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SENTENCIA
C-280/96 CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO-Destinatarios La
potestad disciplinaria se manifiesta sobre los servidores públicos, esto es,
sobre aquellas personas naturales que prestan una función pública bajo la subordinación
del Estado, incluida una relación derivada de un contrato de trabajo. CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO-Contratistas
no son destinatarios/CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS No
son destinatarios del régimen disciplinario las personas que están relacionadas
con el Estado por medio de un contrato de prestación de servicios personales,
por cuanto de trata de particulares contratistas y no de servidores públicos,
por lo cual son contrarias a la Carta las referencias a los contratos de
prestación de servicios contenidas en las expresiones acusadas de los artículos
29 y 32 del CDU. Lo anterior no significa que frente a estos contratistas la
Administración esté desprovista de instrumentos jurídicos para garantizar el
cumplimiento de los objetivos estatales, pues para ello cuenta con las
posibilidades que le brinda la ley de contratación administrativa, pero lo que
no se ajusta a la Carta es que a estos contratistas se les aplique la ley
disciplinaria, que la Constitución ha reservado a los servidores públicos, por
cuanto el fundamento de las obligaciones es distinto. TERMINACION
DE CONTRATO COMO SANCION DISCIPLINARIA Los
numerales 7º y 8º del artículo 25 del CDU desarrollan en parte esta prohibición
constitucional pero no cubren todas las hipótesis, por lo cual la Corte
entiende que esta prohibición constitucional sigue operando de manera autónoma
como causa de terminación de los contratos, pues mal podría el Legislador
modificar el alcance de una prohibición constitucional. Por ello la expresión
acusada "terminación del contrato de trabajo" de este artículo 32
será declarada exequible pero con esa precisión. SANCION
DISCIPLINARIA-Falta
de tipicidad Se
presenta una infracción al principio de tipicidad en la fase de la sanción.
Ciertamente, la frase demandada torna indefinida la sanción que finalmente se
le puede imponer a una persona sobre la cual se presente un concurso de faltas
disciplinarias, pues cuando establece que el sujeto disciplinado estará
sometido a la sanción más grave o en su defecto "a una de mayor
entidad" no se esta concretando cual es la
consecuencia sancionadora que comporta la imputación jurídica de una
determinada conducta reprochable disciplinariamente. FALTA
DISCIPLINARIA-Beneficios
por confesión La
disposición acusada fija un criterio de modulación de la falta disciplinaria y
un elemento para la dosificación de la sanción, pero no se convierte en un
instrumento de coacción que obligue al sujeto disciplinable a declarar contra
sí mismo. En efecto, el texto legal demandado no contiene precepto que
establezca la obligación de la persona investigada de confesar la falta
cometida, sino simplemente brinda un beneficio a la persona que lo haga. Es el
individuo sometido a una investigación disciplinaria el que libremente toma la
decisión de confesar, teniendo en consideración los beneficios o perjuicios que
puede desencadenar la conducta que asuma. MULTA
COMO SANCION DISCIPLINARIA Las
multas son sanciones pecuniarias que derivan del poder punitivo del Estado, por
lo cual se distinguen nítidamente de las contribuciones fiscales y
parafiscales, pues estas últimas son consecuencia del poder impositivo del
Estado. Esta diferencia de naturaleza jurídica de estas figuras jurídicas se
articula a la diversidad de finalidades de las mismas. Así, una multa se
establece con el fin de prevenir un comportamiento considerado indeseable,
mientras que una contribución es un medio para financiar los gastos del Estado.
INDEXACION
EN MULTA DISCIPLINARIA La
adopción de la indexación en la multa disciplinaria, en vez de violar el orden
social justo, tiende a realizarlo, pues este mecanismo permite guardar una
debida proporcionalidad entre la gravedad de la falta y la sanción impuesta,
con lo cual se salvaguarda, además, el principio de igualdad. En efecto, si no
existiese este instrumento, entonces el paso del tiempo y los fenómenos
inflacionarios erosionarían el valor de la multa, con lo cual ésta podría no
ser proporcional a la falta cometida y se podría violar la igualdad. PERDIDA
DE INVESTIDURA COMO SANCION DISCIPLINARIA Es
admisible que este estatuto disciplinario establezca la pérdida de investidura
como una sanción principal, pues es indudable que esta figura tiene un
componente disciplinario. La norma no desconoce la competencia propia del
Consejo de Estado en relación con los Congresistas, y nada se opone a que la
ley regule la pérdida de investidura como sanción disciplinaria para el resto
de miembros de las corporaciones públicas, por cuanto se trata de una figura
disciplinaria que es "equiparable por sus efectos y gravedad, a la de
destitución de los altos funcionarios públicos". Además, la propia Carta
prevé tal sanción para las otras corporaciones. PERDIDA
DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA En
relación con los congresistas, esta disposición es inexequible, por cuanto en
este caso la institución de la pérdida de investidura tiene "muy
especiales características" pues "tan sólo puede operar en los casos,
bajo las condiciones y con las consecuencias que la Carta Política establece.
Las causas que dan lugar a ella son taxativas". Esto significa que no
puede la ley restringir ni ampliar las causales establecidas por la
Constitución como determinantes de pérdida de investidura, esto es, las
señaladas por los artículos 110 y 183 de la Carta. HUELGA-Participación como falta disciplinaria Es
perfectamente razonable que, mientras ese régimen legal de prohibición se
mantenga, el CDU consagre como falta disciplinaria de un servidor público la
participación en huelgas en este tipo de servicios públicos. En aquellos
servicios públicos que no sean esenciales, esta Corporación ya había
establecido que los trabajadores oficiales tienen pleno derecho de huelga. En
relación con los empleados públicos que no laboren en servicios públicos
esenciales, la situación es más compleja, por cuanto no existe impedimento
constitucional para que estos funcionarios ejerzan el derecho de huelga. Sin
embargo, debido al vínculo legal y reglamentario existente entre ellos y el
Estado, las regulaciones tradicionales de la negociación colectiva y el derecho
de huelga contenidas en el estatuto del trabajo no son aplicables, por lo cual
no pueden actualmente adelantar huelgas, lo cual no obsta para que el
Legislador pueda también reglamentar el derecho de huelga de los empleados
públicos que laboren en actividades que no sean servicios públicos esenciales. CREDITO-Improcedencia autorización del
superior La
norma acusada consagra una restricción innecesaria y desproporcionada. En
efecto, conforme a la propia Carta, todo servidor público tiene la obligación
de declarar bajo juramento el monto de sus bienes y rentas, no sólo al momento
de posesionarse o retirarse del cargo sino también cuando sea requerido por la
autoridad competente. Por consiguiente, si en un determinado momento existen
razones para considerar que un funcionario en particular se está indebidamente
aprovechando de su cargo, la Corte considera que no sólo no es un mecanismo
menos lesivo para la autonomía de los servidores públicos sino incluso más
eficaz que se solicite tal declaración específicamente a ese funcionario, y no
que se requiera -como lo hace la disposición acusada- de manera general a todos
los servidores, que soliciten autorización a su superior para obtener un
crédito. Por ello, la Corte considera que el numeral acusado viola los derechos
a la autonomía y a la igualdad de los servidores públicos. SERVIDOR
PUBLICO-Prohibiciones/SECRETO OFICIAL-Revelación Es
claro que los servidores públicos sólo puede hacer aquello para lo cual están
expresamente facultados, puesto que, a diferencia de los particulares, ellos
responden no sólo por infracción a la Constitución y a la ley, sino también por
extralimitación en el ejercicio de sus funciones. En ese orden de ideas, si un
servidor no está facultado para proporcionar un informe relativo a la marcha de
la administración y, a pesar de ello, lo divulga, se trata de una
extralimitación que es susceptible de sanción disciplinaria pues se está
violando un deber de discreción, que puede afectar el buen desarrollo de la
función pública. PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación
extensiva No
puede efectuarse una interpretación restrictiva sino amplia del alcance del
tema tratado por una ley. Esto significa que "la materia" de una ley
debe entenderse "en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que
tienen en ella su necesario referente". Esta comprensión amplia de la
unidad temática de una ley no es caprichosa sino que es una concreción del peso
del principio democrático en el ordenamiento colombiano y en la actividad
legislativa. En efecto, si la regla de la unidad de materia pretende
racionalizar el proceso legislativo y depurar el producto del mismo, al hacer
más transparente la aprobación de las leyes y dar coherencia sistemática al
ordenamiento, no es congruente interpretar esta exigencia constitucional de
manera tal que se obstaculice indebidamente el desarrollo de la actividad
legislativa. Por ello esta Corte ha señalado que solamente deben retirarse del ordenamiento"aquellos apartes, segmentos o
proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no
sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática
o sistémica con la materia dominante de la misma". CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO-Regulación
de inhabilidades Si
bien es inconstitucional que el Ejecutivo establezca inhabilidades cuando le
fueron concedidas facultades únicamente para modificar el régimen
disciplinario, pues en sentido estricto las inhabilidades no hacen parte del
tal régimen, en cambio es perfectamente admisible que una ley disciplinaria
regule también las inhabilidades pues existe entre estos temas una conexidad
temática e instrumental razonable, que permite considerarlos como una misma
materia, pues la violación del régimen disciplinario puede configurar una
inhabilidad y, a su vez, el desconocimiento de las inhabilidades puede
configurar una falta disciplinaria. No hay pues violación de la unidad de
materia, por lo cual entra la Corte a estudiar materialmente la inhabilidad
acusada. PRINCIPIO
DE CONSERVACION DEL DERECHO Uno
de los criterios que debe orientar sus decisiones es el llamado "principio
de la conservación del derecho", según el cual los tribunales
constitucionales deben siempre buscar conservar al máximo las disposiciones
emanadas del Legislador, la Corte declarará exequible esa expresión en el
entendido de que ella hace referencia a los delitos contra el patrimonio del
Estado. TESTIGO-Conducción forzada Dentro
de estrictos límites, es admisible la conducción forzada del testigo, por una
autoridad no judicial, a fin de que rinda el respectivo testimonio, pues tal
práctica es un desarrollo "de un deber superior. Lo que se pretende es que
se proceda a una investigación rápida a fin de evitar que las pruebas se
pierdan y redunde esto en la investigación -como fin inmediato-, para lograr la
búsqueda de la verdad -fin mediato-." PROCESO
DISCIPLINARIO DE UNICA INSTANCIA En
la medida en que los fallos disciplinarios son decisiones administrativas que
pueden ser impugnadas ante la jurisdicción contencioso-administrativa, la Corte
considera que los fallos de única instancia establecidos por el artículo 61 del
CDU no violan el derecho de toda persona a impugnar la sentencia condenatoria. SUSPENSION
PROVISIONAL DEL INVESTIGADO La
regulación prevista garantiza la buena marcha y la continuidad de la función
pública, sin que con ello se afecte el empleo ni se aténte
contra la honra ni el debido proceso del disciplinado, porque en el curso de la
investigación el servidor público tiene la oportunidad de desvirtuar la
acusación que se le imputa a fin de que sea reintegrado al servicio, con el
reconocimiento de lo dejado de percibir. PERDIDA
DE INVESTIDURA-Improcedencia
de investigación por la Procuraduría En
relación con los congresistas, la pérdida de investidura es un proceso jurisdiccional
disciplinario autónomo de competencia exclusiva del Consejo de Estado, por lo
cual no es supeditable a ningún tipo de
pronunciamiento, tal y como la Corte lo ha señalado en anteriores fallos. La
investigación no puede entonces ser atribuida al Procurador, pues se estaría
afectando la competencia investigativa y decisoria autónoma del supremo
tribunal de lo contencioso administrativo. En estos casos, la labor del
Procurador es la de emitir los correspondientes conceptos, pues en relación con
la pérdida de investidura, los congresistas gozan de fuero especial. DERECHOS
DEL DISCIPLINADO-Designación
apoderado La
Corte no encuentra admisible el cargo formulado contra el literal e) del
artículo 73 del CDU, según el cual el disciplinado tiene derecho a "designar
apoderado, si lo considera necesario". En efecto, esta norma no excluye la
opción del asesoramiento por parte de la respectiva organización sindical. Lo
que sucede es que, como lo destaca el Viceprocurador, la asistencia de un
apoderado escogido por el disciplinado es una expresión del derecho a la
defensa técnica, que no podía ser ignorado por el régimen disciplinario, por
cuanto hace parte del debido proceso en este campo, sin perjuicio de que el
disciplinado también pueda ser asesorado, en forma extraprocesal, por diversas
organizaciones sociales. RESERVA
LEGAL DOCUMENTAL-Limitación
a expedición de copias Se
pondera adecuadamente la tensión entre la reserva legal documental y el derecho
de defensa, ya que permite al disciplinado el acceso al expediente y a los
documentos reservados, pero limita parcialmente la expedición de copias con el
fin de proteger esa reserva. PROCESO
DISCIPLINARIO-Copias
simples/PRESUNCION DE LA BUENA FE/DOCUMENTO AUTENTICO-Improcedencia El
artículo 83 de la Carta no sólo ordena a las autoridades y a los particulares
comportarse de acuerdo a los postulados de buena fe sino que establece una
presunción en este campo, pues señala que la buena fe se presume en todas las
gestiones y actuaciones frente a las autoridades públicas. Si ello es así, es
natural que deba presumirse la buena fe de quienes aporten copias a un proceso
disciplinario, por lo cual la exigencia de la autenticación vulnera el artículo
83 de la Constitución, pues cuando se presenta la copia sin autenticación, la
autenticidad de la misma puede ser perfectamente establecida, si es necesario,
dentro del propio proceso disciplinario para proceder a la valoración de sus
alcances probatorios. Referencia: Demandas D-1067 y D-1076 acumulados. Normas acusadas: Artículos 20
(Parcial), 22 (Parcial), 25 (Parcial), 27 (Parcial), 29 (Parcial), 31
(Parcial), 32 (Parcial), 41 (Parcial), 43 (Parcial), 52, 61, 66 (Parcial), 73
(Parcial), 79 (Parcial), 82 (Parcial), 110, 115, 116 Y 177 (Parcial) De La Ley
200 De 1995, "Por La Cual Se Adopta El Código Disciplinario Único". Actores: ANDRÉS DE ZUBIRÍA SAMPER Y
CARLOS FERNANDO MUÑOZ CASTRILLÓN. Temas: Código disciplinario único y
regímenes disciplinarios especiales. Destinatarios de la ley
disciplinaria y contratos de prestación de servicios. Las multas y la pérdida de
investidura como sanciones disciplinarias. Interpretación extensiva de
la unidad de materia y restrictiva de las facultades extraordinarias. Inhabilidades y derecho
disciplinario. Suspensión provisional y proceso
disciplinario Prohibiciones disciplinarias,
huelga y autonomía de los los servidores públicos. Reserva legal y documentos
reservados. Buena fe y documentos
auténticos. Magistrado Ponente: Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO. Santa Fe de Bogotá, veinticinco (25) de junio de mil
novecientos noventa y seis (1996). LA CORTE CONSTITUCIONAL DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, Integrada
por su Presidente Carlos Gaviria Díaz, y por los Magistrados Jorge Arango
Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio
Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero,
Vladimiro Naranjo Mesa y Julio César Ortiz Gutiérrez. EN
NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha
pronunciado la siguiente SENTENCIA I.
ANTECEDENTES El
ciudadano Andrés de Zubiría Samper presenta demanda
contra los artículos 29 (parcial), 32 (parcial), 41 (parcial), 43 (parcial),
52, 66 (parcial), 79 (parcial), 115 y 116 de la Ley 200 de 1995, la cual fue
radicada como D-1067. Por su parte, el ciudadano Carlos Fernando Muñoz
Castrillón presenta también demanda contra los artículos 20 (parcial), 22
(parcial), 25 (parcial), 27 (parcial), 29 (parcial), 31 (parcial), 32
(parcial), 41 (parcial), 61, 73 (parcial), 82 (parcial), 110 y 177 (parcial) de
esa misma Ley 200 de 1995. La Sala Plena, en sesión del 31 de agosto de 1995,
resuelve acumular los dos expedientes, por lo cual se fijaron en lista ambas
demandas de manera conjunta. Durante ese término interviene el ciudadano José
Noel Silva Peñaranda, en representación del Ministerio del Interior, quien
defiende la constitucionalidad de las normas impugnadas. Igualmente interviene
en el proceso el Señor Defensor del Pueblo, Jaime Córdoba Triviño, quien
impugna la constitucionalidad del numeral 29 del artículo 41 de esa ley. La
Corte también corre traslado conjunto de las demandas al Ministerio Público. El
Procurador General de la Nación, Orlando Vázquez Velázquez, manifiesta
impedimento por haber participado en la expedición de la norma acusada, el cual
fue aceptado por la Corte, por lo cual el concepto fiscal fue rendido por el
Viceprocurador General de la Nación, quien solicita la exequibilidad
de las disposiciones acusadas. Cumplidos, como están, los trámites previstos en
la Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el
asunto por medio de esta sentencia. II.
