, al interrumpir el flujo de recursos hacia
actores armados ilegales que hoy amenazan el orden público en el Catatumbo; v)
la medida está dirigida exclusivamente a población en condiciones de
vulnerabilidad con protección constitucional reforzada; vi) su aplicación está
limitada a un periodo de tiempo específico; y vii) tiene como propósito
principal proteger el sustento de las familias que decidan vincularse
voluntariamente a los procesos de sustitución d cultivos de uso ilícito.
Que
el ordenamiento jurídico colombiano no contempla mecanismos de choque para
hacer pagos a los grupos familiares vulnerables que dependen de los cultivos de
uso ilícito para su subsistencia. Por tanto, se hace necesario una medida que
permita desvincularlos rápidamente de la economía ilícita y así quitar la
influencia de los grupos ilegales sobre esta población.
Que
la medida consistente en el pago por erradicación voluntaria de carácter
humanitario y extraordinario previsto en el presente decreto resulta necesaria
para garantizar que las iniciativas productivas de ciclo corto, promovidas como
alternativas económicas a los cultivos ilícitos, alcancen una fase de
maduración que permita generar rendimientos tanto productivos como económicos.
La medida, además, contribuye a la seguridad alimentaria y a la consolidación
de proyectos productivos, evitando el riesgo de resiembra debido a la falta de
ingresos en etapas tempranas del proceso de sustitución.
Que,
en condiciones de normalidad, los procesos de sustitución enfrentan
significativos desafíos para su implementación, los cuales pueden sintetizarse
en: i) la falta de recursos suficientes para implementar estrategias de
sustitución integrales, evitando que se limiten únicamente a proyectos
productivos; ii) el alto precio de los insumos y materiales agropecuarios que
inciden directamente en la eficiencia de las medidas de sustitución de cultivos
de uso ilícito; iii) la complejidad y los términos de los procedimientos
administrativos necesarios para desarrollar cualquier medida de intervención
territorial, especialmente aquellas orientadas a la sustitución de cultivos de
uso ilícito; y iv) la presión ejercida por grupos armados ilegales con
influencia en los territorios donde existen cultivos de uso ilícito, quienes
inciden en que la población continúe involucrada en dichas actividades.
Que,
en el caso de la región del Catatumbo, la complejidad es aún mayor debido a las
dificultades en la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución
de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS). Por un lado, el proceso de focalización
derivado de la expedición del Decreto Ley 896 de 2017 incluyó únicamente a dos
municipios de la región: Tibú y Sardinata. Por otro, los retrasos en la entrega
de los componentes del Plan de Atención Inmediata (PAI) familiar entre los años
2017 y 2022 debilitaron la legitimidad del proceso y postergaron la efectividad
de sus medidas en el ámbito territorial. Adicionalmente, el impacto del
programa en esta región ha sido muy limitado. Según lo señalado en el Decreto
número 062 de 2025, solo se vinculó a 2.328 núcleos familiares, logrando
intervenir únicamente 1.157 hectáreas de cultivos de coca.
Que
el Ministerio de Justicia y del Derecho, a partir de la información obtenida en
la Encuesta de Medición de Economías Licitas en Zonas de Cultivos de Coca del
año 2020, el porcentaje de dependencia monetaria a economías derivadas de
cultivos de uso ilícito en la región del Catatumbo es del 94,77%. En
consecuencia, la implementación de una estrategia basada únicamente en la
eliminación material de los cultivos de uso ilícito expondría a las comunidades
que dependen de ellos como fuente de subsistencia a una situación de
vulnerabilidad aún más profunda, pues priva a esa comunidad de sus principales
ingresos. Por ello, resulta necesario que el Estado intervenga de manera
inmediata estas poblaciones, con el fin de evitar una agudización de la crisis
humanitaria o el reclutamiento forzado.
Que,
según la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), el Índice de
Informalidad de la Tierra en Colombia ascendió al 52% durante el período
2020-2022. Según dicho índice el departamento de Norte de Santander se ubicó en
el tercer lugar a nivel nacional, con un 65,61% de áreas en presunta
informalidad. Por su parte, el departamento del Cesar ocupó el puesto 17, con
un índice del 42,39%.
Que,
concretamente, los municipios sobre los cuales recayó la declaratoria del
estado de conmoción interior, tienen los siguientes índices de informalidad de
la tierra:
|
Departamento/Área
|
Municipio
|
Índice de
informalidad de la tierra (UPRA 2020-2022)
|
|
|
Ocaña
|
59.20%
|
|
|
Ábrego
|
53.35%
|
|
|
El Carmen
|
67.35%
|
|
|
Convención
|
60.80%
|
|
|
Teorama
|
78.49%
|
|
|
San Calixto
|
86.41%
|
|
|
Hacarí
|
71.54%
|
|
|
La Playa
|
58.16%
|
|
|
El Tarra
|
74.80%
|
|
|
Tibú
|
71.66%
|
|
|
Sardinata
|
63.44%
|
|
|
Cúcuta
|
66.70%
|
|
|
Villa del
Rosario
|
61.54%
|
|
|
Los Patios
|
53.35%
|
|
|
El Zulia
|
40.82%
|
|
|
San Cayetano
|
74.36%
|
|
|
Puerto
Santander
|
46.98%
|
|
|
Río de Oro
|
62.57%
|
|
|
González
|
32.88%
|
Índice
de informalidad. Indicador de informalidad de la tenencia de la tierra [UPRA]
(2023)
Que
la falta de formalización de la propiedad rural, tanto individual como
colectiva, impacta de manera significativa y negativa el ingreso efectivo de
las familias y comunidades a procesos sostenibles de sustitución de cultivos de
uso ilícito. Asimismo, dificulta la implementación de medidas de control
territorial, especialmente en lo relacionado con la caracterización predial, lo
que favorece el crecimiento y la expansión de este tipo de cultivos.
Que
el inciso 5°, del artículo 65 de la Ley 160 de 1994 señaló que no puede hacerse
adjudicación de baldíos sino por ocupación previa, en tierras con aptitud
agropecuaria que se estén explotando conforme a las normas sobre protección y
utilización racional de los recursos naturales renovables.
Que
el Decreto Ley 902 de 2017, en su artículo 4°, estableció a los sujetos de
acceso a tierra y formalización a título gratuito como: “(...) los campesinos,
campesinas, trabajadores, trabajadoras y las asociaciones con vocación agraria
o las organizaciones cooperativas del sector solidario con vocación agraria y
sin tierra o con tierra insuficiente, así como personas y comunidades que
participen en programas de asentamiento y reasentamiento con el fin, entre
otros, de proteger el medio ambiente, sustituir cultivos ilícitos y fortalecer
la producción alimentaria, priorizando a la población rural victimizada,
incluyendo sus asociaciones de víctimas, las mujeres rurales, mujeres cabeza de
familia y a la población desplazada (...)” estableciendo, además los requisitos
necesarios para ese propósito.
Que,
además, dadas las limitaciones que plantean la Ley 160 de 1994 y el Decreto Ley
902 de 2017, en cuanto a la formalización de predios con cultivos de uso
ilícito, la medida excepcional de la titulación, vinculada a las estrategias de
intervención establecidas en este decreto, en todo caso, atiende a las reglas
de la figura de caducidad del derecho reconocido y resulta necesaria para
incluir de manera efectiva a la comunidad, proteger sus derechos fundamentales
como comunidades campesinas y étnicas, impactar el índice de informalidad de la
tierra, desvincular a la comunidad de la economía ilícita y despojar a los
actores armados de su principal fuente económica.
Que,
debido a las limitaciones generadas por la presencia de cultivos de uso ilícito
en la implementación de acciones y mecanismos de desarrollo agropecuario por
parte de la institucionalidad estatal, resulta necesario que la Agencia de
Desarrollo Rural (ADR), en ejercicio de las competencias establecidas en el
Decreto Ley 2364 de 2015 y en el marco de la excepcionalidad derivada de la
declaratoria de conmoción interior, inicie de manera inmediata la
implementación de alternativas productivas y de asistencia técnica en los
territorios afectados por la emergencia, priorizando a campesinos y comunidades
étnicas en condición de vulnerabilidad que dependan de estos cultivos. Este
proceso deberá llevarse a cabo en articulación con la DSCI, mediante proyectos
orientados a fomentar la erradicación voluntaria de los cultivos de uso ilícito
y la promoción de economías legales y sostenibles.
Que,
el Decreto número 4765 de 2008 reestructuró el Instituto Colombiano
Agropecuario (ICA) y en su artículo 6°, estableció las funciones generales del
instituto relacionadas con la prevención, vigilancia y control fitosanitaria de
especies vegetales y anímales en el país, incluyendo las condiciones para su
comercialización, transporte, licenciamiento y registro, así como los
requisitos para adelantar actividades productivas con estos elementos.
Concretamente en el numeral 19 señala que, le corresponde al ICA: (...)
Conceder, suspender o cancelar licencias, registros, permisos de
funcionamiento, comercialización, movilización, importación o exportación de
animales, plantas, insumos, productos y subproductos agropecuarios,
directamente o a través de los entes territoriales o de terceros, en los
asuntos propios de su competencia ...”
Que
estos procedimientos, sometidos a las competencias del ICA, pueden resultar
excesivamente prolongados en el contexto de la emergencia que atraviesa la
región del Catatumbo y las demás zonas establecidas en el Decreto número 062 de
2025. Esta situación afecta particularmente a las comunidades campesinas y
étnicas en condición de vulnerabilidad que decidan, de manera voluntaria,
vincularse a procesos de sustitución de cultivos de uso ilícito, haciendo
necesaria la flexibilización de algunas reglas aplicables, en especial la
relacionada con el denominado “derecho a turno”.
Que,
en igual sentido, los procedimientos establecidos por las autoridades
sanitarias a partir de lo establecido en el artículo 245 de la Ley 100 de 1993
y el Decreto número 2078 de 2012 en lo que tiene que ver con. sus labores de
evaluación, seguimiento y control de productos utilizados como materias primas
o para el consumo, pueden resultar demasiado estrictos y prolongados para las
comunidades campesinas y étnicas vinculadas a procesos de sustitución de
cultivos de uso ilícito. Por ello, se hace necesario, también desde la
perspectiva de la competitividad, flexibilizar los requisitos y reducirlos a lo
estrictamente necesario, con el fin de cumplir los objetivos de control y
garantizar la sostenibilidad económica de las iniciativas de sustitución de
cultivos implementados en el marco de la conmoción interior declarada por el
Decreto número 062 de 2025.
Que
el artículo 15 de la Ley 962 de 2005 establece el principio del “derecho de
turno” para las peticiones, quejas o reclamos, obligando a las entidades
públicas a respetar estrictamente el orden de presentación de las solicitudes,
salvo en casos de prelación legal. Ahora bien, teniendo en cuenta la naturaleza
excepcional del estado de conmoción interior declarado por el Decreto número
062 de 2025, ciertos procedimientos específicos sanitarios y fitosanitarios en
relación de prelación, ser puestos primero si provienen de la región del
Catatumbo permitiendo una atención más ágil y eficiente, garantizando que los
trámites necesarios para la ejecución de las estrategias de sustitución y
restablecimiento del orden público se realicen sin las restricciones e este
derecho, lo que podría retrasar el cumplimiento de los objetivos
planteados.
Que
la carga impositiva dirigida a los productos utilizados en los procesos de
sustitución de cultivos de uso ilícito, en particular el Impuesto al Valor
Agregado (IVA) establecido en los artículos 420 y subsiguientes del Estatuto
Tributario, puede afectar la sostenibilidad financiera de las estrategias de
sustitución. Esto se debe a que el contexto productivo de dichas estrategias
enfrenta complejas condiciones, incluyendo la insuficiencia de infraestructura
adecuada para la producción y la movilidad, lo que impacta negativamente en su
competitividad, motivando suficientemente la necesidad de una exención
transitoria a dicha carga impositiva.
Que
la Ley 2183 de 2022 creó el Fondo de Acceso a los Insumos Agropecuarios (FAIA)
con el objetivo de facilitar el acceso a insumos agrícolas a través de diversas
operaciones establecidas en su artículo 19, entre las cuales están: el
financiamiento de apoyos a la producción, transporte. almacenamiento y demás
actividades necesarias para el uso eficiente, competitivo, racional y
sostenible de los insumos agropecuarios; adelantar compras centralizadas de
insumos agropecuarios; otorgar garantías en las operaciones de importación que
adelanten los agentes del mercado que adquieren insumos agropecuarios; adquirir
instrumentos financieros o pólizas de cobertura por diferencial
cambiaria.
Que,
en atención a las condiciones especiales de vulnerabilidad que enfrentan los
grupos familiares vinculados a los procesos de sustitución de cultivos de uso
ilícito, especialmente en lo relacionado con los costos para la adquisición de
insumos y materiales para sus iniciativas lícitas, resulta necesario establecer
una priorización temporal para aquellas iniciativas que involucren a estos
grupos familiares dentro del ámbito territorial del estado de conmoción, a fin
de facilitar su acceso a las operaciones de las que dispone el FAIA.
Que,
de conformidad con la Ley 1328 de 2009 y el Decreto número 2555 de 2010, el
acceso a productos y servicios financieros exige el cumplimiento de requisitos
como la evaluación de la capacidad de pago, el registro y verificación de
información financiera, y el reporte a centrales de riesgo, entre otros, con el
fin de garantizar la viabilidad de los productos otorgados.
Que
el Plan Nacional de Desarrollo “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, adoptado
por la Ley 2294 de 2023, a través de su artículo 10, adicionó el parágrafo 5°
al artículo 7° del Decreto Ley 896 de 2017, permitiendo que las familias
beneficiarias del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso
Ilícito (PNIS) renegocien una única vez la operación de los proyectos
productivos de ciclo corto y ciclo largo para alinearlos con los fines del
Acuerdo Final de Paz.
Que,
sin embargo, debido a la situación que motivó la declaratoria del estado de
conmoción interior mediante el, Decreto número 062 de 2025, la implementación
de dicha renegociación se ha visto afectada. Por lo tanto, se hace necesaria
una nueva renegociación que armonice la ejecución del PNIS con las medidas
extraordinarias establecidas en el presente decreto y otros modelos de
sustitución voluntaria que diseñe la DSCI.
Que
el artículo 23 del Decreto número 1223 de 2020 estableció que la Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la Agencia de Renovación del
Territorio (ART) es una dependencia de esta última, con autonomía
administrativa y financiera, de conformidad con lo establecido en el literal j)
del artículo 54 de la Ley 489 de 1998.
Que
el numeral 7 de esa misma norma, estableció que la Dirección de Sustitución de
Cultivos de Uso Ilícito tiene bajo su competencia el diseño e implementación de
nuevos modelos y proyectos alternativos de sustitución de cultivos ilícitos
para ser aplicados aquellos territorios que para el efecto determine el Consejo
Directivo de la ART.
Que,
ante la situación excepcional generada por el recrudecimiento de los
enfrentamientos entre grupos armados, cuya principal fuente de financiamiento
es el narcotráfico, resulta necesario diseñar herramientas ágiles para la
sustitución de cultivos de uso ilícito. Estas herramientas deben permitir, por
una parte, romper la dependencia inmediata de las comunidades rurales
vulnerables hacia dicho circuito económico, iniciar un proceso sostenible de
tránsito hacia economías lícitas y, por otra, eliminar esta actividad como
fuente de financiación del conflicto armado en la región del Catatumbo.
Que,
sin embargo, en el marco de la declaratoria de conmoción interior y con el
propósito de atender de manera inmediata las necesidades económicas y sociales
de las personas y comunidades afectadas por la emergencia, resulta necesario
evaluar mecanismos de flexibilización temporal para el acceso a productos
financieros, especialmente de crédito. Esta flexibilización deberá considerar
esquemas de mitigación del riesgo financiero, tales como garantías estatales,
fondos de cobertura o líneas de crédito especiales con respaldo gubernamental,
que permitan otorgar financiamiento sin afectar la estabilidad del sistema
financiero ni comprometer el cumplimiento de las obligaciones
crediticias.
Que
las medidas excepcionales propuestas en la presente norma materializan los
fines del Estado Social de Derecho y se orientan a proteger los derechos
fundamentales de los sujetos sobre los cuales concurren varios criterios de
protección constitucional reforzada y que, actualmente, habitan en la región
del Catatumbo en un estado de vulnerabilidad manifiesta, debido a su
dependencia económica del circuito ilícito del narcotráfico, la situación
sobreviniente de reactivación de combates entre grupos armados ilegales y los
consecuentes desplazamientos forzados.
Que
las medidas adoptadas en el presente decreto buscan generar una estabilidad
económica y social en la zona, con lo cual se contribuye a reducir la
violencia, en tanto se ofrecen unas alternativas económicas legales a las
comunidades afectadas y disminuir la dependencia que tienen sobre actividades
ilícitas.
Que
promover el desarrollo de economías lícitas es una forma de disminuir la
influencia de los Grupos Armados Organizados (GAO), Grupos Armados Organizados
residuales (GAOr) y los Grupos Delincuenciales Organizados (GDO) con presencia
en la región del Catatumbo cuya principal fuente de financiación proviene de la
economía ilegal del narcotráfico.
Que,
en tal medida, es necesario adoptar medidas urgentes, excepcionales y
humanitarias para atender a la población vulnerable que depende económicamente
de los cultivos de uso ilícito, con el propósito de restablecer el orden
público.
En
mérito de lo expuesto,
DECRETA:
Artículo
1°. Ámbito de aplicación.
Las medidas adoptadas en el presente decreto serán aplicables a los núcleos
familiares de las zonas objeto de declaratoria de conmoción interior, conforme
lo dispone el artículo 1° de Decreto número 062 del 24 de enero de 2025, en las
cuales exista presencia de cultivos de uso ilícito, de acuerdo con los datos
del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (Simci) y otras fuentes
de verificación de las que disponga o pueda disponer el Gobierno
nacional.
TÍTULO 1
MEDIDAS EXCEPCIONALES PARA FOMENTAR
ECONOMÍAS LÍCITAS VINCULADAS A ESTRATEGIAS DE SUSTITUCIÓN VOLUNTARIA DE
CULTIVOS DE USO ILÍCITO
Artículo 2°. Creación del pago
por erradicación voluntaria de carácter humanitario y extraordinario
condicionado a la sustitución de cultivos para la transición hacia economías
lícitas. Créase el
pago por la erradicación de raíz de los cultivos de uso ilícito, corno una
medida humanitaria y extraordinaria, gestionada por la Dirección de Sustitución
de Cultivos de Uso Ilícito.
Artículo 3°. Definición y
alcance de los pagos por erradicación voluntaria de carácter humanitario y
extraordinario.
Este pago es una medida excepcional dirigida a los núcleos familiares
vulnerables y dependientes de cultivos de uso ilícito del Catatumbo que se
desvinculen del circuito económico del narcotráfico, que promueve su transición
hacia economías lícitas y ambientalmente sostenibles, mediante acuerdos de
sustitución voluntaria y no genera derechos adquiridos para su continuidad en
el tiempo.
Estos
pagos estarán condicionados a: (i) la erradicación total, voluntaria y
verificable de los cultivos de uso ilícito en la totalidad del área sembrada;
(ii) la no resiembra comprobada por medio de los mecanismos que defina la
Dirección de Sustitución de Cultivos de uso Ilícito; y (iii) el inicio o
fortalecimiento de una economía lícita, para lo cual el Estado, a través de las
entidades competentes, hará la entrega de activos productivos, maquinaria y
asistencia técnica necesaria. Para ello, se priorizarán proyectos. productivos
asociativos o agroindustriales que sean encabezados por mujeres.
Parágrafo
1°. Los pagos se
entregarán prioritariamente a los núcleos familiares cuya cabeza sea mujer,
siendo esta la beneficiaria titular de las mismas.
Parágrafo
2°. El valor del
pago por núcleo familiar será por hasta un salario mínimo mensual legal
vigente.
Parágrafo
3°. Al término de
la vigencia del presente decreto, los núcleos familiares beneficiarios de los
pagos de los que trata el artículo 2° serán vinculados a las estrategias de
sustitución voluntaria, de conformidad con los términos que establezca la
Dirección de Sustitución de Cultivos de uso Ilícito para este efecto.
Artículo 4°. Procedimientos,
términos y condiciones para el acceso a los pagos. La Dirección de Sustitución de
Cultivos de uso Ilícito fijará los procedimientos, términos y condiciones
especiales para implementar de forma expedita la convocatoria de acceso a los
pagos de que trata el artículo 2° del presente decreto, con el propósito de
desvincular a los núcleos familiares que dependan de cultivos de uso ilícito y
promover su tránsito a economías lícitas en la región del Catatumbo.
Artículo 5°. Verificación del
cumplimiento de condiciones de erradicación voluntaria o resiembra. La Dirección de Sustitución de
Cultivos de uso Ilícito implementará mecanismos rigurosos para garantizar el
cumplimiento de las condiciones frente a la entrega del pago de que trata el
artículo 2° de este decreto, como monitoreo satelital, visitas periódicas al
territorio, auditorías con acompañamiento comunitario, entre otras.
En
caso de que en la verificación se evidencie el incumplimiento, se procederá a
la cesación de pagos para el núcleo familiar respectivo y la erradicación
forzosa, sin perjuicio de las acciones administrativas o judiciales a las que
haya lugar.
