RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

SENTENCIA 11001333400120190020400 DE 2025

 

(Julio 04)

 

JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL

 

DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ

 

SECCIÓN PRIMERA

 

Bogotá D. C., cuatro (04) de julio de dos mil veinticinco (2025)

 

Sentencia Número 054/2025

 

 

Agotado el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede el despacho a proferir sentencia dentro del medio de control de nulidad simple incoado por Tulio Alfredo Ramos Mancilla y Anthony Alfonso Castellanos Carreño contra Bogotá, D.C., Secretaría Distrital de Salud, en los términos establecidos en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

 

l. ANTECEDENTES.

 

1. SÍNTESIS DEL CASO

 

El Decreto Distrital 793 de 2018, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, estableció las normas y procedimientos para la implementación del Sistema de Emergencias Médicas (SEM) en el Distrito Capital, así como la creación del Comité Distrital de Urgencias y Gestión del Riesgo en Emergencias y Desastres en Salud.

 

Este acto administrativo fijó obligaciones para entidades públicas y privadas, incluyendo prestadores de servicios de salud, en aspectos como la articulación operativa del SEM, la disposición de vehículos de emergencia, la implementación de sistemas de información y georreferenciación, y la coordinación con el Centro Regulador de Urgencias y Emergencias (CRUE).

 

Su entrada en vigor dio lugar a la presentación de esta acción de nulidad simple, en la que se cuestiona su legalidad por presuntas extralimitaciones de competencia, afectaciones a derechos fundamentales y omisiones en el proceso de consulta pública.

 

2. DEMANDA.

En escrito presentado el 13 de junio de 2019 ante la Oficina de Apoyo Judicial para los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá, los señores Tulio Alfredo Ramos Mancilla y Anthony Alfonso Castellanos Carreño promovieron el medio de control de nulidad simple contra la Nación — Distrito Capital de Bogotá — Secretaría Distrital de Salud, con el fin de obtener la nulidad del Decreto Distrital No. 793 de 2018.

 

2.1 NORMAS JURÍDICAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN.

 

Constitucionales: Artículos: 25, 58, 315 (numeral 3), 322, 333

 

Legales: Artículos: 3 (numeral 7) de la Ley 1 523 de 2012; artículo 91 de la Ley 136 de 1994; y, artículo 8 (numeral 8) de la Ley 1437 de 2011.

 

Reglamentarios: Artículos 1, 6 y 10 de la Resolución 1220 de 2010; artículo 7.7.2 de la Resolución 1841 de 2013; artículo 2.5.3.2.17 del Decreto 780 de 2016; artículos 4 y 9 (parágrafo) de la Resolución 926 de 2017; artículo 7 (numeral 10) de la Resolución 133 de 2006; artículo 2 de la Resolución 1563 de 2011; y artículo 16 (numeral 6) del Decreto 507 de 2013.

 

Los demandantes plantearon los siguientes cargos de nulidad:

 

Cargo por infracción de las normas en que debería fundarse

 

Sostuvieron que el Alcalde Mayor de Bogotá expidió el Decreto 793 de 2018 infringiendo normas constitucionales, legales y reglamentarias que regulan la organización del sistema de salud, la propiedad privada, la libertad de empresa y el debido proceso normativo.

 

Afirmaron que la administración distrital impuso obligaciones técnicas, operativas y económicas a los prestadores privados del servicio de salud sin que existiera habilitación legal expresa para ello.

 

Señalaron que el decreto desconoció el marco normativo nacional que regula el

Sistema de Emergencias Médicas (SEM), excediendo los parámetros fijados por el Ministerio de Salud en la Resolución 926 de 2017 y otras disposiciones reglamentarias.

 

De igual manera que se vulneraron normas distritales preexistentes, como los protocolos de circulación de ambulancias y las reglas de participación ciudadana en la formulación de políticas públicas.

 

Cargo por falta de competencia

 

Afirmaron que el Alcalde Mayor de Bogotá carecía de competencia para imponer, mediante decreto, obligaciones que afectan la propiedad, la operación y el personal de empresas privadas del sector salud.

 

Alegaron que el alcalde asumió funciones que corresponden al legislador o al Ministerio de Salud, como la regulación de condiciones técnicas, la imposición de cargas económicas y la subordinación operativa de actores privados al CRUE.

 

Sostuvieron que la administración distrital actuó por fuera del marco de competencias que le otorgan la Constitución y la ley, al pretender regular de manera autónoma un sistema que debe articularse con lineamientos nacionales.

 

Cargo por expedición en forma irregular

 

Manifestaron que el Alcalde Mayor de Bogotá expidió el Decreto 793 de 2018 sin cumplir con el procedimiento legalmente establecido para la adopción de actos administrativos de carácter general.

 

Afirmaron que se omitió el deber de consulta pública efectiva previsto en el artículo 8 (numeral 8) del CPACA, limitándose a una publicación formal por cinco días hábiles sin garantizar la participación real de los sectores afectados.

 

Anotaron que la administración no identificó ni convocó de manera directa a los actores impactados por la regulación, como los prestadores privados de servicios de salud, incumpliendo los estándares jurisprudenciales sobre participación ciudadana.

Cargo por desviación de poder

 

Argumentan que el Alcalde Mayor de Bogotá utilizó el Decreto 793 de 2018 para fines distintos a los autorizados por la ley, configurando una desviación de poder.

 

Afirmaron que la administración distrital, bajo el pretexto de implementar el SEM, buscó imponer un modelo de control centralizado sobre la operación privada del servicio de ambulancias, sin que existiera declaratoria de emergencia ni justificación técnica suficiente.

 

Sostuvieron que el decreto persigue objetivos de intervención administrativa y económica sobre actores privados, que no corresponden a la finalidad legal del SEM ni a las competencias del ente territorial.

 

3.CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

 

Mediante apoderado Bogotá, D.C., Secretaría Distrital de Salud contestó la demanda.

 

Cargo por infracción de las normas en que debería fundarse

 

El apoderado afirmó que el Decreto 793 de 2018 fue expedido con fundamento en normas constitucionales y legales que facultan al Alcalde Mayor para dirigir la acción administrativa y garantizar la prestación de los servicios públicos, en especial el de salud.

 

Sostuvo que el decreto se ajusta a la Resolución 926 de 2017 del Ministerio de Salud, la cual ordena a los distritos implementar el Sistema de Emergencias Médicas (SEM) en su jurisdicción.

 

Precisó que el acto demandado no vulnera normas superiores, sino que desarrolla de manera legítima las competencias locales en materia de salud pública, gestión del riesgo y atención de emergencias.

 

Cargo por falta de competencia

 

Argumentó que el Alcalde Mayor de Bogotá sí tenía competencia para expedir el Decreto 793 de 2018, en virtud de lo dispuesto en los artículos 315 y 322 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 1421 de 1993.