LOS TEXTOS ACUSADOS, LAS DEMANDAS, LAS INTERVENCIONES Y EL CONCEPTO DEL
MINISTERIO PÚBLICO. Con
el fin de dar mayor claridad a la exposición de los cargos y de las distintas
intervenciones, la Corte procederá a transcribir los artículos acusados de la
Ley 200 de 1995, "por la cual se adopta el Código Disciplinario
Único", seguidos de las razones esgrimidas por los actores, los argumentos
de los ciudadanos intervinientes y las respectivas consideraciones del
Viceprocurador General de la Nación. 2.1
El artículo 20. El
artículo 20 preceptúa (se subraya la parte demandada): "Artículo
20.- DESTINATARIOS DE LA LEY DISCIPLINARIA. Son destinatarios de la Ley
Disciplinaria los miembros de las corporaciones públicas, empleados y
trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas
territorialmente y por servicios. Para los mismos efectos se aplicará a los miembros
de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma
permanente o transitorias (sic), los funcionarios y trabajadores del Banco de
la República, los integrantes de la Comisión de Lucha ciudadana contra la
corrupción y las personas que administren los recursos de que trata el artículo
338 de la Constitución Nacional." El
demandante Muñoz Castrillón (Exp D-1076) considera
que el aparte impugnado viola los artículos 53, 55 y 150 ordinal 23 de la
Carta. Según su criterio, los trabajadores del Estado se vinculan por medio de
un contrato de trabajo, en el cual las partes acuerdan libremente las
condiciones, dentro de las cuales se entiende incluido el régimen
sancionatorio. Por ello considera que la expresión desconoce el derecho de los
empleados y las organizaciones sindicales, así como de la administración en
todos sus órdenes, de pactar libremente las condiciones de trabajo y establecer
el respectivo régimen sancionatorio. Señala entonces el actor: "Con
la ley, entonces, se violenta el derecho de la Administración Central,
descentralizada territorialmente o por servicios y de quienes la trabajen a
pactar libremente las condiciones del contrato de trabajo. De
igual modo, se violenta el derecho de los trabajadores, organizados en sus
organizaciones sindicales, a negociar con la entidad empleadora, por medio de
convención colectiva, las condiciones de trabajo, lo que incluye pactar
sanciones y procedimientos para su aplicación." El
ciudadano Silva Peñaranda, representante del Ministerio del Interior, comienza
su análisis con algunas consideraciones generales sobre los fundamentos de la
potestad disciplinaria y sobre las justificaciones para la expedición de un
código disciplinario único, para lo cual transcribe algunos apartes de la
exposición de motivos del proyecto para aprobar el mencionado código. Según su
criterio, debido a la importancia que tiene que los servidores públicos cumplan
con eficiencia y eficacia sus funciones, se hizo necesario recopilar en el
Código Único, "normas comunes para todos los servidores públicos,
atendiendo principios de equidad e igualdad que no imperaban" pues las
numerosas reglamentaciones establecían tratamientos muy diferentes. Es más,
según el ciudadano, la normatividad anterior a la ley 200 de 1995 "no
pasaba de ser una colcha de retazos, formada por disposiciones anacrónicas,
incoherentes, sin unidad conceptual, huérfanas de armonía y generalidad, que
para algunos servidores habían creado sistemas de aberrantes privilegios, al
paso que a otros los dejó por fuera de sus previsiones". Esta nueva ley
era entonces necesaria, pues la potestad disciplinaria está sometida al
principio de legalidad ya que "el Estado debe actuar siempre con
sometimiento a la ley, al derecho y al ordenamiento jurídico vigente".
Concluye entonces este interviniente que "la Constitución de 1991 abrió
las puertas para la consolidación de un nuevo y autónomo derecho, EL
DISCIPLINARIO, en el cual, igual que los demás, el principio de legalidad debe
imperar no sólo con el objeto de darle un efectivo y preciso marco de control
estatal sino también para proporcionar seguridad jurídica a los sujetos a quien
exclusivamente se dirigen, los servidores públicos." Luego
de esas consideraciones generales, el interviniente considera que la norma
impugnada se ajusta a la Carta, pues la ley disciplinaria recae sobre todos los
servidores públicos, concepto que, al tenor del artículo 123 superior incluye a
los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas. Por
su parte, la Vista Fiscal también considera que la expresión acusada se ajusta
a la Carta pues los trabajadores oficiales y estatales son servidores públicos,
por lo cual no puede admitirse "que un aspecto trascendental como lo es el
atinente a su régimen disciplinario, sea materia de acuerdo entre las partes de
la relación laboral de derecho público porque a diferencia de lo que sucede con
la actividad que desarrollan los trabajadores del sector privado -que también
es de vital importancia para la vida económica nacional-, la actividad que
aquéllos despliegan está llamada a cumplir unas finalidades especiales".
Según su criterio: "Los
trabajadores del sector público ejercen lo que se ha denominado la ´función
pública´, un tipo de actividad personal que está al servicio de los intereses
generales toda vez que representa una de las más notables herramientas a través
de las cuales el Estado persigue la obtención de los altos cometidos sociales
para los cuales fue constituido. Para alcanzarlos, la Ley Fundamental ordena (art.
209 de la C.P.) que la función pública se desarrolle con fundamento en los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad. (...) Así
pues, dejar a la libre determinación de los trabajadores y empleadores del
sector público el establecimiento del régimen disciplinario, a más de ser un
contrasentido, resulta una pretensión contraria a los dictados superiores, en
particular de los que tengan que ver con la consecución de los fines esenciales
del Estado." 2.2
El artículo 22. El
artículo 22 preceptúa (se subraya la parte demandada): "Artículo
22.- CONCURSOS DE FALTAS DISCIPLINARIAS. El que con una o varias acciones u
omisiones infrinja varias disposiciones de la ley disciplinaria o varias veces
la misma disposición, quedará sometido a la que establezca la sanción más grave
o en su defecto, a una de mayor entidad. (Se subraya la parte
demandada)". El
ciudadano Muñoz Castrillón (Exp D-1076) considera que
la expresión acusada viola el artículo 29 de la Carta, que establece el
principio de tipicidad. Según su criterio, la norma impugnada no hace "un
señalamiento preciso de la sanción a aplicar a quien incurra en el concurso
material de faltas disciplinarias", por lo cual es necesaria la
declaración de inexequibilidad pues de esa manera
queda precisada la sanción imponible en tales casos. Por
el contrario, el Viceprocurador no juzga que el precepto "vulnere mandato
alguno de la Carta, porque es evidente que la sanción de mayor entidad a la cual
alude debe estar previamente definida en la ley, como en efecto lo prevén los
Capítulos I, II, del Título III del mismo Ordenamiento, pues de lo contrario si
se le estarían desconociendo al implicado las garantías constitucionales
contempladas en el canon 29 del Estatuto Superior". Bajo tal entendido, el
Ministerio Público solicita a la constitucionalidad de la expresión acusada. 2.3.
El artículo 25. El
artículo 25 preceptúa (se subraya la parte demandada): "Artículo
25.- FALTAS GRAVÍSIMAS. Se consideran faltas gravísimas: (...) 9.
La publicación o utilización indebida de secretos oficiales, así declarados por
la ley o por quien tenga la facultad legal para hacerlo. (Se subraya lo
demandado)." El
Ciudadano Muñoz Castrillón (Exp D-1076) estima que el
fragmento acusado transgrede el artículo 74 de la Constitución porque, en su
parecer, "es la ley la que puede señalar las excepciones para acceder a
documentos públicos. Así mismo, sólo puede ser la Ley la que señale los asuntos
sometidos a reserva, entendiéndose que todo lo demás es público, y como tal
puede ser divulgado." Por
su parte, el Ministerio Público estudia la constitucionalidad de esta
disposición, en armonía con el ordinal 18 del artículo 41, acusado por el
ciudadano De Zubiría Samper (Exp
1067), pues considera que "sólo el análisis integral de las disposiciones
parcialmente transcritas, puede mostrar el verdadero sentido de las mismas y
por ende su valor constitucional." Según su criterio ambas normas se
ajustan a la Carta pues no "pugna con el Ordenamiento Superior la
prohibición de dar noticias o informes sobre asuntos de la administración
cuando no se está facultado para hacerlo." Según la Vista Fiscal "de
lo que se trata es de que quienes ejerzan la función pública lo hagan ciñéndose
a las instrucciones razonadas impartidas por los superiores jerárquicos, en
orden a garantizar la disciplina que debe imperar en el aparato estatal con
miras al logro de los cometidos sociales señalados en la Constitución. Por eso,
de no existir la prohibición que se acusa, se llegaría al absurdo del caos
administrativo en detrimento de los derechos de los asociados." Concluye
entonces el Viceprocurador: "Respecto
a esta preceptiva no se advierte que esté afectada de inconstitucionalidad, por
cuanto el sentido de la misma estriba, se repite, en la debida lealtad y
obediencia que deben observar los servidores públicos hacia sus superiores
jerárquicos, quienes pueden determinar razonadamente que en un momento dado sus
subordinados guarden sigilo y prudencia en el manejo de los asuntos sometidos a
su conocimiento. Por ello, la violación a esta medida debe acarrearle al
servidor público la respectiva responsabilidad disciplinaria. Y todavía es más
evidente la infracción, cuando es la propia Ley la que ordena que determinado
asunto tenga el carácter de secreto oficial." 2.4.
El artículo 27. El
artículo 27 preceptúa (se subraya la parte demandada): "Artículo
27.- CRITERIOS PARA DETERMINAR LA GRAVEDAD O LEVEDAD DE LA FALTA. Se determina
si la falta es grave o leve de conformidad con los siguientes criterios: (...)
7.
f) El confesar la falta antes de la formulación de cargos. (Se subraya
la parte demandada)" El
ciudadano Muñoz Castrillón (Exp D-1076) considera que
el aparte acusado viola los artículos 2°, 33 y 29 de la Constitución, pues si
al implicado se le exige confesar su falta antes de la formulación de los
cargos, prácticamente se le está compeliendo a que declare en contra de sí
mismo. Señala entonces el actor: "En
efecto, si se exige al funcionario público confesar hechos antes de la
formulación de cargos se le está compeliendo a declarar en su propia contra y
se le esta llevando a pensar en su propia
culpabilidad antes de ser, al menos, llamado a rendir cuentas. Así las cosas,
tal como ocurre en el proceso penal, cuyos principios y garantías son
aplicables en el proceso disciplinario del empleado público que esta ley
establece, la confesión debe tenerse como tal cuando se presenta antes de que
se dicte sentencia (fallo) de primera instancia." Contrariamente
al actor, para la Vista Fiscal la norma no establece una obligación del
disciplinado de confesar su falta antes de la formulación de los cargos. Según
el Viceprocurador: "La
lectura del artículo 27 de la ley 200 de 1995, enseña que de lo que se trata es
de establecer unos criterios que le sirvan de utilidad al fallador
disciplinario para efectos de la calificación de las faltas, y, por ende, de la
dosificación de las sanciones. Y un criterio que indudablemente favorece al
implicado es el cuestionado, toda vez que quien confiese su falta antes de que
se le formulen cargos admite los hechos y sus consecuencias, entre ellas su
responsabilidad y evidencia su colaboración con la administración, porque ya no
será menester agotar otras diligencias en el proceso disciplinario -que
eventualmente pueden resultar onerosas- para deducirle responsabilidad al
implicado. Su confesión en este evento, contribuye a la racionalización del
aparato de justicia disciplinaria ya que se ahorrarán el tiempo y dinero que
bien pueden emplearse en otras investigaciones, por lo cual el beneficio de la
calificación de la falta que incide en la sanción específica, y en el proceso a
seguir, resultan relevantes y favorables para el investigado y para la
investigación con lo cual se justifica su trato diferente." 2.5.
El artículo 29. El
artículo 29 preceptúa (se subrayan las partes demandadas): "Artículo
29.- SANCIONES PRINCIPALES. Los servidores públicos estarán sometidos a
las siguientes sanciones principales: (...) 2.
Multa con destino a la entidad correspondiente, hasta el equivalente de
noventa (90) días de salarios devengado en el momento de la comisión de la
falta. En los casos que se haya decretado la suspensión provisional la multa
será pagada con el producto de los descuentos que se le hayan hecho al
disciplinado. (...) 5.
Suspensión del contrato de trabajo o de prestación de servicios personales,
hasta por noventa (90) días. 6.
Terminación del contrato de trabajo o de prestación de servicios personales.
(...) 9.
Pérdida de la investidura para los miembros de las corporaciones públicas, de
conformidad con las normas de la Constitución y la ley que la regule." -
El ciudadano Muñoz Castrillón (Exp D-1076) impugna
parcialmente el numeral segundo pues considera que el mandato según el cual las
multas se deben destinar a la entidad correspondiente desconoce uno de los
fines esenciales del Estado Social de Derecho, cual es la vigencia de un orden
justo, y viola el artículo 150-12 de la Carta Superior por cuanto solamente la
ley puede establecer contribuciones fiscales o parafiscales. Dice al respecto
el actor: "La
expresión CON DESTINO A LA ENTIDAD CORRESPONDIENTE atenta contra la vigencia de
u orden social justo, ordenado por el artículo 2º de la Carta política, pues así
las entidades podrían ver notoriamente incrementados sus presupuestos , al
dedicarse a "gravar" con multas a sus servidores. Adicionalmente
se violenta el artículo 150-12 de la Carta, pues la ley sólo puede establecer
en favor de las entidades contribuciones Fiscales y, excepcionalmente,
parafiscales. Como
bien se señala en el Código Laboral Vigente, las multas deben consignarse en
una cuenta especial para dedicarse exclusivamente a premios o regalos para los
trabajadores del establecimiento. En
la administración pública, este principio no puede ser exceptuado, so pena de
invitarse a la vulneración de la justicia que debe regir las relaciones de la
administración con quienes le entregan su fuerza de trabajo." El
Viceprocurador, por su parte, considera que el actor sustenta su acusación en
una concepción equivocada sobre las multas. Según su criterio: "Las
multas constituyen sanciones pecuniarias que generalmente son
impuestas por la autoridad facultada para ello con ocasión de la violación de
una prohibición o el incumplimiento de un deber legal, y previo el
adelantamiento de un proceso disciplinario o administrativo. No son ellas una
manifestación de la potestad impositiva del Estado sino de su poder
punitivo, que está obligado a ejercer en forma con lo dispuesto
en el canon 124 de la Ley Fundamental. Ahora
bien, lo que caracteriza a la facultad impositiva del Estado es la existencia
de la correlativa obligación constitucional que les asiste a todas las personas
y ciudadanos residentes en el país de contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de
justicia y equidad (art. 95-9 de C.P.). De
otra parte, yerra el libelista cuando afirma que las multas carecen de una
finalidad específica porque ignora que en virtud de los dispuesto en los
artículos 6o. y 7o. del Decreto 2170 de 1992 -que suprimió el Fondo Nacional de
Bienestar Social-, las multas por sanciones disciplinarias que se impongan a
los servidores públicos, se cobrarán por cada una de las entidades a las cuales
pertenezca el servidor sancionado, y se destinarán a financiar programas
de bienestar social de los empleados de las entidades." -
El mismo demandante Muñoz Castrillón (Exp D-1076)considera que los numerales 5º y 6º vulneran el principio
de la libertad contractual previsto en los artículos 53, 55 y 123 de la Carta.