Parágrafo
1°. Los cultivos
de uso ilícito que sean sembrados con posterioridad a la expedición del
presente decreto serán objeto de erradicación forzosa.
Artículo 6°. Armonización de la
renegociación del PNIS con las medidas extraordinarias. Adiciónese al artículo 9° de la Ley
2294 de 2023 la posibilidad de ampliar hasta un 25% el componente de Asistencia
Alimentaria Inmediata (AAI), por una sola vez, para los núcleos familiares
vinculados a ese programa en la región del Catatumbo. Esta medida deberá estar
orientada al cumplimiento de los objetivos del Acuerdo Final de Paz, la
eliminación definitiva de los cultivos de uso ilícito y a la mitigación de las
causas que motivaron la declaratoria del estado de conmoción interior mediante
el Decreto número 062 de 2025.
Parágrafo. La DSCI será responsable de
dirigir el proceso de ampliación de la Asistencia Alimentaria Inmediata (AAI),
adoptando las medidas administrativas necesarias para armonizarlo con la
implementación de las medidas extraordinarias establecidas en este decreto y
con otros modelos de sustitución.
Artículo 7°. Exención al
impuesto sobre las ventas (IVA) a bienes y servicios para el tránsito a
economías lícitas en el Catatumbo.
Estarán exentos del impuesto sobre las ventas (IVA), sin derecho a devolución
ni compensación, los bienes y servicios importados, enajenados o suministrados
en el marco de las estrategias que establezca la Dirección de Sustitución de
Cultivos Ilícitos (DSCI) para facilitar la transición a una economía lícita de
los núcleos familiares descritos en el artículo primero del presente
decreto.
Esta
medida aplicará a los materiales, insumos agropecuarios y maquinaria agrícola
necesaria para la implementación de acciones productivas de sustitución.
Asimismo, incluirá el transporte de estos insumos y de los productos
resultantes de las intervenciones adelantadas por la DSCI.
Parágrafo
1°. Los saldos a
favor generados en las declaraciones tributarias del impuesto sobre las ventas
(IVA) podrán ser imputados en las declaraciones de los períodos siguientes,
pero en ningún caso podrán ser objeto de devolución y/o compensación.
Parágrafo
2°. El responsable
·del impuesto sobre las ventas (IVA) que enajene los bienes exentos de que
trata el presente decreto, tiene derecho a impuestos descontables en el
impuesto sobre las ventas (IVA), siempre y cuando cumpla con los requisitos
consagrados en el Estatuto Tributario y en especial en el artículo 485 de dicho
estatuto.
Parágrafo
3°. Los bienes y
servicios excluidos del impuesto sobre las ventas (IVA) de conformidad con el
Estatuto Tributario mantendrán esa naturaleza.
Artículo 8°. Requisito para
acceder a la exención.
Para hacer efectiva la exención del Impuesto sobre las ventas (IVA) de la que
trata el artículo 2° del presente decreto, los responsables del impuesto sobre
las ventas (IVA) deberán estar debidamente inscritos, reconocidos o registrados
como proveedores o aliados estratégicos aprobados por la DSCI o por entidades
del Sector administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, y
cumplir con el siguiente procedimiento:
1.
Al momento de facturar la operación de venta de bienes exentos, y durante la
conmoción interior, a través de los sistemas de facturación vigentes, el
facturador deberá incorporar en el documento una leyenda que indique: “Bienes y
servicios exentos - Decreto número 062 del 24 de enero de 2025”.
2.
La importación, la venta y la entrega de los bienes deberá ser realizada dentro
del término previsto en el artículo 4° del presente decreto.
3.
El adquiriente del bien o servicio deberá entregar copia del documento que lo
acredita como beneficiario de las estrategias donde se le indique la línea
productiva lícita. Así mismo, el proveedor previamente verificará que los
bienes y servicios objeto de venta, estén relacionados con el cultivo lícito
aprobado, soportando la venta con este documento.
4.
El responsable del impuesto sobre las ventas (IVA) deberá rendir un informe de
ventas con corte al último día de vigencia de la medida, el cual deberá ser
remitido dentro del mes siguiente a la finalización de la medida a la Dirección
Seccional de Impuestos y Aduanas que corresponda al domicilio fiscal del
responsable del impuesto sobre las ventas (IVA) que efectúa la venta exenta,
certificado por contador público o revisor fiscal, según sea el caso, en el
cual se detallen las facturas o documentos equivalentes, registrando número,
fecha, cantidad, especificación del bien y valor de la operación.
5.
El responsable del impuesto sobre las ventas (IVA) deberá rendir un informe de
las declaraciones de los bienes importados y amparados con la exención del
impuesto sobre las ventas (IVA) de que trata el artículo 2° del presente
decreto, con corte al último día de vigencia de la medida, el cual deberá ser
remitido dentro del mes siguiente a la finalización de la medida a la Dirección
Seccional de Impuestos y Aduanas que corresponda al domicilio fiscal del
responsable del impuesto sobre las ventas (IVA) que efectúa la importación
exenta, certificado por contador público o revisor fiscal, según sea el caso,
en el cual se detalle: la declaración de importación, registrando número,
fecha, cantidad, especificación del bien, valor de la operación y el número de
la factura del proveedor del exterior.
Artículo 9°. Control y
supervisión. La
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) con base en las facultades
previstas en el artículo 688 del Estatuto Tributario adelantará sus labores de
control y fiscalización necesarias para la correcta aplicación de la exención
del impuesto sobre las ventas (IVA). La DSCI y el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural (MADR) podrán establecer los mecanismos de control y
supervisión requeridos para prevenir abusos y garantizar que la exención se
utilice exclusivamente para los fines establecidos en el presente
decreto.
Artículo 10. Flexibilización y
agilización de procedimientos de prevención, inspección, vigilancia y control
de autorizaciones y registros sanitarios y fitosanitarios. Exceptúese la aplicación del artículo
15 de la Ley 962 de 2005 para todos los trámites que adelante el Instituto
Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima) y el Instituto
Colombiano Agropecuario (ICA) en el ejercicio de sus funciones de prevención,
inspección, vigilancia y control, así como en la expedición de autorizaciones y
registros de su competencia. Esta excepción tiene como finalidad agilizar
dichos trámites para materias primas o productos derivados de las estrategias
de sustitución diseñadas e implementadas por la DSCI.
Parágrafo
1°. El Instituto
Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima) y el Instituto
Colombiano Agropecuario (ICA) podrán crear grupos especiales para la atención
prioritaria de las solicitudes relacionadas con materias primas o productos
derivados de las estrategias de sustitución en los territorios incluidos en la
declaratoria de conmoción interior, con el fin de agilizar su trámite y
garantizar una respuesta oportuna.
Parágrafo
2°. Las
mencionadas entidades podrán flexibilizar otros requisitos en los trámites de
su competencia para facilitar la expedición de autorizaciones y registros en
dichos territorios. Para ello, deberán expedir los actos administrativos que
regulen estas medidas asegurando el cumplimiento de sus funciones de
prevención, inspección, vigilancia y control.
Artículo 11. Adición. Adiciónese un parágrafo transitorio al
artículo 19 de la Ley 2183 de 2022, el cual quedará así:
Parágrafo
4°. Las operaciones autorizadas en el presente artículo serán priorizadas para
las iniciativas productivas derivadas de procesos de sustitución voluntaria de
cultivos de uso ilícito, implementados en el marco del estado de conmoción
interior declarado por el Decreto número 062 de 2025.
El
Gobierno nacional, a través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y
en coordinación con la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito
(DSCI), reglamentará los criterios de asignación, ejecución y control de estas
operaciones, garantizando su aplicación eficiente y su alineación con las
políticas de desarrollo rural integral y transformación territorial.
Artículo 12. Flexibilización de
los requisitos generales para el acceso al sistema financiero. Durante la vigencia del. estado de
conmoción interior declarado por el Decreto número 062 del·24 de enero de 2025,
las entidades financieras podrán flexibilizar las condiciones de crédito a la
población vulnerable en el área de influencia del Decreto número 062 de 2025.
La superintendencia financiera de Colombia dará instrucciones para la
utilización de fuentes alternativas de información para el análisis de riesgo
crédito y sobre mecanismos de atención e inclusión para el consumidor
financiero y otras medidas relacionadas con este apartado.
Artículo 13. Recursos para la
implementación de las estrategias.
Las estrategias para la desvinculación de las actividades ilícitas para los
núcleos familiares descritos en este decreto, podrán financiarse con recursos
provenientes del Presupuesto General de la Nación, el Fondo para la
Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (Frisco),
recursos de cooperación y donaciones; estos recursos serán administrados y
ejecutados a través del Fondo Colombia en Paz (FCP).
También
podrán financiarse con recursos del Sistema General de Regalías, caso en el
cual se hará a través de proyectos de inversión en el marco de las normas
propias de dicho sistema.
TÍTULO 2
MEDIDAS EXTRAORDINARIAS PARA LA
SUSTITUCIÓN EN EL MARCO DEL FOMENTO AGROPECUARIO Y EL DESARROLLO RURAL
Artículo 14. Formalización de
predios en áreas afectadas por cultivos de uso ilícito. En el proceso de estabilización
social, económica y productiva de las comunidades afectadas por los impactos
derivados de la grave perturbación del orden público, la Agencia Nacional de
Tierras adelantará, de forma prioritaria, los procesos de formalización de
propiedad privada y adjudicación de bienes baldíos de la Nación, incluso en
áreas afectadas por la presencia de cultivos de uso ilícito.
La
adjudicación o reconocimiento de derechos en áreas afectadas por la presencia
de cultivos estará sometida a la obligación de sustituir los cultivos de uso
ilícito so pena de la caducidad del derecho. Para el efecto se establecerá un
plan de sustitución que será verificado por la Dirección de Sustitución de
Cultivos Ilícitos.
La
Agencia de Desarrollo Rural intervendrá de manera directa y concomitante los
predios a efectos de establecer las actividades productivas agropecuarias, y
las actividades sustitutivas cuando haya lugar y dispondrá de insumos
agropecuarios para el inicio de los ciclos productivos.
Artículo 15. Vigencia. El presente decreto rige a partir de
la fecha de su publicación.
Publíquese y cúmplase.
Dado
a 14 de febrero de 2025.
El
Ministro de Salud y Protección Social de la República de Colombia, delegatario
de funciones presidenciales mediante Decreto número 0142 de 2025,
GUILLERMO ALFONSO JARAMILLO MARTÍNEZ
La Directora Técnica de la Dirección de
Asuntos Económicos, Sociales y Ambientales del Ministerio de Relaciones
Exteriores encargada de las funciones del despacho de la Ministra de Relaciones
Exteriores,
Adriana del Rosario Mendoza Agudelo.
El Ministro de Hacienda y Crédito
Público,
Diego Alejandro Guevara Castañeda.
La Ministra de Justicia y del Derecho,
Ángela María Buitrago Ruiz.
El Ministro de Defensa Nacional,
Iván Velásquez Gómez.
La Ministra de Agricultura y Desarrollo
Rural,
Martha Viviana Carvajalino Villegas.
El Ministro de Salud y Protección
Social,
Guillermo Alfonso Jaramillo Martínez.
La Ministra de Trabajo,
Gloria Ines Ramírez Ríos.
La Viceministra de Minas del Ministerio
de Minas y Energía, encargada de las funciones del despacho del Ministro de
Minas y Energía,
Kelly Johana Rocha Gómez.
El Director Técnico de la Dirección de
Relaciones Comerciales, encargado de las funciones del despacho del Ministro de
Comercio, Industria y Turismo,
Eduardo Andrés Cubides Durán.
El Ministro de Educación Nacional,
José Daniel Rojas Medellín.
La Ministra de Ambiente y Desarrollo
Sostenible,
María Susana Muhamad González.
La Ministra de Vivienda, Ciudad y
Territorio,
Helga María Rivas Ardila.
La Directora de Apropiación de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones del Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones encargada de las funciones
del despacho del Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,
Yeimi Carina Murcia Yela.
La Subdirectora General de Programas y
Proyectos del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social encargada
del empleo del despacho del Ministro de Transporte,
María Fernanda Rojas Mantilla.
El Asesor del Ministerio de las
Culturas, las Artes y los Saberes encargado de las funciones del despacho del
Ministro de las Culturas, las Artes y los Saberes,
William Fabián Sánchez Molina.
La Ministra del Deporte,
Luz Cristina López Trejos.
El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica
del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, encargado de las funciones
del despacho de la Ministra de Ciencia, Tecnología e Innovación,
Octavio Hernando Sandoval Rozo.
La Ministra de Igualdad y Equidad,
Francia Elena Márquez Mina.
El Viceministro General del Interior
encargado del empleo del despacho del Ministro del Interior,
Gustavo García Figueroa.
ANEXO 2
Síntesis del material probatorio
recaudado
|
AUTO 24 DE FEBRERO DE 2025
|
|
PREGUNTA
|
RESPUESTA
|
|
Requisitos formales
|
|
Informar la situación
administrativa de las y los ministros que suscribieron el Decreto Legislativo
0180 de 2025, esto es, si se encontraban en ejercicio de sus funciones en la
fecha de su expedición. Para el efecto deberán aportar los actos administrativos
de nombramiento de las ministras y los ministros que suscriben el referido
decreto, así como del Decreto 142 de 2025 por medio del cual se delegan
funciones presidenciales en el ministro de Salud y Protección Social.
|
El DAPRE
remitió los decretos de nombramiento y de encargo de las personas que
suscribieron el Decreto Legislativo 180 de 2025, y aseguró que “la totalidad
de ministras y ministros titulares que suscribieron el Decreto Legislativo
180 de 2025, se encontraban en ejercicio de sus funciones en la fecha de
expedición”, salvo los ministerios del Interior, de Relaciones Exteriores, de
Minas y Energía, de Comercio, Industria y Turismo, de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, de Transporte, de las Culturas, las Artes y
los Saberes y de Ciencia, Tecnología e Innovación, que estaban en encargo de
funciones ministeriales.
|
|
Sobre el grupo de medidas decretadas y las consideraciones
previstas en el decreto de desarrollo
|
|
Indicar cómo el
Decreto 0180 de 2025: (a) se inscribe dentro de “las facultades estrictamente
necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión
de sus efectos” (art. 213 CP); (b) solamente refiere a “materias que tengan
relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la
declaratoria del estado de excepción” (art. 214-1 CP); y (c) responde a las
facultades precisas del artículo 38 de la Ley 137 de 1994 (estatutaria de los
estados de excepción), tratándose de la conmoción interior.
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito indicó
que el Decreto 062 de 2025 identificó como causa central de la crisis en la
región del Catatumbo el fortalecimiento de los grupos armados ilegales a
través de la economía de la coca, lo que ha exacerbado la violencia, los
desplazamientos forzados, la crisis humanitaria y el deterioro de la
seguridad en la región.
Por su parte, el
Decreto Legislativo 0180 de 2025 se dirige directamente a conjurar dichas
causas de la perturbación y sus medidas se orientan también a impedir la
extensión de sus efectos, toda vez que: (i) Rompe la fuente de financiación
de los grupos armados ilegales al permitir una desvinculación rápida de las
familias de la economía ilícita sin exponerlas a una crisis económica que las
obligue a reincidir. (ii) Amplía el componente de Asistencia Alimentaria
Inmediata del PNIS en un 25 % lo que permite atender a familias
vulnerables que no habían sido cubiertas por programas previos, mitigando el
impacto humanitario de la crisis. (iii) Adopta incentivos para garantizar que
los agricultores puedan mantener cultivos legales a largo plazo sin depender
de economías ilícitas. (iv) Reduce la dependencia de las comunidades hacia la
economía de la coca disminuyendo el control de estos grupos sobre la
población.
Explicó que la
dependencia económica de las comunidades de los cultivos de uso ilícito no
solo ha perpetuado la pobreza y la exclusión en estas comunidades, sino que
también ha obstaculizado el surgimiento y consolidación de economías locales
diversas y sostenibles. Así, los cultivos de uso ilícito, como factor
principal de financiación de los grupos armados al margen de la ley, ha
fortalecido la influencia y dominio de estos en las dinámicas sociales,
territoriales y económicas de la región, exacerbando la violencia y la
inestabilidad.
Por ello, las medidas
contempladas contribuyen a combatir la principal fuente de financiamiento de
dichos actores armados, a través de: i) la reducción de manera eficiente y
expedita del número de hectáreas con cultivos de uso ilícito, ii) la
desvinculación de la población civil del circuito económico ilegal, y iii) el
aumento de la presencia institucional que implicará la reducción de las redes
de apoyo de los grupos armados ilegales.
Afirmó que las
medidas excepcionales son necesarias y proporcionales teniendo en cuenta (i)
la insuficiencia en la cobertura del PNIS y (ii) la inexistencia de otros
instrumentos jurídicos.
Sobre la
primer cuestión, informó que la crisis de orden público en la región del
Catatumbo no podía ser atendida a partir del PNIS porque dentro del programa
solo los municipios de Tibú y Sardinata fueron priorizados para su atención y
solamente 2.328 núcleos familiares están vinculados, lo cual es insuficiente.
Aseguró que
el PNIS tuvo enormes problemas en el diseño de su implementación porque: i)
dio preponderancia casi que exclusiva a los acuerdos familiares
-individuales- de sustitución a pesar de que el propio AFP tenía un fuerte
componente comunitario y desatendió el carácter territorial; ii) no se detuvo
en establecer mecanismos ciertos de encadenamiento productivo, ni en clave de
transformación, ni en clave de comercialización; iii) no potenció una
atención integral por parte del Estado, quedándose únicamente en el
establecimiento de proyectos productivos y, iv) esa implementación fragmentó
el esfuerzo administrativo e impidió que las iniciativas fueran sostenibles
económicamente y en el tiempo.
Incluso si se
admitiera que el modelo implementado por el PNIS es viable para resolver la
situación que generó la declaratoria de conmoción interior, lo cierto es que
la totalidad de su presupuesto resultaría insuficiente para abordar de manera
decisiva la problemática de los cultivos de uso ilícito en el Catatumbo.
En síntesis,
las medidas extraordinarias no solo complementan el esfuerzo del PNIS, sino
que suplen sus deficiencias en términos de cobertura y oportunidad,
asegurando que la estrategia de sustitución pueda tener un impacto inmediato
y eficaz en la reducción de los cultivos ilícitos y la pacificación del
territorio.
Sobre la
segunda cuestión informó el ordenamiento jurídico interno carece de
disposiciones normativas que permitan abordar la situación de crisis que
presenta la región del Catatumbo, dada su magnitud y las graves consecuencias
de esta, así como sus causas estructurales, relacionadas con la
presencia de actores armados, la exacerbación de los cultivos de uso ilícito
y una economía dependiente de los cultivos de uso ilícito.
El PNIS se torna
inocuo frente al actual estado de conmoción puesto que implica la ejecución
de una serie de pasos concatenados, que en condiciones ordinarias pueden
tomar hasta dos (2) años, los cual impide actuar con la celeridad requerida.
Por el contrario, la
implementación de un pago por erradicación a los núcleos familiares que
suscriban este compromiso garantiza la entrega a las familias de recursos con
la suficiente inmediatez, para cortar de manera inmediata su relación con el
circuito del narcotráfico. Esta medida, si bien contempla la necesidad del
compromiso de hacer tránsito a estrategias de sustitución, no implica de
manera inmediata su implementación como parte del paquete de medidas
urgentes, sino que constituye el primer paso necesario para llegar a ellas.
La demora en la
entrega del pago podría obligar a muchas familias a abandonar sus tierras en
busca de alternativas económicas, lo que generaría un nuevo ciclo de
desplazamiento forzado y desarraigo social o puede ser aprovechada por grupos
los armados ilegales con presencia en la zona para reclutar a esta población
vulnerable, perpetuando el ciclo de violencia y narcotráfico en la región.
Por su parte, el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural precisó
que exceptuar la aplicación del artículo 15 de la Ley 962 de 2005,
permitiendo que el Invima y el ICA aceleren los trámites relacionados con la
producción y comercialización de productos derivados de las estrategias de
sustitución, garantiza que los productores puedan ingresar rápidamente al
mercado formal y de esta manera lograr reducir la dependencia de la sociedad
de las economías ilícitas. En condiciones normales, los trámites
administrativos gestionados ante el ICA requieren un análisis extenso,
detallado y riguroso, particularmente respecto de los procedimientos
contemplados en el artículo 10 del Decreto 0180 de 2025, lo cual no se
compadece de la situación de la región.
|
|
Explicar la
temporalidad o permanencia de cada una de las medidas legislativas adoptadas
en el decreto de desarrollo ya mencionadas.
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito explicó
que todas las medidas excepcionales adoptadas son temporales (artículo 41 de
la Ley 137 de 1994):
-
Pagos
por erradicación voluntaria de carácter humanitario y extraordinario
(artículos 2, 3, 4 y 5): están circunscritos al término de vigencia del
Decreto Legislativo 0180 de 2025. Vencido este término, los núcleos
familiares beneficiarios serán vinculados a las estrategias de sustitución
voluntaria que sí tienen una vocación de permanencia.
-
Armonización
de la renegociación del PNIS con las medidas extraordinarias (artículo 6º):
se realizará por una sola vez.
