RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CONCEPTO 2202512924 DE 2025

 

(Octubre 22)

 

2330460

 

Bogotá D.C.

 

Doctor

 

JORGE LUIS GOMEZ CURE

 

SECRETARIA DISTRITAL DE AMBIENTE

 

Dirección Electrónica: correspondencia@ambientebogota.gov.co

 

BOGOTÁ, D.C. -

 

Asunto: Concepto Conflicto de interés en la expedición de certificados de IVC y suscripción de convenios entre entidades distritales y con entidades sin ánimo de lucro.

 

Referenciado: 1-2025-14908,1-2025-15047,1-2025-15080

 

Radicado: 2-2025-12924

 

Respetado doctor:

 

Esta Dirección recibió su oficio 2025EE207445, radicado con los números referenciados, en los que indica que la Secretaría Distrital de Ambiente expide “certificados de inspección, vigilancia y control (IVC) a organizaciones sin ánimo de lucro que se encuentran bajo su competencia, conforme a lo establecido en el artículo 277 del Decreto Distrital 479 de 2024” y que en algunas ocasiones, luego de ello, ha suscrito convenios con algunas de estas organizaciones, y pregunta:

 

“¿Podría configurarse algún tipo de conflicto de interés, considerando que la misma entidad distrital que expide el certificado de IVC también celebra convenios con la organización sin ánimo de lucro?”

 

1. Competencia de la Secretaría Jurídica Distrital.

 

El artículo 5 del Acuerdo Distrital 638 de 2016, establece que la Secretaría Jurídica Distrital es “(…) el ente rector en todos los asuntos jurídicos del Distrito y tiene por objeto formular, orientar y coordinar la gerencia jurídica del Distrito Capital; la definición, adopción, coordinación y ejecución de políticas en materia de contratación estatal, gestión judicial y de prevención del daño antijurídico” y en desarrollo de su objeto misional, el numeral 5 del artículo 11 del Decreto Distrital 323 de 2016, señala que corresponde a esta Dirección emitir conceptos jurídicos que se requieran y cuya atención no corresponda a otra dependencia.

 

Adicionalmente, las respuestas a las consultas y/o conceptos que expida la Secretaría Jurídica Distrital, están dirigidos a coadyuvar en la solución, determinación y concreción de los aspectos generales y abstractos del desarrollo de las actividades propias de las entidades y organismos de la administración distrital y por tanto no es competente para la solución de casos específicos.

 

En tal sentido, se aclara que el análisis que se realizará se circunscribe a la referencia normativa existente en la materia, por lo que se procederá a analizar desde una perspectiva jurídica sin que con ella se pretenda absolver situaciones particulares.

 

De conformidad con lo anterior, el presente concepto se emite bajo el alcance del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011).

 

2. Certificados emitidos por la Secretaría Distrital de Ambiente en virtud del artículo 281 del Decreto Distrital 479 de 2024.

 

El Decreto Distrital 479 de 2024, en el numeral 8 del artículo 272 indica que es función de las entidades distritales la de “Expedir certificados de inspección, vigilancia y control. El ente encargado de la inspección, vigilancia y control expedirá certificaciones de las entidades bajo su supervisión, el cual señalará sí la entidad se encuentra registrada en el sistema de información de personas jurídicas - SIPEJ, que se encuentra bajo la supervisión de la entidad u organismo distrital correspondiente, y si la misma se encuentra activa o inactiva”.

 

A su vez, el artículo 277 ibidem indica que  la Secretaría Distrital de Ambiente ejerce las funciones de inspección, vigilancia y control sobre las Entidades Sin Ánimo de Lucro (ESAL) “(…) que tengan por objeto la defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el lleno de los requisitos contemplados en la Ley 99 de 1993 y las demás disposiciones que se expidan sobre la materia.”

