CONCEPTO 2202516158 DE 2025

(Diciembre 03)

2310460

Bogotá D.C.

Señor(a):

WINA HERNANDEZ CUELLAR

SECRETARIA DE DESARROLLO ECONOMICO

Dirección Electrónica: disciplinarios@desarrolloeconomico.gov.co

BOGOTÁ, D.C. -

Asunto: Su oficio No. 2025EE0018642 Simultaneidad de Contratos. Expediente No. 038 de 2025

Referenciado: 1-2025-19165

Radicación: 2-2025-16158

Respetada doctora Wina:

Esta Dirección recibió la comunicación del asunto, a través del cual se solicita que con base en el Auto No. 2025-291 del 30 de octubre de 2025, practicar la siguiente prueba:

“23.1.5. OFICIAR a la Secretaría Jurídica Distrital para que dentro del término de diez (10) hábiles contados a partir del momento del recibo del requerimiento y con destino a las presentes diligencias remita:

- Concepto jurídico relacionado con la concurrencia o simultaneidad de contratos dentro del mismo Sector Distrital o en su defecto allegar Circulares, Directivas o Conceptos relacionados con lineamientos respecto a la simultaneidad de contratos.”

Al respecto doy respuesta en el siguiente sentido:

1. Competencia de la Dirección Distrital de Doctrina

El artículo 5 del Acuerdo Distrital 638 de 2016, establece que la Secretaría Jurídica Distrital es “el ente rector en todos los asuntos jurídicos del Distrito y tiene por objeto formular, orientar y coordinar la gerencia jurídica del Distrito Capital; la definición, adopción, coordinación y ejecución de políticas en materia de contratación estatal, gestión judicial y de prevención del daño antijurídico” y en desarrollo de su objeto misional, el numeral 5 del artículo 11 del Decreto Distrital 323 de 2016, señala que corresponde a la Dirección Distrital de Doctrina emitir conceptos jurídicos que se requieran y cuya atención no corresponda a otra dependencia.

2. Viabilidad de utilizar conceptos jurídicos como medios probatorios.

Teniendo en cuenta que en el oficio se hacer referencia expresa a la solicitud de concepto como medio probatorio, es importante señalar que en Concepto 2-2025-8301 del 18 de julio de 2025, esta Dirección abordó la resolución del problema jurídico relacionado con si ¿Un concepto emitido por una entidad distrital, puede hacerse vale como prueba en el curso de un proceso disciplinario?, concluyendo que un concepto no tiene el alcance de ser un medio probatorio válido dado que el mismo no tiene un carácter vinculante de conformidad con el artículo 28 del CPACA. Igualmente se señaló que:

La normatividad colombiana establece diversos medios de prueba tanto en el ámbito judicial (Ley 1564 de 2012 – CGP) como en el disciplinario (Ley 1952 de 2019). Entre ellos se encuentran la confesión, el testimonio, la peritación, los documentos y los informes, cada uno con requisitos específicos para ser considerado válido.

En el proceso disciplinario, el fallo debe fundamentarse en el análisis de las pruebas válidamente incorporadas, y por lo tanto en el análisis efectuado se consideró que el concepto puede considerarse una prueba. En efecto, luego de revisar las categorías probatorias, se concluye:

“De lo anterior, se observa que un concepto emitido por una entidad distrital y solicitado en el curso del período probatorio dentro de un proceso disciplinario, no puede bajo ningún supuesto entenderse como dictamen pericial, por cuanto conforme a las funciones asignadas a esta entidad de conformidad con el Acuerdo Distrital 638 de 2016, no cuenta esta entidad con un conocimiento técnico, científico o artístico que le permita contar una experticia sobre el tema objeto de consulta.

En cuanto a los informes, la solicitud no se radicó bajo esta connotación y así mismo no hacía parte de los archivos o registros de la entidad, sino que fue expedido con ocasión al requerimiento que hoy nos ocupa.

Por último, en cuanto a las pruebas documentales el presente concepto, no tiene el carácter de representativo o declarativo, dada su naturaleza de no vinculatoriedad. Tan es así que el mismo fue solicitado con base en el numeral 2° del artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015, es decir, elevando una consulta y el mismo se emite con el alcance del artículo 28 Ibídem el cual en todo caso no es de obligatorio cumplimiento o ejecución, para lo cual se hace remisión al análisis efectuado en el numeral 1. Del presente escrito.

Por lo anterior, se concluye que el presente concepto no tiene el alcance de ser un medio probatorio válido que permita llevar al fallador a la convicción de su decisión. Por lo que para futuras ocasiones se sugiere que las mismas sean elevadas ante aquellas entidades que sí tienen el carácter de autoridad en la materia y cuyas posiciones pueden generar incluso doctrina”.

