RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CIRCULAR 036 DE 2025

 

(Septiembre 10)

 

PARA: Secretarios(as) de despacho de las secretarías distritales de gobierno y salud, gerentes de las empresas sociales del Estado y empresa promotora de salud Capital Salud, directores de Instituto Distrital de Ciencia, Biotecnología e Innovación en Salud y Entidad Asesora de Gestión Administrativa y Técnica, y alcaldes(as) locales

 

DE: Secretario Jurídico Distrital

 

ASUNTO: Recomendaciones para fortalecer la gestión contractual de los fondos de desarrollo local (FDL) y entidades del Sector Salud

 

Radicado: 2-2025-10596

 

El Artículo 1º del Decreto 479 de 2024 dispone que la Secretaria Jurídica Distrital, como ente rector de los asuntos jurídicos distritales, tiene como objetivo principal apoyar, orientar y asesorar la gestión de las entidades y organismos distritales para definir y unificar políticas en materia de contratación estatal.

 

A su vez, el Artículo 234 ibidem establece que esta secretaría es la encargada de promover la transparencia, la libre competencia en el desarrollo de la gestión pública y prevenir el daño antijuridico, a través de la implementación de buenas prácticas y estándares de contratación estatal en el Distrito Capital.

 

De otra parte, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del Artículo 233 del Decreto Distrital 479 de 2024, las entidades y organismos distritales tendrán como fuente de consulta los análisis y recomendaciones del Observatorio Distrital de Contratación y Lucha Anticorrupción (ODCLA) de la Secretaria Jurídica Distrital, como instrumento de recopilación e interpretación de datos, seguimiento, formulación y difusión de buenas prácticas para la toma de decisiones y acciones de política pública relacionadas con la lucha contra la corrupción y la correcta gestión contractual y administrativa en el Distrito Capital.

 

Sobre la vigilancia y el control fiscal, el Artículo 267 de la Constitución Política dispone que son funciones públicas a cargo de la Contraloría General de la República. Además, el Artículo 272 establece que esas funciones estarán a cargo de los contralores departamentales, distritales y municipales, en el ámbito de su jurisdicción.

 

Bajo ese marco y conforme con el Artículo 105 del Decreto 1421 de 1993, modificado por el Artículo 164 del Decreto 403 de 2020, la vigilancia de la gestión fiscal del Distrito Capital está a cargo de la Contraloría de Bogotá D.C.[1]

 

El Artículo 4º del Acuerdo Distrital 658 de 2016, modificado por el Acuerdo Distrital 664 de 2017, indica que los sujetos de vigilancia y control fiscal son: (i) el Concejo de Bogotá D.C., (ii) la universidad estatal autónoma de carácter distrital, (iii) las entidades u organismos del sector central y el descentralizado por servicios, (iv) las entidades públicas, corporaciones, asociaciones y fundaciones mixtas que administren bienes o recursos del Distrito Capital y (v) los particulares que cumplan funciones públicas.

 

Por esa razón, a efectos de vigilar, entre otros, la gestión fiscal de los referidos sujetos, el ente de control define, anualmente, en el Plan de Auditoria Distrital, el cronograma con los tipos[2] y el tiempo en el que realizará las auditorías en esa vigencia. En esas auditorías, la Contraloría de Bogotá D.C. identifica hallazgos con presunta incidencia disciplinaria, fiscal[3] o penal, y los traslada a las entidades competentes a efectos de establecer si la situación detectada configura una irregularidad con mérito para ser investigada.

 

En ese contexto, el ODCLA desarrolló la línea de investigación denominada "Incidencias en los hallazgos de la gestión contractual del Distrito Capital de 2018 a 2023”[4] con el fin de identificar, procesar y examinar las irregularidades que detectó la Contraloría de Bogotá D.C. en la gestión contractual de las entidades y organismos distritales durante esas vigencias, a partir de los planes de auditoría distrital que realiza.

 

Ahora bien, en atención a la importancia de los FDL para la ejecución del Plan Distrital de Desarrollo "Bogotá Camina Segura", en 2024 y 2025 se realizó una profundización de la referida línea de investigación para identificar las incidencias de los hallazgos detectados por el ente de control en su gestión contractual para los periodos auditados de 2021 a 2023 (PAD 2022, 2023 y 2024). Además, se desarrolló una profundización respecto de las entidades del Sector Salud para los periodos auditados de 2022 y 2023 (PAD 2023 y 2024).