Además, según su criterio, esos numerales ignoran que, de conformidad con la
Ley 80 de 1993, el contrato de prestación de servicios personales no genera una
relación de dependencia con la Administración, porque además ésta "no es
un verdadero patrón , por lo tanto no puede la ley
entregarle atribuciones de tal. " El
Viceprocurador no acoge los anteriores argumentos y solicita a la Corte que
declare exequibles estos numerales. Según su criterio, no es admisible que las
partes, en una relación que implica el ejercicio de funciones públicas, puedan
libremente pactar los alcances del régimen disciplinario. Por ello tampoco le
parece admisible el argumento de que no se puede sancionar a quien efectúe un
contrato de prestación de servicios, pues si éste implica el ejercicio de
funciones públicas, es lógico que también se le aplique al contratista la ley
disciplinaria. Concluye al respecto la Vista Fiscal: "Independientemente
de la naturaleza del vínculo contractual o del nexo laboral predicable o no en
punto al contrato de prestación de servicios, lo que interesa como objeto para
el derecho disciplinario es que a través de éste se puede verificar el ejercicio
efectivo de funciones públicas, sea que éste se realice en forma temporal o
transitoria. Y es con este criterio, que los numerales impugnados establecen
las sanciones de suspensión y terminación de los contratos de trabajo o de
suspensión y terminación de los contratos de trabajo o de prestación de servicios,
en este último caso sin perjuicio de las medidas que el Estado de la
Contratación Estatal contemple para los eventos del incumplimiento de las
cláusulas contractuales." -
El ciudadano De Zubiría Samper (Exp
1067) cuestiona el numeral noveno pues considera que viola el artículo 237
ordinal 5º de la Carta, que consagra que la pérdida de investidura de los
congresistas es una facultad propia del Consejo de Estado. Igualmente según su
criterio, conforme al artículo 291, desarrollado por la Ley 136 de 1994, la
pérdida de investidura de los otros miembros de las corporaciones públicas es
una atribución de los tribunales contencioso-administrativos, por lo cual es
violatorio de la Carta conferir esa facultad disciplinaria al Procurador. Por
su parte, el ciudadano Silva Peñaranda, apoderado del Ministerio del Interior
considera que este numeral 9º es constitucional, por cuanto la Carta defirió a
la ley la regulación de la pérdida de investidura de los miembros de las
Corporaciones Públicas. En
el mismo sentido se pronuncia el Ministerio Público, para quien la pérdida de
la investidura es una sanción de tipo disciplinario que, conforme a la Carta,
es competencia del Consejo de Estado en relación con los congresistas. Por
ende, "nada se opone a que aparezca en la lista de las sanciones
principales de su clase, en el Estatuto que con carácter generalizante
y único regula la materia máxime cuando el mismo numeral 9) acusado preceptúa
que en su aplicación se respetarán las normas de la Constitución y la Ley que regulan
esa figura, entre las cuales lógicamente se cuentan las relativas a la
competencia." 2.6.
El artículo 31. El
artículo 31 preceptúa (se subraya la parte demandada): Artículo
31.- PLAZO Y PAGO DE MULTA. Cuando la sanción consista en multa que exceda de
diez (10) días del salario devengado en el momento de la comisión de la falta y
el sancionado continúe vinculado a la misma entidad, el descuento podrá hacerse
proporcionalmente durante los ocho (8) meses inmediatamente siguientes a su
imposición. Toda
multa se destinará a la entidad a la cual preste o haya prestado sus servicios
de conformidad con el decreto 2170 de 1992. Si
el sancionado no se encontrare vinculado, podrá consignarla en el Banco Popular
en el plazo de 30 días y a favor de la entidad. De no hacerlo, se
recurrirá de inmediato ante la jurisdicción coactiva correspondiente. Vencido
el plazo señalado en el inciso anterior el moroso pagará el monto de la multa
con intereses comerciales. (Se subrayan los apartes demandados). Los
cargos del ciudadano Muñoz Castrillón (Exp D-1076)
contra los apartes demandados, así como las consideraciones del Ministerio
Público, son idénticos que aquellos esgrimidos en contra del numeral 2º del
artículo 29. 2.7.
El artículo 32. El
artículo 32 preceptúa (se subraya la parte demandada): "Artículo
32.- LIMITE DE LAS SANCIONES. Las faltas leves dan lugar a la aplicación de las
sanciones de amonestación escrita con anotación en la hoja de vida o multa
hasta 10 días del salario devengado en el momento de cometer la falta, con
la correspondiente indexación. Las
faltas graves se sancionan con multa entre once (11) y noventa (90) días del
salario devengado al tiempo de cometerlas, suspensión en el cargo hasta por el
mismo término o suspensión del contrato de trabajo o de prestación de
servicios hasta por tres (3) meses, teniendo en cuenta los criterios
señalados en el artículo 27 de esta ley. Las
faltas gravísimas serán sancionadas con terminación del contrato de trabajo
o de prestación de servicios personales, destitución, desvinculación,
remoción o pérdida de investidura." -
El ciudadano De Zubiría Samper (Exp
1067) ataca la expresión "o pérdida de investidura" del último
inciso, por las mismas razones por las cuáles impugna el numeral 9º del
artículo 29 anteriormente estudiado. Por su parte, el ciudadano Muñoz
Castrillón (Exp D-1076) acusa parcialmente los
incisos segundo y tercero, con base en las mismas consideraciones sobre
libertad contractual efectuadas a propósito del artículo 29. La respuesta del
Ministerio Público a ambos cargos es también idéntica a la desarrollada
anteriormente, por lo cual resulta innecesario repetir los correspondientes
argumentos. -
Este mismo ciudadano Muñoz Castrillón (Exp D-1076)
acusa la expresión "con la correspondiente indexación" del inciso
primero del artículo 32, pues considera que desconoce el orden social justo que
propugna la Constitución. Además, según su criterio, esa expresión desconoce el
artículo 29 superior, que exige la definición inequívoca de las faltas y de sus
correspondientes sanciones disciplinarias, por cuanto no señala la norma
"desde que momento se empiezan a contar los términos de la indexación,
pudiendo, entonces, contarse en algunas entidades desde la fecha de consumación
de la falta, y, en otras, desde la fecha de aplicación de la sanción". El
Viceprocurador, por su parte, considera que el mecanismo de la indexación
armoniza con la Carta pues de esa manera "se evita la ruptura de la debida
proporcionalidad que debe existir entre la falta cometida por el
servidor público y la condigna sanción, con lo cual se hace más funcional y
equitativo el régimen disciplinario." Tampoco le parece que la norma
desconozca el principio de tipicidad pues la sanción hace referencia a un valor
del salario mínimo legal diario devengado en el momento de la infracción. En
todo caso caso, añade la Vista Fiscal, "la
definición de este aspecto de la norma es un asunto que bien puede reglamentar
el Gobierno en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, quedando en
claro sí que el momento a partir del cual se debe tomar en cuenta la indexación
es obviamente el de la imposición de la sanción disciplinaria de la
multa." 2.8.
El artículo 41. El
artículo 41 preceptúa (se subraya la parte demandada): Artículo
41.- PROHIBICIONES (...) 8.
Propiciar, organizar o participar en huelgas, paros o suspensión de actividades
o disminución del ritmo de trabajo, cuando se trate de servicios públicos
esenciales definidos por el legislador. (...) 28.
Proporcionar noticias o informes sobre asuntos de la administración cuando no
estén facultados para hacerlo. (...) 29.
Solicitar u obtener préstamos o garantías, de los organismos crediticios, sin
autorización escrita y previa del jefe del respectivo organismo, o de quien
éste delegue. -
El ciudadano De Zubiría Samper (Exp
1067) considera que el numeral 8º del artículo 41 es inconstitucional, por
cuanto vulnera la protección constitucional a los derechos de asociación y
huelga de los servidores públicos, consagrada por los artículos 39 y 53 de la
Carta. Según su criterio, la Constitución no prohíbe la huelga en los servicios
públicos esenciales sino que se limita a no garantizarla, por lo cual concluye:
"Entonces,
debe quedar claro que lo que hizo la constitución de 1991 (al igual como
sucedía en el ordenamiento jurídico precedente, la carta Fundamental de 1886,
modificada en el acto legislativo Nº 1 de 1936), fue el establecer unas garantías
al derecho de huelga de los trabajadores, mientras que cuando se produzca
una huelga en los llamados servicios públicos esenciales aquella no estará
garantizada, pero bajo ningún supuesto esta última no está prohibida. Y, por
tanto entonces el artículo 41.8 de la ley 200/95 viola lo establecido en el
ordenamiento superior: el artículo 56, de la C. P. de 1991." Por
el contrario, el interviniente Silva Peñaranda, invocando la sentencia C-473/94
de esta Corporación, considera que esa prohibición se ajusta a la Carta,
criterio que comparte la Vista Fiscal. Así, según el Viceprocurador, el derecho
de huelga "puede ser legítimamente ejercido por los servidores públicos,
siempre y cuando estén vinculados a actividades que no constituyan servicios
públicos definidos por el Legislador como esenciales, con la salvedad de que en
ningún caso los empleados públicos pueden hacer huelga ya que la función
pública que desempeñan se constituye en un servicio público esencial." -
El mismo ciudadano De Zubiría Samper (Exp 1067)considera que el numeral
28 infringe el mandato del artículo 20 de la Carta, que consagra el derecho de
recibir información veraz e imparcial. La Vista Fiscal responde a esa
impugnación y defiende la constitucionalidad de la prohibición, con los mismos
argumentos invocados en relación con los cargos contra el artículo 25, por lo
cual la Corte considera innecesario repetir sus consideraciones. -
Finalmente, el ciudadano De Zubiría acusa el numeral
29 pues considera que vulnera no sólo al derecho a la intimidad personal de los
servidores públicos sino también el derecho de propiedad porque "dentro de
sus derechos está el de solicitar libremente y sin limitación alguna, los
créditos bancarios que necesite, para el pleno desarrollo de sus derechos
personales y familiares". El
Defensor del Pueblo coadyuda ese cargo, pues
considera que ese numeral no sólo desconoce los límites que la Carta establece
a la facultad reglamentaria de los poderes constituidos sino que viola varios
derechos constitucionales de los servidores públicos. Según este interviniente,
los servidores públicos tienen cargas especiales, por la función que ejercen,
pero ello no significa "que el servidor público o el particular que
desempeña funciones públicas tengan que sacrificar sus derechos a la igualdad,
a la personalidad jurídica, a la intimidad personal y a la autonomía, en aras
de respetar una prohibición expresamente regulada." Concluye entonces el
Defensor: "Aparte
de ser inconstitucional la prohibición contenida en el numeral 29 del artículo
41 de la ley 200 de 1995, es además inútil e inconducente. La
libertad de opciones y toma de decisiones, propias del derecho a la
autonomía -art. 16 C.N.-, son sacrificadas por un excesivo celo del
legislador de intentar controlar una conducta que hace más parte del ámbito
privado de las personas que de su vida pública y que para nada incide en el
desempeño de la función. La
prohibición contenida en la norma, traspasa además la barrera donde se inicia
el derecho a la intimidad -art. 15C.N.-, por cuanto sin mucho esfuerzo
se deduce que, la solicitud de un préstamo que hace un servidor público a una
entidad crediticia, es a título personal exclusivamente, circunstancia ésta que
lo autoriza para tener este hecho por fuera del conocimiento público. De
otra parte, la personalidad jurídica, entendida como la capacidad para
ser sujeto de derechos y contraer obligaciones, ha dejado de ser una
institución meramente de creación legal para ser de reconocimiento
constitucional -art. 14 C.N.-. Como tal es un derecho inherente y un atributo
de la persona humana que también se ve desnaturalizado específicamente con la
norma demandada, ya que al condicionar su ejercicio "a la autorización
escrita y previa del respectivo organismo", menoscaba la capacidad de
obrar de las personas, específicamente de los servidores públicos. También
consideramos que la norma transgrede el derecho a la igualdad -art 13
C.N.- de los servidores públicos, con respecto a los particulares que pudieran
encontrarse en la misma situación fáctica, más cuando la incursión en este tipo
de prohibiciones por parte de aquellos, puede conducir a que se configure una
falta disciplinaria y a la imposición de una sanción. En
este caso, personas con vínculos laborales diferentes, por ejemplo, un empleado
del sector privado y otro del sector oficial, que acudan a una entidad
crediticia a solicitar un préstamo sin la autorización de sus respectivos
superiores, el segundo podrá ser objeto de una sanción disciplinaria mientras
el primero no. Como
se indicó además de ser inconstitucional la norma demandada es inútil e
inconducente. Inútil porque una medida de este tipo no contribuye a la
eficacia, a la moralización o a la competitividad de los servidores públicos.
Inconducente porque muy al contrario podría dar lugar a efectos
contraproducentes al colocarse cortapisas no razonables al ejercicio de una
actividad lícita." Por
su parte, la Vista Fiscal defiende la legitimidad constitucional de esa
prohibición pues considera que ella deriva de la "necesidad que le asiste
al Estado y a la Administración Pública en todos sus niveles, de estar al tanto
de las situaciones patrimoniales de quienes ejercen la función pública"
debido a "la desafortunada mutación en no pocos casos, de los valores
éticos de quienes tienen la responsabilidad del ejercicio de tal función en
donde, las posibilidades de obtención de dineros fáciles repercutía en
detrimento de los recursos públicos." 2.9.
El artículo 43. El
artículo 43 preceptúa (se subraya la parte demandada): "Artículo
43.- OTRAS INHABILIDADES.- Constituyen además inhabilidades para desempeñar
cargos públicos, las siguientes: 1.
Haber sido condenado por delito sancionado con pena privativa de la libertad,
excepto cuando se trate de delitos políticos o culposos salvo que estos
últimos hayan afectado la administración pública." (...) El
ciudadano De Zubiría Samper (Exp
1067) considera que el supuesto de hecho de la norma acusada "... es
excesivamente general, prácticamente gaseoso..." ya que no hay delito
culposo que no afecte a la administración pública, lo cual vulnera el principio
constitucional de la legalidad de los delitos y de las penas consignado en el
artículo 29 El
Viceprocurador comienza el análisis de la norma señalando que ésta consagra
"dos inhabilidades y una excepción. Las inhabilidades son el haber sido
condenado el servidor público a pena privativa de la libertad, y haber sido
condenado a esa misma pena por delitos políticos o culposos que hayan afectado
a la administración pública. La excepción se predica de estos últimos delitos,
los culposos, siempre y cuando afecten a la administración pública."
Precisado así el sentido de la disposición, la Vista Fiscal considera que es
exequible por cuanto es un desarrollo del artículo 122 de la Carta, según el
cual "el servidor público que sea condenado por delitos contra el
patrimonio del Estado -sean estos dolosos o culposos-, quedará inhabilitado
para el desempeño de funciones públicas. Esta inhabilidad de rango
constitucional carece de término de duración, es decir que es indefinida, en
razón a la entidad del atentado." Concluye entonces la Vista fiscal que
"cuando el numeral impugnado alude al hecho de haber sido condenado por
delitos culposos que atentan contra la administración pública, como causal de
inhabilidad para desempeñar un destino público, debe entenderse que se trata de
aquellos que implican un perjuicio para su patrimonio económico, porque es en
este sentido como adquiere su valor constitucional y así se le solicitará a la
Corte que lo declare." 2.10.
El artículo 52. El
artículo 52 preceptúa: "Artículo
52.- CIUDADANO RENUENTE.- Salvo las excepciones constitucionales o legales a su
favor cuando el testigo sea un particular y se muestre renuente a comparecer
podrá imponérsele multa de cinco (5) a ciento ochenta (180) salarios mínimos
diarios, previa explicación sobre su no concurrencia, que deberá presentar
dentro de los dos (2) días siguientes a la fecha señalada para la declaración
mediante resolución contra la cual sólo cabe recurso de reposición, quedando
con la obligación de rendir declaración. Si
la investigación cursa en la Procuraduría podrá disponerse, además, la
conducción del renuente por la fuerza pública, para efectos de la recepción
inmediata de la declaración sin que esta conducción implique privación de la
libertad." El
ciudadano De Zubiría Samper (Exp
1067) reconoce que todas las personas tienen el deber de colaborar con las
autoridades de justicia, pero sostiene que la multa y la conducción del testigo
renuente violan el artículo 28 de la Constitución, según el cual toda privación
de la libertad requiere de la existencia de un mandamiento escrito de la
autoridad judicial competente, con las formalidades legales. Por
el contrario, para la Vista Fiscal la disposición se ajusta a la Carta porque
es un desarrollo "del deber constitucional de todos los ciudadanos de
colaborar con el buen funcionamiento del Estado" y una expresión del
principio de solidaridad. Obviamente, señala el Viceprocurador, las multas
deben respetar el debido proceso y no pueden imponerse sobre aquellos que no
tienen el deber de testificar. Finalmente, según el Ministerio Público,
"la atribución exclusiva de la Procuraduría para ordenar la conducción del
testigo renuente, se justifica en razón del poder disciplinario preferente que
constitucionalmente se le reconoce (art. 277 de C.P.), el cual, sin
instrumentos para su cabal cumplimiento haría nugatoria la labor de control a
ella asignada." 2.11.