 

Señaló que la función de regular el SEM en el Distrito Capital se enmarca dentro de las atribuciones del alcalde para asegurar la prestación eficiente de los servicios a su cargo.

 

Concluyó que no se presentó usurpación de funciones del legislador ni del Ministerio de Salud, ya que el decreto se limitó a implementar en el ámbito distrital los lineamientos nacionales previamente establecidos.

 

Cargo por expedición en forma irregular

 

Refirió que la administración distrital sí cumplió con el deber de consulta pública previsto en el artículo 8 del CPACA, mediante la publicación del proyecto de decreto y la recepción de observaciones ciudadanas.

 

Comentó que la Secretaría Distrital de Salud habilitó canales de participación y posteriormente realizó mesas técnicas con los actores del sector salud para facilitar la implementación del decreto.

 

Sostuvo que la consulta previa no es un requisito de validez absoluta y que, en todo caso, se garantizó un proceso participativo razonable y suficiente.

 

Cargo por desviación de poder

 

Afirmó que el Decreto 793 de 2018 no persigue fines distintos a los legalmente autorizados, sino que busca garantizar la articulación, coordinación y eficiencia del Sistema de Emergencias Médicas en Bogotá.

 

Indicó que el decreto no tiene como propósito intervenir en la operación privada del servicio de ambulancias, sino asegurar que todos los actores del sistema actúen de manera integrada ante situaciones de urgencia, emergencia o desastre.

 

Concluyó que no existe desviación de poder, ya que el acto administrativo se orienta a la protección del interés general y al cumplimiento de los deberes constitucionales del Estado en materia de salud.

 

4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN.

 

Mediante auto del 3 de agosto de 2022 el despacho otorgó a las partes del proceso, la posibilidad de presentar alegatos de conclusión por escrito, dentro de los diez días siguientes, concordante con lo señalado en el inciso final del artículo 181 del CPACA.

 

Demandante:

 

Los demandantes manifestaron que el Decreto 793 de 2018 fue expedido sin cumplir con el deber de consulta pública previa, en contravención del artículo 8.8 del CPACA y de la jurisprudencia del Consejo de Estado. Precisaron que la administración no publicó el proyecto completo con sus anexos técnicos ni convocó efectivamente a los actores directamente afectados, lo que vulneró el principio de participación ciudadana.

 

Concluyeron que el decreto impone barreras administrativas desproporcionadas a la atención de urgencias, al exigir la autorización previa del CRUE para movilizar ambulancias, lo cual contradice normas superiores como la Ley Estatutaria de Salud 1751 de 2015 y otras disposiciones que garantizan la atención inmediata sin trámites previos.

 

Argumentaron que el Alcalde Mayor de Bogotá excedió sus competencias al legislar en materia de salud, imponiendo obligaciones que solo pueden establecerse por ley o en estados de excepción. Señalaron que el decreto desconoce el principio de legalidad al imponer cargas a los prestadores privados sin habilitación legal expresa.

Advirtieron que el decreto vulnera derechos fundamentales como la libertad de empresa, el derecho al trabajo y la propiedad privada, al disponer de los recursos humanos y técnicos de los prestadores privados sin justificación legal ni compensación adecuada.

 

Secretaría Distrital de Salud de Bogotá D.C.

 

Sostuvo que el Decreto 793 de 2018 fue expedido con fundamento en normas constitucionales y legales, y que no se ha demostrado su contradicción con normas superiores. Afirmó que el acto administrativo goza de presunción de legalidad y que los demandantes no aportaron prueba alguna que desvirtúe dicha presunción.

 

Reiteró que el Alcalde Mayor actuó dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales, y que el decreto se expidió para implementar el SEM conforme a la Resolución 926 de 2017 del Ministerio de Salud. Indicó que el decreto no impone cargas ilegales, sino que desarrolla una política pública nacional.

 

Aseguró que se cumplió con el deber de publicidad y socialización del decreto, mediante la publicación del proyecto normativo, la recepción de observaciones ciudadanas y la realización de mesas técnicas. Negó que existiera una omisión sustancial en el proceso participativo.

 

Concluyó que el decreto no persigue fines distintos a los autorizados por la ley, y que busca garantizar la atención oportuna y eficiente de emergencias médicas en Bogotá. Reiteró que el decreto fue acogido por los actores del SEM y que no se ha demostrado perjuicio alguno.

 

Concejo de Bogotá D.C.

 

Precisó que el Decreto 793 de 2018 se fundamenta en normas constitucionales (artículos 315 y 322), legales (Decreto Ley 1421 de 1993, Acuerdo 641 de 2016) y reglamentarias (Resolución 926 de 2017), que facultan al Distrito para implementar el SEM.

 

Argumentó que el alcalde tenía competencia para expedir el decreto, en ejercicio de la potestad reglamentaria y de sus funciones de dirección administrativa y protección de derechos fundamentales como la salud. Afirmó que el decreto se ajusta a los lineamientos del Ministerio de Salud.

 

Informó que el proyecto de decreto fue publicado entre el 19 y el 25 de octubre de 2018, recibiéndose 74 observaciones ciudadanas, las cuales fueron atendidas. Aclaró que el artículo 8 del CPACA no exige un plazo específico de publicación.

 

Negó que el decreto vulnere la propiedad privada, ya que las IPS informan voluntariamente qué ambulancias ponen a disposición del SEM. Añadió que el uso de estos recursos se remunera y se justifica por la función social de la propiedad.

 

ll. EL PROCESO

 

1. LAS PARTES

 

A. Entidad demandada: Bogotá Distrito Capital — Secretaría Distrital de Salud

B. Demandante: Tulio Alfredo Ramos Mancilla y Anthony Castellanos Carreño

 

2. ACTUACIÓN PROCESAL DEL DESPACHO

 

Mediante providencia del 2 de julio de 2019, se admitió la demanda y se dio inicio al trámite correspondiente, con su respectiva notificación. Posteriormente, mediante auto del 25 de mayo de 2022, el despacho fijó el objeto del litigio conforme a lo dispuesto en el artículo 182A del CPACA. Finalmente, mediante auto del 3 de agosto de 2022, se anunció que se proferiría sentencia anticipada, al tratarse de un asunto de puro derecho con el acervo probatorio completo, y se corrió traslado a las partes para la presentación de sus alegatos de conclusión por escrito.