 

Ahora bien, en materia de contratación, el referido decreto establece en su artículo 281 lo siguiente:

 

“Artículo 281. Verificación de información de las ESAL. Las entidades y organismos distritales deberán reportar cada dos (2) meses al sistema de información de personas jurídicas -SIPEJ- administrado por la Secretaría Jurídica Distrital, la relación de las personas jurídicas sin ánimo de lucro que han recibido recursos públicos distritales de un ente distrital como consecuencia de la suscripción de un contrato estatal, señalando nombre de la ESAL, objeto social, entidad contratante, fecha de suscripción, tipo de aporte (indicando si éste corresponde a donación - dinero o especie, contrato o convenio, plazo y objeto del mismo), monto o cuantía y territorio o lugar en el que se llevará a cabo el objeto.

 

Las entidades distritales que pretendan suscribir contratos o convenios con entidades sin ánimo de lucro -ESAL- domiciliadas en el Distrito Capital y vigiladas por Bogotá, D.C., deberán verificar, directamente con el ente que ejerce la supervisión, que la entidad vigilada ha cumplido con sus obligaciones de reporte y no ha sido objeto de sanciones en firme. Para los efectos se podrá expedir por parte de los entes de supervisión el certificado de inspección, vigilancia y control, y será responsabilidad exclusiva de la entidad contratante solicitarlo.

 

El certificado que se expida para estos fines cuando sea solicitado por las entidades y organismos distritales, para efectos de contratación, tendrá el contenido previsto en el primer inciso del artículo 272 numeral 8 del presente Decreto.

 

Parágrafo. Sin perjuicio de la certificación que para tales efectos emita a la entidad contratante el ente que ejerza la supervisión sobre la ESAL, será responsabilidad exclusiva de la entidad u organismo distrital contratante, el verificar que la ESAL cumple con los requisitos habilitantes para la contratación, de acuerdo con la modalidad prevista en la Ley 80 de 1993 y demás normas concordantes. Además, las entidades distritales deberán reportar cualquier anomalía detectada durante la ejecución de contratos a la entidad encargada de la supervisión, para que se tomen las acciones correctivas pertinentes.”

 

Por su parte, el artículo 282 del Decreto Distrital 479 de 2024 determina que:

 

“Artículo 282. Instrucciones para las entidades u organismos distritales que ejercen inspección, vigilancia y control, respecto al deber de mantener información actualizada y disponible de las ESAL. Las personas naturales o jurídicas que participen en procesos de contratación estatal con recursos públicos, conforme con el Artículo 5º de la Ley 1150 de 2007 y el Decreto Único Reglamentario 1082 de 2015, deben demostrar su capacidad jurídica, administrativa, operacional y financiera, así como las condiciones de experiencia y organización; en tal sentido, las entidades u organismos distritales que ejercen inspección, vigilancia y control a ESAL con domicilio en Bogotá, D.C., deberán incorporar, actualizar y mantener disponible en el Sistema de Información dispuesto para el efecto por parte de la Secretaría Jurídica Distrital, la información sobre la situación jurídica, financiera y contable de las organizaciones sin ánimo de lucro, a su cargo.

 

Parágrafo. Todas las entidades y organismos distritales, a través de la dependencia que tenga a cargo los procesos contractuales, deben incorporar la información de los contratos y convenios que hayan celebrado con las personas jurídicas sin ánimo de lucro domiciliadas en Bogotá, D.C. en el Sistema de Información dispuesto para el efecto por parte de la Secretaría Jurídica Distrital. Los reportes de información incluirán los siguientes datos: entidad contratante, número y fecha del contrato, tipo de contrato, fecha del inicio del contrato, fecha de finalización, valor del contrato, el objeto contractual, plazo de ejecución y observaciones.”

 

Como puede observarse, la expedición de un certificado de inspección, vigilancia y control que expida la Secretaría Distrital de Ambiente, constituye una función misional derivada de la función de inspección, vigilancia y control, y no una decisión discrecional, es decir, La expedición de los certificados de IVC no implica discrecionalidad, sino el cumplimiento de una función administrativa reglada, en desarrollo de la competencia asignada por los artículos 272, 277 y 281 del Decreto Distrital 479 de 2024.

 

3. Sobre las causales de conflicto de interés.

 

El artículo 44 de la ley 1952 de 2019, “Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario”, dispone:

 

“Artículo 44. Conflicto de intereses. Todo servidor público deberá declararse impedido para actuar en un asunto cuando tenga interés particular y directo en su regulación, gestión, control o decisión, o lo tuviere su cónyuge, compañero o compañera permanente, o algunos de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o su socio o socios de hecho o de derecho. 