El artículo 61. El
artículo 61 preceptúa (se subraya la parte demandada): "Artículo
61.- COMPETENCIA FUNCIONAL. Corresponde al jefe inmediato del investigado,
cuando la falta sea leve, fallar el proceso en única instancia." El
ciudadano Muñoz Castrillón (Exp D-1076) considera que
la expresión "en única instancia" vulnera el debido proceso (CP art.
29), pues es derecho de toda persona impugnar la sentencia condenatoria,
principio que es aplicable al proceso disciplinario ya que el fallo que allí se
dicta es similar en sus efectos a una sentencia penal. Para
el Viceprocurador, la consagración de procesos disciplinarios de única
instancia, por faltas leves, no vulnera la Carta "por cuanto representa
una forma efectiva de racionalizar el poder disciplinario del Estado,
permitiendo que comportamientos de menor entidad puedan ser conocidos por el
inmediato superior del servidor público." Además, señala la Vista Fiscal,
"el principio de la doble instancia no es absoluto, dado que su aplicación
práctica queda supeditada a los eventos previstos en el artículo 31 de la Carta
Política, según el cual la ley establecerá los asuntos de doble y única instancia."
Claro, precisa el Ministerio Público, que debe entenderse que la imposición de
la falta debe estar precedida de un proceso en donde el disciplinado tenga la
oportunidad de defenderse . 2.12.
El artículo 66. El
artículo 66 preceptúa (se subraya la parte demandada): "Artículo
66.- COMPETENCIAS ESPECIALES.- (...) 2.
Corresponde al Procurador General de la Nación investigar, por el procedimiento
ordinario previsto en este Código y en única instancia a los Congresistas, sea
que la falta se haya cometido con anterioridad a la adquisición de esta calidad
o en ejercicio de la misma y aunque el disciplinado haya dejado de ser
congresista. Cuando
la sanción a imponer, por la naturaleza de la falta, sea la de pérdida de
investidura, de competencia del Consejo de Estado, la investigación podrá
adelantarse por el Procurador General de la Nación. (...)" El
ciudadano De Zubiría Samper (Exp
1067) acusa las expresiones señaladas pues considera que ellas vulneran la
naturaleza restrictiva de los fueros constitucionales. Según su criterio, la
calidad de congresista se tiene desde el momento del reconocimiento de la
elección y se prolonga hasta el vencimiento del período o la aceptación de la
renuncia, por lo cual la expresión acusada desconoce el alcance del fuero de
estos servidores. Además, considera el actor que la norma desconoce el fuero de
juzgamiento de los congresistas, que corresponde a la Corte Suprema de
Justicia, así como "la facultad del procurador general de conocer de las
faltas disciplinarias de los miembros del legislativo nacional (art.
277)". La
Vista Fiscal no comparte la opinión del demandante, según la cual el fuero de
los congresistas se limita "a los casos de infracciones cometidas en
ejercicio de esa investidura, por cuanto en tales eventos la Carta Política ha
dispuesto que a éstos, al igual que al Presidente de la República, el fuero los
cobija en infracciones cometidas con anterioridad al ejercicio de sus
funciones, y obviamente se prolonga después del cese de la función pública
cuando la falta se ha cometido en ejercicio de éste". Igualmente considera
el Ministerio Público que es constitucionalmente legítimo que la ley confiera
al Procurador la facultad de adelantar la investigación en los casos de pérdida
de investidura. Según su criterio: "Si
bien aquel proceso es de naturaleza jurisdiccional disciplinario autónomo
de competencia exclusiva de la Sala Contencioso-Administrativa del Consejo de
Estado, lo cual se persigue deducir una responsabilidad política a
dichos servidores por las causales contempladas taxativamente en la
Constitución (art. 183), y que por tal razón no es supeditable
a ningún tipo de pronunciamiento, ello no implica que la investigación no
pueda ser adelantada por el Procurador, quien al detentar un poder prevalente
de carácter disciplinario está habilitado constitucionalmente para ejercer
"vigilancia superior sobre la conducta oficial de quienes desempeñen
funciones públicas, inclusive las de elección popular" y en tal virtud
para indagar disciplinariamente por la conducta de los Congresistas, aún cuando
se limita el poder sancionador en relación con los mismos, cuando deba
imponerse a éstos la pérdida de su investidura." 2.13.
El artículo 73. El
artículo 73 preceptúa (se subraya la parte demandada): Artículo
73.- DERECHOS DEL DISCIPLINADO . (...) Son derechos
del disciplinado: (...) e)
Designar apoderado, si lo considera necesario. f)
Que se le expidan copias de la actuación, salvo las que por mandato
constitucional o legal tengan carácter reservado, siempre y cuando dicha reserva
no surja de la misma investigación que contra él se siga. (se subrayan los apartes demandados). -
El ciudadano Muñoz Castrillón (Exp D-1076) estima que
el literal e) es inconstitucional por cuanto sólo admite la posibilidad de que
el procesado designe un apoderado, es decir, un abogado, con lo cual excluye la
opción del asesoramiento por parte de la respectiva organización sindical, lo
cual viola los artículos 29, 38 y 39 de la Carta. Por el contrario, según el
Viceprocurador, el literal es exequible porque la asistencia de un apoderado
escogido por el disciplinado es una expresión del derecho "a la defensa
técnica que no podía ser ignorado por el régimen disciplinario, como que no
excluye el asesoramiento sindical letrado, o el iletrado con tal que sea
extraprocesal." -
El mismo ciudadano Muñoz Castrillón (Exp D-1076)
considera que el literal f) viola el artículo 29 de la Constitución, pues al
limitar la expedición de copias a aquellas que no estén sometidas a reserva,
desconoce la publicidad que debe imperar en esa clase de juicios. Para la Vista
Fiscal, en cambio, la norma es exequible, pues lejos de restringir el derecho
de defensa, lo fortalece, por cuanto si no existiera esta disposición, se
podría argumentar que el procesado no podría conocer ciertas probanzas que
sirven de fundamento a la investigación pero que tienen carácter reservado.
Concluye entonces al respecto el Viceprocurador: "De
esta manera, el legislador dirime esa tensión valorativa que se presenta entre la
reserva legal documental y derecho de defensa, prefiriendo este último. Claro
está, que la reserva se levanta para el implicado respecto de aquéllos
documentos en los cuales se apoya la investigación, quedando a salvo su deber
de mantener el debido sigilo en relación con terceros, cuando se trate de
documentos reservados por mandato constitucional o legal. Ahora
bien, lo que es incuestionable al tenor del artículo 74 Superior es que el
derecho de acceso a los documentos públicos no es un derecho absoluto,
toda vez que dicho precepto defiere a la Ley la regulación de los eventos en
los cuales no se puede acceder a los documentos públicos." 2.14.
El artículo 79. El
artículo 79 preceptúa (se subraya la parte demandada): Artículo
79.- PRINCIPIO DE PUBLICIDAD.- En virtud del principio de publicidad: (...) 4.
La Procuraduría General de la Nación, semestralmente publicará los nombres de
los servidores públicos que hayan sido desvinculados o destuituidos
como consecuencia de una sanción disciplinaria o sancionados con pérdida de
investidura, una vez que esté en firme sin perjuicio del correspondiente
archivo y antecedentes disciplinarios. Copia de esta publicación se enviará a
todos los organismos públicos" El
ciudadano De Zubiría Samper (Exp
1067) invoca los argumentos precedentes sobre la exclusividad de la función del
Consejo de Estado en relación con la pérdida de investidura. Por su parte, la
Vista Fiscal reitera que, según su criterio, la pérdida de la investidura es a
la vez una sanción jurisdiccional y disciplinaria, por lo cual "nada se
opone a que sea incluída en el catálogo de las
sanciones que trae la Ley 200 de 1995 y menos a que sea dado a la publicidad el
nombre de los servidores públicos a quienes se les ha impuesto mediante
decisión judicial firme." 2.15.
El artículo 82. El
artículo 82 preceptúa (se subraya la parte demandada): Artículo
82.- ADUCCIÓN DE DOCUMENTOS. Los documentos que se aporten a las
investigaciones disciplinarias lo serán en original o copia autenticada,
de conformidad con las disposiciones legales que regulen la materia. (Se
subraya el aparte demandado). El
ciudadano Muñoz Castrillón (Exp D-1076) considera que
la expresión desconoce el derecho de defensa del disciplinado pues no se
permite la presentación de fotocopias simples, mientras que eso es posible en
el procedimiento civil. El Viceprocurador considera que el argumento del actor
no es constitucional sino legislativo ya que s funda en la idea de que "la
tendencia consagrada en la reforma procesal civil de 1991 debe primar sobre la
previsión del código Disciplinario". Esta tesis no es admisible para el
Viceprocurador pues "el legislador goza de libertad formadora para regular
el aspecto probatorio del proceso sin menoscabo de principios como el de la
inocencia y el de la buena fe de quienes actúan ante las autoridades públicas,
los que no se desconocen cuando se establece en el Código la exigencia de
autenticar los documentos que no reposan en la Entidad y se aportan al proceso
disciplinario." De
otro lado, la Vista Fiscal precisa que la norma acusada está vigente, por lo
cual procede un pronunciamiento de fondo de la Corporación, pues ella no fue
derogada por el Decreto-Ley 2150 de 1995. En efecto, el artículo 150 de ese
cuerpo normativo señala explíctiament que "nada
de lo dispuesto en el presente Decreto afectará las disposiciones vigentes
cuando las regulaciones, trámites o procedimientos se encuentren consagrados en
códigos, leyes orgánicas o estatutarias", por lo cual se concluye que el
artículo 82 del Código Disciplinario Único no ha sido derogado. 2.16.
El artículo 110. El
artículo 110 preceptúa: Artículo
110.- FALLOS CONSULTABLES. Son consultables los fallos absolutorios de primera
instancia y los que impongan como sanción amonestación escrita. En
relación con la consulta dentro de la ejecutoria del fallo absolutorio el
disciplinado podrá solicitar mediante petición debidamente fundamentada, su
confirmación. El
ciudadano Muñoz Castrillón (Exp D-1076) considera que
este artículo implica una presunción de culpabilidad en contra del funcionario
absuelto, que no sólo contraviene el principio universal de la presunción de
inocencia, sino que además desconoce los principios constitucionales de la reformatio in pejus
y de la buena fe. Según su criterio; "Lo
dispuesto en este artículo (110) violenta la prohibición de la reforma en peor
establecida en el artículo 31 de la Constitución. Los posibles yerros o
actuaciones dolosas de funcionarios investigadores, no pueden corregirse
violentando mandatos constitucionales. La ley disciplinaria señala los
mecanismos para sancionar al investigador que actúe dolosamente, así se
garantiza una actuación disciplinaria transparente." El
Ministerio Público discrepa del parecer del actor pues considera que, conforme
a la jurisprudencia de la Corte, "el grado de consulta es perfectamente
admisible en las actuaciones administrativas, en tanto que se la establece en
defensa del interés público, del ordenamiento jurídico y de los derechos y
garantías fundamentales." 2.17.
Los artículos 115 y 116. Los
artículos 115 y 116 preceptúan: "Artículo
115.- SUSPENSIÓN PROVISIONAL.- Cuando la investigación verse sobre faltas
gravísimas o graves, el nominador, por su iniciativa o a solicitud de quien
adelanta la investigación, o el funcionario competente para ejecutar la sanción
a solicitud del Procurador General de la Nación, o de quien delegue, podrán
ordenar la suspensión provisional del investigado por el término de tres (3)
meses, prorrogables hasta por otros tres (3) meses, siempre y cuando existan
serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el
cargo, función o servicio facilita la interferencia del presunto autor de la
falta en el trámite normal de la investigación o ante la posibilidad de la
continuidad o reiteración de la falta. El
auto que ordene o solicite la suspensión provisional será motivado, tendrá
vigencia inmediata y contra él no procede recurso alguno. Artículo
116.- REINTEGRO DEL SUSPENDIDO.- El disciplinado suspendido provisionalmente
será reintegrado a su cargo o función y tendrá derecho al reconocimiento y pago
de la remuneración dejada de percibir, durante el período de suspensión en los
siguientes casos: a)
Cuando la investigación termine porque el hecho investigado no existió, la ley
no lo considera como falta disciplinaria, o se justifica, o el acusado no lo
cometió, o la acción no puede proseguirse o haberse declarado la nulidad de lo
actuado incluido el auto que decretó la suspensión provisional; b)
Por la expiración del término de suspensión sin que hubiere terminado la
investigación, salvo que esta circunstancia haya sido determinada por el
comportamiento dilatorio del investigado o su apoderado; c)
Cuando la sanción impuesta fuere de amonestación, multa o suspensión. PARÁGRAFO.-
Cuando la sanción impuesta fuere la multa se ordenará descontar de la cuantía
la remuneración que deba pagarse correspondiente al término de suspensión, el
valor de la multa hasta su concurrencia. Cuando
el disciplinado fuere sancionado con suspensión de funciones o del contrato, en
el fallo se ordenarán las compensaciones que correspondan, según lo dejado de
percibir durante el lapso de la suspensión provisional.". Según
el ciudadano De Zubiría Samper (Exp
1067), la facultad contemplada en estas normas es inconstitucional porque la
Carta no habilitó la Procuraduría para suspender a los funcionarios públicos,
como sí lo hizo respecto del Contralor de la República. En sus palabras: "De
todo lo anterior cabe concluirse que el único autorizado en Colombia, que puede
suspender funcionarios es el Contralor General de la República y los
otros a quienes delegue la misma potestad, como en forma diáfana lo señala la
precitada norma constitucional "la suspensión inmediata de funcionarios
mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos penales o
disciplinarios" y, por ende, es abiertamente contrario al ordenamiento
superior la atribución por vía de analogía otorgada por la ley 200/95 al
Procurador General de la Nación." Por
el contrario, para la Vista Fiscal la suspensión provisional prevista encuentra
fundamento constitucional en los artículos 6o. 121, 122, 123, y 124 de la Carta
"toda vez que constituye un mecanismo del cual se vale el Legislador para cumplir
con el mandato contenido en los aludidos preceptos, que le ordenan determinar
la responsabilidad de los servidores públicos". Concluye entonces el
Viceprocurador: "Dicha
medida, según lo ha dejado establecido esa H. Corporación en las sentencias C-108
y C-406 de 1995, es un elemento normativo de carácter preventivo con el cual se
garantiza la buena marcha y la continuidad en el ejercicio de la función
pública, que en ningún momento implica la pérdida del empleo ni atenta contra
la honra ni el debido proceso del disciplinado, porque en el curso de éste se
tiene la oportunidad de desvirtuar la acusación que se le imputa. Pero
no es una medida absolutamente discrecional, como que sólo procede respecto de
faltas gravísimas - taxativamente descritas- o graves; que competen al
nominador, al Procurador General de la Nación o a quien delegue; temporalmente
hasta seis meses, si por cierto se dan los elementos de juicio que permitan
inferir lesión en el derecho de defensa, interferencia en la función disciplinaria,
la continuidad o reiteración de la falta." 2.18.