 

No se advierte causal de nulidad que invalide lo actuado; en consecuencia, se procede a emitir decisión de fondo, previa consideración de los siguientes aspectos:

 

III. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO

 

1. COMPETENCIA

 

El despacho es competente para conocer en primera instancia la demanda de nulidad simple puesta a consideración, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

 

2. FIJACIÓN DEL LITIGIO Y PROBLEMA JURÍDICO

 

Atendiendo a lo dispuesto en el literal d del artículo 182A del CPACA, mediante auto del 25 de mayo de 2022 se procedió a fijar el litigio, de la siguiente manera:

 

"Problema Jurídico

 

Conforme a los hechos y concepto de violación de la demanda, así como los argumentos de la contestación a la misma, el despacho entrará a analizar si la entidad accionada incurrió en vicios de nulidad en la expedición del Decreto Distrital 793 de 20 de diciembre de 2018, con base en los siguientes puntos:

 

1) Falta de competencia por extralimitación de funciones, al pretender otorgar al Gobierno Distrital facultades que desbordan las contenidas en el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, con desmedro de los derechos de los prestadores privados del servicio público de salud y desconocimiento de la Resolución 926 de 2017 del Ministerio de Salud y Protección Social.

 

2) Infracción de las normas en que debía fundarse, especialmente los artículos 25, 58, y 315 de la Constitución Política, artículos 1 y 6 de la Resolución 1220 de 2010 del Ministerio de Salud y Protección Social, el artículo 3 de la Ley 1523 de 2012, por posible vulneración del distrito a los derechos particulares y fundamentales de los administrados, específicamente a los operadores privados de servicios de emergencias médicas, al ordenar la disposición arbitraria de la propiedad privada, recursos financieros y el recurso humano de trabajadores, en la implementación del modelo de Sistema Integrado de Emergencias Médicas y Gestión del Riesgo en Emergencias y Desastres en Salud, con posible violación del derecho a la libertad de empresa, al trabajo y a la libre disposición de sus bienes.

 

3) Expedición Irregular, al no tener en cuenta lo previsto en el artículo 322 Constitucional, el Numeral 7.7.2 del Anexo Técnico de la Resolución 1841 de 2015 proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social, el artículo 2.5.3.2.17 del Decreto 780 de 2016, Resolución 133 de 2006 de la Secretaría Distrital de Salud, al no cumplirse con el imperativo de organización armónica de la Gestión del Riesgo en emergencias y Desastres en Salud en el distrito capital, con aparente imposición a los operadores privados de servicios de emergencias de otras obligaciones que superan sus deberes contractuales, en prestación de servicios prehospitalarios y de traslado de pacientes; igualmente se verificará si no cumplió con la promoción eficiente de los mecanismos en el modelo de gestión implementado (de ser procedente), al limitar el libre albedrío de pacientes y operadores en la selección de sitios de traslado y prioridad en la atención contratada y además, vulnerar derechos adquiridos de prestadores de servicios imponiendo cargas publicas adicionales que no están obligados a soportar.

 

4) Infracción en las normas en que debía fundarse, al no desarrollar de manera integral y sustancial la participación activa de la comunidad y el sector privado en los insumos para la elaboración del proyecto del Decreto Distrital 793 y el Ideario Etico que debía guiarlo, al minimizar la socialización del mismo, con vulneración del artículo de la Resolución 1563 de 2011, el artículo 16 del Decreto Distrital 507 de 2013; y adicionalmente, el artículo 34 de la Ley 23 de 1981 al no respetar la inviolabilidad de la reserva legal de la información que reposa en la historia clínica de pacientes a cargo de los operadores privados de emergencias en el distrito capital, que posiblemente sería dirigida al CRUE'

 

A pesar de la variedad de argumentos expuestos en la demanda, el estudio del caso se concentra en tres aspectos jurídicos fundamentales que permiten abordar de manera integral los reproches formulados contra el Decreto Distrital 793 de 2018. En primer lugar, se cuestiona la competencia del Alcalde Mayor de Bogotá para imponer mediante dicho acto obligaciones a los prestadores privados de servicios de salud. En segundo lugar, se plantea un posible vicio en el procedimiento de formación del decreto, relacionado con el cumplimiento del deber de consulta pública previa. Y en tercer lugar, se alega una eventual desviación de poder en la finalidad perseguida con la expedición del acto. Los anteriores planteamientos se concretan en los siguientes problemas jurídicos:

 

Falta de competencia

 

¿Expidió el Alcalde Mayor de Bogotá el Decreto Distrital 793 de 2018 sin competencia, al imponer obligaciones a los prestadores privados de servicios de salud que exceden lo autorizado por el artículo 15 de la Resolución 926 de 2017 del Ministerio de Salud y Protección Social, que delimita la competencia de las entidades territoriales para organizar el Sistema de Emergencias Médicas (SEM)?

 

Expedición irregular

 

¿La expedición del Decreto Distrital 793 de 2018 se ajustó al procedimiento previsto en el artículo 8.8 de la Ley 1437 de 2011, en cuanto al deber de consulta pública previa aplicable a actos de contenido general que imponen obligaciones a particulares?

 

Desviación de poder

 

¿La finalidad perseguida con la expedición del Decreto Distrital 793 de 2018 por parte del Alcalde Mayor de Bogotá se ajustó a los fines previstos en el marco normativo que regula la organización del Sistema de Emergencias Médicas (SEM), conforme a la Resolución 926 de 2017 del Ministerio de Salud y Protección Social?

 

3. MARCO JURÍDICO GENERAL

 

El Sistema de Emergencias Médicas (SEM) constituye un componente esencial del Sistema General de Seguridad Social en Salud, orientado a garantizar la atención oportuna, eficiente y coordinada de las situaciones de urgencia, emergencia y desastre en salud. Su existencia y regulación responden a mandatos constitucionales y legales que imponen al Estado la obligación de organizar y asegurar la prestación de los servicios de salud como un servicio público esencial.

Desde el plano constitucional, el artículo 49 de la Constitución Política establece que la atención en salud es un servicio público a cargo del Estado, quien debe organizar, dirigir y reglamentar su prestación. Esta disposición se articula con el artículo 2 de la misma Carta, que impone a las autoridades el deber de garantizar la efectividad de los derechos fundamentales, entre ellos el derecho a la vida y a la salud.

 

En desarrollo de estos principios, el artículo 67 de la Ley 1438 de 2011 ordenó la creación del SEM como un modelo general integrado, compuesto por mecanismos para la notificación de emergencias médicas, la atención pre hospitalaria, el transporte asistencial básico y medicalizado, la atención hospitalaria, y la coordinación a través de los Centros Reguladores de Urgencias y Emergencias (CRUE). Esta misma norma facultó al Ministerio de Salud y Protección Social para reglamentar su operación.