 

Cuando el interés general, propio de la función pública, entre en conflicto con un interés particular y directo del servidor público deberá declararse impedido.”

 

Por su parte, el artículo 11 de la ley 1437 de 2011, dispone:

 

“ARTÍCULO 11. Conflictos de interés y causales de impedimento y recusación. Cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público, este deberá declararse impedido. Todo servidor público que deba adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas podrá ser recusado si no manifiesta su impedimento por:

 

1. Tener interés particular y directo en la regulación, gestión, control o decisión del asunto, o tenerlo su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o su socio o socios de hecho o de derecho.

 

2. Haber conocido del asunto, en oportunidad anterior, el servidor, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral precedente.

 

3. Ser el servidor, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes arriba indicados, curador o tutor de persona interesada en el asunto.

 

4. Ser alguno de los interesados en la actuación administrativa: representante, apoderado, dependiente, mandatario o administrador de los negocios del servidor público.

 

5. Existir litigio o controversia ante autoridades administrativas o jurisdiccionales entre el servidor, su cónyuge, compañero permanente, o alguno de sus parientes indicados en el numeral 1, y cualquiera de los interesados en la actuación, su representante o apoderado.

 

6. Haber formulado alguno de los interesados en la actuación, su representante o apoderado, denuncia penal contra el servidor, su cónyuge, compañero permanente, o pariente hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, antes de iniciarse la actuación administrativa; o después, siempre que la denuncia se refiera a hechos ajenos a la actuación y que el denunciado se halle vinculado a la investigación penal.

 

7. Haber formulado el servidor, su cónyuge, compañero permanente o pariente hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, denuncia penal contra una de las personas interesadas en la actuación administrativa o su representante o apoderado, o estar aquellos legitimados para intervenir como parte civil en el respectivo proceso penal.

 

8. Existir enemistad grave por hechos ajenos a la actuación administrativa, o amistad entrañable entre el servidor y alguna de las personas interesadas en la actuación administrativa, su representante o apoderado.

 

9. Ser el servidor, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil, acreedor o deudor de alguna de las personas interesadas en la actuación administrativa, su representante o apoderado, salvo cuando se trate de persona de derecho público, establecimiento de crédito o sociedad anónima.

 

10. Ser el servidor, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral anterior, socio de alguna de las personas interesadas en la actuación administrativa o su representante o apoderado en sociedad de personas.

 

11. Haber dado el servidor consejo o concepto por fuera de la actuación administrativa sobre las cuestiones materia de la misma, o haber intervenido en esta como apoderado, Agente del Ministerio Público, perito o testigo. Sin embargo, no tendrán el carácter de concepto las referencias o explicaciones que el servidor público haga sobre el contenido de una decisión tomada por la administración.

 

12. Ser el servidor, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral 1, heredero o legatario de alguna de las personas interesadas en la actuación administrativa.

 

13. Tener el servidor, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad o primero civil, decisión administrativa pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe resolver.

 

14. Haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores.

 

15. Haber sido recomendado por el interesado en la actuación para llegar al cargo que ocupa el servidor público o haber sido señalado por este como referencia con el mismo fin.

 

16. Dentro del año anterior, haber tenido interés directo o haber actuado como representante, asesor, presidente, gerente, director, miembro de Junta Directiva o socio de gremio, sindicato, sociedad, asociación o grupo social o económico interesado en el asunto objeto de definición.”

 

Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia del 28 de noviembre de 2017 (C.P. César Palomino Cortés, radicado número 11001-03-25-000-2005-00068-00), expresó:

 

“Pues bien, de acuerdo a la previsión del conflicto de intereses del artículo 40 de la Ley 734 de 2002, se pueden extraer los siguientes elementos para configurar la falta gravísima disciplinable:

 

Se debe tratar de servidor público.

Debe tener interés particular y directo él, sus familiares dentro de los grados que señala la norma o su socio o socios de hecho o de derecho, en un determinado asunto, para su regulación, gestión, control o decisión.

Que ese interés prevalezca sobre el interés propio de la función pública, que es el interés general; y Que no se declare impedido para actuar en ese asunto.