 

Como resultado, el ODCLA identificó que la Contraloría de Bogotá D.C. encontró que las causas que más generan hallazgos en esas entidades son las siguientes: (i) la estructuración de los estudios y documentos previos, (ii) la ejecución del contrato, (iii) la información publicada en Secop II sobre la ejecución contractual, (iv) debilidades en la supervisión e interventoría, (v) la administración y el correcto manejo de la gestión documental, (vi) la inclusión o actualización de las garantías contractuales, (vii) no cumplir con el término para liquidar el contrato, entre otras.

 

En particular, en el análisis adelantado a los FDL, se evidenció que, de 2021 a 2023, las incidencias aumentaron. Para el periodo analizado, las disciplinarias fueron las más frecuentes con el 51,7% del total, seguidas por las administrativas con 32,7% y las fiscales que corresponden al 15,6%. De estas, el 87,93% se concentraron en la etapa contractual, lo que refleja posibles fallas en la supervisión e interventoría.

 

Los contratos de obra fueron los que más incidencias presentaron con el 43,8% del total (68 disciplinarias, 35 administrativas, 35 fiscales), las principales causas están relacionadas con sobrecostos, demoras en la entrega y baja calidad de los elementos constructivos.

 

Los FDL de Ciudad Bolívar y Bosa reportaron el mayor número de incidencias (29 cada uno), mientras que, Fontibón y Teusaquillo presentaron la menor cantidad con 5 y 4 registros.

 

La incidencia fiscal fue cuantificada en más de $66.955 millones. De esos, según la estimación de la Contraloría de Bogotá D.C., los FDL de Ciudad Bolívar y Sumapaz fueron en los que más se evidenció circunstancias o situaciones que podrían constituir detrimento patrimonial.

 

En relación con los resultados de las entidades del Sector Salud, el ODCLA identificó que las incidencias disciplinarias fueron las más recurrentes con el 58,40% y la etapa contractual fue la que presentó más reportes (84,07%), lo que evidencia deficiencias en la supervisión de los contratos, especialmente, en los de prestación de servicios (30,97%). Cabe resaltar que el ente de control solo identificó incidencias penales en 2022.

 

De otra parte, el órgano de control identificó que más del 75% del total de los registros se dieron con ocasión de contratos celebrados bajo el régimen especial, el año con más incidencias fue el 2022 y los objetos contractuales más recurrentes fueron los de logística, infraestructura hospitalaria y prestación de servicios de salud.

 

La Subred Centro Oriente E.S.E. (30) fue la entidad con más incidencias reportadas y con el presunto detrimento patrimonial más alto con $8.031 millones en los periodos analizados.

 

Así las cosas, con sustento en la citada normativa, los resultados encontrados y en el marco de los principios de legalidad, eficiencia, moralidad y transparencia, la Secretaría Juridica Distrital considera pertinente formular las siguientes recomendaciones con el fin de fortalecer la gestión contractual de los FDL y las entidades del Sector Salud, y así buscar contribuir a la disminución del número de hallazgos detectados por la Contraloría de Bogotá D.C.:

 

1. Buenas prácticas para la estructuración del proceso de selección

 

- La Oficina de Contratación de la entidad deberá clasificar por categorías los procesos de contratación en los que la Contraloría de Bogotá D.C. identificó hallazgos con incidencias administrativas, disciplinarias, fiscales y penales. Lo anterior, con el fin de hacer seguimiento a las nuevas contrataciones relacionadas con esos bienes o servicios y evitar irregularidades en su suscripción.

 

- Catalogar la necesidad de contratación como un proceso de especial atención. Para tal efecto, la dependencia solicitante deberá detectar los bienes o servicios que requiere contratar (la necesidad) y la Oficina de Contratación tendrá que definir si hace parte de los procesos en los que la Contraloría de Bogotá identificó hallazgos.

 

- Definir el tipo de contrato con sus elementos esenciales y contar con un equipo interdisciplinario que tenga experiencia en la estructuración del proceso de contratación en los aspectos técnicos y jurídicos. Así como, un comité evaluador con la experiencia requerida para analizar los requisitos exigidos.

 

- Verificar, antes de iniciar el proceso de selección, que la necesidad esté incluida en el Plan Anual de Adquisiciones de la entidad y que exista la disponibilidad presupuestal. Además, identificar la fuente de los recursos con los que se financiará el contrato y los riesgos que deben ser previstos en esta etapa y en la contractual en los términos de la ley.

 

- Definir en los estudios previos la necesidad, la forma en que la entidad puede satisfacerla, las condiciones del contrato, el valor estimado (soporte técnico y económico) y los anexos técnicos que los soporten.