-
Exención
al impuesto sobre las ventas (IVA) a bienes y servicios para el tránsito a
economías lícitas en el Catatumbo (artículo 7º): durante el término de
vigencia del Decreto 0180 de 2025.
-
Flexibilización
y agilización de procedimientos de prevención, inspección, vigilancia y
control de autorizaciones y registros sanitarios y fitosanitarios: por el
término general de vigencia de los decretos legislativos de desarrollo del
estado de conmoción interior.
-
Priorización
de las operaciones autorizadas al Fondo para el Acceso a los Insumos
Agropecuarios (FAIA) para las iniciativas productivas derivadas de procesos
de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito, implementados en el
marco del estado de conmoción interior (artículo 11): se trata de la adición
de un parágrafo transitorio al artículo 19 de la Ley 2183 de 2022.
-
Formalización
de predios en áreas afectadas por cultivos de uso ilícito (artículo 14): se
trata de la priorización de los procesos de formalización de propiedad
privada y adjudicación de bienes baldíos de la Nación, estado por naturaleza
transitorio.
Agregó que
posteriormente se diseñarán estrategias para articular las medidas con las
estrategias de sustitución permanentes, de conformidad con lo establecido en
el parágrafo del artículo 6° del Decreto legislativo 0180 de 2025.
|
|
Señalar qué estudios
y diagnósticos específicos sirvieron de soporte o base cierta para adoptar
este tipo de medidas de desarrollo
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito indicó
que sirvieron de soporte los siguientes:
Análisis anual
2022-2023, basado en el SIMCI, sobre
i) aumento de cultivos; ii) zonas en las que se concentran y iii)
disminuciones de cultivos, en los municipios de: Ábrego, Convención, área
metropolitana de Cúcuta, El Carmen, El Tarra, El Zulia, Hacarí, La Playa,
Ocaña, San Calixto, Sardinata, Teorama y Tibú, en Norte de Santander, y
González y Río de Oro en el departamento del Cesar.
Según lo reportado
por el Sistema de Información de Drogas de Colombia –SIDCO- del Observatorio
de Drogas de Colombia del Ministerio de Justicia y el Derecho, a partir del
censo del SIMCI: (i) Norte de Santander ocupa el tercer lugar en los
departamentos con más área sembrada de cultivos de coca y aporta el 17% al
total nacional con 43. hectáreas; (ii) los cultivos de coca se ubican
principalmente en los municipios que componen la región de El Catatumbo;
(iii) el municipio de Tibú es el segundo municipio en mayor amenaza a nivel
nacional por cultivos de uso ilícito con 23.030 ha reportadas en 2023; (iv)
Bucarasica es el municipio con menor número de cultivos de uso ilícito con
5,95 hectáreas; y (v) el total del departamento es de 43.867 hectáreas,
distribuidas en 14 municipios.
Informe denominado “Evaluación
Institucional y de Resultados del Programa Nacional Integral de Sustitución
de Cultivos Ilícitos (Pnis) en el Marco de la Política Integral de Drogas del
Estado Colombiano”, presentado el 19 de noviembre de 2023 por el
Departamento Nacional de Planeación, del cual se evidencia cómo las
estrategias del PNIS no han logrado mitigar de manera sostenible la
problemática derivada de la economía cocalera en el Catatumbo.
El estudio demuestra
que la falta de articulación institucional, la insuficiente implementación
de los componentes del programa y el incumplimiento de compromisos han
limitado su impacto en la erradicación de cultivos ilícitos y la
transformación socioeconómica de la región. Además, resalta que, en
algunos casos, la implementación del programa ha coincidido con un aumento en
los cultivos de coca y la deforestación en zonas vecinas, lo que refuerza la
necesidad de adoptar medidas adicionales y más efectivas.
|
|
Sobre las medidas relacionadas con los pagos por erradicación y
sustitución de cultivos ilícitos (artículos 2, 3, 4 y 5)
|
|
¿Cuáles son los
programas de erradicación manual - voluntaria y la ejecutada por autoridades
que se encuentran vigentes para todo el territorio nacional y cuáles son los
que específicamente se están implementando y ejecutando en la zona de la
declaratoria de conmoción interior?, ¿Por qué razón esos no son suficientes
para atender la situación particular en estudio?
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito
respondió que, de acuerdo con el numeral 4.1. del Acuerdo Final, el Gobierno
Nacional se comprometió a la creación y puesta en marcha del PNIS.
Para la implementación del programa, entre 2017 y 2018 se focalizaron 56
municipios en 14 departamentos de la geografía nacional. Para el caso
específico de los municipios de los que trata el Decreto 062 de 2025, el PNIS
fue priorizado para su implementación únicamente en los municipios de Tibú y
Sardinata, en el departamento de Norte de Santander. En este punto reitera la
insuficiencia del programa para la región del Catatumbo.
De otro lado, existe
la Política Nacional de Erradicación Manual de Cultivos de uso Ilícito
-CONPES 3669 de 2010- para
las comunidades que no manifiesten voluntad de vincularse a procesos de
sustitución voluntaria o, donde habiéndolo hecho, ese mecanismo haya
fracasado. En estos casos, las entidades competentes proceden con los
procedimientos de erradicación forzosa, cumpliendo con los requisitos
constitucionales y legales, sin una participación directa en ese proceso por
parte de la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito.
Al respecto, el
Ministerio de Defensa informó
que se intervendrán los municipios de Cúcuta, Abrego, La Playa y Zulia, bajo
la modalidad de erradicación manual por personal de la Policía Nacional y por
Grupos Móviles de Erradicación (GME).
|
|
¿Existen en la
actualidad acuerdos con las comunidades situadas en la zona objeto de la
declaratoria de conmoción interior para efectuar sustitución de cultivos,
cuáles son y de qué modo vienen ejecutándose? De existir, ¿por qué razón esos
no son suficientes para atender la situación particular en estudio?
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito
respondió que en el marco del PNIS, en el Departamento de Norte de Santander
se suscribieron dos (2) acuerdos colectivos de sustitución voluntaria en los
municipios de Tibú y Sardinata departamento Norte de Santander.
En cumplimiento de
los compromisos establecidos en el Acuerdo Colectivo, se formalizaron y
suscribieron un total de 2.684 acuerdos individuales de vinculación en el
municipio de Tibú y 302 acuerdos individuales en el municipio de Sardinata.
Estos acuerdos constituyen la población objeto de atención del programa en el
departamento de Norte de Santander. Sin embargo, esta población representa
menos del 10 % de la población total de cada municipio, según el censo
poblacional del DANE de 2018. Por lo tanto, este número es insuficiente para
abordar adecuadamente la problemática derivada de la presencia de cultivos
ilícitos.
Además, el Plan de
Atención Inmediata (PAI) familiar no contempla medidas dirigidas a la
atención de situaciones de orden público, ya que cada núcleo beneficiario del
PAI recibe beneficios que están condicionados al cumplimiento de los
compromisos adquiridos con el programa y bajo el desarrollo de las siguientes
fases: monitoreo, asistencia alimentaria inmediata, asistencia técnica
integral, auto sostenimiento y seguridad alimentaria, proyectos productivos y
plan de acción inmediata a recolectores.
Ante las dificultades
y retrasos en la implementación del PNIS, el artículo 10 de la Ley 2294 de
2023 (Plan Nacional de Desarrollo -PND-) adicionó el parágrafo 5° al artículo
7° del Decreto-ley 896 de 2017, en el sentido de permitir la renegociación de
los proyectos productivos de ciclo corto y largo por una sola vez, de forma
concertada con el Gobierno. A la
fecha se han realizado las siguientes acciones: 171 planes de inversión
firmados y aprobados en Sardinata y 1.394 en Tibú; pago de labores de
alistamiento previo a la implementación del proyecto productivo por $510
millones en Sardinata y $4.149 millones en Tibú y entrega de insumos por
$777.390.621 en Sardinata y $2.939.147.908 en Tibú.
El programa continúa
implementándose, pero con ajustes, para superar las deficiencias que se
presentaron en el pasado por la intermediación de algunos operadores en la
ejecución de cada uno de los componentes.
La seguridad
alimentaria de los beneficiarios actuales del PNIS, de ninguna manera
resuelve esa problemática para los habitantes de la zona comprendida en el
ámbito de aplicación territorial del Decreto 062 de 2025 aun cuando se
dediquen a actividades relacionadas con los cultivos de uso ilícito, pues,
como ya se explicó el impacto del programa solamente abarca a 1.694 núcleos
familiares activos (familias cultivadoras, no cultivadoras y recolectoras),
en los municipios de Sardinata y Tibú.
|
|
¿En qué se diferencia
el pago por sustitución voluntaria de cultivos ilícitos contenido en el
artículo 2 del Decreto 0180 de 2025, con el auxilio por erradicación
voluntaria de cultivos ilícitos adoptada en la vigencia del PNIS en el
Decreto 896 de 2017 y por qué dicho contenido no es suficiente para atender
la situación?
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito explicó
que el pago por erradicación voluntaria de cultivos de uso ilícito contenido
en los artículos 2 y 3 del Decreto legislativo 0180 de 2025 y la Asistencia
Alimentaria Inmediata (AAI) del PNIS establecida en el Acuerdo Final de Paz y
en el Decreto-ley 896 de 2017 son mecanismos distintos en naturaleza, alcance
y función dentro del proceso de sustitución de cultivos de uso ilícito.
El pago por
erradicación voluntaria del Decreto legislativo 0180 de 2025 es una medida
excepcional y de naturaleza humanitaria que incentiva la desvinculación
inmediata de los cultivos de uso ilícito y pretende aminorar las condiciones
de vulnerabilidad de las familias sometidas a los rigores del recrudecimiento
de la violencia y que aún derivan su sustento de los cultivos de uso ilícito.
Aplicación exclusiva en el lapso del estado de conmoción interior.
Por su parte, la
Asistencia Alimentaria Inmediata (AAI), como uno de los componentes del PAI
Comunitario, busca garantizar la seguridad alimentaria de las comunidades que
voluntariamente se vincularon al PNIS y su implementación se da en el marco
del Acuerdo Final de Paz.
Ante la ineficiencia
del PNIS se requiere una estrategia distinta y expedita que permita conjurar
la crisis de seguridad y derechos humanos en el Catatumbo. Así, el Decreto
legislativo 0180 de 2025 se justifica en el estado de conmoción interior, con
base en la conexidad teleológica con la crisis, ya que responde directamente
a la perturbación del orden público, causada por el incremento de la
violencia y el aumento incontrolado de los cultivos de uso ilícito.
|
|
¿Qué estudios de
impacto ha realizado para determinar que las medidas adoptadas en el PNIS han
resultado insuficientes para atender la problemática derivada de la
sustitución que cultivos ilícitos en el Catatumbo? (Esto con fundamento en la
justificación externa de la medida que se hizo en la pág. 3 del Decreto)
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito indicó
que además de los estudios y diagnósticos señalados para la respuesta dada al
punto 4, el Departamento Nacional de Planeación presentó varios documentos:
la evaluación institucional y de resultados del PNIS, el informe de
resultados del PNIS y el resumen de evaluación de impacto del PNIS, los
cuales respaldan la afirmación de que el PNIS ha sido insuficiente
para atender la problemática de la sustitución de cultivos ilícitos en el
Catatumbo. Se evidencian fallas en la implementación, falta de impacto en la
reducción de cultivos y desigualdad en los beneficios otorgados a los
campesinos, lo que justifica la necesidad de medidas adicionales y
excepcionales.
|
|
Indicar la forma en
la que se han cumplido las órdenes dadas en la SU-454 de 2023,
específicamente en la zona de la declaratoria de la conmoción y las razones
por las que, al parecer, ahora se privilegia emitirlas en un estado de
conmoción.
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito
respondió que, en cumplimiento de la Sentencia SU-545 de 2023, el Gobierno ha
priorizado la sustitución voluntaria como estrategia principal en los
municipios de Tibú y Sardinata, implementando un enfoque de articulación con
los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y los Planes
Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA). No obstante, la
limitada cobertura del PNIS, el incumplimiento en la entrega de incentivos
económicos y la falta de garantías de seguridad para las comunidades
vinculadas han impedido su aplicación efectiva en otras zonas del Catatumbo.
Por esta razón, el Decreto 0180 de 2025 introduce medidas extraordinarias
para acelerar la transición a economías lícitas, estableciendo incentivos
económicos inmediatos, la ampliación del componente de Asistencia Alimentaria
Inmediata y el fortalecimiento de la presencia institucional en zonas donde
no ha sido posible implementar acuerdos colectivos de sustitución. Estas
medidas no sustituyen la estrategia de erradicación voluntaria, sino que la
refuerzan en un contexto de crisis humanitaria y violencia armada.
Actualmente, el
departamento de Norte de Santander cuenta con un total de 9 iniciativas
PISDA-PDET, de las cuales 6 tienen una Ruta de Implementación Activa (RIA),
lo que representa un avance del 67% en ejecución. Las 3 iniciativas restantes
(2 en Tibú y 1 en Sardinata) se encuentran en fase de gestión para su
movilización y activación. Estas tres iniciativas están directamente
relacionadas con el Pilar 1: Ordenamiento Social de la Propiedad Rural y Uso
del Suelo, específicamente en el componente de Gestión Catastral
Multipropósito. La declaratoria de estado de conmoción interior podría ser
una herramienta de fortalecimiento para agilizar la implementación de los
PISDA-PDET, especialmente en aspectos relacionados con la seguridad y la
coordinación interinstitucional.
Conforme al reporte
anual 2022-2023 del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos
(SIMCI), en el marco de la implementación del PNIS, el total acumulado de
hectáreas sustituidas voluntariamente entre Sardinata y Tibú asciende a
1.159, lo cual es preocupante si se tiene en cuenta que la expansión de
cultivos en Tibú registra un total de 23.030 hectáreas y en Sardinata reporta
4.300 hectáreas. Lo anterior evidencia que la sustitución voluntaria
promovida a través del PNIS ha sido insuficiente, lo que hace imperativo
adoptar medidas extraordinarias para conjurar las causas de la crisis.
Así mismo, el Ministerio
de Defensa precisó
que en cumplimiento de la SU-454 de 2023 suspendió toda actividad de
erradicación forzosa en los territorios señalados por dicha sentencia.
|
|
¿Cuál será el
seguimiento y acciones que se concretarán antes, durante y después de la
aplicación de estas medidas para procurar la seguridad, la vida y la
integridad personal de las familias -o personas- a las que se dirige la
medida, a efectos de conjurar mayores ataques, violencias y presiones por
parte de los grupos enfrentados respecto de los cuales se asegura son
financiados con dichos cultivos? Es decir, ¿cómo esta medida más allá de
conjurar la existencia de cultivos ilícitos, no pondría en riesgo a la
comunidad en un momento en el que se está frente a un “recrudecimiento de los
enfrentamientos entre grupos armados, cuya principal fuente de financiamiento
es el narcotráfico”?
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito
respondió que desde antes de la situación que generó la conmoción interior,
ha implementado diversas medidas de protección como: (i) la Evacuación de
Contratistas en Riesgo con la cooperación del Ministerio de Defensa y otros
organismos internacionales y (ii) la Coordinación con Autoridades Locales e
Internacionales (Consejería Comisionada de Paz, el Ministerio de Defensa, y
organismos internacionales como la MAPP-OEA y la Misión de Verificación de la
ONU) para garantizar la seguridad en los territorios afectados por el
conflicto armado.
Además, en 2024, el
área de Seguridad y Derechos Humanos de la DSCI llevó a cabo talleres de
seguridad y autoprotección con la UNP dirigidos a los beneficiarios del PNIS.
También se han actualizado constantemente directorios de actores estratégicos
para la seguridad y derechos humanos en las oficinas territoriales, y se han
elaborado mapas de riesgos y conflictos en los 14 departamentos priorizados
por el Programa. Durante los meses de enero y febrero de 2025, la DSCI
coordinó con la UNP para atender emergencias relacionadas con liderazgos del
PNIS en el Catatumbo.Cada una de las acciones implementadas por la DSCI en
materia de seguridad para los liderazgos del PNIS, son gestionadas mediante
la Coordinación Territorial del Norte de Santander, toda vez que gracias al
despliegue y articulación en el territorio, a través de los profesionales de
campo se mantiene un vínculo directo con las comunidades adscritas al PNIS en
la región.
Además, debido a la
situación de alteración del orden público en el Catatumbo, se expidió el
Decreto 0137 de 2025, según
el cual, las solicitudes de protección en rutas individuales y colectivas
deberán ser tramitadas mediante el procedimiento de emergencia, bajo
presunción de riesgo, la supresión de instancias intermedias, tiempos
reducidos y eliminación de algunas formalidades.
Así, paralelamente a
las estrategias económicas, se consolidarán esquemas de presencia
institucional permanente en los territorios priorizados, con la instalación
de Puestos de Mando Unificado (PMU) especializados en seguridad rural;
garantizando que la acción estatal no se limite únicamente a la erradicación,
sino que promueva un entorno seguro y sostenible para la transformación de la
economía campesina.
|
|
De qué forma se
garantizó, se garantiza y se garantizará la presencia del Estado en la zona
objeto de las medidas que permita dar seguridad a la población que en caso de
la constitucionalidad de las medidas de sustitución y pagos decida acceder a
ellas.
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito indicó
que mantiene una articulación y comunicación constante con las entidades del
Estado y los organismos internacionales cuya misión y funciones permiten
brindar o garantizar medidas de seguridad, tanto individuales como colectivas
(comunidades en las que el programa interviene).
Al respecto, el Ministerio
de Defensa indicó
que las medidas de seguridad para la región del Catatumbo en el marco de las
medidas de conmoción interior se enmarcan en la Operación Catatumbo liderada
por las Fuerzas Militares y Policía Nacional y están orientadas a
contrarrestar la situación de orden público generada por los actores armados,
recuperar el control territorial, fortalecer la seguridad y garantizar la
protección de los derechos fundamentales de la población.
|
|
(iii) Sobre las medidas relacionadas con la exención del
impuesto sobre las ventas IVA y la flexibilización para el acceso al servicio
financiero (artículos 7, 8, 9 y 12)
|
|
¿Qué estudios
sociales y económicos permiten concluir que la exención del IVA a bienes y
servicios es la herramienta adecuada para el tránsito a economías lícitas en
el Catatumbo, en concreto, para romper la dependencia inmediata de las
comunidades rurales vulnerables sobre los cultivos de uso ilícito y su
reemplazo por otras actividades lícitas como fuente de financiación?
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito señaló
que uno de los factores más importantes para que las comunidades rurales
vulnerables dependan para su subsistencia de los cultivos de uso ilícito es
la ausencia de alternativas económicamente viables para ello. Las condiciones
topográficas, el aislamiento, la falta de vías hacia mercados que les
permitan comercializar sus productos y el alto precio de los insumos
agrícolas condenan al campesinado al cultivo de coca, dado que este no
demanda mayores cuidados ni abonos, y su procesamiento en forma de pasta
hacen que la cosecha por hectárea pueda ser transportada de manera sencilla
sin necesidad de grandes despliegues logísticos o de infraestructura.
La estrategia de
bajar costos a los productos utilizados en los procesos de sustitución de
cultivos de uso ilícito es imprescindible para su viabilidad y para hacerlos
competitivos económicamente. La exención planteada en el Decreto legislativo
0180 de 2025 contribuiría de una manera muy importante en esta reducción de
costos y en que las alternativas lícitas de subsistencia puedan hacerse
realidad.
|
|
¿De qué manera la
exención del IVA a bienes y servicios para el tránsito a economías lícitas en
el Catatumbo garantiza los principios de equidad y progresividad tributarias,
en el contexto del estado de conmoción declarado mediante el Decreto
Legislativo 062 de 2025?
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito precisó
que la exención del IVA a bienes y servicios para el tránsito a economías
lícitas en el Catatumbo garantiza los principios de equidad y progresividad
tributarias, en la medida en que establece una regulación diferenciada en un
contexto diferenciado, y reconoce que la capacidad de pago en esta región es
notablemente inferior al de otras regiones del país, tanto por sus
condiciones de aislamiento como por la incidencia que las graves condiciones
de orden público que han llevado la declaración del estado de conmoción
interior. La exención del IVA para bienes y servicios, aplicada en el marco
del estado de conmoción interior, busca mitigar la carga tributaria sobre
sectores económicamente vulnerables y favorecer su transición hacia economías
lícitas.
|
|
¿Cómo se pretende
compensar, fiscalmente, los recursos que se dejan de
percibir como
consecuencia de la aplicación de la exención del IVA a bienes y servicios
para el tránsito a economías lícitas en el Catatumbo? Para el efecto, se
deberá allegar el estudio de impacto fiscal que sirvió para la implementación
de esta medida.
|
Sin respuesta.
|
|
¿Cómo la exención del
IVA a bienes y servicios facilitará el tránsito a economías lícitas en el
Catatumbo durante el término de duración del estado de conmoción interior si
se tiene en cuenta que existen medidas análogas ordinarias como, por ejemplo,
las previstas en (i) el artículo 424 del Estatuto Tributario que establece
los bienes que no causan el impuesto sobre las ventas, entre los cuales se
encuentran maquinarias, materiales e insumos agropecuarios y agrícolas y (ii)
en el artículo 11 de la Ley 2010 de 2019 que exceptúa del IVA a ciertos
servicios y bienes relacionados con la producción agropecuaria?