El artículo 177 El
artículo 177 preceptúa (se subraya la parte demandada): "Artículo
177.- VIGENCIA. Esta ley regirá cuarenta y cinco (45) días después de su
sanción, será aplicada por la Procuraduría General de la nación, por los
Personeros, por las Administraciones Central y Descentralizada territorialmente
y por servicios y por todos los servidores públicos que tengan competencia
disciplinaria; se aplicará a todos los servidores públicos sin excepción
alguna y derogan las disposiciones generales o especiales que
regulen materias disciplinarias a nivel nacional, Departamental, Distrital,
Municipales, o que le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la
fuerza pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 175 de este
código." El
ciudadano Muñoz Castrillón (Exp D-1076) considera que
las expresiones impugnadas violan los artículos 152 y 153 de la Constitución,
los cuales regulan lo atinente a las leyes estatutarias, por cuanto en su criterio,
una ley ordinaria como es la Ley 200 de 1995 no puede derogar el proceso
disciplinario previsto para los maestros en la Ley 155 de 1994, que es
ordenamiento que ostenta la aludida jerárquica legal. Según
la Vista fiscal, el actor se equivoca cuando afirma que la Ley 115 de 1994 o
Ley General de la Educación es estatutaria pues se trata de una ley ordinaria,
"de tal forma que las regulaciones sobre régimen disciplinario de los
maestros bien podían ser derogadas por el Código Único Disciplinario." La
norma es pues exequible pues el Congreso, respecto de las leyes ordinarias,
tiene la potestad "para derogarlas expresamente así como para excepcionar
sus mandatos temporal o totalmente y de igual manera para acabar con la
vigencia de mandamientos especiales." III.
FUNDAMENTO JURÍDICO Competencia. 1-
Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente
para conocer de la constitucionalidad de los artículos acusados de la Ley 200
de 1995, ya que se trata de la demanda de unos ciudadanos contra diversas
normas que hacen parte de una ley. Los
asuntos bajo revisión. 2-
Los demandantes atacan, por muy diversos motivos, numerosas normas de la Ley
200 de 1995 o Código Disciplinario Único, que para mayor facilidad de
exposición denominaremos en esta sentencia CDU. A pesar de esta variedad de
razones y de disposiciones impugnadas, la Corte considera que la mayoría de las
acusaciones contra el articulado del CDU pueden ser agrupadas en algunos temas
básicos. Así, algunos cargos son relativos al ámbito de aplicación y vigencia
de esta ley disciplinaria, otros cuestionan la regulación de algunas faltas
como las multas y la pérdida de investidura, mientras que otras acusaciones son
relativas al procedimiento sancionatorio y a las prohibiciones previstas por el
CDU, pues consideran que se están afectando los derechos constitucionales ya
sea del disciplinado, ya sea de los usuarios de la administración pública. Por
tal razón, la Corte comenzará por recordar brevemente ciertos criterios básicos
sobre el sentido y alcance del poder disciplinario, lo cual le permitirá
estudiar los cargos relativos a la vigencia y destinatarios del CDU, y servirá
de fundamento conceptual para el estudio específico de las otras acusaciones. El
derecho disciplinario y el sentido y la vigencia del CDU 3-
En múltiples decisiones, esta Corporación ha estudiado la naturaleza y
finalidad del derecho disciplinario y ha concluido que éste es consustancial a
la organización política y absolutamente necesario en un Estado de derecho (CP
art. 1º), por cuanto de esa manera se busca garantizar la buena marcha y buen
nombre de la administración pública, así como asegurar a los gobernados que la
función pública sea ejercida en beneficio de la comunidad y para la protección
de los derechos y libertades de los asociados (CP arts
2º y 209). Por ello el derecho disciplinario "está integrado por todas
aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un
determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones", ya que los
servidores públicos no sólo responden por la infracción a la Constitución y a
las leyes sino también por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus
funciones (CP art. 6º) 4-
Estas consideraciones permiten comprender el sentido y la importancia del CDU,
como cuerpo orgánico que señala los deberes, prohibiciones, régimen de
inhabilidades e incompatibilidades, derechos y funciones de los servidores
públicos, así como las faltas, el procedimiento y las sanciones respectivas de
estos servidores. En efecto, antes de la expedición de tal estatuto, existía
una multiplicidad de regímenes disciplinarios, que dificultaban la aplicación
del derecho disciplinario y podían vulnerar el principio de igualdad. Así, en
la exposición de motivos del respectivo proyecto de Ley, el Procurador General
de la Nación señaló la trascendencia de la unificación del régimen
disciplinario, en los siguientes términos: "Además,
la proliferación y variado conjunto de normas que regulan la conducta de los
servidores públicos y los procedimientos respectivos, permiten afirmar, sin
temor a equivocaciones que existe un procedimiento general y numerosos
especiales para distintos sectores de la administración como, entre otros
muchos para los miembros de la Fuerzas Militares, la Policía Nacional, los
Maestros, los Notarios, el personal de custodia y vigilancia de las cárceles,
los servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores, los servidores
de Santafé de Bogotá , D.C., los trabajadores de la Seguridad Social, los
empleados del Ministerio de hacienda, la Rama Judicial, los empleados
administrativos del Congreso, etc. Esta
multiplicidad de regímenes disciplinarios conduce al ejercicio ineficiente e
inequitativo del juzgamiento de la conducta de los servidores públicos,
anarquiza la función del mandato constitucional a cargo de todas las entidades
oficiales, por todas estas razones, es incuestionable que el Estado Colombiano
debe tener un Código o Estatuto Unificado para la realización del control
disciplinario tanto interno como externo a fin de que la función constitucional
se cumpla de manera eficaz y como además, se convierta en herramienta eficiente
en la lucha contra la corrupción administrativa". Esta
finalidad unificadora del CDU explica que el artículo 177 del mismo establezca
que sus normas se aplican a "todos los servidores públicos sin excepción
alguna y derogan las disposiciones generales o especiales que regulen materias
disciplinarias a nivel nacional, Departamental, Distrital, Municipales, o que
le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la fuerza pública, de
acuerdo con lo establecido en el artículo 175 de este código." En efecto,
si el Legislador pretendía por medio del CDU unificar el derecho disciplinario,
es perfectamente razonable que sus artículos se apliquen a todos los servidores
públicos y deroguen los regímenes especiales, como es obvio, con las
excepciones establecidas por la propia Constitución. Tal es el caso de aquellos
altos dignatarios que tienen fuero disciplinario autónomo, pues sólo pueden ser
investigados por la Cámara de Representantes (CP art. 178) o de los miembros de
la Fuerza Pública, pues en este caso la propia Carta establece que ellos están
sujetos a un régimen disciplinario especial (CP arts
217 y 218), debido a las particularidades de la función que ejercen. En
relación con los funcionarios de la rama judicial que carecen de fuero, esta
Corporación ya ha establecido que no vulnera la Carta el ejercicio del poder
disciplinario preferente de la Procuraduría, siempre y cuando "dicha competencia
no haya sido asumida a prevención por parte del Consejo Superior de la
Judicatura". Por
tal razón, la Corte considera que no son admisibles los cargos contra las
expresiones acusadas de este artículo 177, las cuales serán declaradas
exequibles, por cuanto no sólo su contenido es congruente con la finalidad
misma del CDU sino que, además, no es cierto que se puedan consagra normas
disciplinarias en leyes estatutarias, ya que ésta es una competencia del
Legislador ordinario (CP art. 150 ord 23). Por tal
razón, esta Corporación declaró inexequibles todas aquellas normas del proyecto
de ley estatutaria de administración de justicia que eran disciplinarias, pues
consideró que éstas no eran del resorte de una ley estatutaria. Los
destinatarios de la ley disciplinaria. 5-
Uno de los actores radica el reproche constitucional al artículo 20 del CDU en
la violación a la libertad contractual y al derecho a la negociación sindical
que posee el trabajador oficial frente al Estado para definir sus condiciones laborales,
entre ellas, el régimen disciplinario. En últimas, el demandante desestima la
subordinación laboral como elemento determinante de la calidad de sujeto
disciplinable para darle un mayor efecto a la forma de vinculación del servidor
público. Así
mismo, el demandante también cuestiona los numerales 5º y 6º del artículo 29
del CDU y el texto legal "o suspensión del contrato de trabajo o de
prestación de servicios hasta por tres meses", contenido en el artículo 32
CDU, primero, con base en los argumentos para considerar inexequible la parte
demandada del artículo 20, y segundo, porque el actor entiende que el contrato
de prestación de servicios personales no genera una relación de dependencia con
la Administración, por tanto, no puede aplicarse a tales contratistas el CDU. Siendo
así las cosas, esta Corporación debe precisar quienes
son los destinatarios de la ley disciplinaria. 6-
La Corte recuerda que la potestad sancionadora que tiene la administración se
manifiesta en dos dimensiones bien diferenciadas, "la disciplinaria
(frente a los funcionarios que violan los deberes y prohibiciones) y la
correccional (por las infracciones de los particulares a las obligaciones o
restricciones en materia de higiene, tránsito, financiera, fiscal, etc.)".
Esto significa que la potestad disciplinaria se manifiesta sobre los servidores
públicos, esto es, sobre aquellas personas naturales que prestan una función
pública bajo la subordinación del Estado, incluida una relación derivada de un
contrato de trabajo. En efecto, en aquellos casos en los cuales existe una
relación laboral de subordinación entre el Estado y una persona, se crea una
relación de sujeción o supremacía especial debido a la situación particular en
la cual se presenta el enlace entre la Administración y la aludida persona. Por
ello esta Corporación ya había señalado que el "régimen disciplinario
cobija a la totalidad de los servidores públicos, que lo son, de acuerdo al
artículo 123 de la Constitución. los miembros de las
corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus
entidades descentralizadas territorialmente y por servicios (subrayas no
originales)". Este
ámbito de aplicación de la ley disciplinaria se explica porque la posición del servidor
público en el aparato estatal, como ente físico que actualiza la tarea del
Estado, comporta una serie de obvias obligaciones especiales de aquel con éste,
llamadas a mantener el orden interno de la organización y el logro de los
objetivos estatales. Así las cosas, un elemento esencial que define al
destinatario de la potestad disciplinaria es la existencia de una subordinación
del servidor público para con el Estado. 7-
En ese orden de ideas, los trabajadores del Estado vinculados mediante un contrato
laboral de trabajo están bajo la subordinación del Estado. Es así como no tiene
relevancia para la determinación de la calidad de sujeto disciplinable, la
forma de vinculación del servidor público a la organización estatal. Dado lo
anterior, los trabajadores oficiales son destinatarios de un régimen
disciplinario impuesto por el Estado de forma unilateral, por lo cual la Corte
considera que es admisible constitucionalmente el texto legal acusado
"empleados y trabajadores" del artículo 20 del CDU. Esta aplicación
de la ley disciplinaria a los trabajadores oficiales no es en manera alguna
caprichosa sino que deriva de las funciones de interés general que cumplen
estas personas (CP art. 209), por lo cual, como bien lo señala la Vista Fiscal,
es razonable que el régimen disciplinario no sea materia de acuerdo entre las
partes, porque en este campo están en juego valores sociales y estatales que
desbordan los intereses de los partícipes en la relación laboral de derecho
público 8-
La situación es diferente en el caso de la persona que realiza una determinada
actividad para el Estado a través de un contrato de prestación de servicios
personales o de servicio simplemente, pues allí no se presenta la subordinación
de una parte frente a la otra, que es un elemento determinante de la calidad de
disciplinable como se señaló anteriormente. En efecto, entre el contratista y
la administración no hay subordinación jerárquica, sino que éste presta un
servicio, de manera autónoma, por lo cual sus obligaciones son aquellas que
derivan del contrato y de la ley contractual. Entonces, no son destinatarios
del régimen disciplinario las personas que están relacionadas con el Estado por
medio de un contrato de prestación de servicios personales, por cuanto de trata
de particulares contratistas y no de servidores públicos, por lo cual son
contrarias a la Carta las referencias a los contratos de prestación de
servicios contenidas en las expresiones acusadas de los artículos 29 y 32 del
CDU. Lo anterior no significa que frente a estos contratistas la Administración
esté desprovista de instrumentos jurídicos para garantizar el cumplimiento de
los objetivos estatales, pues para ello cuenta con las posibilidades que le
brinda la ley de contratación administrativa, pero lo que no se ajusta a la
Carta es que a estos contratistas se les aplique la ley disciplinaria, que la
Constitución ha reservado a los servidores públicos, por cuanto el fundamento
de las obligaciones es distinto. 9-
En relación con el inciso final del artículo 32, según el cual las faltas
gravísimas, esto es, las descritas por el artículo 25 de ese mismo estatuto, se
sancionan con terminación del contrato, es necesario hacer la siguiente
precisión: el artículo 110 de la Carta señala que será causal de remoción del
cargo o de pérdida de la investidura que quien desempeñe funciones públicas
haga contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o induzca a
otros a que lo hagan, salvo las excepciones legales. Ahora bien, los numerales
7º y 8º del artículo 25 del CDU desarrollan en parte esta prohibición
constitucional pero no cubren todas las hipótesis, por lo cual la Corte
entiende que esta prohibición constitucional sigue operando de manera autónoma
como causa de terminación de los contratos, pues mal podría el Legislador
modificar el alcance de una prohibición constitucional. Por ello la expresión
acusada "terminación del contrato de trabajo" de este artículo 32
será declarada exequible pero con esa precisión. Tipicidad
de las faltas y sanciones disciplinarias. 10-
El derecho disciplinario es entonces una modalidad de derecho sancionatorio,
por lo cual esta Corte ya ha señalado, recogiendo la rica tradición
jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia en este campo, que los
principios del derecho penal se aplican, mutatis mutandi,
al derecho administrativo disciplinario, pues la particular consagración de
garantías sustanciales y procesales a favor de la persona investigada se
realiza, de un lado, en aras del respeto de los derechos fundamentales del
individuo en comento, y del otro, para controlar la potestad sancionadora del
Estado. 11-
Uno de los principios esenciales en este campo es el de la tipicidad, según el
cual no sólo las faltas disciplinarias deben estar descritas en norma previa
sino que, además, la sanción debe estar predeterminada. Debe haber pues
certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta pues, como esta
Corporación ya lo había señalado, las normas que consagran las faltas deben
estatuir "también con carácter previo, los correctivos y sanciones
aplicables a quienes incurran en aquéllas". Ahora bien, uno de los actores
acusa la locución "o en su defecto, a una mayor entidad" del artículo
22 del CDU, precisamente por violar el principio de tipicidad, pues no se
indica con precisión la sanción a aplicar en caso de un concurso de faltas
disciplinarias. Esta
Corporación comparte la opinión del demandante, dado que se presenta una
infracción al principio de tipicidad en la fase de la sanción. Ciertamente, la
frase demandada torna indefinida la sanción que finalmente se le puede imponer
a una persona sobre la cual se presente un concurso de faltas disciplinarias,
pues cuando establece que el sujeto disciplinado estará sometido a la sanción
más grave o en su defecto "a una de mayor entidad" no se esta concretando cual es la consecuencia sancionadora que
comporta la imputación jurídica de una determinada conducta reprochable
disciplinariamente. Por lo anterior se declarará inexequible la frase "a
una de mayor entidad" del artículo 22 del CDU. 12-
Uno de los actores acusa un aparte del literal f) del numeral 7º del artículo
27 del CDU, según el cual para determinar la gravedad de una falta
disciplinaria se tendrá en cuenta si la persona confesó antes de la formulación
de los cargos. Según el demandante, de esa manera se compele al disciplinado a
declarar en contra de sí mismo. Esta Corporación no comparte el criterio del
actor pues estima que la disposición acusada fija un criterio de modulación de
la falta disciplinaria y un elemento para la dosificación de la sanción, pero
no se convierte en un instrumento de coacción que obligue al sujeto
disciplinable a declarar contra sí mismo. En efecto, el texto legal demandado
no contiene precepto que establezca la obligación de la persona investigada de
confesar la falta cometida, sino simplemente brinda un beneficio a la persona
que lo haga. Es el individuo sometido a una investigación disciplinaria el que
libremente toma la decisión de confesar, teniendo en consideración los
beneficios o perjuicios que puede desencadenar la conducta que asuma. Por
otro lado, el funcionario público que confiesa antes de la formulación de
cargos ahorra al aparato disciplinario un desgaste innecesario en tiempo,
dinero, recursos físicos y de personal, etc. Esta colaboración racionaliza el
desarrollo de la investigación disciplinaria y justifica un trato diferente
para el que confiese frente a aquél que no lo hace, aunque la Corte considera
que es obvio que la sola confesión no convierte en sí misma una falta grave en
leve. En ese orden de ideas, se encuentra conforme con la Carta el literal f)
del numeral 7º del artículo 27 CDU. Las
multas como falta disciplinaria. 13-
Uno de los demandantes ataca aquellas expresiones del CDU que destinan a la
entidad correspondiente el producto de las multas impuestas como sanción
disciplinaria, pues considera que de esa manera se establece una contribución
parafiscal, cuya creación compete al Legislador y no a la autoridad
sancionadora. Además, añade, esta destinación provoca en la administración un
comportamiento doloso tendiente a imponer multas a fin de acrecentar el
presupuesto de la entidad respectiva, por lo cual el actor pide la inexequibilidad de varias expresiones de los artículos 29 y
31 del CDU. La
Corte no comparte el cargo del actor y declarará exequibles esas expresiones,
pues las multas son sanciones pecuniarias que derivan del poder punitivo del
Estado, por lo cual se distinguen nítidamente de las contribuciones fiscales y
parafiscales, pues estas últimas son consecuencia del poder impositivo del
Estado. Esta diferencia de naturaleza jurídica de estas figuras jurídicas se
articula a la diversidad de finalidades de las mismas. Así, una multa se
establece con el fin de prevenir un comportamiento considerado indeseable,
mientras que una contribución es un medio para financiar los gastos del Estado.