En tal sentido se ratifica que, aunque un concepto pueda ser aportado físicamente al expediente como un documento, su contenido no tiene la capacidad de probar la ocurrencia de un hecho o la responsabilidad de una persona. Su valor se limita a ilustrar la postura jurídica de quien lo solicita o lo presenta y por tanto no puede ser válido para formar la convicción del fallado sobre los hechos o la responsabilidad.

3. Análisis sobre la concurrencia o simultaneidad de contratos

Con el objeto de dar respuesta respecto al concepto jurídico sobre la concurrencia o simultaneidad de contratos, se señala que:

Revisado el contenido de la normatividad relacionada con la contratación estatal no hay una norma que expresamente prohíba a una persona natural celebrar y ejecutar simultáneamente varios contratos de prestación de servicios, ya sea con una misma entidad pública o con distintas. En Concepto 351-2 de 2024 la Agencia Nacional de Contratación Pública señaló que:

“No existe prohibición para que una misma persona natural celebre más de un contrato de prestación de servicio con una misma Entidad Estatal. Por un lado, teniendo en cuenta la naturaleza jurídica del contrato de prestación de servicios, la prohibición de percibir doble asignación del tesoro público conforme al artículo 128 de la C.N. no es aplicable, pues estos, en virtud del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, no comportan una relación laboral, sino que son fruto de la libre autonomía de la voluntad de los contratantes, por consiguiente el contratista no es considerado un servidor público, al no tener un vínculo de subordinación con el Estado, elemento propio de un contrato laboral.

Por otro lado, revisadas las causales previstas en la Carta Política de 1991, así como en el artículo 8º de la Ley 80 de 1993 y en otras disposiciones complementarias, no se evidencia la existencia de una prohibición para que una misma persona natural preste sus servicios a una entidad, a través de contratos distintos y concomitantes o simultáneos.”

Asimismo, se determinó que no existe ninguna inhabilidad, incompatibilidad ni prohibición que impida que una entidad estatal celebre simultáneamente varios contratos de prestación de servicios con la misma persona. Esto se debe a que las inhabilidades e incompatibilidades, por ser limitaciones a derechos como la libre concurrencia y el ejercicio profesional, deben interpretarse de manera estricta y no pueden aplicarse de forma amplia, extensiva o por analogía.

Revisado el Sistema de Información Régimen Legal no se encontró una disposición distrital que realice este tipo de prohibición, por el contrario, se evidencia que el artículo 17 del Decreto Distrital 189 de 2020 “Por el cual se expiden lineamientos generales sobre transparencia, integridad y medidas anticorrupción en las entidades y organismos del orden distrital y se dictan otras disposiciones” señala:

“Artículo 17. Información complementaria de los contratistas. Todas las personas naturales y jurídicas que suscriban contrato de prestación de servicios con el Distrito Capital, deberán presentar a la entidad distrital contratante la relación de contratos de prestación de servicios suscritos con otras entidades estatales cualquiera sea su orden”. (Subraya fuera de texto)

La Directiva 03 de 2021 expedida por la Secretaría Jurídica Distrital sobre “LINEAMIENTOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 14, 16 Y 17 DEL DECRETO DISTRITAL 189 DE 2020” adoptó el “Formato de relación de contratos de prestación de servicios” y solicitó que “(…) para efecto de su implementación, las entidades del distrito, incorporarán a la documentación requerida para la suscripción del contrato de prestación de servicios ya sean personas naturales o jurídicas, tanto para contratación directa como para los procesos de selección, el diligenciamiento y suscripción por parte del contratista del [formato…] según corresponda, en el que se deben relacionar todos los contratos vigentes con el Estado a la fecha de presentación de los documentos, sin importar el orden territorial de la entidad contratante”.

En consecuencia, no existe en el Distrito una limitación general sobre este tipo de restricciones, al contrario, las disposiciones citadas evidencian su factibilidad, solicitando únicamente la relación de los mismo, en el orden nacional o distrital.

Es pertinente mencionar que el Gobierno Nacional había emitido unas instrucciones particulares sobre la temática a través de la Directiva Presidencial 8 de 2022, en la que se estableció que “ Las entidades públicas no podrán justificar la celebración de contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión por insuficiencia de personal de planta para evacuar el respectivo trabajo, si tales contratos serán suscritos con personas natura les que ya tienen otros contratos de prestación de servicios con otras entidades públicas, lo cual verificarán previamente en la plataforma del SECOP.”, disposición en subraya que fue declarada Nula mediante Sentencia del Consejo de Estado N° 11001032400020220039300 de 2023, del 01 de diciembre de 2023.[1]

En particular la Sentencia del Consejo de Estado determinó que:

“45. Al analizar el alcance del aparte demandado de la Directiva Presidencial No. 08 de 2022, la Sala ya constató que contiene una clara prohibición para celebrar contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión que se justifiquen en la insuficiencia de personal de planta, en tanto, según ese texto, no es posible hacerlo si el sujeto que aspira a ser colaborador del Estado tiene previamente otro contrato de prestación de servicios, en cualquiera de sus tipologías y con cualquier entidad pública, lo que se traduce en el establecimiento de una clara incompatibilidad para que una persona pueda ejecutar dos o más contratos de prestación de servicios, cuando al menos, uno de ellos sea de apoyo a la gestión, limitación que no tiene consagración constitucional ni legal.