 

En cumplimiento de ese mandato, el Ministerio expidió la Resolución 926 de 2017, que reglamenta el desarrollo y operación del SEM. Esta resolución define al SEM como un conjunto de acciones, recursos, normas y procedimientos orientados a garantizar la atención integral en salud ante situaciones de urgencia, emergencia o desastre, mediante la articulación de los actores del sistema y la coordinación operativa a través del CRUE. En su artículo 15, asigna a las entidades territoriales de salud la función de gestionar la prestación del servicio de atención prehospitalaria y transporte asistencial de pacientes, lo cual incluye la definición de formas de organización, disponibilidad y ubicación de los vehículos que operen en el SEM.

 

Este conjunto normativo define los principios, competencias y responsabilidades que orientan el diseño, implementación y operación del Sistema de Emergencias Médicas en el ámbito nacional y territorial, y proporciona el marco de referencia dentro del cual deben evaluarse las actuaciones administrativas adoptadas en desarrollo de dicha función.

 

4. DE LOS CARGOS DE NULIDAD

 

4.1  Falta de competencia

 

La parte actora sostiene que el Alcalde Mayor de Bogotá carecía de competencia para expedir el Decreto Distrital 793 de 2018, en tanto este impone obligaciones directas a los prestadores privados de servicios de salud, particularmente a los propietarios de vehículos de emergencia, que exceden las funciones de dirección administrativa asignadas por el artículo 315.3 de la Constitución y el artículo 91 de la Ley 136 de 1994. Argumenta que el decreto invade competencias del legislador y del Ministerio de Salud, al establecer disposiciones que afectan la libertad económica, la autonomía contractual y los derechos laborales de los operadores privados, sin habilitación legal expresa. En su criterio, el alcalde no puede, bajo el pretexto de coordinar el SEM, imponer cargas que alteren la relación entre particulares y el Estado, ni sustituir la función reglamentaria nacional.

 

Por su parte, la administración distrital defiende la legalidad del decreto afirmando que el Alcalde Mayor sí contaba con competencia, con fundamento en los artículos 315.3 y 322 de la Constitución, el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, y especialmente el artículo 15 de la Resolución 926 de 2017 del Ministerio de Salud, que faculta a las entidades territoriales para definir la organización, disponibilidad y ubicación de los vehículos que operen en el SEM. Sostiene que el decreto no impone obligaciones arbitrarias ni invade la esfera privada de los prestadores, sino que desarrolla la función de coordinación del CRUE, en cumplimiento del deber estatal de garantizar el derecho a la salud. Asegura que el acto se limita a organizar el servicio de atención prehospitalaria y transporte asistencial en el Distrito, conforme a los lineamientos nacionales, sin afectar la libertad de empresa ni las relaciones laborales de los operadores.

 

De conformidad con lo anterior, corresponde determinar si el Alcalde Mayor de Bogotá contaba con competencia normativa para adoptar el Decreto Distrital 793 de 2018, en los términos del marco legal y reglamentario que regula la organización del Sistema de Emergencias Médicas (SEM). En particular, el problema jurídico a resolver es el siguiente:

 

¿Expidió el Alcalde Mayor de Bogotá el Decreto Distrital 793 de 2018 sin competencia, al imponer obligaciones a los prestadores privados de servicios de salud que exceden lo autorizado por el artículo 15 de la Resolución 926 de 2017 del Ministerio de Salud y Protección Social, que delimita la competencia de las entidades territoriales para organizar el Sistema de Emergencias Médicas (SEM)?

 

Para resolver el problema jurídico planteado, es del caso advertir que la Corte Constitucional ha reiterado que la autonomía de las entidades territoriales debe ejercerse dentro del marco del Estado unitario y en armonía con las competencias asignadas a las autoridades nacionales. En la Sentencia C-189 de 2019, la Corte sostuvo que "la autonomía de las entidades territoriales no es absoluta, sino que se encuentra subordinada al principio de Estado unitario y a las competencias constitucionales y legales asignadas a las autoridades nacionales" (Corte Constitucional, 2019, C-189) ^[1] . Asimismo, en la Sentencia SU-095 de 2018, se enfatizó que "la autonomía territorial no puede ser entendida de manera omnímoda hasta el punto de hacer nugatorias las competencias constitucionales de las autoridades nacionales" (Corte Constitucional, 2018, SU-095)^[2] .

 

Por su parte, el Consejo de Estado ha sostenido que la potestad reglamentaria de las autoridades locales debe ejercerse dentro del marco de la ley y de los reglamentos nacionales. En la Sentencia del 5 de marzo de 2020, Rad. 11001-03-24-000-201706031-00, la Sección Primera precisó que "las entidades territoriales pueden ejercer funciones de dirección, coordinación y control sobre los servicios a su cargo, pero no pueden crear obligaciones nuevas para los particulares ni modificar el régimen legal o reglamentario nacional que rige dichos servicios, salvo que exista una habilitación legal expresa" (Consejo de Estado, 2020, Rad. 2017-06031)^[3]

 

En el presente caso se controvierte la competencia del Alcalde Mayor de Bogotá para expedir el Decreto Distrital 793 de 2018, en la medida en que dicho acto administrativo impone obligaciones directas a los prestadores privados del servicio de salud en el marco de la regulación del Sistema de Emergencias Médicas (SEM). La parte actora sostiene que tales disposiciones exceden las facultades de dirección y coordinación asignadas por la Constitución y la ley a las autoridades territoriales, e invaden competencias reservadas al legislador y al Ministerio de Salud y Protección Social.

 

En concreto los demandantes cuestionan las siguientes obligaciones:

 

1. Disponibilidad permanente de ambulancias

 

El decreto obliga a los prestadores a mantener sus vehículos disponibles para el CRUE durante todo el tiempo en que estén operando, sin considerar los contratos privados que ya tengan vigentes con terceros (universidades, empresas, personas naturales, etc.).

 

2. Subordinación operativa al CRUE

 

Se impone que todos los traslados de pacientes (primarios o secundarios) deben ser autorizados y coordinados por el CRUE, lo que implica una pérdida de autonomía operativa para los prestadores.

 

3. Instalación obligatoria de sistemas tecnológicos

 

Se exige que todos los vehículos cuenten con:

 

• Sistema de geolocalización y georreferenciación.

• Radio de comunicaciones compatible con el CRUE.

• Registro en el Sistema de Información del SEM (SISEM).

• Reportes en tiempo real de estado operativo y desplazamientos.

 

4. Plazos perentorios para adecuación tecnológica

 

El decreto establece un plazo de seis meses para cumplir con los requisitos tecnológicos, lo cual los demandantes consideran irrazonable y técnicamente inviable para muchos operadores.

 

5. Obligación de reportar información sensible

 

Se exige a los prestadores compartir con el CRUE información operativa y clínica que, según los demandantes, podría vulnerar la reserva de la historia clínica y la confidencialidad de los datos de los pacientes.

 

6. Interferencia en relaciones laborales

 

Se alega que el decreto altera la cadena de mando de los trabajadores de las ambulancias, al imponerles la obligación de responder directamente a instrucciones del CRUE, sin vínculo laboral con el Distrito.