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito
respondió que el Ministerio de Justicia y del Derecho, a partir de la
información obtenida en la Encuesta de Medición de Economías Lícitas en Zonas
de Cultivos de Coca del año 2020, determinó que el porcentaje de dependencia
monetaria a economías derivadas de cultivos de uso ilícito en la región del
Catatumbo es del 94,77 %, lo que las hace especialmente vulnerables ante las
medidas tributarias ordinarias. En este contexto, la falta de acceso a
insumos y maquinaria con costos reducidos dificulta la consolidación de
alternativas productivas legales, perpetuando la dependencia de la economía
ilícita y contribuyendo al financiamiento de actores armados ilegales. De
esta manera, la exención establecida en el artículo 10 del Decreto
legislativo 0180 de 2025 responde a la necesidad de conjurar la grave
perturbación del orden público en esta zona, en aplicación del artículo 213
de la Constitución Política y de la Ley 137 de 1994, cumpliendo con los
requisitos materiales de los decretos legislativos de conexidad material,
finalidad, motivación suficiente, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad,
no contradicción específica, incompatibilidad y necesidad fáctica.
Aclaró que el
concepto de exención del IVA, establecido en el artículo 7 del Decreto 0180
de 2025 es diferente al de exclusión, establecido en los artículos 427 del
Estatuto Tributario y 11 de la Ley 2010 de 2019.
|
|
Teniendo en cuenta
las medidas ordinarias mencionadas, ¿de qué manera la exención del impuesto
sobre las ventas establecida en el decreto, guarda una relación exclusiva,
directa y específica con el estado de conmoción interior o la intención de
conjurar la extensión de sus efectos?
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito refirió
que la exención del IVA se vincula de manera exclusiva, directa y específica
con el estado de conmoción interior porque es una herramienta diseñada para
mitigar las consecuencias económicas de la crisis, apoyar la transición de
las comunidades afectadas a actividades lícitas y romper el ciclo de
dependencia económica de los cultivos de uso ilícito, en un contexto de
emergencia que demanda respuestas fiscales y económicas extraordinarias. Por
consiguiente, se tiene que la medida de exención del IVA satisface el
requisito de finalidad. Por otra parte, su implementación es proporcional y
justificada bajo los principios de necesidad y conexidad exigidos en los
estados de excepción.
|
|
¿De qué forma la
flexibilización de los requisitos generales para el acceso al sistema
financiero permitirá atender de manera inmediata las necesidades económicas y
sociales de las personas y comunidades afectadas por la emergencia, si se
tiene en cuenta la existencia de medidas análogas previstas en el Decreto Ley
902 de 2017, como el Subsidio Integral de Acceso a Tierra (artículo 29) o el
Crédito Especial de Tierras (artículo 35) que establecen alivios financieros?
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito explicó
que la flexibilización de los requisitos generales para el acceso al sistema
financiero tiene como objetivo fundamental garantizar el acceso inmediato a
liquidez y capital de trabajo para las comunidades afectadas por la crisis en
el Catatumbo, facilitando así su transición hacia economías lícitas y
reduciendo su dependencia de los cultivos de uso ilícito.
Aseguró que, aunque
el Decreto-ley 902 de 2017 contempla mecanismos financieros como el Subsidio
Integral de Acceso a Tierra (artículo 29) y el Crédito Especial de Tierras
(artículo 35), estas medidas no han sido suficientes para responder con la
rapidez y alcance que demanda la actual crisis de orden público, debido a
diversas barreras operativas y administrativas que han limitado su impacto,
tales como: trámites administrativos prolongados pues el subsidio integral de
acceso a tierra requiere procesos de postulación, evaluación y adjudicación.
La relación entre la
medida y el estado de conmoción interior es directa y específica, ya que su
implementación inmediata es fundamental para impedir la extensión de la
crisis y estabilizar la región; toda vez que elimina barreras de acceso a
créditos y subsidios, reduce tiempos y simplifica trámites e incluye
garantías estatales asegurando que familias sin historial crediticio puedan
acceder a financiamiento, disminuyendo la dependencia de los cultivos
ilícitos.
La medida cumple con
los principios de necesidad, conexidad y proporcionalidad exigidos en los
estados de excepción; especialmente porque las medidas ordinarias del
Decreto-ley 902 de 2017 han sido insuficientes para garantizar acceso
financiero inmediato a las comunidades afectadas y el financiamiento formal
sigue siendo inaccesible para muchas familias campesinas, lo que refuerza su
permanencia en la economía ilícita.
|
|
(iv) Sobre el PNIS, la flexibilización de trámites,
formalización de créditos
(artículos 6, 10, 11, 13, 14)
|
|
¿Por qué la exención
de la aplicación del derecho de turno (artículo 15 de la Ley 962 de 2005),
para todos los trámites que adelante el Instituto Nacional de Vigilancia de
Medicamentos y Alimentos (Invima) y el Instituto Colombiano Agropecuario
(ICA) es necesaria para conjurar las causas de la perturbación de
orden público e
impedir la extensión de sus efectos, máxime cuando no se limita
a los trámites que
adelanten los beneficiarios de la declaratoria de la conmoción interior, sino
que está diseñada para que sea aplicable de forma general a todos los
trámites para materias primas o productos derivados de las estrategias de
sustitución diseñadas e implementadas por la Dirección de Sustitución de
Cultivos de Uso Ilícito (DSCI)?
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito precisó
que si bien el artículo 15 de la Ley 962 de 2005 establece un régimen
ordinario de turnos para la gestión de trámites ante el INVIMA y el ICA, esta
regla general resulta insuficiente en el contexto del estado de conmoción
interior. La exención del derecho de turno permite que las materias primas y
los productos derivados de la sustitución de cultivos de uso ilícito accedan
rápidamente al mercado legal. Sin esta medida, los beneficiarios de la
sustitución enfrentarían barreras comerciales que los obligarían a regresar a
la economía ilegal.
La perturbación del
orden público ha estado vinculada a la falta de alternativas económicas
viables para las comunidades campesinas. Al facilitar la certificación y
comercialización de productos legales, se fortalece la sostenibilidad de los
proyectos productivos y se genera estabilidad social y económica en las
regiones más afectadas.
No implica un
privilegio comercial injustificado, sino que se justifica en la urgencia de
dinamizar las economías lícitas en zonas afectadas por la crisis. Es una
medida transitoria y focalizada, sin efectos permanentes sobre el régimen
general de trámites administrativos.
|
|
Dentro de las medidas
que adopta el decreto, tienen un impacto económico las relacionadas con (a)
el pago por la erradicación de raíz de los cultivos de uso ilícito a cargo de
la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, y (b) la posibilidad
de ampliar hasta el 25% el componente de Asistencia Alimentaria Inmediata
(AAI), previsto en el artículo 9 de la Ley 2294 de 2023, que corresponde
también al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso
Ilícito (PNIS). Teniendo en cuenta que se trata de erogaciones con cargo a
programas existentes en el ordenamiento jurídico, con fuentes de recursos
definidas: a. ¿Cuáles son las razones por las que se hace necesario disponer
en el Decreto 0180 de 2025 como fuentes de financiación los recursos
provenientes del Presupuesto General de la Nación, el Fondo para la
Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado
(FRISCO), recursos de cooperación y donaciones?
b. ¿Cuáles fueron los
estudios y diagnósticos específicos que sirvieron de soporte o de base cierta
para adoptar esta medida?
c. ¿Bajo qué
criterios y controles estos recursos serán administrados y ejecutados?
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito
respondió que la fuente primigenia de los recursos es el Presupuesto General
de la Nación, toda vez que los planes, programas y proyectos que ejecuten las
entidades públicas deben financiarse con cargo a dicho presupuesto.
Aclaró que el
artículo 13 del Decreto ratifica lo dispuesto en las disposiciones normativas
existentes en lo que respecta a las fuentes de recursos para la financiación
de las estrategias de sustitución (Presupuesto General de la Nación, FRISCO,
y recursos de cooperación y donaciones). Sin embargo, introduce un elemento
normativo adicional, no contemplado en la normativa existente, al disponer
que el Fondo Colombia en Paz adquiera la facultad de administrar y ejecutar
los recursos destinados a atender la situación de excepción en la región del
Catatumbo.
|
|
¿Cuál es la
justificación para implementar medidas adicionales de priorización a las
previstas en el Decreto 902 de 2017 y en la Resolución 10302880636 de 2024
para los procesos de formalización y adjudicación de propiedad privada y de
bienes baldíos de la Nación relacionados con los cultivos de uso ilícito?
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito recuerda
que el acceso a la tierra es un factor determinante para la estabilidad
social y económica de las comunidades rurales afectadas por el aumento
inusitado de la violencia en la región del Catatumbo, y su falta ha sido
una de las principales causas del conflicto en Colombia.
La implementación de
medidas adicionales de priorización en los procesos de formalización y
adjudicación de bienes baldíos de la Nación y propiedad privada es necesaria
para conjurar la crisis de orden público y evitar la extensión de sus
efectos; la falta de formalización de la tierra ha sido un factor
estructural en la persistencia de cultivos ilícitos y en la inestabilidad
territorial en la región del Catatumbo.
En este contexto, la
priorización en la formalización y adjudicación de predios es una medida
directamente vinculada con la crisis, ya que la inseguridad jurídica sobre la
tierra es un factor que impide la estabilización del territorio y la
erradicación definitiva de cultivos de uso ilícito.
Si bien el
Decreto-ley 902 de 2017 y la Resolución 10302880636 de 2024 ya contemplan
mecanismos para la formalización y adjudicación de predios rurales, estas
medidas no han sido suficientes para responder a la urgencia de la crisis
derivada de la informalidad en la tenencia de la tierra, lo que justifica la
necesidad de adoptar criterios de priorización excepcional. Esto, debido a
que su implementación ha sido lenta y con obstáculos administrativos.
Al respecto, el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural precisó
que el Decreto Ley 902 de 2017 contempla medidas de acceso a tierras y
formalización de la propiedad, que corresponden a la implementación de la
política de ordenamiento social de la propiedad rural y al desarrollo de la
Reforma Rural Integral prevista en el Acuerdo Final. Para ello, se
establecieron los instrumentos y mecanismos allí previstos, desarrollados a
través del reglamento operativo del Procedimiento Único de Ordenamiento
Social de la Propiedad. Por su parte, los modelos o estrategias de sustitución
responden a la implementación de la política nacional de drogas que, al
privilegiar la estrategia de desarrollo alternativo, contempla en sus
programas la incorporación del componente de formalización.
Aunque ambos
responden a programas de acceso a tierras y formalización para el primero de
los casos se establece conforme a los criterios que contempla el Decreto Ley
902 de 2017 buscando democratizar el acceso progresivo a la propiedad de la
tierra mediante un sistema de atención por oferta; mientras que en el segundo
de los casos se trata de la articulación interinstitucional desplegando las
actuaciones administrativas como complemento a la estrategia de sustitución
en los términos establecidos para los programas que desarrollan dicha
política, como lo es el caso del PNIS y, específicamente en el marco de la
conmoción interior, con la estrategia denominada “RENHACEMOS CATATUMBO”
creada por la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la ART,
en atención al Plan de Seguridad Campesina para el Catatumbo adoptado por la
ANT mediante la Resolución No. 202510300332286.
|
|
AUTO 4 DE ABRIL DE 2025
|
|
PREGUNTA
|
RESPUESTA
|
|
(i) Sobre los requisitos formales
|
|
Remitir el acto
administrativo por medio del cual se efectuó el nombramiento en encargo de
Gustavo García Figueroa, viceministro general del Interior, como encargado
del empleo del despacho del ministro del Interior.
|
El Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República remitió el decreto y el acta
de posesión pedida.
|
|
(i) Sobre el grupo de medidas decretadas y las consideraciones
previstas en el decreto de desarrollo
|
|
¿cuáles son las
medidas de tránsito y las estrategias de sustitución previstas que permitirán
garantizar la finalidad para la cual fue establecido el pago por erradicación
una vez este deje de efectuarse? Lo anterior, de conformidad con lo señalado
por la entidad y lo previsto en el parágrafo 3, artículo 3 del Decreto 0180
de 2025.
|
Indica la Dirección
de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito
que la ampliación del componente de Asistencia Alimentaria Inmediata (AAI)
del PNIS obedece, principalmente, a un propósito humanitario.
La ampliación del
componente de AAI no está condicionada a la reducción de áreas con cultivos
de uso ilícito; toda vez que, en principio, las familias beneficiarias del
PNIS cumplieron con el compromiso de erradicar de manera total y de raíz
dichos cultivos, dado su compromiso previo con la sustitución voluntaria. En
ese sentido, la ampliación de este componente responde a la necesidad de
brindar apoyo inmediato que permita a estas comunidades continuar vinculadas
a los procesos del programa, mientras se estabilizan las condiciones para
avanzar hacia fases posteriores de intervención integral. Busca garantizar
condiciones mínimas de manutención a las familias vinculadas al programa.
De igual forma, el
pago por erradicación voluntaria con enfoque humanitario, cumple una función
inicial y transitoria dentro del tránsito hacia economías lícitas, al ofrecer
un incentivo inmediato a núcleos familiares que manifiestan su decisión de
desvincularse de los cultivos de uso ilícito, a la vez que interrumpe la
cadena de financiación de economías ilícitas en contextos críticos como el
que se presenta en la región del Catatumbo, allanando el camino para que, una
vez superada la crisis de orden público, se puedan implementar estrategias
estructurales de sustitución y desarrollo alternativo, con participación
comunitaria y sostenibilidad en el mediano y largo plazo.
El decreto no regula
una estrategia de sustitución en sí misma, sino que facilita su
implementación futura y crea incentivos en el marco de la situación
extraordinaria en la región del Catatumbo. Es decir, son instrumentos
jurídicos y operativos diferenciados, aunque complementarios.
Por su parte, en el
marco de lo dispuesto en artículo 9° de la Ley 2294 de 2023, la DSCI
estructuró la estrategia RenHacemos, concebida como una respuesta correctiva
a las limitaciones estructurales que se evidenciaron en el diseño e
implementación del PNIS; a través de la cual el Gobierno nacional pretende
impulsar el tránsito sostenible de economías basadas en cultivos de uso
ilícito hacia economías lícitas y ambientalmente sostenibles, mediante un
enfoque de seguridad humana, desarrollo sostenible y justicia social.
La estrategia RenHacemos
se enmarca en el principio de asociatividad y economía popular,
promoviendo esquemas de encadenamiento productivo que fortalezcan las
capacidades organizativas de las comunidades y fomenten su autonomía
económica, que garanticen sostenibilidad para los pequeños productores
rurales.
RenHacemos no
implica una ampliación del PNIS, sino una respuesta superadora que recoge sus
elementos esenciales (como el enfoque diferencial, la voluntariedad y la
concertación), pero además potencia aspectos estructurales no considerados en
el diseño inicial del programa, como la vinculación directa a líneas
productivas priorizadas, la asociatividad como eje estructurante y la
conexión con instrumentos de planificación local y regional.
Estrategia para la
que, en la región del Catatumbo, las medidas excepcionales y urgentes
resultan indispensables para preparar lo necesario para su despliegue,
permitiendo superar las graves causas que originaron, en primer lugar, la
declaratoria del estado de conmoción interior.
|
|
Responder la pregunta
del numeral segundo del cuestionario del auto del 24 de febrero frente a las
medidas de exención al impuesto sobre las ventas a bienes y servicios para el
tránsito a economías lícitas en el Catatumbo y la flexibilización de los requisitos
generales para el acceso al sistema financiero.
|
El Ministerio de
Hacienda refirió
que este conjunto de medidas tienen como objetivo incentivar y facilitar el
tránsito a actividades lícitas, especialmente agrícolas, en el marco de las
estrategias definidas por la DSCI, permitiendo fortalecer las herramientas
para sustituir la dependencia económica de cultivos ilícitos, y así
contribuir a la erradicación de cultivos ilícitos, como factor que contribuye
a deteriorar el orden público en la Región objeto de declaratoria.
Se busca abaratar el
costo de insumos y bienes necesarios para la puesta en marcha de actividades
agrícolas, entendiendo que la no dependencia de actividades ilícitas, es una
herramienta fundamental en la estrategia de erradicación de cultivos
ilícitos, allanando el camino para que posteriormente, superada la situación
de orden público, se puedan implementar estrategias estructurales de
sustitución y desarrollo alternativo, con participación comunitaria y
sostenibilidad en el mediano y largo plazo.
Por tratarse de un
beneficio en materia tributaria, en atención al principio de legalidad, las
facultades ordinarias del ejecutivo no le permiten adoptar este tipo
disposiciones, y la realización de un trámite legislativo para su adopción no
se acompasa con las necesidades urgentes de su implementación.
Por su parte,
flexibilizar las condiciones de acceso a productos crediticios orientados a
la población vulnerable de la región objeto de la declaratoria de conmoción
(art.12) tiene como objetivo reconocer la situación de vulnerabilidad a la
que se ven avocadas las personas que habitan en la región del Catatumbo, los
municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y
González del departamento del Cesar, que dificulta, la realización de
trámites, de otra forma ordinarios, como la obtención de créditos, para los
que usualmente se requieren una serie de requisitos y soportes documentales,
y permitir a los establecimientos financieros que así lo determinen
flexibilizar los requisitos, y en virtud de ello, por ejemplo, acceder a
bases de datos de información diferentes a los normalmente empleados. Lo
anterior, con la finalidad de posibilitar a los habitantes de la región el
acceso a herramientas de financiación, que les permitan solventar sus
necesidades, minimizando las afectaciones en su calidad de vida y la
satisfacción de sus necesidades básicas, apoyando la transición de núcleos
familiares dependientes de cultivos ilícitos, hacia economías lícitas.
|
|
(ii) Sobre las medidas relacionadas con los pagos por
erradicación y sustitución de cultivos ilícitos (artículos 2, 3, 4 y 5)
|
|
Informar si conforme
a los criterios de priorización previstos en el parágrafo 3 del artículo 7
del Decreto Ley 896 de 2017, se podrían priorizar en el programa PNIS los
demás municipios que hacen parte de la zona de la declaratoria de conmoción
interior -además de Sardinata y Tibú que están priorizados-, dada sus
circunstancias especiales.
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito recordó,
en primer lugar, que el numeral 4.1.3.3. del Acuerdo Final de Paz, estableció
unos criterios para la priorización de los territorios para la implementación
del PNIS, los cuales fueron recogidos en el Parágrafo 3° del artículo 7° del
Decreto-ley 894 de 2017.
Debido a
consideraciones presupuestales y de eficiencia en la distribución de recursos
públicos -recogidas ampliamente en la jurisprudencia- y los criterios de
priorización señalados, solo se alcanzó la implementación del PNIS en ciertos
territorios –por ejemplo, en el Catatumbo, exclusivamente Tibú y Sardinata–.
Bajo esta lógica, no resulta jurídicamente viable reabrir o extender el
programa a nuevos municipios sin pasar por las instancias de gobernanza del
programa dispuestas en la ley y en el Acuerdo Final de Paz, menos aun cuando
el PNIS se encuentra en etapa de renegociación y cierre y se rige por límites
temporales claros, así como por la prohibición de vincular a quienes
sembraron cultivos con posterioridad al 10 de julio de 2016.
De conformidad con la
Sentencia C-493 de 2017, la fijación de dicha fecha límite obedeció a la
potestad regulativa del legislador en el contexto de la transición y la
justicia transicional, garantizando la planeación y sostenibilidad fiscal del
PNIS, así como la exclusión de nuevos beneficiarios que pudieran incurrir en
siembras posteriores. Así, la imposibilidad de priorizar nuevos municipios en
la región del Catatumbo se explica por el propio diseño normativo y los
objetivos constitucionales que sustentan el programa.
En lo que respecta a
la eventual priorización de otros municipios de Norte de Santander conforme
al parágrafo 3 del artículo 7 del Decreto-ley 896 de 2017, resulta inviable
reabrir y reconfigurar el PNIS sin surtir los procedimientos e instancias de
decisión previstos, máxime cuando se trata de una política sujeta a
lineamientos concertados en el Acuerdo Final, subrayando la imposibilidad de
modificar unilateralmente el PNIS y enfatizando en tal tarea no se compadece
con la urgencia que plantea la declaratoria de conmoción interior. De ahí que
las medidas adoptadas mediante el Decreto Legislativo 0180 de 2025 respondan
exclusivamente a la necesidad de mitigar de manera inmediata la crisis
humanitaria y de orden público en el Catatumbo, sin pretender reformar o
expandir el PNIS o reglamentar un nuevo programa de sustitución.
|
|
Explicar si bajo los
términos de los acuerdos colectivos aludidos, suscritos en Tibú y Sardinata,
es posible formalizar y suscribir nuevos acuerdos individuales de vinculación
al programa del PNIS.
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito reiteró
que el decreto no establece un modelo de sustitución. Si bien, parte del
análisis de su fundamentación pasó por las deficiencias de cobertura del
PNIS, lo cierto es que las medidas allí incluidas pueden aplicarse a
cualquier modelo de sustitución. Así las cosas, no resulta viable la
posibilidad de ampliar el programa, como se dijo; ello, conforme al marco
normativo y político del PNIS.