Por consiguiente, si una autoridad disciplinaria impone multas a los servidores
públicos, no con el fin de sancionar o prevenir la comisión de faltas
disciplinarias sino para aumentar sus recursos, estaríamos en frente de una
típica desviación de poder que -conforme al artículo 88 del C.C.A- implicaría
la nulidad de la actuación, pues la autoridad habría utilizado sus atribuciones
con una finalidad distinta a aquella para la cual le fueron conferidas por la
normatividad. Pero esa eventualidad no implica la inconstitucionalidad del
mandato, según el cual, las multas impuestas como sanciones disciplinarias
deben destinarse a la entidad en la cual preste o haya prestado sus servicios
el funcionario. En efecto, se reitera, la multas no
tienen naturaleza tributaria, como lo demuestra precisamente el artículo 27 del
Decreto No. 111 de 1995 que las sitúa dentro de los ingresos no tributarios, subclasificación de los ingresos corrientes de la Nación.
Por ello, no es admisible el cargo de competencia que el actor hace recaer
sobre los artículos sub-examine. Ni tampoco se está vulnerando el artículo 359
de la Carta que prohibe las rentas nacionales de
destinación específica pues, desde las primeras decisiones en que tuvo que
estudiar el tema, esta Corporación ha establecido que una interpretación
sistemática de la Constitución permite concluir que esta prohibición se refiere
exclusivamente las rentas de naturaleza tributaria. Y, finalmente, esa destinación
tiene unas finalidades sociales razonables, pues los artículos 6º y 7º del
Decreto No. 2170 de 1992 establecen que las multas impuestas en virtud de una
sanción disciplinaria se cobrarán por cada una de las entidades a las cuales
pertenezca el servidor sancionado y se destinarán a financiar programas de
bienestar social de los empleados de las entidades. 14-
También señala el demandante que es inconstitucional la indexación en la multa
disciplinaria consagrada en el artículo 32 CDU ya que desconoce el orden social
justo e implica una indefinición de la sanción, pues no se sabe a partir de que acto corre la indexación. La
Corte considera equivocado el argumento del demandante pues la adopción de la
indexación en la multa disciplinaria, en vez de violar el orden social justo,
tiende a realizarlo, pues este mecanismo permite guardar una debida
proporcionalidad entre la gravedad de la falta y la sanción impuesta, con lo
cual se salvaguarda, además, le principio de igualdad. En efecto, si no
existiese este instrumento, entonces el paso del tiempo y los fenómenos
inflacionarios erosionarían el valor de la multa, con lo cual ésta podría no
ser proporcional a la falta cometida y se podría violar la igualdad. Así, dos
personas podrían haber cometido una falta de igual gravedad y ser merecedoras
de una multa de igual valor. Sin embargo, si no hubiese indexación y una de
ellas es sancionada más rápidamente que la otra, entones las sanciones serían
diferentes, debido a la depreciación de la moneda, a pesar de ser igualmente
graves las faltas. Es pues válida la indexación. De
otro lado, la Corte considera que tampoco hay violación de la tipicidad de la
sanción pues la multa hace referencia a un monto de salarios diarios devengados
al momento de la sanción, lo cual es determinable con precisión, y la
indexación es un proceso técnico exacto que se efectúa con base en la evolución
de los índices oficiales del nivel de precios. Por
todo lo anterior, la Corte declarará exequible la expresión "con la
correspondiente indexación" del inciso primero del artículo 32. La
pérdida de investidura como sanción disciplinaria. 15-
Según uno de los actores, la consagración de la pérdida de investidura en el
artículo 29 ordinal 9º del CDU como sanción disciplinaria principal viola la
Constitución, pues desconoce que se trata de una competencia jurisdiccional
exclusiva del Consejo de Estado. La
Corte no comparte el criterio del actor y concuerda con la Vista Fiscal en que,
en principio, es admisible que este estatuto disciplinario establezca la
pérdida de investidura como una sanción principal, pues es indudable que esta
figura tiene un componente disciplinario. Así, en anteriores decisiones, esta
Corporación había señalado que, en relación con los congresistas, la
"pérdida de investidura constituye un verdadero juicio de responsabilidad
política que culmina con una sanción jurisdiccional, de tipo disciplinario.(subrayas
no originales)." Además, como bien lo señala la Vista Fiscal, la norma
acusada habla de la "pérdida de la investidura para los miembros de las
corporaciones públicas de conformidad con las normas de la Constitución y
la ley que la regule (subrayas no originales)", por lo cual es obvio que
no se está desconociendo sino reafirmando la competencia propia y exclusiva del
Consejo de Estado en relación con los congresistas. La
Corte considera entonces que ese numeral es exequible, pues la norma no
desconoce la competencia propia del Consejo de Estado en relación con los
Congresistas, y nada se opone a que la ley regule la pérdida de investidura
como sanción disciplinaria para el resto de miembros de las corporaciones
públicas, por cuanto, como lo ha señalado esta Corporación, se trata de una
figura disciplinaria que es "equiparable por sus efectos y gravedad, a la
de destitución de los altos funcionarios públicos". Además, la propia
Carta prevé tal sanción para las otras corporaciones. Así, el artículo 110
establece una prohibición para todo aquél que desempeñe función pública cuya
violación es sancionable con destitución del cargo o pérdida de investidura.
Igualmente, el artículo 291 establece que perderán la investidura los miembros
de corporaciones públicas de las entidades territoriales que acepten un cargo
en la administración. Por
las anteriores razones, la Corte declarará la exequibilidad
del ordinal 9º del artículo 29 del CDU. 16-
La Corte tampoco encuentra ninguna objeción a que, conforme al ordinal 4º del
artículo 79 de este mismo estatuto, la Procuraduría semestralmente publique los
nombres de los servidores públicos que hayan sido sancionados con pérdida de
investidura, una vez que esté en firme la decisión, sin perjuicio del
correspondiente archivo y antecedentes disciplinarios. De un lado, conforme a
lo visto en el numeral anterior, la pérdida de investidura es una típica
sanción disciplinaria y, de otro lado, no se puede aducir que exista
vulneración al buen nombre o a la intimidad de la persona sancionada, no sólo
por cuanto ha sido ella la que, con su conducta, se ha hecho merecedora de tal
sanción sino, además, porque existe un interés legítimo de la sociedad y de la
administración por conocer los nombres de estas personas que han perjudicado
gravemente el desarrollo de la función pública. Por ello se declarará exequible
la expresión acusada "sancionados con pérdida de investidura" de este
artículo. 17-
El mismo actor ataca la expresión "pérdida de investidura" del inciso
tercero del artículo 32 del CDU, según el cual ésta es una de las sanciones
para las faltas gravísimas, esto es, las descritas por el artículo 25 de ese
mismo estatuto. La
Corte considera que esta norma es exequible en relación con los miembros de las
corporaciones públicas territoriales, por cuanto, como ya se señaló, se trata
de una sanción que puede ser aplicada a estos servidores públicos, y las conductas
descritas por el artículo 25 son de suma gravedad, lo cual justifica que el
Legislador las sancione con pérdida de investidura o, para otros tipos de
servidores, con terminación del contrato, destitución, desvinculación o
remoción. Sin embargo, es necesario efectuar las siguientes dos precisiones: De
un lado, el artículo 110 de la Carta señala que será causal de remoción del
cargo o de pérdida de la investidura que quien desempeñe funciones públicas
haga contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o induzca a
otros a que lo hagan, salvo las excepciones legales. Ahora bien, como se señaló
anteriormente, los numerales 7º y 8º del artículo 25 del CDU desarrollan en
parte esta prohibición constitucional pero no cubren todas las hipótesis,.
Igualmente, el artículo 291 de la Carta establece que perderán la investidura
los miembros de corporaciones públicas de las entidades territoriales que
acepten un cargo en la administración, conducta que no se encuentra descrita
como falta gravísima por el artículo 25 del CDU. En tales circunstancias, la
Corte entiende que estas dos prohibiciones constitucionales siguen operando de
manera autónoma como causa de pérdida terminación de investidura, de los
miembros de las corporaciones públicas de las entidades regionales, pues mal
podría el Legislador modificar el alcance de una prohibición constitucional. De
otro lado, en relación con los congresistas, esta disposición es inexequible,
por cuanto en este caso la institución de la pérdida de investidura tiene, como
ya lo ha señalado esta Coporación, "muy
especiales características" pues "tan sólo puede operar en los casos,
bajo las condiciones y con las consecuencias que la Carta Política establece.
Las causas que dan lugar a ella son taxativas". Esto significa que no
puede la ley restringir ni ampliar las causales establecidas por la
Constitución como determinantes de pérdida de investidura, esto es, las
señaladas por los artículos 110 y 183 de la Carta. Por
todo lo anterior, en la parte resolutiva, se declarará exequible pero de manera
condicional la expresión "pérdida de investidura" del inciso tercero
del artículo 32 del CDU. Prohibiciones
disciplinarias y derecho de huelga y autonomía de los servidores públicos. 18-
Según los actores y algunos intervinientes, algunas de las prohibiciones
establecidas por el CDU a los servidores públicos son contrarias a la Carta
pues desconocen sus derechos constitucionales. Así, se impugna el ordinal 8º
del artículo 51, por desconocer la garantía del derecho de huelga. La
Corte considera que el asunto es complejo, por cuanto este ordinal establece
que está prohibido a los servidores públicos "propiciar, organizar o
participar en huelgas, paros o suspensión de actividades o disminución del
ritmo de trabajo, cuando se trate de servicios públicos esenciales definidos
por el legislador." Ahora bien, es necesario distinguir la huelga que,
como la ha señalado esta Corporación, es un derecho constitucionalmente
garantizado pero que debe ejercerse dentro de las regulaciones legales, de los
paros, las suspensiones de actividades o las disminuciones del ritmo de
trabajo, que se efectúen como mecanismos de hecho no previstos por el
ordenamiento. En efecto, si bien, dentro de ciertos marcos, la huelga es
legítima, estos recursos de hecho son ilegítimos, pues vulneran, sin
justificación, la continuidad y la eficacia de la función pública y de los
servicios esenciales, que sirven intereses generales (CP art. 209), por lo cual
la Corte considera que la organización de suspensiones de actividades o
disminuciones del ritmo laboral, por fuera de los marcos del derecho de huelga,
no es admisible constitucionalmente y, por ende, esa prohibición opera para
todos los servidores públicos y no sólo para aquellos que laboren en
actividades que configuren servicios públicos esenciales. De
otro lado, en relación con el derecho de huelga en sí mismo considerado, la
Corte no comparte el criterio del actor, por cuanto ese ordinal prohibe a los servidores públicos propiciar, organizar o
participar en huelgas en servicios públicos esenciales definidos por el
legislador. Ahora bien, la Constitución garantiza el derecho de huelga a los
trabajadores, salvo en los servicios públicos esenciales (CP art. 56), por lo
cual el Legislador tiene la facultad de prohibir la huelga en este ámbito. Y,
conforme al artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, declarado exequible
condicionalmente por esta Coporación, la huelga se
encuentra prohibida en los servicios públicos esenciales definidos por el
Legislador, por lo cual es perfectamente razonable que, mientras ese régimen
legal de prohibición se mantenga, el CDU consagre como falta disciplinaria de
un servidor público la participación en huelgas en este tipo de servicios
públicos. En aquellos servicios públicos que no sean esenciales, esta
Corporación ya había establecido que los trabajadores oficiales tienen pleno
derecho de huelga. En relación con los empleados públicos que no laboren en
servicios públicos esenciales, la situación es más compleja, por cuanto no
existe impedimento constitucional para que estos funcionarios ejerzan el
derecho de huelga (CP art. 56). Sin embargo, debido al vínculo legal y
reglamentario existente entre ellos y el Estado, las regulaciones tradicionales
de la negociación colectiva y el derecho de huelga contenidas en el estatuto
del trabajo no son aplicables, por lo cual no pueden actualmente adelantar
huelgas, lo cual no obsta para que el Legislador pueda también reglamentar el
derecho de huelga de los empleados públicos que laboren en actividades que no
sean servicios públicos esenciales. Por
todo lo anterior, este ordinal será declarado exequible, pero de manera
condicional. 19-
Uno de los ciudadanos impugna, por violar los derechos a la intimidad y a la
propiedad, el mandato del ordinal 29 de ese mismo artículo 41, según el cual,
los servidores públicos deben obtener autorización escrita y previa del jefe
del respectivo organismo, o de quien éste delegue, para poder solicitar u
obtener préstamos o garantías, de los organismos de crédito. La
Corte considera que esa norma persigue un fin que no sólo es
constitucionalmente legítimo sino también importante, ya que se pretende evitar
que los funcionarios utilicen su cargo para un enriquecimiento indebido, por lo
cual la ley considera necesario exigir a todo servidor público obtener la
autorización de su superior para obtener un crédito. Esa disposición restringe
entonces el derecho a la autonomía y a la igualdad (CP arts
13 Y 16) de tales servidores, pues los obliga a obtener de la administración
una autorización para poder contraer el respectivo crédito, mientras que los
particulares pueden mantener en reserva esa información frente a sus
empleadores y a las autoridades estatales. El interrogante que se plantea es si
esa exigencia a los servidores públicos es admisible constitucionalmente. En
anteriores ocasiones, esta Corporación ha utilizado el llamado juicio de
proporcionalidad con el fin de determinar si un trato diferente o una
restricción de un derecho se ajustan a la Carta. Según tal juicio, cuando dos
principios entran en colisión, como en este caso la búsqueda de la moralidad de
la administración de un lado, y los derechos a la intimidad, la igualdad y la
autonomía de los servidores públicos (CP arts 13, 15
y 16), corresponde al juez constitucional determinar si esa reducción es
proporcionada, a la luz de la importancia del principio afectado. Para ello,
debe el juez primero determinar si el trato diferente y la restricción a los
derechos constitucionales son "adecuados" para lograr el fin
perseguido, segundo si son "necesarios", en el sentido de que no
exista otro medio menos oneroso en términos de sacrificio de otros principios
constitucionales para alcanzar el fin perseguido y, tercero, si son "proporcionados
stricto sensu", esto es, que no se sacrifiquen valores y principios
que tengan un mayor peso que el principio que se pretende satisfacer. La
Corte considera que la restricción a los derechos constitucionales de los
servidores públicos consagrada por la norma acusada es útil para moralizar la
administración, ya que permite a las autoridades conocer y controlar las
dinámicas de endeudamiento de sus funcionarios, con lo cual se puede
potencialmente evitar prácticas de utilización indebida de la función pública.
Igualmente, la Corte reitera que el cumplimiento de funciones públicas implica
la asunción de cargas especiales que hace constitucionalmente legítimo exigir
de los servidores públicos ciertas conductas que no podría la ley exigir de un
particular. Con tal criterio, por ejemplo, esta Corporación declaró exequible
el delito de cobardía pues consideró que, debido a la formación específica del
militar y a las particularidades de su función pública, el acto de valor -que
no es equiparable al heroísmo- les es jurídicamente exigible. Estas exigencias
jurídicas sobre estos funcionarios son mayores, pues la propia Carta establece
que ellos son responsables no sólo por violar la Constitución y la ley sino
también por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (CP art.