 

7. Acceso condicionado a carriles preferenciales

 

Aunque se permite el uso de carriles de Transmilenio, este queda condicionado a permisos y reportes adicionales, lo que se percibe como una carga operativa adicional.

 

Así, para los demandantes, el alcalde excedió su función de coordinación que la ley y la Resolución 926 de 2017 asignan a las entidades territoriales, invadió competencias del legislador y del Ministerio de Salud y afectó derechos fundamentales como la libertad económica, la autonomía contractual y los derechos laborales.

 

Ahora bien, el marco normativo que regula la organización del Sistema de Emergencias Médicas (SEM) en Colombia establece competencias concurrentes entre la Nación y las entidades territoriales. En particular, el artículo 15 de la Resolución 926 de 2017 del Ministerio de Salud y Protección Social dispone:

 

Artículo 15. Organización de la atención. La entidad territorial de salud gestionará la prestación del servicio de atención prehospitalaria y transpone asistencial de pacientes en su jurisdicción, para lo cual deberá definir las formas de organización, disponibilidad y ubicación de los vehículos que operen en el SEM

 

Parágrafo. Todas las ambulancias y vehículos de atención prehospitalaria deberán responder a las situaciones de urgencia, emergencia o desastre, conforme con las directrices que emita el CRUE

 

En virtud de lo anterior, las entidades territoriales están facultades para definir, en el ámbito de su jurisdicción, la organización, disponibilidad y ubicación de los vehículos destinados a la atención de emergencias, en coordinación con los actores del sistema. Esta facultad debe ejercerse dentro de los lineamientos técnicos y operativos definidos por el Ministerio, sin que implique la creación de obligaciones nuevas o restrictivas para los prestadores privados del servicio de salud.

 

A su vez, los artículos 315.3 y 322 de la Constitución, así como el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, reconocen al alcalde la función de dirigir la acción administrativa y coordinar los servicios a su cargo, lo cual incluye la organización del SEM en el nivel distrital, siempre que se respete el marco legal superior y las competencias nacionales.

 

Así las cosas, lo que compete al juzgado establecer es si, mediante el acto demandado el Alcalde Mayor organizó el SEM en el distrito capital, lo cual es su competencia, o por el contrario lo reguló, lo cual sería competencia del legislador o el Ministerio de Salud.

 

Pues bien, en cuanto a la exigencia de que los vehículos de emergencia estén disponibles de forma permanente para el CRUE podría entenderse como una medida de organización, en tanto busca garantizar la cobertura continua del SEM. Sin embargo, cuando esta disponibilidad se impone sin distinción entre vehículos contratados por el Estado y aquellos comprometidos en relaciones contractuales privadas, y sin prever mecanismos de coordinación o compensación, la medida deja de ser organizativa y se convierte en una regulación sustantiva que afecta la autonomía contractual de los prestadores. En ese caso, se estaría excediendo la facultad conferida por el artículo 15 de la Resolución 926 de 2017.

 

El Decreto 793 de 2018 establece que la movilización de los vehículos de emergencia, tanto en traslados primarios como secundarios, debe ser autorizada por el CRUE. Aunque esta medida puede entenderse como parte de la función de coordinación del sistema, su formulación como requisito obligatorio y generalizado introduce una forma de subordinación operativa que va más allá de lo previsto en la Resolución 926 de 2017. Esta última reconoce al CRUE como un órgano de coordinación no asistencial, pero no le atribuye la facultad de condicionar el inicio de cada traslado a una autorización previa. La imposición de este control, sin distinguir entre servicios públicos y privados o entre traslados financiados por el sistema y aquellos contratados directamente por usuarios, implica una intervención directa en la operación de los prestadores. En ese sentido, la medida no se limita a organizar el SEM, sino que regula el modo en que los particulares deben prestar el servicio, lo cual excede la competencia local.

 

La exigencia de que los vehículos cuenten con sistemas de geolocalización, comunicación radial y reportes en tiempo real guarda relación directa con la facultad de definir la ubicación y disponibilidad de los vehículos del SEM. Esta obligación encuentra respaldo en el artículo 16 de la Resolución 926 de 2017, que establece que los vehículos deben contar con sistemas de georreferenciación y comunicación que permitan el monitoreo por parte del CRUE. En este contexto, el Decreto 793 de 2018 no crea una obligación nueva, sino que desarrolla y operativiza dicha exigencia en el ámbito distrital, al establecer un cronograma para su implementación. Esta medida, por tanto, se enmarca dentro de la competencia de organización del SEM atribuida a las entidades territoriales y no configura una extralimitación normativa, siempre que se respete el principio de razonabilidad y se garantice la coordinación con los actores del sistema.

 

Ahora, mandato de registrar los vehículos y sus operaciones en sistemas de información locales, como el SISEM, puede considerarse una herramienta de gestión útil para la administración distrital. Sin embargo, cuando dicho registro se impone como condición para operar, sin estar previsto en la normativa nacional, y sin mecanismos de interoperabilidad con los sistemas del Ministerio, se configura una obligación nueva que no se deriva del artículo 15 de la Resolución 926. En este caso, la medida no organiza, sino que regula el acceso al sistema.

 

La disposición según la cual la tripulación de las ambulancias debe seguir instrucciones directas del CRUE, incluso en aspectos operativos, afecta la relación laboral entre el prestador y su personal. Esta medida no se relaciona con la organización del SEM, sino con la gestión interna de los prestadores, y por tanto constituye una injerencia en la autonomía empresarial que no está autorizada por la normativa nacional.

 

Finalmente, si bien, Decreto 793 establece que los vehículos de emergencia podrán utilizar los carriles preferenciales del sistema Transmilenio, siempre que cuenten con permiso otorgado por la empresa operadora y reporten su uso al CRUE, lo cierto es que, esta disposición no introduce una obligación nueva, sino que reproduce una condición ya establecida en la normativa distrital de movilidad, que restringe el uso de estas calzadas a vehículos autorizados. En este sentido, la medida no constituye una extralimitación de la competencia normativa, sino una reiteración válida de una restricción preexistente, compatible con la función de organización del SEM. Por tanto, puede considerarse una disposición legítima dentro del marco de coordinación interinstitucional y gestión operativa del sistema.

 

Del análisis realizado se concluye que el Decreto 793 de 2018 contiene disposiciones que, en su mayoría, se enmarcan en la facultad de organización del SEM atribuida a las entidades territoriales por el artículo 15 de la Resolución 926 de 2017. Medidas como el condicionamiento del uso de carriles preferenciales y la implementación de sistemas de georreferenciación y comunicación encuentran respaldo normativo y pueden considerarse válidas en tanto desarrollan obligaciones ya previstas en el marco nacional.