En desarrollo de
estos lineamientos, los municipios de Tibú y Sardinata, en el departamento de
Norte de Santander, fueron los únicos priorizados para la atención del PNIS,
conforme a los análisis técnicos, sociales y territoriales realizados por el
Gobierno nacional en la época en la que iniciaron las inscripciones al
programa. Esta priorización posibilitó la celebración de acuerdos colectivos
de sustitución, que posteriormente derivaron en la caracterización y
formalización de acuerdos individuales de vinculación con los núcleos
familiares que cumplían con los requisitos del programa.
En consecuencia, y
con fundamento en el principio de planificación territorial que guía el
diseño del PNIS, una vez agotada la celebración de acuerdos colectivos y
culminada la etapa de caracterización y validación, el programa cerró su fase
de vinculación de nuevos beneficiarios, restringiéndose exclusivamente a los
99.097 núcleos familiares inicialmente reconocidos. Por tanto, no es
jurídicamente procedente celebrar nuevos acuerdos individuales de vinculación
al PNIS en virtud de acuerdos colectivos previamente suscritos.
Si en gracia de
discusión desde la perspectiva jurídica pudiera plantearse una nueva
priorización por parte de la JDE, ello requeriría agotar una serie de etapas
técnicas y procedimentales que no responden con la urgencia y oportunidad
necesarias a la crisis estructural de seguridad, derechos humanos y economía
derivada de los cultivos de uso ilícito que enfrenta hoy la región del
Catatumbo. No es jurídicamente imposible, pero sí resulta inviable -por
ineficiente (limitaciones estructurales del modelo) y desproporcionado-
frente al contexto actual que exige medidas más ágiles y directas.
De otra parte, la
definición de nuevos territorios para implementación del PNIS o la eventual
apertura de procesos de vinculación individual posterior a los acuerdos
colectivos recae de forma exclusiva en la
Junta de Direccionamiento Estratégico del PNIS (artículo 2.2.5.1.2 del
Decreto 1081 de 2015, adicionado por el Decreto 362 de 2018), y la JDE no ha
aprobado nuevas rutas de implementación ni ha habilitado procesos de vinculación
en esas zonas desde la etapa de cierre del PNIS.
Por último, el
Decreto Legislativo 0180 de 2025 no solo respeta el principio de reserva
legal, sino que se justifica en las enormes dificultades estructurales y
jurídicas de ampliar el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos
de Uso Ilícito (PNIS), actualmente en etapa de cierre, cuya ejecución estuvo
limitada a los territorios y núcleos familiares priorizados. Y, dado que
estos instrumentos no previeron ni habilitaron procesos posteriores de
vinculación a partir de acuerdos colectivos ya ejecutados (especialmente
respecto de núcleos familiares con cultivos sembrados con posterioridad al 10
de julio de 2016, como ocurre en la región del Catatumbo) y, ante el aumento
inusitado de la violencia por los cultivos de uso ilícito, el Gobierno
nacional se vio compelido a adoptar medidas legislativas extraordinarias,
como las previstas en el Decreto 0180 de 2025, para responder de forma
eficaz, oportuna y constitucional a las nuevas condiciones sociales,
económicas y de seguridad en zonas como el Catatumbo.
|
|
Ilustrar sobre los
diseños, avances, ejecución y resultados de los programas desarrollados en El
Plateado, como una forma de contextualizar el análisis que deba hacer la
Corte al decidir esta cuestión.
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito explicó
que la situación de Argelia y del Catatumbo es muy distinta. En primer lugar,
mientras que en Argelia se registran aproximadamente 3.319 hectáreas de cultivos de uso ilícito, en el Catatumbo la
cifra asciende a 43.178 hectáreas. A diferencia del Catatumbo, en el
municipio de Argelia el Ejército ha logrado
avanzar en la recuperación territorial y en procesos de consolidación.
Así las cosas, en
Argelia ha sido posible adelantar acciones, entre las cuales destacan: el
levantamiento de líneas base de cultivos de coca, lote por lote, y la
socialización puerta a puerta y reuniones con juntas de acción comunal, lo
que ha permitido un acercamiento directo con las comunidades.
Por la magnitud, la
estrategia de intervención en el Catatumbo requiere esfuerzos
administrativos, presupuestales, técnicos y operativos de mayor escala y
complejidad.
Precisa que la
estrategia que se está implementando en Argelia no hace parte del programa
RenHacemos y tampoco es la misma que se implementará en el Catatumbo, ello
sin perjuicio de que la estrategia de sustitución que se implemente en el
Catatumbo se adopten algunos elementos de la que se está implementando en
Argelia, como buenas prácticas aprendidas.
En conclusión, la
intervención en Argelia no puede replicarse de manera idéntica en el
Catatumbo, debido a las diferencias en escala, complejidad y condiciones de
seguridad. Esto demanda flexibilidad institucional, capacidad adaptativa, y
recursos adicionales para atender las urgentes necesidades humanitarias y
avanzar, con legitimidad y efectividad, en procesos de sustitución sostenible
en esta región.
En cuanto a los
avances en El Plateado, la convocatoria continúa abierta hasta el 15 de abril
y a la fecha, se tienen 30 inscritos que representan 35 hectáreas de coca.
Esta cifra es baja pese al interés de las comunidades, ya que es evidente el
temor frente al proceso de inscripción por temas de seguridad y por
incumplimiento previos del Estado.
El proceso ordinario
de diseño e implementación de la estrategia de sustitución en el
corregimiento de El Plateado, como parte del convenio suscrito con las
Naciones Unidas, a la fecha se encuentra en fase de convocatoria para la
inscripción voluntaria de familias y asociaciones vinculadas a cultivos de
uso ilícito. No obstante, a pesar de los esfuerzos institucionales y del
compromiso territorial para avanzar en su puesta en marcha, la ejecución
formal de esta estrategia no ha podido materializarse debido a la complejidad
operativa y a lo dispendioso de cada una de sus etapas. Esta situación
evidencia las limitaciones de los mecanismos ordinarios para atender, con
oportunidad y eficacia, contextos de crisis como el que se presenta en la
región del Catatumbo.
|
|
(iii) Sobre las medidas relacionadas con la exención del
impuesto sobre las ventas IVA y la flexibilización para el acceso al servicio
financiero (artículos 7, 8, 9 y 12)
|
|
¿Qué estudios
sociales y económicos permiten concluir que la exención del IVA a bienes y
servicios es la herramienta adecuada para el tránsito a economías lícitas en
el Catatumbo, en concreto, para romper la dependencia inmediata de las
comunidades rurales vulnerables sobre los cultivos de uso ilícito y su
reemplazo por otras actividades lícitas como fuente de financiación?
|
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público indicó
que la exención del impuesto sobre las ventas -IVA a bienes y servicios
disminuye los costos de todas las etapas del proceso económico lícito,
facilitando la transición a economías lícitas y rompiendo la dependencia
inmediata de las comunidades rurales vulnerables de las economías ilegales.
Recuerda que la Corte
Constitucional ha declarado exequibles exenciones y exclusiones transitorias
de impuesto sobre las ventas - IVA en contextos de decretos legislativos, a
saber: (i) exención transitoria del impuesto sobre las ventas -IVA para
ciertos productos médicos y clínicos (cfr. sentencia C-292 de 2020); (ii)
exención de impuesto sobre las ventas -IVA en las donaciones vinculadas con
el Decreto 417 de 2020; y (iii) exclusión de impuesto sobre las ventas -IVA
sobre arrendamiento de locales comerciales (cfr. sentencia C-430 de 2020).
Así como en la
Sentencia C-292 de 2020 avaló exenciones transitorias del impuesto sobre las
ventas -IVA, resaltando que estas permiten reorientar rápidamente
comportamientos económicos, como sucedió con los bienes esenciales durante la
emergencia sanitaria por COVID-19. Análogamente, en el contexto del
Catatumbo, la exención busca incentivar de forma inmediata actividades
agrícolas lícitas, sustituyendo la dependencia económica de cultivos
ilícitos, garantizando así recursos accesibles y rentables para la sustitución
voluntaria.
|
|
¿De qué manera la
exención del IVA a bienes y servicios para el tránsito a economías lícitas en
el Catatumbo garantiza los principios de equidad y progresividad tributarias,
en el contexto del estado de conmoción declarado mediante el Decreto
Legislativo 062 de 2025?
|
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público aseguró
que la exención del IVA establecida en el Decreto 180 de 2025 respeta y
garantiza los principios constitucionales de equidad y progresividad
tributaria (art. 363 C.P.), como la Corte Constitucional ha sostenido en
decisiones previas (Sentencias C-159/2020, C-216/2020 y C-430/2020). Tales
decisiones destacan que la equidad tributaria no solo implica igualdad
formal, sino también justicia material y focalización de los beneficios en
los sectores más afectados por la crisis.
En este contexto
particular de conmoción interior, dicha medida promueve la equidad al reducir
temporalmente las barreras tributarias que limitan la adopción de economías
lícitas por parte de las comunidades rurales vulnerables, generando
condiciones mínimas para la igualdad real dirigidas específicamente a
beneficiarios de estrategias donde se indiquen líneas productivas lícitas.
Adicionalmente, la
progresividad se cumple en sentido amplio, pues la exención beneficia
directamente a un sector altamente vulnerable y dependiente de cultivos
ilícitos, en contraste con contribuyentes con mayor capacidad económica que
continúan aportando plenamente a las cargas tributarias, asegurando un
reparto equitativo de los costos de la crisis.
|
|
¿Cómo se pretende
compensar, fiscalmente, los recursos que se dejan de percibir como
consecuencia de la aplicación de la exención del IVA a bienes y servicios
para el tránsito a economías lícitas en el Catatumbo? Para el efecto, se
deberá allegar el estudio de impacto fiscal que sirvió para la implementación
de esta medida.
|
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público explicó
que, considerando que la región del Catatumbo pesa 0,33% en el valor agregado
del país, se considera que el efecto de la exención no genera presiones
significativas sobre el recaudo tributario total, y su costo fiscal, resulta
marginal; en especial, al valorarlo frente a los beneficios que genera al
disminuir los costos de bienes e insumos necesarios para la implementación y
tránsito a actividades lícitas por parte de las familias que habitan en la
zona.
|
|
¿Cómo la exención del
IVA a bienes y servicios facilitará el tránsito a economías lícitas en el
Catatumbo durante el término de duración del estado de conmoción interior si
se tiene en cuenta que existen medidas análogas ordinarias como, por ejemplo,
las previstas en (i) el artículo 424 del Estatuto Tributario que establece
los bienes que no causan el impuesto sobre las ventas, entre los cuales se
encuentran maquinarias, materiales e insumos agropecuarios y agrícolas y (ii)
en el artículo 11 de la Ley 2010 de 2019 que exceptúa del IVA a ciertos
servicios y bienes relacionados con la producción agropecuaria?
|
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público refirió
que el decreto explícitamente establece que la medida se aplica
exclusivamente a aquellos bienes y servicios que no están contemplados dentro
de los bienes excluidos por las normas ordinarias, lo cual garantiza su
carácter excepcional y conexo con la emergencia declarada. Lo anterior, para
evitar que personas que no son responsables de impuesto sobre las ventas -IVA
por vender bienes excluidos, terminen con costos transaccionales altos al
volverse responsables por venta de bienes temporalmente exentos.
|
|
Teniendo en cuenta
las medidas ordinarias mencionadas, ¿de qué manera la exención del impuesto
sobre las ventas establecida en el decreto guarda una relación exclusiva,
directa y específica con el estado de conmoción interior o la intención de
conjurar la extensión de sus efectos?
|
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público señaló
que la exención temporal del IVA a bienes y servicios no previstos como
excluidos por las normas ordinarias cumple esta exigencia constitucional,
pues su implementación busca de manera urgente y específica incentivar el
acceso inmediato y preferente a recursos e insumos necesarios para la
adopción inmediata de actividades económicas lícitas, conjurando así la
crisis y evitando que la economía ilícita se siga extendiendo durante el
estado de conmoción interior.
|
|
¿De qué forma la
flexibilización de los requisitos generales para el acceso al sistema
financiero permitirá atender de manera inmediata las necesidades económicas y
sociales de las personas y comunidades afectadas por la emergencia, si se
tiene en cuenta la existencia de medidas análogas previstas en el Decreto Ley
902 de 2017, como el Subsidio Integral de Acceso a Tierra (artículo 29) o el
Crédito Especial de Tierras (artículo 35) que establecen alivios financieros?
|
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público indicó
que esta medida tiene la misma finalidad, esto es, el fortalecimiento de la
transición de núcleos familiares dependientes de cultivos ilícitos a
actividades lícitas. Por lo que, la flexibilización de requisitos de acceso a
productos crediticios, acompañada de medidas como la concesión de períodos de
gracia y herramientas de divulgación y educación financiera (Circular Externa
004 de 2025 de la Superintendencia Financiera), resulta pertinente para
permitir a estas familias acceder a recursos, que les permitan solventar sus
necesidades, al no contar con los recursos derivados de los cultivos
ilícitos, y tener el capital suficiente que se requiere para migrar a la
realización de una actividad licita, tal como insumos y materias primas.
|
|
Se pronuncie sobre la
presunta inconsistencia referida por la DSCI de “si bien el artículo 6 del
Decreto Legislativo 0180 de 2025 adiciona al artículo 9 de la Ley 2294 de
2023 la posibilidad de ampliar hasta un 25% el componente de Asistencia
Alimentaria Inmediata (AAI), presumiblemente existió un error de redacción en
la primera de aquellas disposiciones” e indique si esta fue corregida
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito informó
que a la fecha, la posible incongruencia no ha sido corregida; sin embargo,
es muy relevante señalar que la misma no tiene impacto en la implementación
urgente de la medida excepcional, pues es clara respecto al componente de
Asistencia Alimentaria Inmediata -AAI- del programa PNIS que debe
adicionarse, y la población objeto de esta medida está claramente
determinada.
Si bien el artículo
6° del Decreto Legislativo 0180 de 2025 adiciona al artículo 9 de la Ley 2294
de 2023 la posibilidad de ampliar hasta un 25 % el componente de Asistencia
Alimentaria Inmediata (AAI), presumiblemente existió un error de redacción en
la primera de aquellas disposiciones, toda vez que la prescripción normativa
que atañe a la ampliación hasta el 25% de dicho componente para los
beneficiarios del PNIS no guarda relación con la renegociación del programa,
sino con el componente de asistencia alimentaria inmediata, que hace parte
del Plan de Atención Inmediata (PAI), contemplado en el Parágrafo 2°, del
artículo 7° del Decreto-ley 896 de 2017. La razón de ser del componente de
asistencia alimentaria inmediata se afinca en un elemento humanitario, toda
vez que pretende aminorar las condiciones de vulnerabilidad de las familias
que derivaban su sustento de los cultivos de uso ilícito.
También señaló que la
Dirección ha adelantado las gestiones necesarias ante el Fondo Colombia en
Paz (FCP) y el Banco Agrario de Colombia, con el fin de establecer los
requisitos, el procedimiento documental y los costos asociados a la
realización de las transferencias a las familias que cumplen con los
criterios establecidos para recibir esta ayuda.
Como resultado de
estas gestiones, la DSCI, mediante el Oficio con número de radicado
20256000030791, del 3 de abril de 2025 (anexo),
solicitó al FCP el trámite correspondiente para materializar el pago por
concepto de “Conmoción interior AAI adicional” para 2.253 beneficiarios
titulares ubicados en la región del Catatumbo. En dicho Oficio, la DSCI
solicitó al FCP el pago a 2.253 titulares, cada uno por un valor de
$3.000.000, para un total de $6.759.000.000. Posteriormente, el día 8 de
abril de 2025, el Banco Agrario de Colombia remitió a través del correo
institucional la programación de pagos a los 2.253 beneficiarios, con fecha
de inicio el 11 de abril del presente año.
|
|
¿Cuál es la
justificación para implementar medidas adicionales de priorización a las
previstas en el Decreto 902 de 2017 y en la Resolución 10302880636 de
2024 para los procesos de formalización y adjudicación de propiedad privada y
de bienes baldíos de la Nación relacionados con los cultivos de uso ilícito?
|
No respondieron.
|
ANEXO 2
Síntesis del material probatorio
recaudado
|
AUTO 24 DE FEBRERO DE 2025
|
|
PREGUNTA
|
RESPUESTA
|
|
Requisitos formales
|
|
Informar la situación
administrativa de las y los ministros que suscribieron el Decreto Legislativo
0180 de 2025, esto es, si se encontraban en ejercicio de sus funciones en la
fecha de su expedición. Para el efecto deberán aportar los actos administrativos
de nombramiento de las ministras y los ministros que suscriben el referido
decreto, así como del Decreto 142 de 2025 por medio del cual se delegan
funciones presidenciales en el ministro de Salud y Protección Social.
|
El DAPRE
remitió los decretos de nombramiento y de encargo de las personas que
suscribieron el Decreto Legislativo 180 de 2025, y aseguró que “la totalidad
de ministras y ministros titulares que suscribieron el Decreto Legislativo
180 de 2025, se encontraban en ejercicio de sus funciones en la fecha de
expedición”, salvo los ministerios del Interior, de Relaciones Exteriores, de
Minas y Energía, de Comercio, Industria y Turismo, de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, de Transporte, de las Culturas, las Artes y
los Saberes y de Ciencia, Tecnología e Innovación, que estaban en encargo de
funciones ministeriales.
|
|
Sobre el grupo de medidas decretadas y las consideraciones
previstas en el decreto de desarrollo
|
|
Indicar cómo el
Decreto 0180 de 2025: (a) se inscribe dentro de “las facultades estrictamente
necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión
de sus efectos” (art. 213 CP); (b) solamente refiere a “materias que tengan
relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la
declaratoria del estado de excepción” (art. 214-1 CP); y (c) responde a las
facultades precisas del artículo 38 de la Ley 137 de 1994 (estatutaria de los
estados de excepción), tratándose de la conmoción interior.
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito indicó
que el Decreto 062 de 2025 identificó como causa central de la crisis en la
región del Catatumbo el fortalecimiento de los grupos armados ilegales a
través de la economía de la coca, lo que ha exacerbado la violencia, los
desplazamientos forzados, la crisis humanitaria y el deterioro de la
seguridad en la región.
Por su parte, el
Decreto Legislativo 0180 de 2025 se dirige directamente a conjurar dichas
causas de la perturbación y sus medidas se orientan también a impedir la
extensión de sus efectos, toda vez que: (i) Rompe la fuente de financiación
de los grupos armados ilegales al permitir una desvinculación rápida de las
familias de la economía ilícita sin exponerlas a una crisis económica que las
obligue a reincidir. (ii) Amplía el componente de Asistencia Alimentaria
Inmediata del PNIS en un 25 % lo que permite atender a familias
vulnerables que no habían sido cubiertas por programas previos, mitigando el
impacto humanitario de la crisis. (iii) Adopta incentivos para garantizar que
los agricultores puedan mantener cultivos legales a largo plazo sin depender
de economías ilícitas. (iv) Reduce la dependencia de las comunidades hacia la
economía de la coca disminuyendo el control de estos grupos sobre la
población.
Explicó que la
dependencia económica de las comunidades de los cultivos de uso ilícito no
solo ha perpetuado la pobreza y la exclusión en estas comunidades, sino que
también ha obstaculizado el surgimiento y consolidación de economías locales
diversas y sostenibles. Así, los cultivos de uso ilícito, como factor
principal de financiación de los grupos armados al margen de la ley, ha
fortalecido la influencia y dominio de estos en las dinámicas sociales,
territoriales y económicas de la región, exacerbando la violencia y la
inestabilidad.
Por ello, las medidas
contempladas contribuyen a combatir la principal fuente de financiamiento de
dichos actores armados, a través de: i) la reducción de manera eficiente y
expedita del número de hectáreas con cultivos de uso ilícito, ii) la
desvinculación de la población civil del circuito económico ilegal, y iii) el
aumento de la presencia institucional que implicará la reducción de las redes
de apoyo de los grupos armados ilegales.
Afirmó que las
medidas excepcionales son necesarias y proporcionales teniendo en cuenta (i)
la insuficiencia en la cobertura del PNIS y (ii) la inexistencia de otros
instrumentos jurídicos.
Sobre la
primer cuestión, informó que la crisis de orden público en la región del
Catatumbo no podía ser atendida a partir del PNIS porque dentro del programa
solo los municipios de Tibú y Sardinata fueron priorizados para su atención y
solamente 2.328 núcleos familiares están vinculados, lo cual es insuficiente.
Aseguró que
el PNIS tuvo enormes problemas en el diseño de su implementación porque: i)
dio preponderancia casi que exclusiva a los acuerdos familiares
-individuales- de sustitución a pesar de que el propio AFP tenía un fuerte
componente comunitario y desatendió el carácter territorial; ii) no se detuvo
en establecer mecanismos ciertos de encadenamiento productivo, ni en clave de
transformación, ni en clave de comercialización; iii) no potenció una
atención integral por parte del Estado, quedándose únicamente en el
establecimiento de proyectos productivos y, iv) esa implementación fragmentó
el esfuerzo administrativo e impidió que las iniciativas fueran sostenibles
económicamente y en el tiempo.