 

- Identificar el Código Estándar de Productos y Servicios de las Naciones Unidas UNPSC[5] que se adecuen a los bienes y servicios adquiridos que requiere la entidad. Para tal efecto, deben acudir a la herramienta dispuesta por la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente[6]. Además, revisar si los bienes o servicios a contratar se encuentran en el catálogo de los Acuerdos Marco de Precios vigentes al momento de la contratación[7], en estos casos, verificar la fecha máxima para colocar y ejecutar las órdenes de compra.

 

- Fortalecer el estudio de mercado, a través de la revisión del histórico de contrataciones anteriores de la entidad, contrataciones de otras entidades en las plataformas Secop I y Secop II, precios de grandes superficies, solicitudes de cotizaciones que estén relacionados con el objeto a contratar, identificar la población beneficiada con la contratación, entre otros, para determinar los costos de los bienes o servicios requeridos.

 

En todo caso, la información revisada no debe tener un tiempo de antigüedad mayor a 2 años.

 

- Contar con tiempos prudenciales para diseñar los pliegos y redactar de manera clara las condiciones del proceso precontractual, las futuras obligaciones generales y específicas con coherencia, pertinencia y correspondencia con el objeto contractual y definir plazos ciertos para las entregas y pagos, así como el alcance del objeto del contrato a celebrar.

 

- Definir en los estudios y documentos previos, así como en el pliego de condiciones, el núcleo básico del conocimiento de las profesiones requeridas para el equipo de trabajo.

 

- En caso de que la contratación esté sometida a un régimen especial, revisar los procedimientos establecidos en su manual de contratación para esos casos y no acudir a las modalidades del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, inaplicables a esos eventos.

 

- Identificar si la contratación requiere autorización previa del concejo municipal, la máxima autoridad del ente territorial o de la junta directiva de la entidad, con el fin de realizar el trámite para obtenerla.

 

- Definir la necesidad de contar con interventoría o apoyo a la supervisión, con el fin garantizar el cumplimiento del contrato.

 

- Cuando la entidad u organismo distrital requiera suscribir un convenio interadministrativo que implique la ejecución de recursos públicos, deberá adoptar uno o más de los siguientes mecanismos que asegure su correcta inversión:

 

1. Identificar los riesgos derivados de la ejecución de los recursos públicos comprometidos en el convenio y determinar las alternativas que pueden adoptar las entidades para prevenirlos, superarlos o corregirlos una vez se materialicen.

 

2. Definir un plan de aportes que garantice que la entidad u organismo realice su desembolso según el avance o etapa del proyecto ejecutado.

 

3. Pactar protocolos de seguimiento, control y supervisión, como: comités de seguimiento en los que participe, por lo menos, un funcionario de cada entidad u organismo, planes de trabajo, visitas técnicas, herramientas de seguimiento financiero y elaboración de actas en las que se evidencie que se pusieron en marcha estos mecanismos, entre otros.

 

Es importante tener en cuenta que, en virtud del régimen jurídico de los convenios interadministrativos, no existe una obligación automática de pactar garantías. Sin embargo, atendiendo a los principios de la función pública y de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado y los conceptos de la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente, la entidad podrá exigirlas en aquellos casos en los que, por la naturaleza del convenio o los riesgos identificados en la ejecución de los recursos públicos, resulte necesario su incorporación. En estos eventos, la entidad deberá dejar constancia y justificación expresa de la decisión adoptada.

 

2. Recomendaciones para disminuir las fallas en la ejecución del contrato

 

2.1. Frente a las falencias de la interventoría y/o la supervisión por falta de seguimiento al contrato

 

- Requerir a los supervisores e interventores informes claros, en los que se indique la entrega de los bienes, servicios o productos, el porcentaje de ejecución financiera y las dificultades o riesgos que haya evidenciado en la ejecución del contrato.

 

- Programar visitas adicionales a las obras para verificar su estado y avance, con el fin de contrastar el porcentaje de ejecución reportado por la supervisión e interventoría[8].

 

- Utilizar herramientas tecnológicas para la medición de la ejecución financiera, definir cronogramas de trabajo con el contratista con fechas ciertas y llevar a cabo revisiones periódicas del avance de los productos o actividades mediante informes, reuniones, visitas, actas y compromisos que se eleven por escrito con una redacción clara y con la especificación del responsable.

 

- Verificar que las fechas de los documentos contractuales estén ajustados al momento de entrega de los bienes y servicios o de la suscripción.

Solicitar alternativas o posibles soluciones frente a dificultades en la ejecución de los contratos.