6º). Además, el servidor público tiene una especial sujeción al Estado, la cual
deriva del interés general que es consustancial al ejercicio de las funciones
públicas (CP arts 2º, 123 y 209) y se manifiesta
también en otras cargas que les impone la Constitución (CP arts
122 y ss). Sin
embargo, a pesar de lo anterior, la Corte coincide con el actor y el Defensor
del Pueblo, en que la norma acusada consagra una restricción innecesaria y
desproporcionada. En efecto, conforme a la propia Carta, todo servidor público
tiene la obligación de declarar bajo juramento el monto de sus bienes y rentas,
no sólo al momento de posesionarse o retirarse del cargo sino también cuando
sea requerido por la autoridad competente (CP art. 122). Por consiguiente, si
en un determinado momento existen razones para considerar que un funcionario en
particular se está indebidamente aprovechando de su cargo, la Corte considera
que no sólo no es un mecanismo menos lesivo para la autonomía de los servidores
públicos sino incluso más eficaz que se solicite tal declaración
específicamente a ese funcionario, y no que se requiera -como lo hace la
disposición acusada- de manera general a todos los servidores, que soliciten
autorización a su superior para obtener un crédito. Por ello, la Corte
considera que el numeral acusado viola los derechos a la autonomía y a la
igualdad de los servidores públicos (CP arts 13, y
16) y será entonces declarado inexequible. Prohibiciones
a los servidores y acceso ciudadano a la información. 20-
Igualmente, uno de los actores impugna la prohibición del numeral 28 de ese
mismo artículo 41, según la cual los servidores públicos no pueden
"proporcionar noticias o informes sobre asuntos de la administración
cuando no estén facultados para hacerlo." Este cargo se encuentra
íntimamente ligado al ataque contra la expresión "por quien tenga la
facultad legal de hacerlo" del ordinal 9º del artículo 25, según el cual
es falta gravísima "la publicación o utilización indebida de secretos
oficiales, así declarados por la ley o por quien tenga la facultad legal para
hacerlo." El actor considera que ambas disposiciones son violatorias del
derecho al acceso a documentos públicos y la información, pues la ley es la
única que puede establecer las excepciones a dicho derecho, y en este caso tal
decisión sería potestativa de autoridades diferentes. La
Corte considera que el ciudadano tiene en parte razón, pues es cierto que el
artículo 74 de la Carta establece una reserva de ley en materia de excepciones
al acceso a los documentos públicos, por lo cual sólo el Legislador puede
señalar aquellos documentos públicos que quedan por fuera del derecho de las
personas a examinarlos. Por ello, la expresión "por quien tenga la
facultad legal de hacerlo" del ordinal 9º del artículo 25 será declarada
inexequible. Sin
embargo, esa reserva legal, no hace inexequible el numeral 28 del artículo 41,
por cuanto esta norma prohibe a los servidores
divulgar informes sobre la administración "cuando no estén facultados para
hacerlo". Ahora bien, es claro que los servidores públicos sólo puede
hacer aquello para lo cual están expresamente facultados, puesto que, a
diferencia de los particulares, ellos responden no sólo por infracción a la
Constitución y a la ley, sino también por extralimitación en el ejercicio de
sus funciones (CP art. 6º). En ese orden de ideas, si un servidor no está
facultado para proporcionar un informe relativo a la marcha de la
administración y, a pesar de ello, lo divulga, se trata de una extralimitación que
es susceptible de sanción disciplinaria pues se está violando un deber de
discreción, que puede afectar el buen desarrollo de la función pública. Inhabilidades,
delitos con pena privativa de la libertad y régimen disciplinario. 21-
Uno de los actores impugna parcialmente el artículo 43 del CDU, que consagra
una inhabilidad para desempeñar cargos públicos. Aun cuando el demandante no
acusa esta norma por desconocer la unidad de materia, comienza la Corte por
analizar este tema, por cuanto corresponde a esta Corporación estudiar las
normas demandadas frente a la totalidad de los preceptos de la Constitución
(art. 22 Dto. 2067 de 1991), y no únicamente en relación con las disposiciones
constitucionales señaladas por los ciudadanos. Este
estudio es necesario pues en anteriores decisiones esta Corporación había
señalado que las inhabilidades no hacen parte, en sentido estricto, del régimen
disciplinario. Con base en tal criterio, esta Corporación estudió algunas
disposiciones del decreto extraordinario 1888 de 1989, que desarrollaba una
facultades concedidas por la Ley 30 de 1987 para que el Presidente modificara
el régimen disciplinario de la rama jurisdiccional. La Corte concluyó que eran
inexequibles los artículos que establecían una inhabilidad aplicable para
acceder a la rama jurisdiccional, pues las facultades habían sido otorgadas
para modificar el régimen disciplinario "y las inhabilidades no hacen
parte de ese régimen". Un interrogante se plantea entonces: Si, en sentido
estricto, las inhabilidades no hacen parte del régimen disciplinario, ¿no
violan la regla de unidad de materia aquellas disposiciones del CDU -estatuto
disciplinario- que consagran inhabilidades, pues conforme al artículo 158 de la
Carta "todo proyecto debe referirse a una misma materia"? La
Corte considera que no es así, por cuanto el examen que corresponde hacer por
violación de la regla de unidad de materia no es igual al ligado a las
facultades extraordinarias. Así, esta Corporación ha indicado, en numerosas
oportunidades, que la concesión de facultades extraordinarias altera el reparto
ordinario de competencias normativas entre el Congreso y el Ejecutivo. Es pues
una institución excepcional; por ello, conforme a clásicos principios
hermenéuticos, la interpretación del alcance concreto de la extensión de esas
facultades debe ser estricta y restrictiva, por lo cual, ellas sólo comprenden
los asuntos expresamente indicados por la ley habilitantes, sin que haya lugar
a extensiones ni analogías. En cambio, desde sus primeras decisiones en este
campo, esta Corporación ha precisado que no puede efectuarse una interpretación
restrictiva sino amplia del alcance del tema tratado por una ley. Esto
significa que "la materia" de una ley debe entenderse "en una
acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario
referente". Esta comprensión amplia de la unidad temática de una ley no es
caprichosa sino que es una concreción del peso del principio democrático en el
ordenamiento colombiano y en la actividad legislativa. En efecto, si la regla
de la unidad de materia pretende racionalizar el proceso legislativo y depurar
el producto del mismo, al hacer más transparente la aprobación de las leyes y
dar coherencia sistemática al ordenamiento, no es congruente interpretar esta
exigencia constitucional de manera tal que se obstaculice indebidamente el
desarrollo de la actividad legislativa. Por ello esta Corte ha señalado que
solamente deben retirarse del ordenamiento"aquellos
apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable
y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma". En
ese orden de ideas, si bien es inconstitucional que el Ejecutivo establezca
inhabilidades cuando le fueron concedidas facultades únicamente para modificar
el régimen disicplinario, pues en sentido estricto
las inhabilidades no hacen parte del tal régimen, en cambio es perfectamente
admisible que una ley disciplinaria regule también las inhabilidades pues
existe entre estos temas una conexidad temática e instrumental razonable, que
permite considerarlos como una misma materia, pues la violación del régimen
disciplinario puede configurar una inhabilidad y, a su vez, el desconocimiento
de las inhabilidades puede configurar una falta disciplinaria. No hay pues
violación de la unidad de materia (CP art. 158), por lo cual entra la Corte a
estudiar materialmente la inhabilidad acusada. 22-
El actor acusa la expresión "salvo que estos últimos hayan afectado la
administración pública" de la inhabilidad consagrada por el ordinal 1º del
artículo 43, por cuanto considera que viola la tipicidad. Ahora bien, para
comprender adecuadamente el sentido de esta expresión, la Corte comenzará por
analizar globalmente el ordinal del cual hace parte. Este
ordinal impide el acceso a cargos públicos a todo aquel que haya "sido
condenado por delito sancionado con pena privativa de la libertad, excepto
cuando se trate de delitos políticos o culposos salvo que estos últimos hayan
afectado la administración pública." Como bien lo señala la Vista Fiscal,
para su mejor entendimiento, esta disposición debe ser descompuesta, puesto que
ella consagra una inhabilidad (ser condenado por delito sancionado con pena privativa
de la libertad) con una excepción (excepto cuando se trate de delitos políticos
o culposos) y una excepción a la excepción (salvo si los delitos culposos han
afectado a la administración pública). Ahora bien, esta excepción a la
excepción configura una nueva inhabilidad, puesto que significa que no podrán
desempeñar cargos públicos quienes hayan sido condenados a pena privativa de la
libertad por un delito culposo que haya afectado a la administración pública. 23-
Es claro que la inhabilitación para ejercer cargos públicos por haber cometido
un delito constituye una pena, pues así la define con precisión el ordinal 3º
del artículo 42 del Código Penal, que dice que la interdicción de derechos y
funciones públicas es una pena accesoria cuando no se establezca como
principal. Por consiguiente, en primer término, estudia la Corte el cargo del
actor relativo a si la expresión "haya afectado la administración
pública" respeta el principio de tipicidad (CP art. 29) y la Corte
concluye que es una expresión ciertamente ambigua, por cuanto esa afectación
puede ser de múltiples formas. Incluso podría decirse que todo delito, en tanto violación de un bien jurídico protegido por el Estado,
afecta de alguna manera la administración pública. Sin embargo, la Corte
coincide con la Vista Fiscal en que esa ambigüedad no comporta la inexequibilidad de la expresión, por cuanto ella puede ser
interpretada a la luz del artículo 122 de la Carta, que habla, de manera más
precisa, de delitos contra el patrimonio del Estado. En ese orden de ideas,
como todo delito contra el patrimonio del Estado afecta la administración
pública, es natural entender que el Legislador incluyó este tipo de delitos en
la expresión acusada, pero también generó una indeterminación inadmisible
debido a la vaguedad de la misma. Por consiguiente, y teniendo en cuenta que
esta Corporación ya ha señalado que uno de los criterios que debe orientar sus
decisiones es el llamado "principio de la conservación del derecho",
según el cual los tribunales constitucionales deben siempre buscar conservar al
máximo las disposiciones emanadas del Legislador, la Corte declarará exequible
esa expresión en el entendido de que ella hace referencia a los delitos contra
el patrimonio del Estado. 24-
Así precisado su sentido, podemos entonces concluir que el ordinal 1º del
artículo 43 consagra dos inhabilidades para ejercer cargos públicos a saber: -
haber sido condenado a pena privativa de la libertad, excepto cuando se trate
de delitos políticos o culposos, o; -
haber sido condenado a pena privativa de la libertad por un delito culposo
contra el patrimonio del Estado. Ahora
bien, el actor no impugnó la primera parte del ordinal, la cual consagra la
primera inhabilidad, por lo cual la Corte no se pronuncia frente a ella, por
cuanto a ella no compete revisar oficiosamente leyes que no hayan sido
demandadas. Y, la Corte considera que siempre y cuando se haga la precisión del
numeral anterior, la segunda inhabilidad se ajusta a la Carta pues es un
desarrollo del artículo 122 superior que, como bien dice la Vista Fiscal, no
distingue entre delitos dolosos o culposos. Procedimiento
disciplinario y libertad personal. 25-
Los actores atacan varias disposiciones del libro III del CDU pues consideran
que algunos aspectos del procedimiento disciplinario violan derechos y normas
constitucionales. Así, uno de los demandantes considera que el artículo 52
desconoce la reserva judicial en materia de libertad ya que permite que una
autoridad no judicial -el Ministerio Público- prive de la libertad a una
persona a fin de que rinda testimonio. Por el contrario, según la Vista Fiscal,
la disposición es exequible pues es un instrumento para que se puedan adelantar
eficazmente investigaciones disciplinarias. Entra pues la Corte a estudiar la
constitucionalidad de esta disposición. El
inciso primero establece una multa para el testigo particular que se muestre
renuente a comparecer y declarar. Esta norma no plantea ningún problema constitucional , siempre y cuando la multa se imponga con el
respeto del debido proceso (CP art. 29), pues simplemente desarrolla el deber
de declarar de toda persona, con las correspondientes excepciones
constitucionales (CP art. 33), el cual es una expresión específica del deber
constitucional de colaborar con la buena administración de justicia (CP art. 95
ord 7º). 26-
Por el contrario, el inciso segundo requiere un examen más detenido pues
establece que para sus investigaciones la Procuraduría podrá disponer la
"conducción del renuente por la fuerza pública, para efectos de la recepción
inmediata de la declaración sin que esta conducción implique privación de la
libertad." En efecto, si bien toda persona debe declarar cuando la
autoridad competente así lo exija (CP art. 95 ord
7º), la Constitución consagra una reserva judicial en materia de libertad, pues
el artículo 28 establece que una persona sólo puede ser detenida por orden de
autoridad judicial competente. Como vemos, esta norma plantea una tensión entre
la reserva judicial de la libertad (CP art. 28) y el deber de toda persona de
colaborar con las autoridades y contribuir con la administración de justicia,
que incluye en este aspecto las investigaciones disciplinarias (CP art. 95 ord 7º). En efecto, por más de que el artículo diga que la
conducción forzosa del testigo no debe implicar una privación de libertad, lo
cierto es que ella restringe la libertad de la persona pues esta Corporación ha
dicho que "por libertad personal a nivel constitucional debe entenderse la
ausencia de aprehensión, retención, captura, detención o cualquier otra forma
de limitación de la autonomía de la persona". En
decisión anterior, esta Corte tuvo que estudiar la misma tensión y concluyó
que, dentro de estrictos límites, es admisible la conducción forzada del testigo,
por una autoridad no judicial, a fin de que rinda el respectivo testimonio,
pues tal práctica es un desarrollo "de un deber superior. Lo que se
pretende es que se proceda a una investigación rápida a fin de evitar que las
pruebas se pierdan y redunde esto en la investigación -como fin inmediato-,
para lograr la búsqueda de la verdad -fin mediato-." Sin embargo, esa
misma sentencia agregó inmediatamente que ello sólo es posible en aquellas
situaciones de urgencia en las que existe la posibilidad de la pérdida de
pruebas, pues "cosa distinta es la negativa a una orden de comparendo para
rendir testimonio. En este caso, si el funcionario judicial -y sólo el
funcionario judicial- estima necesario la presencia del testigo, puede expedir
una orden de captura. Es en este sentido que la norma es constitucional." La
Corte considera que esos mismos criterios son aplicables en este caso, por lo
cual el inciso segundo del artículo 52 del CDU será declarado constitucional,
siempre y cuando se entienda que se trata de situaciones de urgencia en las
cuales la conducción forzada al testigo es necesaria para evitar la pérdida de
pruebas. Procedimiento
disciplinario, doble instancia y consulta. 27-
Otros cargos tienen que ver con el problema de la doble instancia. Así, uno de
los actores considera que la expresión "en única instancia" del
artículo 61 del CDU vulnera el debido proceso (CP art. 29), pues es derecho de
toda persona impugnar la sentencia condenatoria, principio que es aplicable al
proceso disciplinario La
Corte coincide con el actor en que toda persona investigada tiene derecho a
impugnar los fallos disciplinarios condenatorios. Sin embargo, ello no excluye per
se los procesos de única instancia, pues la impugnación no implica obligatoriamente
que el fallo sea apelable sino que el condenado pueda acudir -por medio de
cualquier recurso- ante una autoridad con capacidad de revisar la decisión.