Incluso si se
admitiera que el modelo implementado por el PNIS es viable para resolver la
situación que generó la declaratoria de conmoción interior, lo cierto es que
la totalidad de su presupuesto resultaría insuficiente para abordar de manera
decisiva la problemática de los cultivos de uso ilícito en el Catatumbo.
En síntesis,
las medidas extraordinarias no solo complementan el esfuerzo del PNIS, sino
que suplen sus deficiencias en términos de cobertura y oportunidad,
asegurando que la estrategia de sustitución pueda tener un impacto inmediato
y eficaz en la reducción de los cultivos ilícitos y la pacificación del
territorio.
Sobre la
segunda cuestión informó el ordenamiento jurídico interno carece de
disposiciones normativas que permitan abordar la situación de crisis que
presenta la región del Catatumbo, dada su magnitud y las graves consecuencias
de esta, así como sus causas estructurales, relacionadas con la
presencia de actores armados, la exacerbación de los cultivos de uso ilícito
y una economía dependiente de los cultivos de uso ilícito.
El PNIS se torna
inocuo frente al actual estado de conmoción puesto que implica la ejecución
de una serie de pasos concatenados, que en condiciones ordinarias pueden
tomar hasta dos (2) años, los cual impide actuar con la celeridad requerida.
Por el contrario, la
implementación de un pago por erradicación a los núcleos familiares que
suscriban este compromiso garantiza la entrega a las familias de recursos con
la suficiente inmediatez, para cortar de manera inmediata su relación con el
circuito del narcotráfico. Esta medida, si bien contempla la necesidad del
compromiso de hacer tránsito a estrategias de sustitución, no implica de
manera inmediata su implementación como parte del paquete de medidas
urgentes, sino que constituye el primer paso necesario para llegar a ellas.
La demora en la
entrega del pago podría obligar a muchas familias a abandonar sus tierras en
busca de alternativas económicas, lo que generaría un nuevo ciclo de
desplazamiento forzado y desarraigo social o puede ser aprovechada por grupos
los armados ilegales con presencia en la zona para reclutar a esta población
vulnerable, perpetuando el ciclo de violencia y narcotráfico en la región.
Por su parte, el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural precisó
que exceptuar la aplicación del artículo 15 de la Ley 962 de 2005,
permitiendo que el Invima y el ICA aceleren los trámites relacionados con la
producción y comercialización de productos derivados de las estrategias de
sustitución, garantiza que los productores puedan ingresar rápidamente al
mercado formal y de esta manera lograr reducir la dependencia de la sociedad
de las economías ilícitas. En condiciones normales, los trámites
administrativos gestionados ante el ICA requieren un análisis extenso,
detallado y riguroso, particularmente respecto de los procedimientos
contemplados en el artículo 10 del Decreto 0180 de 2025, lo cual no se
compadece de la situación de la región.
|
|
Explicar la
temporalidad o permanencia de cada una de las medidas legislativas adoptadas
en el decreto de desarrollo ya mencionadas.
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito explicó
que todas las medidas excepcionales adoptadas son temporales (artículo 41 de
la Ley 137 de 1994):
-
Pagos
por erradicación voluntaria de carácter humanitario y extraordinario
(artículos 2, 3, 4 y 5): están circunscritos al término de vigencia del
Decreto Legislativo 0180 de 2025. Vencido este término, los núcleos
familiares beneficiarios serán vinculados a las estrategias de sustitución
voluntaria que sí tienen una vocación de permanencia.
-
Armonización
de la renegociación del PNIS con las medidas extraordinarias (artículo 6º):
se realizará por una sola vez.
-
Exención
al impuesto sobre las ventas (IVA) a bienes y servicios para el tránsito a
economías lícitas en el Catatumbo (artículo 7º): durante el término de
vigencia del Decreto 0180 de 2025.
-
Flexibilización
y agilización de procedimientos de prevención, inspección, vigilancia y
control de autorizaciones y registros sanitarios y fitosanitarios: por el
término general de vigencia de los decretos legislativos de desarrollo del
estado de conmoción interior.
-
Priorización
de las operaciones autorizadas al Fondo para el Acceso a los Insumos
Agropecuarios (FAIA) para las iniciativas productivas derivadas de procesos
de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito, implementados en el
marco del estado de conmoción interior (artículo 11): se trata de la adición
de un parágrafo transitorio al artículo 19 de la Ley 2183 de 2022.
-
Formalización
de predios en áreas afectadas por cultivos de uso ilícito (artículo 14): se
trata de la priorización de los procesos de formalización de propiedad
privada y adjudicación de bienes baldíos de la Nación, estado por naturaleza
transitorio.
Agregó que
posteriormente se diseñarán estrategias para articular las medidas con las
estrategias de sustitución permanentes, de conformidad con lo establecido en
el parágrafo del artículo 6° del Decreto legislativo 0180 de 2025.
|
|
Señalar qué estudios
y diagnósticos específicos sirvieron de soporte o base cierta para adoptar
este tipo de medidas de desarrollo
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito indicó
que sirvieron de soporte los siguientes:
Análisis anual
2022-2023, basado en el SIMCI, sobre
i) aumento de cultivos; ii) zonas en las que se concentran y iii)
disminuciones de cultivos, en los municipios de: Ábrego, Convención, área
metropolitana de Cúcuta, El Carmen, El Tarra, El Zulia, Hacarí, La Playa,
Ocaña, San Calixto, Sardinata, Teorama y Tibú, en Norte de Santander, y
González y Río de Oro en el departamento del Cesar.
Según lo reportado
por el Sistema de Información de Drogas de Colombia –SIDCO- del Observatorio
de Drogas de Colombia del Ministerio de Justicia y el Derecho, a partir del
censo del SIMCI: (i) Norte de Santander ocupa el tercer lugar en los
departamentos con más área sembrada de cultivos de coca y aporta el 17% al
total nacional con 43. hectáreas; (ii) los cultivos de coca se ubican
principalmente en los municipios que componen la región de El Catatumbo;
(iii) el municipio de Tibú es el segundo municipio en mayor amenaza a nivel
nacional por cultivos de uso ilícito con 23.030 ha reportadas en 2023; (iv)
Bucarasica es el municipio con menor número de cultivos de uso ilícito con
5,95 hectáreas; y (v) el total del departamento es de 43.867 hectáreas,
distribuidas en 14 municipios.
Informe denominado “Evaluación
Institucional y de Resultados del Programa Nacional Integral de Sustitución
de Cultivos Ilícitos (Pnis) en el Marco de la Política Integral de Drogas del
Estado Colombiano”, presentado el 19 de noviembre de 2023 por el
Departamento Nacional de Planeación, del cual se evidencia cómo las
estrategias del PNIS no han logrado mitigar de manera sostenible la
problemática derivada de la economía cocalera en el Catatumbo.
El estudio demuestra
que la falta de articulación institucional, la insuficiente implementación
de los componentes del programa y el incumplimiento de compromisos han
limitado su impacto en la erradicación de cultivos ilícitos y la
transformación socioeconómica de la región. Además, resalta que, en
algunos casos, la implementación del programa ha coincidido con un aumento en
los cultivos de coca y la deforestación en zonas vecinas, lo que refuerza la
necesidad de adoptar medidas adicionales y más efectivas.
|
|
Sobre las medidas relacionadas con los pagos por erradicación y
sustitución de cultivos ilícitos (artículos 2, 3, 4 y 5)
|
|
¿Cuáles son los
programas de erradicación manual - voluntaria y la ejecutada por autoridades
que se encuentran vigentes para todo el territorio nacional y cuáles son los
que específicamente se están implementando y ejecutando en la zona de la
declaratoria de conmoción interior?, ¿Por qué razón esos no son suficientes
para atender la situación particular en estudio?
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito
respondió que, de acuerdo con el numeral 4.1. del Acuerdo Final, el Gobierno
Nacional se comprometió a la creación y puesta en marcha del PNIS.
Para la implementación del programa, entre 2017 y 2018 se focalizaron 56
municipios en 14 departamentos de la geografía nacional. Para el caso
específico de los municipios de los que trata el Decreto 062 de 2025, el PNIS
fue priorizado para su implementación únicamente en los municipios de Tibú y
Sardinata, en el departamento de Norte de Santander. En este punto reitera la
insuficiencia del programa para la región del Catatumbo.
De otro lado, existe
la Política Nacional de Erradicación Manual de Cultivos de uso Ilícito
-CONPES 3669 de 2010- para
las comunidades que no manifiesten voluntad de vincularse a procesos de
sustitución voluntaria o, donde habiéndolo hecho, ese mecanismo haya
fracasado. En estos casos, las entidades competentes proceden con los
procedimientos de erradicación forzosa, cumpliendo con los requisitos
constitucionales y legales, sin una participación directa en ese proceso por
parte de la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito.
Al respecto, el
Ministerio de Defensa informó
que se intervendrán los municipios de Cúcuta, Abrego, La Playa y Zulia, bajo
la modalidad de erradicación manual por personal de la Policía Nacional y por
Grupos Móviles de Erradicación (GME).
|
|
¿Existen en la
actualidad acuerdos con las comunidades situadas en la zona objeto de la
declaratoria de conmoción interior para efectuar sustitución de cultivos,
cuáles son y de qué modo vienen ejecutándose? De existir, ¿por qué razón esos
no son suficientes para atender la situación particular en estudio?
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito
respondió que en el marco del PNIS, en el Departamento de Norte de Santander
se suscribieron dos (2) acuerdos colectivos de sustitución voluntaria en los
municipios de Tibú y Sardinata departamento Norte de Santander.
En cumplimiento de
los compromisos establecidos en el Acuerdo Colectivo, se formalizaron y
suscribieron un total de 2.684 acuerdos individuales de vinculación en el
municipio de Tibú y 302 acuerdos individuales en el municipio de Sardinata.
Estos acuerdos constituyen la población objeto de atención del programa en el
departamento de Norte de Santander. Sin embargo, esta población representa
menos del 10 % de la población total de cada municipio, según el censo
poblacional del DANE de 2018. Por lo tanto, este número es insuficiente para
abordar adecuadamente la problemática derivada de la presencia de cultivos
ilícitos.
Además, el Plan de
Atención Inmediata (PAI) familiar no contempla medidas dirigidas a la
atención de situaciones de orden público, ya que cada núcleo beneficiario del
PAI recibe beneficios que están condicionados al cumplimiento de los
compromisos adquiridos con el programa y bajo el desarrollo de las siguientes
fases: monitoreo, asistencia alimentaria inmediata, asistencia técnica
integral, auto sostenimiento y seguridad alimentaria, proyectos productivos y
plan de acción inmediata a recolectores.
Ante las dificultades
y retrasos en la implementación del PNIS, el artículo 10 de la Ley 2294 de
2023 (Plan Nacional de Desarrollo -PND-) adicionó el parágrafo 5° al artículo
7° del Decreto-ley 896 de 2017, en el sentido de permitir la renegociación de
los proyectos productivos de ciclo corto y largo por una sola vez, de forma
concertada con el Gobierno. A la
fecha se han realizado las siguientes acciones: 171 planes de inversión
firmados y aprobados en Sardinata y 1.394 en Tibú; pago de labores de
alistamiento previo a la implementación del proyecto productivo por $510
millones en Sardinata y $4.149 millones en Tibú y entrega de insumos por
$777.390.621 en Sardinata y $2.939.147.908 en Tibú.
El programa continúa
implementándose, pero con ajustes, para superar las deficiencias que se
presentaron en el pasado por la intermediación de algunos operadores en la
ejecución de cada uno de los componentes.
La seguridad
alimentaria de los beneficiarios actuales del PNIS, de ninguna manera
resuelve esa problemática para los habitantes de la zona comprendida en el
ámbito de aplicación territorial del Decreto 062 de 2025 aun cuando se
dediquen a actividades relacionadas con los cultivos de uso ilícito, pues,
como ya se explicó el impacto del programa solamente abarca a 1.694 núcleos
familiares activos (familias cultivadoras, no cultivadoras y recolectoras),
en los municipios de Sardinata y Tibú.
|
|
¿En qué se diferencia
el pago por sustitución voluntaria de cultivos ilícitos contenido en el
artículo 2 del Decreto 0180 de 2025, con el auxilio por erradicación
voluntaria de cultivos ilícitos adoptada en la vigencia del PNIS en el
Decreto 896 de 2017 y por qué dicho contenido no es suficiente para atender
la situación?
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito explicó
que el pago por erradicación voluntaria de cultivos de uso ilícito contenido
en los artículos 2 y 3 del Decreto legislativo 0180 de 2025 y la Asistencia
Alimentaria Inmediata (AAI) del PNIS establecida en el Acuerdo Final de Paz y
en el Decreto-ley 896 de 2017 son mecanismos distintos en naturaleza, alcance
y función dentro del proceso de sustitución de cultivos de uso ilícito.
El pago por
erradicación voluntaria del Decreto legislativo 0180 de 2025 es una medida
excepcional y de naturaleza humanitaria que incentiva la desvinculación
inmediata de los cultivos de uso ilícito y pretende aminorar las condiciones
de vulnerabilidad de las familias sometidas a los rigores del recrudecimiento
de la violencia y que aún derivan su sustento de los cultivos de uso ilícito.
Aplicación exclusiva en el lapso del estado de conmoción interior.
Por su parte, la
Asistencia Alimentaria Inmediata (AAI), como uno de los componentes del PAI
Comunitario, busca garantizar la seguridad alimentaria de las comunidades que
voluntariamente se vincularon al PNIS y su implementación se da en el marco
del Acuerdo Final de Paz.
Ante la ineficiencia
del PNIS se requiere una estrategia distinta y expedita que permita conjurar
la crisis de seguridad y derechos humanos en el Catatumbo. Así, el Decreto
legislativo 0180 de 2025 se justifica en el estado de conmoción interior, con
base en la conexidad teleológica con la crisis, ya que responde directamente
a la perturbación del orden público, causada por el incremento de la
violencia y el aumento incontrolado de los cultivos de uso ilícito.
|
|
¿Qué estudios de
impacto ha realizado para determinar que las medidas adoptadas en el PNIS han
resultado insuficientes para atender la problemática derivada de la
sustitución que cultivos ilícitos en el Catatumbo? (Esto con fundamento en la
justificación externa de la medida que se hizo en la pág. 3 del Decreto)
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito indicó
que además de los estudios y diagnósticos señalados para la respuesta dada al
punto 4, el Departamento Nacional de Planeación presentó varios documentos:
la evaluación institucional y de resultados del PNIS, el informe de
resultados del PNIS y el resumen de evaluación de impacto del PNIS, los
cuales respaldan la afirmación de que el PNIS ha sido insuficiente
para atender la problemática de la sustitución de cultivos ilícitos en el
Catatumbo. Se evidencian fallas en la implementación, falta de impacto en la
reducción de cultivos y desigualdad en los beneficios otorgados a los
campesinos, lo que justifica la necesidad de medidas adicionales y
excepcionales.
|
|
Indicar la forma en
la que se han cumplido las órdenes dadas en la SU-454 de 2023,
específicamente en la zona de la declaratoria de la conmoción y las razones
por las que, al parecer, ahora se privilegia emitirlas en un estado de
conmoción.
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito
respondió que, en cumplimiento de la Sentencia SU-545 de 2023, el Gobierno ha
priorizado la sustitución voluntaria como estrategia principal en los
municipios de Tibú y Sardinata, implementando un enfoque de articulación con
los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y los Planes
Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA). No obstante, la
limitada cobertura del PNIS, el incumplimiento en la entrega de incentivos
económicos y la falta de garantías de seguridad para las comunidades
vinculadas han impedido su aplicación efectiva en otras zonas del Catatumbo.
Por esta razón, el Decreto 0180 de 2025 introduce medidas extraordinarias
para acelerar la transición a economías lícitas, estableciendo incentivos
económicos inmediatos, la ampliación del componente de Asistencia Alimentaria
Inmediata y el fortalecimiento de la presencia institucional en zonas donde
no ha sido posible implementar acuerdos colectivos de sustitución. Estas
medidas no sustituyen la estrategia de erradicación voluntaria, sino que la
refuerzan en un contexto de crisis humanitaria y violencia armada.
Actualmente, el
departamento de Norte de Santander cuenta con un total de 9 iniciativas
PISDA-PDET, de las cuales 6 tienen una Ruta de Implementación Activa (RIA),
lo que representa un avance del 67% en ejecución. Las 3 iniciativas restantes
(2 en Tibú y 1 en Sardinata) se encuentran en fase de gestión para su
movilización y activación. Estas tres iniciativas están directamente
relacionadas con el Pilar 1: Ordenamiento Social de la Propiedad Rural y Uso
del Suelo, específicamente en el componente de Gestión Catastral
Multipropósito. La declaratoria de estado de conmoción interior podría ser
una herramienta de fortalecimiento para agilizar la implementación de los
PISDA-PDET, especialmente en aspectos relacionados con la seguridad y la
coordinación interinstitucional.
Conforme al reporte
anual 2022-2023 del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos
(SIMCI), en el marco de la implementación del PNIS, el total acumulado de
hectáreas sustituidas voluntariamente entre Sardinata y Tibú asciende a
1.159, lo cual es preocupante si se tiene en cuenta que la expansión de
cultivos en Tibú registra un total de 23.030 hectáreas y en Sardinata reporta
4.300 hectáreas. Lo anterior evidencia que la sustitución voluntaria
promovida a través del PNIS ha sido insuficiente, lo que hace imperativo
adoptar medidas extraordinarias para conjurar las causas de la crisis.
Así mismo, el Ministerio
de Defensa precisó
que en cumplimiento de la SU-454 de 2023 suspendió toda actividad de
erradicación forzosa en los territorios señalados por dicha sentencia.
|
|
¿Cuál será el
seguimiento y acciones que se concretarán antes, durante y después de la
aplicación de estas medidas para procurar la seguridad, la vida y la
integridad personal de las familias -o personas- a las que se dirige la
medida, a efectos de conjurar mayores ataques, violencias y presiones por
parte de los grupos enfrentados respecto de los cuales se asegura son
financiados con dichos cultivos? Es decir, ¿cómo esta medida más allá de
conjurar la existencia de cultivos ilícitos, no pondría en riesgo a la
comunidad en un momento en el que se está frente a un “recrudecimiento de los
enfrentamientos entre grupos armados, cuya principal fuente de financiamiento
es el narcotráfico”?
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito
respondió que desde antes de la situación que generó la conmoción interior,
ha implementado diversas medidas de protección como: (i) la Evacuación de
Contratistas en Riesgo con la cooperación del Ministerio de Defensa y otros
organismos internacionales y (ii) la Coordinación con Autoridades Locales e
Internacionales (Consejería Comisionada de Paz, el Ministerio de Defensa, y
organismos internacionales como la MAPP-OEA y la Misión de Verificación de la
ONU) para garantizar la seguridad en los territorios afectados por el
conflicto armado.
Además, en 2024, el
área de Seguridad y Derechos Humanos de la DSCI llevó a cabo talleres de
seguridad y autoprotección con la UNP dirigidos a los beneficiarios del PNIS.
También se han actualizado constantemente directorios de actores estratégicos
para la seguridad y derechos humanos en las oficinas territoriales, y se han
elaborado mapas de riesgos y conflictos en los 14 departamentos priorizados
por el Programa. Durante los meses de enero y febrero de 2025, la DSCI
coordinó con la UNP para atender emergencias relacionadas con liderazgos del
PNIS en el Catatumbo.Cada una de las acciones implementadas por la DSCI en
materia de seguridad para los liderazgos del PNIS, son gestionadas mediante
la Coordinación Territorial del Norte de Santander, toda vez que gracias al
despliegue y articulación en el territorio, a través de los profesionales de
campo se mantiene un vínculo directo con las comunidades adscritas al PNIS en
la región.
Además, debido a la
situación de alteración del orden público en el Catatumbo, se expidió el
Decreto 0137 de 2025, según
el cual, las solicitudes de protección en rutas individuales y colectivas
deberán ser tramitadas mediante el procedimiento de emergencia, bajo
presunción de riesgo, la supresión de instancias intermedias, tiempos
reducidos y eliminación de algunas formalidades.
Así, paralelamente a
las estrategias económicas, se consolidarán esquemas de presencia
institucional permanente en los territorios priorizados, con la instalación
de Puestos de Mando Unificado (PMU) especializados en seguridad rural;
garantizando que la acción estatal no se limite únicamente a la erradicación,
sino que promueva un entorno seguro y sostenible para la transformación de la
economía campesina.
|
|
De qué forma se
garantizó, se garantiza y se garantizará la presencia del Estado en la zona
objeto de las medidas que permita dar seguridad a la población que en caso de
la constitucionalidad de las medidas de sustitución y pagos decida acceder a
ellas.
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito indicó
que mantiene una articulación y comunicación constante con las entidades del
Estado y los organismos internacionales cuya misión y funciones permiten
brindar o garantizar medidas de seguridad, tanto individuales como colectivas
(comunidades en las que el programa interviene).