 

No obstante, otras disposiciones —como la exigencia de disponibilidad permanente sin distinción contractual, la subordinación operativa obligatoria al CRUE, el registro obligatorio en plataformas distritales como condición para operar, y la imposición de instrucciones directas del CRUE al personal de los prestadores privados— exceden el ámbito de organización y configuran restricciones sustantivas no autorizadas por la normativa nacional. Estas medidas afectan la autonomía operativa y contractual de los prestadores sin habilitación legal expresa, lo cual contraviene los límites fijados por la Corte Constitucional (Sentencias C-189 de 2019 y SU-095 de 2018) y el Consejo de Estado (Sentencia 2017-06031 de 2020), según los cuales las entidades territoriales pueden organizar los servicios a su cargo, pero no regularlos en aspectos técnicos u operativos reservados al legislador o a las autoridades nacionales.

 

Del estudio realizado se concluye que el cargo por falta de competencia del Alcalde Mayor de Bogotá para expedir el Decreto Distrital 793 de 2018 prospera parcialmente. Si bien varias de las disposiciones contenidas en el decreto se ajustan al marco normativo nacional y desarrollan válidamente la facultad de organización del Sistema de Emergencias Médicas (SEM) atribuida a las entidades territoriales, otras exceden dicho marco y configuran una regulación sustantiva no autorizada.

 

En consecuencia, se declara la nulidad parcial del Decreto 793 de 2018, exclusivamente respecto de las siguientes disposiciones:

 

• Artículo 17, parágrafo 5⁰ , en cuanto impone la autorización previa del CRUE como condición general para la movilización de vehículos de emergencia, sin distinción de naturaleza del servicio ni fundamento normativo nacional.

• Artículo 8, numeral 7⁰ , en la medida en que exige la disponibilidad permanente de los vehículos sin distinguir entre servicios contratados por el sistema y aquellos comprometidos en relaciones privadas, afectando la autonomía contractual de los prestadores.

• Numeral 4.2, literal c) del Anexo 2 del Decreto 793 de 2018, en cuanto impone a las tripulaciones de los vehículos de emergencia la obligación de permanecer atentas a las comunicaciones del CRUE para el reporte de novedades o asignación de servicios, por configurar una subordinación operativa directa sin vínculo laboral ni habilitación legal expresa, que interfiere en la relación laboral entre los prestadores privados y su personal.

 

Se aclara que las demás disposiciones del Decreto 793 de 2018, en especial aquellas relacionadas con la implementación de sistemas de georreferenciación, comunicación y el uso condicionado de carriles preferenciales, se mantienen vigentes, al encontrarse dentro del ámbito de organización y coordinación permitido por la normativa nacional.

 

Valga resaltar que, pese a que se consideraron los argumentos presentados por la Secretaría Distrital de Salud, estos no fueron suficientes para desvirtuar el exceso competencial identificado. Es comprensible el interés institucional por garantizar la cobertura continua del Sistema de Emergencias Médicas (SEM), y es cierto que algunos prestadores implementaron voluntariamente los requisitos establecidos en el Decreto 793 de 2018, incluso con buena recepción por parte de ciertos sectores del gremio. No obstante, tales circunstancias, si bien relevantes desde una perspectiva operativa, no modifican el análisis jurídico de fondo: la validez de las disposiciones no se define por su acogida práctica ni por su conveniencia administrativa, sino por su conformidad con el marco normativo vigente. En este caso, las medidas anuladas excedieron el ámbito de organización permitido a las entidades territoriales, al introducir obligaciones que no cuentan con respaldo en la normativa nacional ni con habilitación legal expresa, lo que impide su conservación dentro del ordenamiento jurídico.

 

4.2 Expedición irregular

 

La parte actora sostiene que el Decreto Distrital 793 de 2018 fue expedido con desconocimiento del procedimiento legalmente exigido para su adopción, en particular el deber de consulta pública previa previsto en el artículo 8.8 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Afirma que, si bien el proyecto fue publicado durante cinco días hábiles (del 19 al 25 de octubre de 2018), dicha socialización fue meramente formal y no material, pues no se garantizó una participación efectiva de los destinatarios del acto. Alega que las observaciones ciudadanas no fueron debidamente consideradas ni respondidas, y que las mesas de trabajo con los operadores del sistema se realizaron de forma extemporánea, una vez expedido el decreto. En consecuencia, argumenta que se incurrió en una causal de nulidad por expedición irregular, conforme a los artículos 137 y 46 del CPACA.

 

La administración distrital sostiene que sí se cumplió con el procedimiento de consulta pública exigido por el artículo 8.8 del CPACA. Explica que el proyecto de decreto fue publicado en la página web institucional durante cinco días hábiles, plazo dentro del cual se recibieron observaciones, sugerencias y propuestas por parte de la ciudadanía. Estas fueron sistematizadas en una matriz de observaciones y respuestas, que fue publicada y tuvo incidencia en el contenido final del acto. Además, señala que, con posterioridad a la expedición del decreto, y antes de su entrada en vigencia, se realizaron mesas de trabajo con los operadores del sistema para facilitar su implementación. En criterio de la entidad, el procedimiento cumplió con los requisitos legales y garantizó la participación ciudadana de manera suficiente.

 

A partir de las posiciones expuestas por las partes, el debate se centra en establecer si el procedimiento seguido para la expedición del Decreto Distrital 793 de 2018 se ajustó a las exigencias legales en materia de participación ciudadana. En particular, el problema jurídico a resolver es el siguiente:

 

¿La expedición del Decreto Distrital 793 de 2018 se ajustó al procedimiento previsto en el artículo 8?8 de la Ley 1437 de 2011, en cuanto al deber de consulta pública previa aplicable a actos de contenido general que imponen obligaciones a particulares?

 

Corresponde determinar si el procedimiento seguido para la expedición del Decreto Distrital 793 de 2018 se ajustó a las exigencias legales en materia de participación ciudadana. En particular, se debe establecer si se cumplió el deber de consulta pública previa previsto en el artículo 8.8 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), aplicable a actos administrativos de carácter general que imponen obligaciones a particulares.

 

El artículo 8 numeral 8 del CPACA, dispone:

 

ARTÍCULO 80. DEBER DE INFORMACIÓN AL PÚBLICO. Las autoridades deberán mantener a disposición de toda persona información completa y actualizada, en el sitio de atención y en la página electrónica, y suministrarla a través de los medios impresos y electrónicos de que disponga, y por medio telefónico o por correo, sobre los siguientes aspectos:

 

5 Los proyectos específicos de regulación y la información en que se fundamenten, con el objeto de recibir opiniones, sugerencias o propuestas alternativas. Para el efecto, deberán señalar el plazo dentro del cual se podrán presentar observaciones, de las cuales se dejará registro público. En todo caso la autoridad adoptará autónomamente la decisión que a su juicio sirva mejor el interés general.