 

Entonces el conflicto de intereses podría definirse como aquella conducta en que incurre un servidor público, contraria a la función pública, en la que, movido por un interés particular prevalente o ausente del interés general, sin declararse impedido, toma una decisión o realiza alguna gestión propia de sus funciones o cargo, en provecho suyo, de un familiar o un tercero y en perjuicio de la función pública. Por ello, la norma exige que, ante la pugna entre los intereses propios de la función y los particulares del funcionario, éste deba declararse impedido, pues es la manera honesta de reconocer la existencia de esa motivación y el deseo de cumplir con las funciones del cargo de manera transparente e imparcial. 

 

El Consejo de Estado, en su Sala de Consulta y Servicio Civil, ha interpretado el conflicto de intereses “como la concurrencia de intereses antagónicos en quien ejerce funciones públicas, por lo cual puede afectarse la transparencia de las decisiones que le competen y llevarlo a adoptar determinaciones de aprovechamiento personal, familiar o particular, en detrimento del interés público”^[1]. Así mismo, para que se configure el conflicto de intereses es necesario que el funcionario tenga dentro de sus funciones la actuación o la toma de la decisión respecto de la cual se atribuye el interés particular, de manera que su intervención en dicho asunto sea determinante para su resolución. No podría hablarse de conflicto de intereses si el asunto objeto de gestión o decisión no es de competencia del funcionario o no pertenece al ámbito de sus funciones. El conflicto de intereses es una conducta que atenta contra la transparencia y moralidad en la administración pública, y constituye evidente acto de corrupción, que no solo el ordenamiento interno sino el régimen internacional ha querido prevenir.”

 

En el mismo sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha manifestado que:

 

“La imparcialidad en las actuaciones y decisiones de quienes ejercen funciones públicas, particularmente administrativas para el caso consultado, debe estar garantizada por la ley; para tal efecto, la Constitución y la ley han previsto, entre otras instituciones, la de los impedimentos y las recusaciones que, con la observancia del trámite también establecido por la ley, permiten separar del conocimiento de determinados asuntos a quienes estén incursos en alguna de las situaciones así reguladas.”^[2]

 

De lo anterior, se deriva que las causales de impedimento son taxativas y de aplicación restrictiva, y por lo tanto exigen un estudio juicioso por parte del funcionario llamado a resolverlo. Sobre el particular la Corte Constitucional ha indicado que:

 

“Las normas que consagran las causales de impedimento y recusación, se han dictado para garantizar la imparcialidad del juez. El que existan las causales, fijadas por la ley y no por el capricho de las partes, garantiza, dentro de lo posible, la imparcialidad del juez y su  independencia de toda presión, es decir, que sólo esté sometido al imperio de la ley”^[3].(…)

 

Por lo tanto, debe analizarse si, del listado de causales taxativas se podría derivar alguna en el caso puesto en consideración de esta Dirección, y se debe analizar frente a un servidor público en concreto, por cuanto el conflicto de intereses se predica es de la persona natural y no de la entidad como tal. Son los funcionarios públicos los que están sujetos a los deberes y prohibiciones que dispone la ley, en su actuar como tales.

 

4. Análisis del problema jurídico.

 

Conforme a lo expuesto en la solicitud, se estaría planteando es la posible existencia del impedimento derivado de la causal prevista en el numeral 2 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, que establece: “[h]aber conocido del asunto, en oportunidad anterior, el servidor, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral precedente.”

 

En tal sentido, el Consejo de Estado ha considerado que esta causal se deriva de la imposibilidad del servidor público de estudiar un determinado asunto cuando haya conocido o realizado cualquier actuación en oportunidad anterior, siempre y cuando se haya tomado una decisión de fondo dentro del conflicto o sobre temas accidentales pero relevantes para el asunto a resolver^[4].

 

Así, debe entenderse que la causal referida tiene como finalidad que el servidor público que haya conocido el asunto en oportunidad anterior y se haya pronunciado de fondo, no intervenga de nuevo, como tampoco los demás sujetos que se mencionan en la norma.