46. Ni en la Constitución ni en la Ley 80 de 1993 se observa una restricción de tal naturaleza. En los artículos 180 (incisos 1 y 2) y 122, el constituyente estableció unas inhabilidades para contratar soportadas, de un lado, en la calidad de congresista de quien pretenda ser contratista del Estado y, de otro, en la existencia de una condena por cierta clase de delitos. En el artículo 8 de la Ley 80 de 1993 que regula las inhabilidades e incompatibilidad para participar en procesos de selección y celebrar contratos con entidades estatales y en las demás normas que lo complementan no se encuentra una limitación al principio de libre concurrencia –que rige la contratación estatal– determinada en la imposibilidad de que una persona natural pueda de manera simultánea y concomitante celebrar y ejecutar dos o más contratos de prestación de servicios, cuando al menos uno de ellos sea de apoyo a la gestión y esté justifica do en la insuficiencia del personal de planta de la entidad para desarrollar una labor.”

Se aclara que, refriéndose a inhabilidades de contratos simultáneos, se encontró que el artículo 5 de la Ley 1474 de 2011 señala que:

“Quien haya celebrado un contrato estatal de obra pública, de concesión, suministro de medicamentos y de alimentos o su cónyuge, compañero o compañera permanente, pariente hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad y/o primero civil o sus socios en sociedades distintas de las anónimas abiertas, con las entidades a que se refiere el artículo 2° de la Ley 80 de 1993, durante el plazo de ejecución y hasta la liquidación del mismo, no podrán celebrar contratos de interventoría con la misma entidad.”

Esta inhabilidad se configura por el simple hecho de tener un contrato de obra (o de los otros tipos mencionados) vigente o sin liquidar con una entidad, lo que automáticamente impide celebrar un contrato de interventoría con esa misma entidad, sin que sea necesario que ambos contratos estén relacionados. Lo anterior a efectos de garantizar la imparcialidad y la objetividad y que el contrato se realice con independencia e imparcialidad y para no se generen conflicto de intereses.

4. Conclusiones y respuesta.

De acuerdo con el análisis que precede se concluye que:

- El presente concepto jurídico no constituye un medio probatorio válido dentro de un proceso disciplinario ni judicial. Esto obedece a que los conceptos emitidos por esta entidad no tienen carácter vinculante ni obligatorio cumplimiento, conforme al artículo 28 del CPACA. Su valor se limita estrictamente a ilustrar una postura jurídica, sin capacidad para probar la ocurrencia de hechos o determinar responsabilidades individuales.

- Frente a la viabilidad de que una persona natural suscriba y ejecute múltiples contratos de prestación de servicios de manera simultánea con entidades estatales (del mismo u otro sector), se concluye que no existe prohibición legal para ello, fundamentado en que:

- Los contratos de prestación de servicios no generan relación laboral ni subordinación, por lo cual no les aplica la prohibición constitucional de recibir doble asignación del tesoro público.

- No existe en la Ley 80 de 1993 ni en normas complementarias una inhabilidad o incompatibilidad que restrinja la celebración concomitante de contratos estatales,

- A nivel Distrital, la normativa vigente (Decreto Distrital 189 de 2020 y Directiva 03 de 2021) reconoce implícitamente la viabilidad de esta figura al exigir únicamente que el contratista relacione y declare todos los contratos vigentes suscritos con cualquier entidad estatal.

- El único lineamiento conocido en este sentido, contenido en la Directiva Presidencial 8 de 2022, fue declarado nulo por el Consejo de Estado, reafirmando el principio de libre concurrencia, razón por la cual no resultaría viable una reproducción normativa de la misma.

- El artículo 5 de la Ley 1474 de 2011, contiene una restricción relaciona con que un contratista que ejecuta un contrato de obra pública actúe simultáneamente como interventor del mismo contrato o de cualquier otro para la misma entidad.

- En el Distrito Capital no se cuenta con lineamientos, Directivas o Circulares que establezca una prohibición de concurrencia o simultaneidad de contratos de prestación de servicios, ya sea con la misma entidad pública o con distintas, incluyendo aquellas del mismo Sector Distrital.

De conformidad con lo anterior, el presente concepto se emite bajo el alcance del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011).

Atentamente,

ANDRES FELIPE PUENTES DIAZ

DIRECTOR DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS

Proyectó: ZULMA ROJAS SUAREZ-DIRECCION DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS

Revisó: ANDRES FELIPE PUENTES DIAZ-DIRECCION DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS

Aprobó: ANDRES FELIPE PUENTES DIAZ-DIRECCION DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS

Nota: Ver Concepto original en Anexos.