Al respecto, el Ministerio
de Defensa indicó
que las medidas de seguridad para la región del Catatumbo en el marco de las
medidas de conmoción interior se enmarcan en la Operación Catatumbo liderada
por las Fuerzas Militares y Policía Nacional y están orientadas a
contrarrestar la situación de orden público generada por los actores armados,
recuperar el control territorial, fortalecer la seguridad y garantizar la
protección de los derechos fundamentales de la población.
|
|
(iii) Sobre las medidas relacionadas con la exención del
impuesto sobre las ventas IVA y la flexibilización para el acceso al servicio
financiero (artículos 7, 8, 9 y 12)
|
|
¿Qué estudios
sociales y económicos permiten concluir que la exención del IVA a bienes y
servicios es la herramienta adecuada para el tránsito a economías lícitas en
el Catatumbo, en concreto, para romper la dependencia inmediata de las
comunidades rurales vulnerables sobre los cultivos de uso ilícito y su
reemplazo por otras actividades lícitas como fuente de financiación?
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito señaló
que uno de los factores más importantes para que las comunidades rurales
vulnerables dependan para su subsistencia de los cultivos de uso ilícito es
la ausencia de alternativas económicamente viables para ello. Las condiciones
topográficas, el aislamiento, la falta de vías hacia mercados que les
permitan comercializar sus productos y el alto precio de los insumos
agrícolas condenan al campesinado al cultivo de coca, dado que este no
demanda mayores cuidados ni abonos, y su procesamiento en forma de pasta
hacen que la cosecha por hectárea pueda ser transportada de manera sencilla
sin necesidad de grandes despliegues logísticos o de infraestructura.
La estrategia de
bajar costos a los productos utilizados en los procesos de sustitución de
cultivos de uso ilícito es imprescindible para su viabilidad y para hacerlos
competitivos económicamente. La exención planteada en el Decreto legislativo
0180 de 2025 contribuiría de una manera muy importante en esta reducción de
costos y en que las alternativas lícitas de subsistencia puedan hacerse
realidad.
|
|
¿De qué manera la
exención del IVA a bienes y servicios para el tránsito a economías lícitas en
el Catatumbo garantiza los principios de equidad y progresividad tributarias,
en el contexto del estado de conmoción declarado mediante el Decreto
Legislativo 062 de 2025?
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito precisó
que la exención del IVA a bienes y servicios para el tránsito a economías
lícitas en el Catatumbo garantiza los principios de equidad y progresividad
tributarias, en la medida en que establece una regulación diferenciada en un
contexto diferenciado, y reconoce que la capacidad de pago en esta región es
notablemente inferior al de otras regiones del país, tanto por sus
condiciones de aislamiento como por la incidencia que las graves condiciones
de orden público que han llevado la declaración del estado de conmoción
interior. La exención del IVA para bienes y servicios, aplicada en el marco
del estado de conmoción interior, busca mitigar la carga tributaria sobre
sectores económicamente vulnerables y favorecer su transición hacia economías
lícitas.
|
|
¿Cómo se pretende
compensar, fiscalmente, los recursos que se dejan de
percibir como
consecuencia de la aplicación de la exención del IVA a bienes y servicios
para el tránsito a economías lícitas en el Catatumbo? Para el efecto, se
deberá allegar el estudio de impacto fiscal que sirvió para la implementación
de esta medida.
|
Sin respuesta.
|
|
¿Cómo la exención del
IVA a bienes y servicios facilitará el tránsito a economías lícitas en el
Catatumbo durante el término de duración del estado de conmoción interior si
se tiene en cuenta que existen medidas análogas ordinarias como, por ejemplo,
las previstas en (i) el artículo 424 del Estatuto Tributario que establece
los bienes que no causan el impuesto sobre las ventas, entre los cuales se
encuentran maquinarias, materiales e insumos agropecuarios y agrícolas y (ii)
en el artículo 11 de la Ley 2010 de 2019 que exceptúa del IVA a ciertos
servicios y bienes relacionados con la producción agropecuaria?
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito
respondió que el Ministerio de Justicia y del Derecho, a partir de la
información obtenida en la Encuesta de Medición de Economías Lícitas en Zonas
de Cultivos de Coca del año 2020, determinó que el porcentaje de dependencia
monetaria a economías derivadas de cultivos de uso ilícito en la región del
Catatumbo es del 94,77 %, lo que las hace especialmente vulnerables ante las
medidas tributarias ordinarias. En este contexto, la falta de acceso a
insumos y maquinaria con costos reducidos dificulta la consolidación de
alternativas productivas legales, perpetuando la dependencia de la economía
ilícita y contribuyendo al financiamiento de actores armados ilegales. De
esta manera, la exención establecida en el artículo 10 del Decreto
legislativo 0180 de 2025 responde a la necesidad de conjurar la grave
perturbación del orden público en esta zona, en aplicación del artículo 213
de la Constitución Política y de la Ley 137 de 1994, cumpliendo con los
requisitos materiales de los decretos legislativos de conexidad material,
finalidad, motivación suficiente, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad,
no contradicción específica, incompatibilidad y necesidad fáctica.
Aclaró que el
concepto de exención del IVA, establecido en el artículo 7 del Decreto 0180
de 2025 es diferente al de exclusión, establecido en los artículos 427 del
Estatuto Tributario y 11 de la Ley 2010 de 2019.
|
|
Teniendo en cuenta
las medidas ordinarias mencionadas, ¿de qué manera la exención del impuesto
sobre las ventas establecida en el decreto, guarda una relación exclusiva,
directa y específica con el estado de conmoción interior o la intención de
conjurar la extensión de sus efectos?
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito refirió
que la exención del IVA se vincula de manera exclusiva, directa y específica
con el estado de conmoción interior porque es una herramienta diseñada para
mitigar las consecuencias económicas de la crisis, apoyar la transición de
las comunidades afectadas a actividades lícitas y romper el ciclo de
dependencia económica de los cultivos de uso ilícito, en un contexto de
emergencia que demanda respuestas fiscales y económicas extraordinarias. Por
consiguiente, se tiene que la medida de exención del IVA satisface el
requisito de finalidad. Por otra parte, su implementación es proporcional y
justificada bajo los principios de necesidad y conexidad exigidos en los
estados de excepción.
|
|
¿De qué forma la
flexibilización de los requisitos generales para el acceso al sistema
financiero permitirá atender de manera inmediata las necesidades económicas y
sociales de las personas y comunidades afectadas por la emergencia, si se
tiene en cuenta la existencia de medidas análogas previstas en el Decreto Ley
902 de 2017, como el Subsidio Integral de Acceso a Tierra (artículo 29) o el
Crédito Especial de Tierras (artículo 35) que establecen alivios financieros?
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito explicó
que la flexibilización de los requisitos generales para el acceso al sistema
financiero tiene como objetivo fundamental garantizar el acceso inmediato a
liquidez y capital de trabajo para las comunidades afectadas por la crisis en
el Catatumbo, facilitando así su transición hacia economías lícitas y
reduciendo su dependencia de los cultivos de uso ilícito.
Aseguró que, aunque
el Decreto-ley 902 de 2017 contempla mecanismos financieros como el Subsidio
Integral de Acceso a Tierra (artículo 29) y el Crédito Especial de Tierras
(artículo 35), estas medidas no han sido suficientes para responder con la
rapidez y alcance que demanda la actual crisis de orden público, debido a
diversas barreras operativas y administrativas que han limitado su impacto,
tales como: trámites administrativos prolongados pues el subsidio integral de
acceso a tierra requiere procesos de postulación, evaluación y adjudicación.
La relación entre la
medida y el estado de conmoción interior es directa y específica, ya que su
implementación inmediata es fundamental para impedir la extensión de la
crisis y estabilizar la región; toda vez que elimina barreras de acceso a
créditos y subsidios, reduce tiempos y simplifica trámites e incluye
garantías estatales asegurando que familias sin historial crediticio puedan
acceder a financiamiento, disminuyendo la dependencia de los cultivos
ilícitos.
La medida cumple con
los principios de necesidad, conexidad y proporcionalidad exigidos en los
estados de excepción; especialmente porque las medidas ordinarias del
Decreto-ley 902 de 2017 han sido insuficientes para garantizar acceso
financiero inmediato a las comunidades afectadas y el financiamiento formal
sigue siendo inaccesible para muchas familias campesinas, lo que refuerza su
permanencia en la economía ilícita.
|
|
(iv) Sobre el PNIS, la flexibilización de trámites,
formalización de créditos
(artículos 6, 10, 11, 13, 14)
|
|
¿Por qué la exención
de la aplicación del derecho de turno (artículo 15 de la Ley 962 de 2005),
para todos los trámites que adelante el Instituto Nacional de Vigilancia de
Medicamentos y Alimentos (Invima) y el Instituto Colombiano Agropecuario
(ICA) es necesaria para conjurar las causas de la perturbación de
orden público e
impedir la extensión de sus efectos, máxime cuando no se limita
a los trámites que
adelanten los beneficiarios de la declaratoria de la conmoción interior, sino
que está diseñada para que sea aplicable de forma general a todos los
trámites para materias primas o productos derivados de las estrategias de
sustitución diseñadas e implementadas por la Dirección de Sustitución de
Cultivos de Uso Ilícito (DSCI)?
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito precisó
que si bien el artículo 15 de la Ley 962 de 2005 establece un régimen
ordinario de turnos para la gestión de trámites ante el INVIMA y el ICA, esta
regla general resulta insuficiente en el contexto del estado de conmoción
interior. La exención del derecho de turno permite que las materias primas y
los productos derivados de la sustitución de cultivos de uso ilícito accedan
rápidamente al mercado legal. Sin esta medida, los beneficiarios de la
sustitución enfrentarían barreras comerciales que los obligarían a regresar a
la economía ilegal.
La perturbación del
orden público ha estado vinculada a la falta de alternativas económicas
viables para las comunidades campesinas. Al facilitar la certificación y
comercialización de productos legales, se fortalece la sostenibilidad de los
proyectos productivos y se genera estabilidad social y económica en las
regiones más afectadas.
No implica un
privilegio comercial injustificado, sino que se justifica en la urgencia de
dinamizar las economías lícitas en zonas afectadas por la crisis. Es una
medida transitoria y focalizada, sin efectos permanentes sobre el régimen
general de trámites administrativos.
|
|
Dentro de las medidas
que adopta el decreto, tienen un impacto económico las relacionadas con (a)
el pago por la erradicación de raíz de los cultivos de uso ilícito a cargo de
la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, y (b) la posibilidad
de ampliar hasta el 25% el componente de Asistencia Alimentaria Inmediata
(AAI), previsto en el artículo 9 de la Ley 2294 de 2023, que corresponde
también al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso
Ilícito (PNIS). Teniendo en cuenta que se trata de erogaciones con cargo a
programas existentes en el ordenamiento jurídico, con fuentes de recursos
definidas: a. ¿Cuáles son las razones por las que se hace necesario disponer
en el Decreto 0180 de 2025 como fuentes de financiación los recursos
provenientes del Presupuesto General de la Nación, el Fondo para la
Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado
(FRISCO), recursos de cooperación y donaciones?
b. ¿Cuáles fueron los
estudios y diagnósticos específicos que sirvieron de soporte o de base cierta
para adoptar esta medida?
c. ¿Bajo qué
criterios y controles estos recursos serán administrados y ejecutados?
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito
respondió que la fuente primigenia de los recursos es el Presupuesto General
de la Nación, toda vez que los planes, programas y proyectos que ejecuten las
entidades públicas deben financiarse con cargo a dicho presupuesto.
Aclaró que el
artículo 13 del Decreto ratifica lo dispuesto en las disposiciones normativas
existentes en lo que respecta a las fuentes de recursos para la financiación
de las estrategias de sustitución (Presupuesto General de la Nación, FRISCO,
y recursos de cooperación y donaciones). Sin embargo, introduce un elemento
normativo adicional, no contemplado en la normativa existente, al disponer
que el Fondo Colombia en Paz adquiera la facultad de administrar y ejecutar
los recursos destinados a atender la situación de excepción en la región del
Catatumbo.
|
|
¿Cuál es la
justificación para implementar medidas adicionales de priorización a las
previstas en el Decreto 902 de 2017 y en la Resolución 10302880636 de 2024
para los procesos de formalización y adjudicación de propiedad privada y de
bienes baldíos de la Nación relacionados con los cultivos de uso ilícito?
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito recuerda
que el acceso a la tierra es un factor determinante para la estabilidad
social y económica de las comunidades rurales afectadas por el aumento
inusitado de la violencia en la región del Catatumbo, y su falta ha sido
una de las principales causas del conflicto en Colombia.
La implementación de
medidas adicionales de priorización en los procesos de formalización y
adjudicación de bienes baldíos de la Nación y propiedad privada es necesaria
para conjurar la crisis de orden público y evitar la extensión de sus
efectos; la falta de formalización de la tierra ha sido un factor
estructural en la persistencia de cultivos ilícitos y en la inestabilidad
territorial en la región del Catatumbo.
En este contexto, la
priorización en la formalización y adjudicación de predios es una medida
directamente vinculada con la crisis, ya que la inseguridad jurídica sobre la
tierra es un factor que impide la estabilización del territorio y la
erradicación definitiva de cultivos de uso ilícito.
Si bien el
Decreto-ley 902 de 2017 y la Resolución 10302880636 de 2024 ya contemplan
mecanismos para la formalización y adjudicación de predios rurales, estas
medidas no han sido suficientes para responder a la urgencia de la crisis
derivada de la informalidad en la tenencia de la tierra, lo que justifica la
necesidad de adoptar criterios de priorización excepcional. Esto, debido a
que su implementación ha sido lenta y con obstáculos administrativos.
Al respecto, el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural precisó
que el Decreto Ley 902 de 2017 contempla medidas de acceso a tierras y
formalización de la propiedad, que corresponden a la implementación de la
política de ordenamiento social de la propiedad rural y al desarrollo de la
Reforma Rural Integral prevista en el Acuerdo Final. Para ello, se
establecieron los instrumentos y mecanismos allí previstos, desarrollados a
través del reglamento operativo del Procedimiento Único de Ordenamiento
Social de la Propiedad. Por su parte, los modelos o estrategias de sustitución
responden a la implementación de la política nacional de drogas que, al
privilegiar la estrategia de desarrollo alternativo, contempla en sus
programas la incorporación del componente de formalización.
Aunque ambos
responden a programas de acceso a tierras y formalización para el primero de
los casos se establece conforme a los criterios que contempla el Decreto Ley
902 de 2017 buscando democratizar el acceso progresivo a la propiedad de la
tierra mediante un sistema de atención por oferta; mientras que en el segundo
de los casos se trata de la articulación interinstitucional desplegando las
actuaciones administrativas como complemento a la estrategia de sustitución
en los términos establecidos para los programas que desarrollan dicha
política, como lo es el caso del PNIS y, específicamente en el marco de la
conmoción interior, con la estrategia denominada “RENHACEMOS CATATUMBO”
creada por la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la ART,
en atención al Plan de Seguridad Campesina para el Catatumbo adoptado por la
ANT mediante la Resolución No. 202510300332286.
|
|
AUTO 4 DE ABRIL DE 2025
|
|
PREGUNTA
|
RESPUESTA
|
|
(i) Sobre los requisitos formales
|
|
Remitir el acto
administrativo por medio del cual se efectuó el nombramiento en encargo de
Gustavo García Figueroa, viceministro general del Interior, como encargado
del empleo del despacho del ministro del Interior.
|
El Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República remitió el decreto y el acta
de posesión pedida.
|
|
(i) Sobre el grupo de medidas decretadas y las consideraciones
previstas en el decreto de desarrollo
|
|
¿cuáles son las
medidas de tránsito y las estrategias de sustitución previstas que permitirán
garantizar la finalidad para la cual fue establecido el pago por erradicación
una vez este deje de efectuarse? Lo anterior, de conformidad con lo señalado
por la entidad y lo previsto en el parágrafo 3, artículo 3 del Decreto 0180
de 2025.
|
Indica la Dirección
de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito
que la ampliación del componente de Asistencia Alimentaria Inmediata (AAI)
del PNIS obedece, principalmente, a un propósito humanitario.
La ampliación del
componente de AAI no está condicionada a la reducción de áreas con cultivos
de uso ilícito; toda vez que, en principio, las familias beneficiarias del
PNIS cumplieron con el compromiso de erradicar de manera total y de raíz
dichos cultivos, dado su compromiso previo con la sustitución voluntaria. En
ese sentido, la ampliación de este componente responde a la necesidad de
brindar apoyo inmediato que permita a estas comunidades continuar vinculadas
a los procesos del programa, mientras se estabilizan las condiciones para
avanzar hacia fases posteriores de intervención integral. Busca garantizar
condiciones mínimas de manutención a las familias vinculadas al programa.
De igual forma, el
pago por erradicación voluntaria con enfoque humanitario, cumple una función
inicial y transitoria dentro del tránsito hacia economías lícitas, al ofrecer
un incentivo inmediato a núcleos familiares que manifiestan su decisión de
desvincularse de los cultivos de uso ilícito, a la vez que interrumpe la
cadena de financiación de economías ilícitas en contextos críticos como el
que se presenta en la región del Catatumbo, allanando el camino para que, una
vez superada la crisis de orden público, se puedan implementar estrategias
estructurales de sustitución y desarrollo alternativo, con participación
comunitaria y sostenibilidad en el mediano y largo plazo.
El decreto no regula
una estrategia de sustitución en sí misma, sino que facilita su
implementación futura y crea incentivos en el marco de la situación
extraordinaria en la región del Catatumbo. Es decir, son instrumentos
jurídicos y operativos diferenciados, aunque complementarios.
Por su parte, en el
marco de lo dispuesto en artículo 9° de la Ley 2294 de 2023, la DSCI
estructuró la estrategia RenHacemos, concebida como una respuesta correctiva
a las limitaciones estructurales que se evidenciaron en el diseño e
implementación del PNIS; a través de la cual el Gobierno nacional pretende
impulsar el tránsito sostenible de economías basadas en cultivos de uso
ilícito hacia economías lícitas y ambientalmente sostenibles, mediante un
enfoque de seguridad humana, desarrollo sostenible y justicia social.
La estrategia RenHacemos
se enmarca en el principio de asociatividad y economía popular,
promoviendo esquemas de encadenamiento productivo que fortalezcan las
capacidades organizativas de las comunidades y fomenten su autonomía
económica, que garanticen sostenibilidad para los pequeños productores
rurales.
RenHacemos no
implica una ampliación del PNIS, sino una respuesta superadora que recoge sus
elementos esenciales (como el enfoque diferencial, la voluntariedad y la
concertación), pero además potencia aspectos estructurales no considerados en
el diseño inicial del programa, como la vinculación directa a líneas
productivas priorizadas, la asociatividad como eje estructurante y la
conexión con instrumentos de planificación local y regional.
Estrategia para la
que, en la región del Catatumbo, las medidas excepcionales y urgentes
resultan indispensables para preparar lo necesario para su despliegue,
permitiendo superar las graves causas que originaron, en primer lugar, la
declaratoria del estado de conmoción interior.
|
|
Responder la pregunta
del numeral segundo del cuestionario del auto del 24 de febrero frente a las
medidas de exención al impuesto sobre las ventas a bienes y servicios para el
tránsito a economías lícitas en el Catatumbo y la flexibilización de los requisitos
generales para el acceso al sistema financiero.
|
El Ministerio de
Hacienda refirió
que este conjunto de medidas tienen como objetivo incentivar y facilitar el
tránsito a actividades lícitas, especialmente agrícolas, en el marco de las
estrategias definidas por la DSCI, permitiendo fortalecer las herramientas
para sustituir la dependencia económica de cultivos ilícitos, y así
contribuir a la erradicación de cultivos ilícitos, como factor que contribuye
a deteriorar el orden público en la Región objeto de declaratoria.
Se busca abaratar el
costo de insumos y bienes necesarios para la puesta en marcha de actividades
agrícolas, entendiendo que la no dependencia de actividades ilícitas, es una
herramienta fundamental en la estrategia de erradicación de cultivos
ilícitos, allanando el camino para que posteriormente, superada la situación
de orden público, se puedan implementar estrategias estructurales de
sustitución y desarrollo alternativo, con participación comunitaria y
sostenibilidad en el mediano y largo plazo.
Por tratarse de un
beneficio en materia tributaria, en atención al principio de legalidad, las
facultades ordinarias del ejecutivo no le permiten adoptar este tipo
disposiciones, y la realización de un trámite legislativo para su adopción no
se acompasa con las necesidades urgentes de su implementación.
Por su parte,
flexibilizar las condiciones de acceso a productos crediticios orientados a
la población vulnerable de la región objeto de la declaratoria de conmoción
(art.12) tiene como objetivo reconocer la situación de vulnerabilidad a la
que se ven avocadas las personas que habitan en la región del Catatumbo, los
municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y
González del departamento del Cesar, que dificulta, la realización de
trámites, de otra forma ordinarios, como la obtención de créditos, para los
que usualmente se requieren una serie de requisitos y soportes documentales,
y permitir a los establecimientos financieros que así lo determinen
flexibilizar los requisitos, y en virtud de ello, por ejemplo, acceder a
bases de datos de información diferentes a los normalmente empleados. Lo
anterior, con la finalidad de posibilitar a los habitantes de la región el
acceso a herramientas de financiación, que les permitan solventar sus
necesidades, minimizando las afectaciones en su calidad de vida y la
satisfacción de sus necesidades básicas, apoyando la transición de núcleos
familiares dependientes de cultivos ilícitos, hacia economías lícitas.
|
|
(ii) Sobre las medidas relacionadas con los pagos por
erradicación y sustitución de cultivos ilícitos (artículos 2, 3, 4 y 5)
|
|
Informar si conforme
a los criterios de priorización previstos en el parágrafo 3 del artículo 7
del Decreto Ley 896 de 2017, se podrían priorizar en el programa PNIS los
demás municipios que hacen parte de la zona de la declaratoria de conmoción
interior -además de Sardinata y Tibú que están priorizados-, dada sus
circunstancias especiales.