 

En el caso puntual, la emisión de los certificados de que tratan el numeral 8 del artículo 272, y los artículos 277 y 281 del Decreto Distrital 479 de 2024 se emiten en el ejercicio de una función normativamente asignada, frente al cumplimiento de requisitos de ley. Este certificado, de ninguna forma puede considerarse como una decisión de fondo respecto del proceso contractual que se adelanta, en la medida que corresponde a dos asuntos distintos.

 

En otros términos, la emisión del certificado atiende únicamente al cumplimiento de los requisitos señalados en el Decreto Distrital 479 de 2024 y demás normativa aplicable, respecto al deber de reportar información por parte de las Entidades sin Ánimo de Lucro, más no frente a la viabilidad del proceso contractual.

 

En cualquier evento, aun y si se considerase que la emisión del certificado es un elemento accidental determinante para determinados procesos contractuales, debe señalarse que la determinación del conflicto de interés se predica de cada servidor en concreto y no respecto de la entidad general. Por lo que, si en un caso puntual se considera que el servidor responsable del proceso contractual cuenta con una causal de conflicto de interés en los términos del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, deberá manifestarlo para que eventualmente se nombre un funcionario ad hoc.

 

En tal medida, no es jurídicamente factible manifestar que la Secretaría Distrital de Ambiente, como institución propiamente considerada pueda tener un conflicto de interés respecto de la expedición de los certificados de que trata el numeral 8 del artículo 272 (facultad de expedición de certificaciones),  el artículo 277 (competencia de Secretaría de Ambiente frente a IVC de ESAL) y el artículo 281 del Decreto Distrital 479 de 2024, que son los certificados para efectos de contratación con ESAL por el mero hecho de contratar con algunas de las Entidades sin Ánimo de Lucro a quienes se les emite dicho documento.

 

El ejercicio de la función de inspección, vigilancia y control, incluida la expedición de certificados, y la suscripción de convenios o contratos con ESAL, corresponden a actuaciones de naturaleza distinta, la primera es de carácter misional y preventiva, mientras que la segunda es de gestión contractual en desarrollo del gasto público. Ambas se enmarcan en procedimientos, etapas y controles diferentes, y en ambos procesos los funcionarios púbicos que intervienen deben observar los deberes de transparencia, imparcialidad y declaración de impedimentos en caso de presentarse situaciones particulares conforme a la Ley 1437 de 2011 y la Ley 1952 de 2019.

 

5. Conclusión.

 

De conformidad con el análisis expuesto previamente, se concluye que:

 

(i) La emisión de los certificados de los que tratan el numeral 8 del artículo 272 y el artículo 277 del Decreto Distrital 479 de 2024 no conlleva un conflicto de interés para la Secretaría Distrital de Ambiente en su totalidad. Esto, en la medida que los conflictos de interés se predican de los servidores públicos individualmente considerados y no de las instituciones.

 

(ii) En todo caso, el mero hecho de emitir dichos certificados no conlleva por sí solo un conflicto de interés que de lugar a una causal de impedimento o recusación en los términos del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011.

 

Puntualmente, en lo que numeral 2 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, que establece como causal de impedimento o recusación la de haber conocido el asunto en oportunidad anterior, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado previamente analizada y bajo el criterio de esta Dirección, la emisión de los certificados no implican una decisión de fondo dentro del trámite contractual que se adelante con alguna ESAL respecto de la que la Secretaría Distrital de Ambiente ejerza funciones de Inspección, Vigilancia y Control.

 

(iii) No obstante, se deberá llevar a cabo el respectivo análisis en cada proceso contractual, a efectos de determinar que el/los servidor/es responsables no estén inmersos en ninguna de las causales del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011 y en caso tal, nombrar un servidor ad hoc para el respectivo proceso.

Atentamente,

 

ANDRES FELIPE PUENTES DIAZ

 

DIRECTOR DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS

 

Copia:

Anexos Electrónicos: 0

Proyectó: LINA MARCELA MELO RODRÍGUEZ-DIRECCION DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS

Revisó: LINA MARCELA MELO RODRÍGUEZ-DIRECCION DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS

Aprobó: ANDRES FELIPE PUENTES DIAZ-DIRECCION DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS

 

Nota: Ver norma original en Anexos.

 

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