 

Por su parte, el artículo 46 ibídem dispone que:

 

"Consulta obligatoria. Cuando la Constitución o la ley ordenen la realización de una consulta previa a la adopción de una decisión administrativa, dicha consulta deberá realizarse dentro de los términos señalados en las normas respectivas, so pena de nulidad de la decisión que se llegare a adoptar. "

 

De lo anterior se colige que, todo proyecto de acto administrativo de carácter general que imponga obligaciones a particulares debe ser sometido a consulta pública previa, mediante su publicación en medios accesibles, con indicación del plazo para recibir observaciones, las cuales deben ser registradas y consideradas. El incumplimiento de este deber, cuando constituye una formalidad sustancial, da lugar a la nulidad del acto por expedición irregular, conforme al artículo 46 del CPACA.

 

Sobre el particular, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha interpretado el artículo 8 numeral 8 del CPACA como una manifestación del principio de participación ciudadana en la formación de actos administrativos de carácter general. En particular, ha sostenido que el deber de consulta pública previa no se agota en la publicación formal del proyecto normativo, sino que exige garantizar una participación efectiva y sustancial de los destinatarios del acto.

 

Así lo reiteró la Sección Primera en la Sentencia del 4 de febrero de 2016, Radicado 11001-03-24-000-2010-00329-00, M.P. Guillermo Vargas Ayala, en la que anuló una resolución del Ministerio de la Protección Social por no haber identificado ni convocado adecuadamente a los sectores afectados, pese a haber publicado el proyecto. De igual forma, en el Auto del 15 de febrero de 2016, Radicado 11001-0327-000-2016-00008-00, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, se decretó la suspensión provisional de una resolución del Ministerio de Transporte por no haber cumplido con el deber de divulgación previa del proyecto normativo. En ambos casos, el Consejo de Estado enfatizó que la consulta previa constituye una formalidad sustancial, y que su omisión o cumplimiento meramente formal configura una causal de nulidad por expedición irregular conforme al artículo 46 del mismo estatuto.

 

En el expediente obra constancia de que el proyecto de Decreto 793 de 2018 fue publicado en la página web institucional de la Secretaría Distrital de Salud entre el 19 y el 25 de octubre de 2018, lo cual se acredita con el documento titulado "Publicación proyecto de decreto — SEM" (folio 217 del cuaderno principal). Esta publicación constituye una forma válida de convocatoria general conforme al artículo 8.8 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), y permitió la recepción de observaciones ciudadanas.

 

Según afirma la administración, dichas observaciones fueron sistematizadas en una matriz de respuestas, pero esta matriz no fue allegada al expediente, por lo que no es posible verificar el contenido de las observaciones, su origen, ni la forma en que fueron respondidas o consideradas. En consecuencia, no puede afirmarse con certeza si los principales destinatarios del acto —como los operadores privados del Sistema de Emergencias Médicas (SEM)— participaron efectivamente en el proceso de consulta pública, ni si sus observaciones fueron debidamente valoradas por la administración.

 

Tampoco se acreditó en el expediente que la administración hubiera desplegado acciones específicas de divulgación o notificación directa a estos actores, como correos, invitaciones o convocatorias sectoriales. Si bien el artículo 8.8 del CPACA no impone una obligación activa de convocatoria diferenciada por sectores, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que, tratándose de actos administrativos de carácter general que imponen obligaciones a grupos claramente identificables, la consulta pública debe garantizar una participación efectiva de dichos destinatarios.

 

Por otra parte, en su escrito de contestación, la administración distrital afirmó que "con posterioridad a la expedición del decreto, y antes de su entrada en vigencia, se realizaron mesas de trabajo con los operadores del sistema para facilitar su implementación" (folio 205 del cuaderno principal). Esta afirmación constituye una manifestación expresa de que dichas reuniones no hicieron parte del procedimiento de formación del acto, sino de su etapa de implementación. Además, no se allegaron actas, registros ni documentos que acrediten la fecha, contenido o participantes de dichas mesas, lo que impide valorar su alcance o incidencia.

 

En este contexto, se concluye que no se acreditó el cumplimiento sustancial del deber de consulta pública previa, lo cual configura una irregularidad en el procedimiento de expedición del acto. Esta omisión, al tratarse de una formalidad sustancial, da lugar a la nulidad del Decreto 793 de 2018 por expedición irregular, conforme al artículo 46 del CPACA.

 

4.3 Desviación de poder

 

La parte actora sostiene que el Decreto Distrital 793 de 2018 fue expedido con desviación de poder, en tanto se utilizó la figura de coordinación del Sistema de Emergencias Médicas (SEM) como pretexto para imponer a los prestadores privados de servicios de salud una serie de obligaciones que no se corresponden con los fines legalmente previstos para la actuación administrativa. A su juicio, el decreto persigue una finalidad distinta a la autorizada por el ordenamiento jurídico, al pretender subordinar la operación de los vehículos de emergencia privados al control exclusivo del Centro Regulador de Urgencias y Emergencias (CRUE), afectando la libertad económica, la autonomía contractual y los derechos laborales de los operadores privados. En su criterio, el acto no busca articular el SEM conforme a la Resolución 926 de 2017, sino establecer un mecanismo de control operativo sobre recursos privados, sin habilitación legal ni contractual, lo que evidenciaría una desviación del fin público que justifica la actuación administrativa.

 

La administración distrital niega que exista desviación de poder y afirma que el Decreto 793 de 2018 fue expedido en cumplimiento de los fines constitucionales y legales que rigen la organización del SEM. Sostiene que el acto desarrolla lo dispuesto en el artículo 15 de la Resolución 926 de 2017, que faculta a las entidades territoriales para definir la organización, disponibilidad y ubicación de los vehículos que operen en el SEM. Según la entidad, el decreto no impone obligaciones arbitrarias ni desconoce la libertad de empresa, sino que establece mecanismos de coordinación técnica y operativa para garantizar una respuesta oportuna ante situaciones de urgencia, emergencia o desastre. Añade que los prestadores privados participan voluntariamente en el sistema, y que las disposiciones del decreto no alteran sus relaciones contractuales ni sus condiciones laborales, sino que buscan articular su operación con el CRUE para mejorar la eficiencia del servicio público de salud.

 

A partir de los planteamientos de las partes, el problema jurídico a resolver es el siguiente:

 

¿La finalidad perseguida con la expedición del Decreto Distrital 793 de 2018 por parte del Alcalde Mayor de Bogotá se ajustó a los fines previstos en el marco normativo que regula la organización del Sistema de Emergencias Médicas (SEM), conforme a la Resolución 926 de 2017 del Ministerio de Salud y Protección Social?