 

- Iniciar los procedimientos sancionatorios contractuales, cuando la interventoría o el apoyo a la supervisión contratada incumpla con sus obligaciones de seguimiento y omita advertir a la entidad los incumplimientos del contratista vigilado.

 

- Exigir a la supervisión e interventoría, la entrega del informe de presunto incumplimiento del contratista vigilado, conforme con los requisitos establecidos en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. En particular, las pruebas y la tasación de los perjuicios. En el evento que no los reúna, devolverlo para su ajuste.

 

Solicitar al supervisor o interventor que dé a conocer los riesgos con la antelación debida para el inicio oportuno de los procedimientos sancionatorios y la eventual imposición de multas o sanciones.

 

2.2. Respecto de los pagos indebidos al contratista, presuntos sobrecostos en el pago de materiales o insumos y la omisión de exigir las garantías

 

- Requerir al contratista, para que justifique en debida forma la solicitud de ajuste de precios cuando haya lugar a ello.

 

- Revisar las evidencias de la ejecución del contrato, antes de firmar las cuentas de cobro.

 

- Contar con una lista de chequeo que permita llevar el control de los documentos necesarios para la aprobación de las cuentas de cobro.

 

- Revisar los indicios u observaciones presentadas en otras contrataciones sobre posibles colusiones entre oferentes.

 

2.3. En relación con las deficiencias en la administración y el correcto manejo de la gestión documental por la publicación de los documentos contractuales en Secop II

 

- Implementar una estrategia de digitalización de los expedientes contractuales y fortalecer la estrategia de cero papel.

 

- Capacitar y actualizar los conocimientos del equipo de trabajo en el cargue de información en la plataforma Secop II o la que la haga sus veces, así como en el acceso a las mesas de servicios que pone a disposición Colombia Compra Eficiente.

 

- Incluir en las listas de chequeo de los documentos exigidos al contratista, las garantías en los casos que se requieran, y verificar tanto la fecha de inicio como la de finalización de su vigencia en contraste con el plazo pactado en el contrato, así como los términos exigidos en la ley para cada amparo.

 

- Contar con un equipo con la disponibilidad o atención para cumplir la obligación de las entidades de publicar los documentos contractuales.

 

- Contar con una lista de chequeo por cada causal y modalidad de selección que permita llevar un control de los documentos publicados para cada contrato.

 

- Verificar, a partir de una muestra de los procedimientos de selección iniciados por la entidad, si se da cumplimiento con la publicación de la información requerida en Secop II.

 

3. Sobre las debilidades en la liquidación del contrato

 

- Antes de iniciar el trámite de liquidación contractual, es fundamental que el supervisor o interventor certifique que el contratista ejecutó a cabalidad todas las obligaciones pactadas en el contrato.

 

- Cumplir con los procedimientos establecidos para liquidar los recursos no ejecutados. Además, definir con claridad el destino de los saldos no utilizados, incluyendo las reglas para su devolución o redistribución y analizar la procedencia de la compensación en los eventos que existan multas, sanciones o saldos pendientes de pago por parte del contratista.

 

- Revisar el cumplimiento de entregables, cronogramas, niveles de calidad y otros requisitos contractuales.

 

- Solicitar al supervisor o interventor del contrato un informe técnico, financiero y jurídico que contenga el valor final del contrato, la justificación de las prórrogas o modificaciones y las evidencias de cumplimiento.

 

- Revisar el vencimiento de las garantías y el término de caducidad de la acción sancionatoria contractual para el inicio del procedimiento y la eventual imposición de multas, sanciones o declaratoria del incumplimiento al contratista.

 

- Realizar la liquidación bilateral en el término legal previsto. En caso de vencimiento, adoptar las medidas correspondientes para proceder con la liquidación unilateral del contrato, de acuerdo con la ley.

 

- Implementar listas de chequeo que garanticen que toda la documentación necesaria esté integrada al expediente contractual (actas de terminación, certificaciones, informes, actas parciales, paz y salvos, entre otros).

 

- Promover la coordinación entre las oficinas jurídica, financiera, técnica y de contratación para consolidar la información, y facilitar el análisis integral del cumplimiento contractual en el trámite de liquidación.

 

Los lineamientos consignados en la presente circular tienen un carácter general, por esta razón, los representantes legales de las entidades destinatarias deberán adoptar las decisiones y acciones correspondientes para su cumplimiento.

 

Cordialmente,

 

MAURICIO ALEJANDRO MONCAYO VALENCIA

 

Secretario Jurídico Distrital

 

NOTA: Ver norma original en anexos.

 

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