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito recordó,
en primer lugar, que el numeral 4.1.3.3. del Acuerdo Final de Paz, estableció
unos criterios para la priorización de los territorios para la implementación
del PNIS, los cuales fueron recogidos en el Parágrafo 3° del artículo 7° del
Decreto-ley 894 de 2017.
Debido a
consideraciones presupuestales y de eficiencia en la distribución de recursos
públicos -recogidas ampliamente en la jurisprudencia- y los criterios de
priorización señalados, solo se alcanzó la implementación del PNIS en ciertos
territorios –por ejemplo, en el Catatumbo, exclusivamente Tibú y Sardinata–.
Bajo esta lógica, no resulta jurídicamente viable reabrir o extender el
programa a nuevos municipios sin pasar por las instancias de gobernanza del
programa dispuestas en la ley y en el Acuerdo Final de Paz, menos aun cuando
el PNIS se encuentra en etapa de renegociación y cierre y se rige por límites
temporales claros, así como por la prohibición de vincular a quienes
sembraron cultivos con posterioridad al 10 de julio de 2016.
De conformidad con la
Sentencia C-493 de 2017, la fijación de dicha fecha límite obedeció a la
potestad regulativa del legislador en el contexto de la transición y la
justicia transicional, garantizando la planeación y sostenibilidad fiscal del
PNIS, así como la exclusión de nuevos beneficiarios que pudieran incurrir en
siembras posteriores. Así, la imposibilidad de priorizar nuevos municipios en
la región del Catatumbo se explica por el propio diseño normativo y los
objetivos constitucionales que sustentan el programa.
En lo que respecta a
la eventual priorización de otros municipios de Norte de Santander conforme
al parágrafo 3 del artículo 7 del Decreto-ley 896 de 2017, resulta inviable
reabrir y reconfigurar el PNIS sin surtir los procedimientos e instancias de
decisión previstos, máxime cuando se trata de una política sujeta a
lineamientos concertados en el Acuerdo Final, subrayando la imposibilidad de
modificar unilateralmente el PNIS y enfatizando en tal tarea no se compadece
con la urgencia que plantea la declaratoria de conmoción interior. De ahí que
las medidas adoptadas mediante el Decreto Legislativo 0180 de 2025 respondan
exclusivamente a la necesidad de mitigar de manera inmediata la crisis
humanitaria y de orden público en el Catatumbo, sin pretender reformar o
expandir el PNIS o reglamentar un nuevo programa de sustitución.
|
|
Explicar si bajo los
términos de los acuerdos colectivos aludidos, suscritos en Tibú y Sardinata,
es posible formalizar y suscribir nuevos acuerdos individuales de vinculación
al programa del PNIS.
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito reiteró
que el decreto no establece un modelo de sustitución. Si bien, parte del
análisis de su fundamentación pasó por las deficiencias de cobertura del
PNIS, lo cierto es que las medidas allí incluidas pueden aplicarse a
cualquier modelo de sustitución. Así las cosas, no resulta viable la
posibilidad de ampliar el programa, como se dijo; ello, conforme al marco
normativo y político del PNIS.
En desarrollo de
estos lineamientos, los municipios de Tibú y Sardinata, en el departamento de
Norte de Santander, fueron los únicos priorizados para la atención del PNIS,
conforme a los análisis técnicos, sociales y territoriales realizados por el
Gobierno nacional en la época en la que iniciaron las inscripciones al
programa. Esta priorización posibilitó la celebración de acuerdos colectivos
de sustitución, que posteriormente derivaron en la caracterización y
formalización de acuerdos individuales de vinculación con los núcleos
familiares que cumplían con los requisitos del programa.
En consecuencia, y
con fundamento en el principio de planificación territorial que guía el
diseño del PNIS, una vez agotada la celebración de acuerdos colectivos y
culminada la etapa de caracterización y validación, el programa cerró su fase
de vinculación de nuevos beneficiarios, restringiéndose exclusivamente a los
99.097 núcleos familiares inicialmente reconocidos. Por tanto, no es
jurídicamente procedente celebrar nuevos acuerdos individuales de vinculación
al PNIS en virtud de acuerdos colectivos previamente suscritos.
Si en gracia de
discusión desde la perspectiva jurídica pudiera plantearse una nueva
priorización por parte de la JDE, ello requeriría agotar una serie de etapas
técnicas y procedimentales que no responden con la urgencia y oportunidad
necesarias a la crisis estructural de seguridad, derechos humanos y economía
derivada de los cultivos de uso ilícito que enfrenta hoy la región del
Catatumbo. No es jurídicamente imposible, pero sí resulta inviable -por
ineficiente (limitaciones estructurales del modelo) y desproporcionado-
frente al contexto actual que exige medidas más ágiles y directas.
De otra parte, la
definición de nuevos territorios para implementación del PNIS o la eventual
apertura de procesos de vinculación individual posterior a los acuerdos
colectivos recae de forma exclusiva en la
Junta de Direccionamiento Estratégico del PNIS (artículo 2.2.5.1.2 del
Decreto 1081 de 2015, adicionado por el Decreto 362 de 2018), y la JDE no ha
aprobado nuevas rutas de implementación ni ha habilitado procesos de vinculación
en esas zonas desde la etapa de cierre del PNIS.
Por último, el
Decreto Legislativo 0180 de 2025 no solo respeta el principio de reserva
legal, sino que se justifica en las enormes dificultades estructurales y
jurídicas de ampliar el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos
de Uso Ilícito (PNIS), actualmente en etapa de cierre, cuya ejecución estuvo
limitada a los territorios y núcleos familiares priorizados. Y, dado que
estos instrumentos no previeron ni habilitaron procesos posteriores de
vinculación a partir de acuerdos colectivos ya ejecutados (especialmente
respecto de núcleos familiares con cultivos sembrados con posterioridad al 10
de julio de 2016, como ocurre en la región del Catatumbo) y, ante el aumento
inusitado de la violencia por los cultivos de uso ilícito, el Gobierno
nacional se vio compelido a adoptar medidas legislativas extraordinarias,
como las previstas en el Decreto 0180 de 2025, para responder de forma
eficaz, oportuna y constitucional a las nuevas condiciones sociales,
económicas y de seguridad en zonas como el Catatumbo.
|
|
Ilustrar sobre los
diseños, avances, ejecución y resultados de los programas desarrollados en El
Plateado, como una forma de contextualizar el análisis que deba hacer la
Corte al decidir esta cuestión.
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito explicó
que la situación de Argelia y del Catatumbo es muy distinta. En primer lugar,
mientras que en Argelia se registran aproximadamente 3.319 hectáreas de cultivos de uso ilícito, en el Catatumbo la
cifra asciende a 43.178 hectáreas. A diferencia del Catatumbo, en el
municipio de Argelia el Ejército ha logrado
avanzar en la recuperación territorial y en procesos de consolidación.
Así las cosas, en
Argelia ha sido posible adelantar acciones, entre las cuales destacan: el
levantamiento de líneas base de cultivos de coca, lote por lote, y la
socialización puerta a puerta y reuniones con juntas de acción comunal, lo
que ha permitido un acercamiento directo con las comunidades.
Por la magnitud, la
estrategia de intervención en el Catatumbo requiere esfuerzos
administrativos, presupuestales, técnicos y operativos de mayor escala y
complejidad.
Precisa que la
estrategia que se está implementando en Argelia no hace parte del programa
RenHacemos y tampoco es la misma que se implementará en el Catatumbo, ello
sin perjuicio de que la estrategia de sustitución que se implemente en el
Catatumbo se adopten algunos elementos de la que se está implementando en
Argelia, como buenas prácticas aprendidas.
En conclusión, la
intervención en Argelia no puede replicarse de manera idéntica en el
Catatumbo, debido a las diferencias en escala, complejidad y condiciones de
seguridad. Esto demanda flexibilidad institucional, capacidad adaptativa, y
recursos adicionales para atender las urgentes necesidades humanitarias y
avanzar, con legitimidad y efectividad, en procesos de sustitución sostenible
en esta región.
En cuanto a los
avances en El Plateado, la convocatoria continúa abierta hasta el 15 de abril
y a la fecha, se tienen 30 inscritos que representan 35 hectáreas de coca.
Esta cifra es baja pese al interés de las comunidades, ya que es evidente el
temor frente al proceso de inscripción por temas de seguridad y por
incumplimiento previos del Estado.
El proceso ordinario
de diseño e implementación de la estrategia de sustitución en el
corregimiento de El Plateado, como parte del convenio suscrito con las
Naciones Unidas, a la fecha se encuentra en fase de convocatoria para la
inscripción voluntaria de familias y asociaciones vinculadas a cultivos de
uso ilícito. No obstante, a pesar de los esfuerzos institucionales y del
compromiso territorial para avanzar en su puesta en marcha, la ejecución
formal de esta estrategia no ha podido materializarse debido a la complejidad
operativa y a lo dispendioso de cada una de sus etapas. Esta situación
evidencia las limitaciones de los mecanismos ordinarios para atender, con
oportunidad y eficacia, contextos de crisis como el que se presenta en la
región del Catatumbo.
|
|
(iii) Sobre las medidas relacionadas con la exención del
impuesto sobre las ventas IVA y la flexibilización para el acceso al servicio
financiero (artículos 7, 8, 9 y 12)
|
|
¿Qué estudios
sociales y económicos permiten concluir que la exención del IVA a bienes y
servicios es la herramienta adecuada para el tránsito a economías lícitas en
el Catatumbo, en concreto, para romper la dependencia inmediata de las
comunidades rurales vulnerables sobre los cultivos de uso ilícito y su
reemplazo por otras actividades lícitas como fuente de financiación?
|
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público indicó
que la exención del impuesto sobre las ventas -IVA a bienes y servicios
disminuye los costos de todas las etapas del proceso económico lícito,
facilitando la transición a economías lícitas y rompiendo la dependencia
inmediata de las comunidades rurales vulnerables de las economías ilegales.
Recuerda que la Corte
Constitucional ha declarado exequibles exenciones y exclusiones transitorias
de impuesto sobre las ventas - IVA en contextos de decretos legislativos, a
saber: (i) exención transitoria del impuesto sobre las ventas -IVA para
ciertos productos médicos y clínicos (cfr. sentencia C-292 de 2020); (ii)
exención de impuesto sobre las ventas -IVA en las donaciones vinculadas con
el Decreto 417 de 2020; y (iii) exclusión de impuesto sobre las ventas -IVA
sobre arrendamiento de locales comerciales (cfr. sentencia C-430 de 2020).
Así como en la
Sentencia C-292 de 2020 avaló exenciones transitorias del impuesto sobre las
ventas -IVA, resaltando que estas permiten reorientar rápidamente
comportamientos económicos, como sucedió con los bienes esenciales durante la
emergencia sanitaria por COVID-19. Análogamente, en el contexto del
Catatumbo, la exención busca incentivar de forma inmediata actividades
agrícolas lícitas, sustituyendo la dependencia económica de cultivos
ilícitos, garantizando así recursos accesibles y rentables para la sustitución
voluntaria.
|
|
¿De qué manera la
exención del IVA a bienes y servicios para el tránsito a economías lícitas en
el Catatumbo garantiza los principios de equidad y progresividad tributarias,
en el contexto del estado de conmoción declarado mediante el Decreto
Legislativo 062 de 2025?
|
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público aseguró
que la exención del IVA establecida en el Decreto 180 de 2025 respeta y
garantiza los principios constitucionales de equidad y progresividad
tributaria (art. 363 C.P.), como la Corte Constitucional ha sostenido en
decisiones previas (Sentencias C-159/2020, C-216/2020 y C-430/2020). Tales
decisiones destacan que la equidad tributaria no solo implica igualdad
formal, sino también justicia material y focalización de los beneficios en
los sectores más afectados por la crisis.
En este contexto
particular de conmoción interior, dicha medida promueve la equidad al reducir
temporalmente las barreras tributarias que limitan la adopción de economías
lícitas por parte de las comunidades rurales vulnerables, generando
condiciones mínimas para la igualdad real dirigidas específicamente a
beneficiarios de estrategias donde se indiquen líneas productivas lícitas.
Adicionalmente, la
progresividad se cumple en sentido amplio, pues la exención beneficia
directamente a un sector altamente vulnerable y dependiente de cultivos
ilícitos, en contraste con contribuyentes con mayor capacidad económica que
continúan aportando plenamente a las cargas tributarias, asegurando un
reparto equitativo de los costos de la crisis.
|
|
¿Cómo se pretende
compensar, fiscalmente, los recursos que se dejan de percibir como
consecuencia de la aplicación de la exención del IVA a bienes y servicios
para el tránsito a economías lícitas en el Catatumbo? Para el efecto, se
deberá allegar el estudio de impacto fiscal que sirvió para la implementación
de esta medida.
|
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público explicó
que, considerando que la región del Catatumbo pesa 0,33% en el valor agregado
del país, se considera que el efecto de la exención no genera presiones
significativas sobre el recaudo tributario total, y su costo fiscal, resulta
marginal; en especial, al valorarlo frente a los beneficios que genera al
disminuir los costos de bienes e insumos necesarios para la implementación y
tránsito a actividades lícitas por parte de las familias que habitan en la
zona.
|
|
¿Cómo la exención del
IVA a bienes y servicios facilitará el tránsito a economías lícitas en el
Catatumbo durante el término de duración del estado de conmoción interior si
se tiene en cuenta que existen medidas análogas ordinarias como, por ejemplo,
las previstas en (i) el artículo 424 del Estatuto Tributario que establece
los bienes que no causan el impuesto sobre las ventas, entre los cuales se
encuentran maquinarias, materiales e insumos agropecuarios y agrícolas y (ii)
en el artículo 11 de la Ley 2010 de 2019 que exceptúa del IVA a ciertos
servicios y bienes relacionados con la producción agropecuaria?
|
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público refirió
que el decreto explícitamente establece que la medida se aplica
exclusivamente a aquellos bienes y servicios que no están contemplados dentro
de los bienes excluidos por las normas ordinarias, lo cual garantiza su
carácter excepcional y conexo con la emergencia declarada. Lo anterior, para
evitar que personas que no son responsables de impuesto sobre las ventas -IVA
por vender bienes excluidos, terminen con costos transaccionales altos al
volverse responsables por venta de bienes temporalmente exentos.
|
|
Teniendo en cuenta
las medidas ordinarias mencionadas, ¿de qué manera la exención del impuesto
sobre las ventas establecida en el decreto guarda una relación exclusiva,
directa y específica con el estado de conmoción interior o la intención de
conjurar la extensión de sus efectos?
|
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público señaló
que la exención temporal del IVA a bienes y servicios no previstos como
excluidos por las normas ordinarias cumple esta exigencia constitucional,
pues su implementación busca de manera urgente y específica incentivar el
acceso inmediato y preferente a recursos e insumos necesarios para la
adopción inmediata de actividades económicas lícitas, conjurando así la
crisis y evitando que la economía ilícita se siga extendiendo durante el
estado de conmoción interior.
|
|
¿De qué forma la
flexibilización de los requisitos generales para el acceso al sistema
financiero permitirá atender de manera inmediata las necesidades económicas y
sociales de las personas y comunidades afectadas por la emergencia, si se
tiene en cuenta la existencia de medidas análogas previstas en el Decreto Ley
902 de 2017, como el Subsidio Integral de Acceso a Tierra (artículo 29) o el
Crédito Especial de Tierras (artículo 35) que establecen alivios financieros?
|
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público indicó
que esta medida tiene la misma finalidad, esto es, el fortalecimiento de la
transición de núcleos familiares dependientes de cultivos ilícitos a
actividades lícitas. Por lo que, la flexibilización de requisitos de acceso a
productos crediticios, acompañada de medidas como la concesión de períodos de
gracia y herramientas de divulgación y educación financiera (Circular Externa
004 de 2025 de la Superintendencia Financiera), resulta pertinente para
permitir a estas familias acceder a recursos, que les permitan solventar sus
necesidades, al no contar con los recursos derivados de los cultivos
ilícitos, y tener el capital suficiente que se requiere para migrar a la
realización de una actividad licita, tal como insumos y materias primas.
|
|
Se pronuncie sobre la
presunta inconsistencia referida por la DSCI de “si bien el artículo 6 del
Decreto Legislativo 0180 de 2025 adiciona al artículo 9 de la Ley 2294 de
2023 la posibilidad de ampliar hasta un 25% el componente de Asistencia
Alimentaria Inmediata (AAI), presumiblemente existió un error de redacción en
la primera de aquellas disposiciones” e indique si esta fue corregida
|
La Dirección de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito informó
que a la fecha, la posible incongruencia no ha sido corregida; sin embargo,
es muy relevante señalar que la misma no tiene impacto en la implementación
urgente de la medida excepcional, pues es clara respecto al componente de
Asistencia Alimentaria Inmediata -AAI- del programa PNIS que debe
adicionarse, y la población objeto de esta medida está claramente
determinada.
Si bien el artículo
6° del Decreto Legislativo 0180 de 2025 adiciona al artículo 9 de la Ley 2294
de 2023 la posibilidad de ampliar hasta un 25 % el componente de Asistencia
Alimentaria Inmediata (AAI), presumiblemente existió un error de redacción en
la primera de aquellas disposiciones, toda vez que la prescripción normativa
que atañe a la ampliación hasta el 25% de dicho componente para los
beneficiarios del PNIS no guarda relación con la renegociación del programa,
sino con el componente de asistencia alimentaria inmediata, que hace parte
del Plan de Atención Inmediata (PAI), contemplado en el Parágrafo 2°, del
artículo 7° del Decreto-ley 896 de 2017. La razón de ser del componente de
asistencia alimentaria inmediata se afinca en un elemento humanitario, toda
vez que pretende aminorar las condiciones de vulnerabilidad de las familias
que derivaban su sustento de los cultivos de uso ilícito.
También señaló que la
Dirección ha adelantado las gestiones necesarias ante el Fondo Colombia en
Paz (FCP) y el Banco Agrario de Colombia, con el fin de establecer los
requisitos, el procedimiento documental y los costos asociados a la
realización de las transferencias a las familias que cumplen con los
criterios establecidos para recibir esta ayuda.
Como resultado de
estas gestiones, la DSCI, mediante el Oficio con número de radicado
20256000030791, del 3 de abril de 2025 (anexo),
solicitó al FCP el trámite correspondiente para materializar el pago por
concepto de “Conmoción interior AAI adicional” para 2.253 beneficiarios
titulares ubicados en la región del Catatumbo. En dicho Oficio, la DSCI
solicitó al FCP el pago a 2.253 titulares, cada uno por un valor de
$3.000.000, para un total de $6.759.000.000. Posteriormente, el día 8 de
abril de 2025, el Banco Agrario de Colombia remitió a través del correo
institucional la programación de pagos a los 2.253 beneficiarios, con fecha
de inicio el 11 de abril del presente año.
|
|
¿Cuál es la
justificación para implementar medidas adicionales de priorización a las
previstas en el Decreto 902 de 2017 y en la Resolución 10302880636 de
2024 para los procesos de formalización y adjudicación de propiedad privada y
de bienes baldíos de la Nación relacionados con los cultivos de uso ilícito?
|
No respondieron.
|
NOTAS AL PIE DE PAGINA:
(i) La norma tiene
naturaleza de decreto legislativo. (ii) Establece de manera clara su finalidad,
destinatarios, alcances materiales y temporales, así como las condiciones y
criterios de acceso. (iii) Se enmarca en los lineamientos del Plan Nacional de
Desarrollo “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, así como en el Plan
Plurianual de Inversiones correspondiente. (iv) El beneficio de reducir la
dependencia de las comunidades al cultivo de uso ilícito no solo mejora su
calidad de vida, sino que también contribuye al objetivo de recuperar el orden
público de la región del Catatumbo, al interrumpir el flujo de recursos hacia
actores armados ilegales que hoy amenazan el orden público en el Catatumbo. (v)
La medida está dirigida a población en condiciones de vulnerabilidad con
protección constitucional reforzada. (vi) Su aplicación está limitada a un
periodo de tiempo específico. (vii) Tiene como propósito principal proteger el
sustento de las familias que decidan vincularse voluntariamente a los procesos
de sustitución de cultivos de uso ilícito.
La Procuraduría General de
la Nación y la Defensoría del Pueblo solicitaron declarar la
inconstitucionalidad por consecuencia.
Con
relación a los trámites administrativos priorizado, se mantendrán las
situaciones jurídicas consolidadas o que estén en curso a la fecha de
expedición de esta sentencia, siempre que estén directamente relacionados con
la priorización de iniciativas productivas derivadas de procesos de sustitución
voluntaria de cultivos de uso ilícito, conforme con lo previsto en el artículo
11 del Decreto 180 de 2025. No se incluyen dentro de esta protección
actuaciones preliminares, solicitudes no radicadas o gestiones que no hayan
alcanzado un estado procesal consolidado.
|
|