Para resolver este cargo, es necesario partir de la definición jurisprudencial de la desviación de poder como causal de nulidad. Según el Consejo de Estado:

 

"La desviación de poder tiene lugar cuando un acto administrativo, expedido por autoridad competente y con las formalidades debidas, persigue fines distintos a los que le ha fijado el ordenamiento jurídico, ya sea un fin espurio, innoble o incluso uno altruista, pero que no corresponde al autorizado por la norma que habilita su expedición. [...] Usualmente la desviación del fin es oculta, por cuanto se queda en la mente de quienes intervinieron en la expedición del acto, y resulta velada por la indicación expresa del fin que jurídicamente corresponde al acto, o por la presunción de éste cuando no se exterioriza, de allí que para establecerla deba auscultarse en las intimidades del acto, lo cual dificulta su verificación" (Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de mayo de 2007, Rad. 16696).

 

Esta causal exige, por tanto, demostrar que el acto persigue una finalidad distinta a la prevista legalmente, lo cual requiere elementos objetivos que permitan desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo.

 

En el presente caso, no se discute que el Decreto 793 de 2018 fue expedido por autoridad competente, el Alcalde Mayor de Bogotá, y con las formalidades legales. Tampoco se controvierte que el acto se enmarca en el desarrollo del Sistema de Emergencias Médicas, conforme a lo previsto en el artículo 67 de la Ley 1438 de 2011, el artículo 2.5.3.2.17 del Decreto 780 de 2016 y, especialmente, la Resolución 926 de 2017, que faculta a las entidades territoriales para implementar el SEM en su jurisdicción.

 

La finalidad legal del acto es clara: organizar el SEM en el Distrito Capital, articular los actores públicos y privados que lo integran, y garantizar una atención oportuna, eficiente y coordinada ante situaciones de urgencia, emergencia o desastre. Esta finalidad se encuentra expresamente prevista en el marco normativo aplicable y responde a un interés general legítimo.

 

La parte actora, sin embargo, no aporta elementos probatorios que permitan inferir que el decreto persigue una finalidad distinta a la prevista en la norma habilitante. En los folios 33 a 36 del cuaderno principal, desarrolla el cargo de desviación de poder a partir de apreciaciones subjetivas sobre una supuesta "expropiación de facto" de los vehículos de emergencia y la subordinación de los trabajadores de los prestadores privados al CRUE. No obstante, no se allegan pruebas que permitan establecer que la finalidad real del decreto sea distinta a la prevista en la Resolución 926 de 2017.

 

Por el contrario, en la contestación de la demanda (folios 94 y ss.), la administración distrital explica que el decreto fue expedido para dar cumplimiento a los fines constitucionales y legales del SEM, y que los prestadores privados participan voluntariamente en el sistema, sin que se alteren sus relaciones contractuales ni laborales. Además, las disposiciones cuestionadas —como la obligación de georreferenciación, el reporte de información o la articulación con el CRUE— se enmarcan en los mecanismos de coordinación técnica y operativa previstos en el artículo 15 de la Resolución 926 de 2017, que establece expresamente que las entidades territoriales podrán definir la organización, disponibilidad y ubicación de los vehículos que operen en el SEM.

 

La carga de la prueba sobre la desviación de poder recae en quien la alega, y en este caso no se aportaron elementos objetivos que permitan inferir que el acto persigue una finalidad distinta a la legalmente prevista. En consecuencia, no se acreditó la configuración de esta causal específica de nulidad. Ahora bien, el hecho de que se haya probado la falta de competencia del Alcalde Mayor para regular determinadas materias, así como un defecto en la socialización del acto, no implica per se la existencia de desviación de poder. Tales circunstancias, si bien constituyen vicios autónomos que justifican la declaratoria de nulidad del acto por otras causales — como la falta de competencia y la expedición irregular—, no son suficientes, por sí solas, para concluir que el acto fue expedido con una finalidad distinta a la prevista en el ordenamiento jurídico.

 

En consecuencia, no se acredita que el Decreto 793 de 2018 haya sido expedido con desviación de poder. Por tanto, el cargo no está llamado a prosperar.

 

5. CONCLUSIÓN

 

Conforme con el estudio realizado a cada uno de los cargos y argumentos de la demanda, la contestación, según las pruebas obrantes en el expediente y a la luz de las normas aplicables al caso, se concluye que están llamadas a prosperar las pretensiones formuladas.

 

Así, se declarará la nulidad del Decreto Distrital 793 del 20 de diciembre de 2018, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, D.C.

 

6. CONDENA EN COSTAS.

 

El despacho no impondrá condena en costas a la parte vencida, de conformidad con lo previsto por el numeral 8⁰ del artículo 365 del Código General del Proces0^[4] , pues no encuentra que su conducta en este proceso amerite tal decreto, en tanto, se trató de su ejercicio de acción, sin trámite dilatorio. 

Lo anterior, siguiendo la orientación que ha reiterado la jurisprudencia del Consejo de Estado[5], en el sentido que tal condena no es automática en el nuevo ordenamiento procesal administrativo y de lo contencioso administrativo, pues el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, contiene un verbo facultativo — "dispondrá" —  Máxime cuando no existe prueba de la causación de gastos que funden esa condena.

 

En mérito de lo expuesto, el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ- SECCIÓN PRIMERA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD del Decreto Distrital 793 del 20 de diciembre de 2018, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., por las razones expuestas.

 

SEGUNDO: NO IMPONER condena en costas en esta instancia.

 

TERCERO: En firme esta sentencia, archívese el expediente dejando las constancias del caso.

 

CUARTO: Esta decisión se notifica^[6] de conformidad al artículo 203 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con lo dispuesto en el Numeral 2 del Artículo 205 ibidem.

 

Se recuerda que todas las actuaciones a partir del 22 de enero de 2024 se están llevando mediante la plataforma virtual SAMAI (acceso a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/) https://samai.consejodeestado.gov.co/); por lo tanto, toda respuesta o memorial que se pretenda allegar deberá identificarse plenamente en el medio de control e indicarse el número completo del proceso judicial que se compone de 23 dígitos y radicarse a través de la opción "Ventanilla Virtual", previo registro e ingreso como usuario en el mencionado sistema, y efectuando el cargue de archivos de manera organizada conforme a las instrucciones del aplicativo[7]

 

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

 

LUZ MYRIAM ESPEJO RODRÍGUEZ

 

JUEZA

 

FIRMADO POR:

 

LUZ MYRIAM ESPEJO RODRIGUEZ

 

JUEZ CIRCUITO

 

JUZGADO ADMINISTRATIVO⁷

SALA 001 CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

BOGOTÁ, D.C. - BOGOTÁ D.C.,

 

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