Así, ha dicho al respecto esta Corporación: "Puede,
en consecuencia, afirmarse que impugnar una sentencia es oponerse con razones a
lo resuelto en ella, en general interponer un recurso. Si la sentencia es
condenatoria, el condenado la impugnará para ser absuelto o, al menos,
disminuir la pena. Desde
ahora conviene no olvidar que el artículo 29 utiliza el verbo impugnar, que es
genérico y no se refiere una forma de impugnación en particular. Como tampoco
menciona recurso alguno." En
ese orden de ideas, en la medida en que los fallos disciplinarios son
decisiones administrativas que pueden ser impugnadas ante la jurisdicción
contencioso-administrativa, la Corte considera que los fallos de única
instancia establecidos por el artículo 61 del CDU no violan el derecho de toda
persona a impugnar la sentencia condenatoria (CP art. 29). 28-
Con todo, se podría argumentar que estos procesos de única instancia pueden
violar el principio de igualdad, pues implican una desventaja procesal, que no
es eliminada por la posibilidad de impugnar ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo la sanción impuesta, pues tal posibilidad también la
tienen quienes son investigados disciplinariamente en dos instancias, por lo
cual la inferioridad procesal de los primeros subsiste. Es pues -como lo señaló
esta Corte en anteriores decisiones- más gravosa la situación de quienes
carecen del recurso de apelación en el proceso disciplinario, por lo cual es
necesario examinar si esa diferencia de trato encuentra un sustento objetivo y
razonable, pues de no ser así, las normas serían discriminatorias. Ahora
bien, la Corte considera que en este caso existen las razones que justifican
este trato diferente, por cuanto se utiliza un criterio objetivo razonable,
esto es, que se trate de faltas leves, que tienen sanciones menores, por lo
cual esta restricción a una instancia representa una forma efectiva de
racionalizar el poder disciplinario del Estado, permitiendo que comportamientos
de menor entidad puedan ser conocidos por el inmediato superior del servidor
público. La expresión impugnada del artículo 51 será entonces declarada
exequible. 29-
La Corte tampoco encuentra ninguna objeción a que el CDU establezca la consulta
de ciertos fallos disciplinarios Ya en anterior decisión, esta Corporación
había señalado que "esta figura es perfectamente admisible en las
actuaciones adminitrativas, adecuándose en este
sentido a los mandatos del artículo 29." Por ello la Corte desestima los
cargos contra el artículo 110 del CDU, ya que no considera que se esté
estableciendo una presunción de culpabilidad en contra del funcionario absuelto,
pues las decisiones absolutorias sólo podrán ser revocadas por el superior si
encuentra clara la prueba de la responsabilidad del investigado. En ese orden
de ideas, hace parte de la libertad del Legislador consagrar estos grados
obligatorios de jurisdicción a fin de proteger valores de raigambre
constitucional, como el interés público y los propios derechos y garantías
fundamentales del investigado. La
posibilidad de suspensión provisional. 29-
Uno de los actores también cuestiona los artículos 115 y 116 del CDU que
consagran la posibilidad de que se suspenda provisionalmente al investigado.
Según su criterio, esta facultad está prevista por la Carta únicamente para el
Contralor General. La
Corte no comparte el criterio del demandante pues en anteriores decisiones esta
Corporación ya había señalado que el mecanismo de la suspensión provisional
"es una medida de prudencia disciplinaria que tiende a proteger el interés
general", por lo cual es perfectamente razonable que el Legislador la
establezca en los procesos disciplinarios. 31-
De otro lado, la regulación misma del mecanismo de suspensión establecido por
los artículos impugnados se adecúa al sentido de la figura, pues no es una
medida absolutamente discrecional, como que sólo procede respecto de faltas
gravísimas - taxativamente descritas- o graves. Además sólo puede ser tomada
por nominador o el Procurador General de la Nación o a quien éste delegue, y
tiene un límite de tres meses, que sólo pueden prorrograrse
por otros tres si se dan serios elementos de juicio que permitan establecer que
la permanencia en el cargo, función o servicio facilita la interferencia del
presunto autor de la falta en el trámite normal de la investigación o ante la
posibilidad de la continuidad o reiteración de la falta. Además se prevé la
reintegración al cargo y el reconocimiento y pago de la remuneración dejada de
percibir, durante el período de suspensión en los siguientes casos, si expira
el término máximo de suspensión o se absuelve al investigado o la sanción no es
la separación del cargo. La
Corte declarará entonces la exequibilidad de estos
artículos pues la regulación prevista garantiza la buena marcha y la
continuidad de la función pública, sin que con ello se afecte el empleo ni se aténte contra la honra ni el debido proceso del
disciplinado, porque en el curso de la investigación el servidor público tiene
la oportunidad de desvirtuar la acusación que se le imputa a fin de que sea
reintegrado al servicio, con el reconocimiento de lo dejado de percibir. Competencias
especiales del Procurador y pérdida de investidura. 32-
Según uno de los demandantes, varias expresiones del ordinal 2º del artículo 66
del CDU, que regula ciertas competencias disciplinarias especiales del
Procurador, son inexequibles por cuanto se vulnera la naturaleza restrictiva de
los fueros constitucionales. Sin embargo, la Corte no comparte este criterio,
por cuanto el fuero establecido por este artículo se adecúa a la Carta ya que,
teniendo en cuenta la calidad de los congresistas como altos dignatarios del
Estado, es razonable que sean investigados disciplinariamente por la suprema
autoridad disciplinaria, esto es, por el Procurador General, en única
instancia. Y, dentro de su ámbito de configuración normativa, bien puede la ley
definir razonablemente los alcances de esa competencia especial del Procurador,
señalando que mientras son congresistas, el fuero cobija también las
infracciones cometidas con anterioridad al ejercicio de sus funciones y que se
prolonga después del cese de la función pública cuando la falta se ha cometido
en ejercicio de ésta. Por
todo lo anterior, el inciso primero del ordinal 2º del artículo 66 del CDU será
declarado exequible en su integridad, pues no era posible estudiar de manera
separada las expresiones acusadas. 33-
En cambio, la Corte coincide con el demandante en que el inciso segundo de ese
numeral vulnera la Carta y debe ser declarado inexequible pues,en relación con los congresistas, la pérdida de
investidura es un proceso jurisdiccional disciplinario autónomo de competencia
exclusiva del Consejo de Estado, por lo cual no es supeditable
a ningún tipo de pronunciamiento, tal y como la Corte lo ha señalado en
anteriores fallos. La investigación no puede entonces ser atribuida al
Procurador, pues se estaría afectando la competencia investigativa y decisoria
autónoma del supremo tribunal de lo contencioso administrativo. En estos casos,
la labor del Procurador es la de emitir los correspondientes conceptos (CP art.
278 ord 2º), pues en relación con la pérdida de
investidura, los congresistas gozan de fuero especial. Derechos
del disciplinado, copias y documentos auténticos. 34-
La Corte no encuentra admisible el cargo formulado contra el literal e) del
artículo 73 del CDU, según el cual el disciplinado tiene derecho a "designar
apoderado, si lo considera necesario". En efecto, como bien lo señala la
Vista Fiscal, esta norma no excluye la opción del asesoramiento por parte de la
respectiva organización sindical. Lo que sucede es que, como lo destaca el
Viceprocurador, la asistencia de un apoderado escogido por el disciplinado es
una expresión del derecho a la defensa técnica, que no podía ser ignorado por
el régimen disciplinario, por cuanto hace parte del debido proceso en este
campo, sin perjuicio de que el disciplinado también pueda ser asesorado, en
forma extraprocesal, por diversas organizaciones sociales. 33-
El mismo actor ataca parcialmente el literal f) de esa misma disposición pues
considera que la limitación a la expedición de copias a aquellos documentos que
no estén sometidas a reserva desconoce la publicidad que debe imperar en esa
clase de juicios. Sin embargo, la Corte coincide con la Vista Fiscal en que se
trata de una regulación que se ajusta a la Carta pues pondera adecuadamente la
tensión entre la reserva legal documental y el derecho de defensa, ya que
permite al disciplinado el acceso al expediente y a los documentos reservados,
pero limita parcialmente la expedición de copias con el fin de proteger esa
reserva. Este literal será pues declarado exequible en su integridad, pues no
era posible estudiar la constitucionalidad de la excepción a la solicitud de
copias sin establecer tácitamente que la expedición misma de tales copias se
ajusta a la Carta, como una materialización del derecho de defensa del investigado.
34-
Finalmente, uno de los actores impugna la expresión "autenticada" del
artículo 82 del CDU, según la cual las copias aportadas a la investigación
deben ser autenticadas, de conformidad con las disposiciones legales que
regulen la materia. Según su criterio, esta exigencia desconoce el derecho de
defensa del disciplinado pues no se permite la presentación de fotocopias
simples, mientras que eso es posible en el procedimiento civil. La
Corte considera que el cargo tal como está formulado no es de recibo, pues el
Legislador tiene una amplia libertad para regular los procedimientos judiciales
y disciplinarios, como es obvio, dentro del respeto de los principios
constitucionales. Por consiguiente, la existencia de menores formalidades en
otras jurisdicciones es un argumento de conveniencia más o menos plausible,
pero no tiene en sí mismo relevancia constitucional. Sin embargo, la expresión
"autenticada" será declarada inexequible, pero por otra razón. En
efecto, el artículo 83 de la Carta no sólo ordena a las autoridades y a los
particulares comportarse de acuerdo a los postulados de buena fe sino que
establece una presunción en este campo, pues señala que la buena fe se presume
en todas las gestiones y actuaciones frente a las autoridades públicas. Si ello
es así, es natural que deba presumirse la buena fe de quienes aporten copias a
un proceso disciplinario, por lo cual la exigencia de la autenticación vulnera
el artículo 83 de la Constitución, pues cuando se presenta la copia sin
autenticación, la autenticidad de la misma puede ser perfectamente establecida,
si es necesario, dentro del propio proceso disciplinario para proceder a la
valoración de sus alcances probatorios. IV.
DECISIÓN En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE Primero:
Declarar EXEQUIBLES: a)
Las expresiones "empleados y trabajadores" del artículo 20,
"antes de la formulación de cargos" del artículo 27, "con
destino a la entidad correspondiente" del numeral 2º del artículo 29,
"y a favor de la entidad" del inciso tercero del artículo 31,
"con la correspondiente indexación" del inciso primero del artículo
32, "o suspensión del contrato de trabajo (...) hasta por tres (3) meses"
del inciso segundo del artículo 32, "en única instancia" del artículo
61, "o sancionados con pérdida de investidura" del literal 4º del
artículo 79, "sin excepción alguna" y "o especiales" del
artículo 177 de la Ley 200 de 1995, "por la cual se adopta el Código
Disciplinario Único" b)
El numeral 9º del artículo 29; el inciso segundo del artículo 31; el numeral 28
del artículo 41; el inciso primero del artículo 52; el inciso primero del
numeral 2º del artículo 66; los literales e) y f) del artículo 73; y los
artículos 110, 115 y 116 de la Ley 200 de 1995, "por la cual se adopta el
Código Disciplinario Único" c)
Los numerales 5º y 6º del artículo 29, salvo las expresiones "o de
prestación de servicios personales", las cuales se declaran INEXEQUIBLES. Segundo. Declarar EXEQUIBLES, en los
siguientes términos: a)
La expresión "terminación del contrato de trabajo" del inciso tercero
del artículo 32 de la Ley 200 de 1995, siempre y cuando se entienda que en
estos casos es también aplicable el artículo 110 de la Constitución. b)
La expresión "o pérdida de investidura" del inciso tercero del
artículo 32 de la Ley 200 de 1995, siempre y cuando se entienda que no se
aplica a los Congresistas y que para los miembros de las Corporaciones Públicas
de las entidades territoriales son causas constitucionales autónomas de pérdida
de investidura las previstas por los artículos 110 y 291 inciso primero de la
Constitución. c)
El numeral 8º del artículo 41 de la Ley 200 de 1995, siempre y cuando se
entienda que los paros, las suspensiones de actividades o disminuciones del
ritmo laboral que se efectúen por fuera de los marcos del derecho de huelga no
son admisibles constitucionalmente y, por ende, están prohibidas para todos los
servidores públicos y no sólo para aquellos que laboren en actividades que
configuren servicios públicos esenciales. d)
La expresión "haya afectado la administración pública" del literal a)
del artículo 43 de la Ley 200 de 1995, siempre y cuando se entienda que ésta
hace referencia a los delitos contra el patrimonio del Estado. e)
El inciso segundo del artículo 52 del de la Ley 200 de 1995, siempre y cuando
se entienda que se trata de situaciones de urgencia en las cuales la conducción
forzada del testigo es necesaria para evitar la pérdida de pruebas. Tercero: Declarar INEXEQUIBLES: a)
Las expresiones "o en su defecto, a una de mayor entidad" del
artículo 22, "o por quien tenga la facultad legal para hacerlo" del
artículo 25, "o de prestación de servicios personales" de los
numerales 5º y 6º del artículo 29 y del inciso tercero del artículo 32, "o
de prestación de servicios" del inciso segundo del artículo 32,
"autenticada" del artículo 82 de la Ley 200 de 1995, "por la
cual se adopta el Código Disciplinario Único" b)
El numeral 29 del artículo 41, el inciso segundo del numeral 2º del artículo 66
de la Ley 200 de 1995, "por la cual se adopta el Código Disciplinario
Único" Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la gaceta de la corte
constitucional. CARLOS
GAVIRIA DÍAZ Presidente JORGE
ARANGO MEJÍA ANTONIO BARRERA CARBONELL MAGISTRADO MAGISTRADO EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO MAGISTRADO MAGISTRADO HERNANDO
HERRERA VERGARA ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO MAGISTRADO MAGISTRADO VLADIMIRO
NARANJO MESA JULIO CESAR ORTIZ GUTIÉRREZ MAGISTRADO MAGISTRADO MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO SECRETARIA GENERAL ACLARACIÓN
DE VOTO A LA SENTENCIA C-280/96 CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO-Destinatarios/REGIMEN
DISCIPLINARIO ESPECIAL (Aclaración de voto) A
pesar de que se señala que dicho estatuto es aplicable a todos los servidores
públicos, sin excepción alguna y que expresamente se consideran derogadas las
disposiciones que le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la
Fuerza Pública, ello no se opone a la subsistencia de otros regímenes
disciplinarios especiales reconocidos por la misma Constitución, tales como por
ejemplo, el de la Fiscalía General de la Nación. Referencia:
Demandas D-1067 y D-1076 acumulados. Acción
de inconstitucionalidad contra los artículos 20 (parcial), 22 (parcial), 25
(parcial), 27 (parcial), 29 (parcial), 31 (parcial), 32 (parcial), 41
(parcial), 43 (parcial), 52, 61, 66 (parcial), 73 (parcial), 79 (parcial), 82
(parcial), 110, 115, 116 y 177 (parcial) de la Ley 200 de 1995, "por la
cual se adopta el Código Disciplinario Único". Santafé
de Bogotá, D.C. Julio veintidos (22) de mil
novecientos noventa y seis (1996) Con
el debido respeto y consideración que me merecen las decisiones de la Sala
Plena de la Corporación, comedidamente me permito consignar la aclaración de
voto respecto a la sentencia proferida por la Corte Constitucional dentro del
proceso de la referencia, en la forma que a continuación se señala. Ante
todo deseo manifestar que como lo indiqué en la sesión correspondiente en que
se decidió el proceso mencionado, estoy de acuerdo íntegramente con la parte
resolutiva de la sentencia, que declaró la exequibilidad
e inexequibilidad de diferentes disposiciones de la
Ley 200 de 1995. No
obstante, en cuanto hace al artículo 177, relacionado con la vigencia y el
ámbito de aplicación de la ley o Código Disciplinario Unico,
declarado exequible por esta Corporación, considera el suscrito que a pesar de
que en él se señala que dicho estatuto es aplicable a todos los servidores
públicos, sin excepción alguna y que expresamente se consideran derogadas las
disposiciones que le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la
Fuerza Pública, ello no se opone a la subsistencia de otros regímenes
disciplinarios especiales reconocidos por la misma Constitución, tales como por
ejemplo, el de la Fiscalía General de la Nación, cuyo artículo 253 dispone: "La
ley determinará lo relativo a la estructura y funcionamiento de la Fiscalía
General de la Nación, al ingreso por carrera y al retiro del servicio, a las
inhabilidades e incompatibilidades, denominación, calidades, remuneración,
prestaciones sociales y régimen disciplinario de los funcionarios y
empleados de su dependencia" (negrillas y subrayas fuera de texto) Igualmente,
el artículo 279 de la Carta Fundamental, en relación con la Procuraduría
General de la Nación, establece la facultad de que esta entidad tenga su propio
régimen disciplinario cuando establece: "La
ley determinará lo relativo a la estructura y al funcionamiento de la
Procuraduría General de la Nación, regulará lo atinente al ingreso y concurso
de méritos (...) y al régimen disciplinario de todos los funcionarios y
empleados de dicho organismo" (negrillas y subrayas fuera de texto De
la misma manera, el artículo 256 de la norma superior prescribe que corresponde
al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales según el caso
y "de acuerdo a la ley", examinar la conducta y sancionar las faltas
de los funcionarios de la Rama Judicial, así como la de los abogados en
ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley", lo que
permite a mi juicio la existencia de un régimen propio de carácter
disciplinario para todo lo relacionado con esta función por parte de la
Corporación mencionada. Fecha
ut supra, HERNANDO
HERRERA VERGARA Magistrado SALVAMENTO
DE VOTO A LA SENTENCIA C-280/96 CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO-Destinatarios
(Salvamento de voto) El
Código del que se trata, como conjunto ordenado y armónico de disposiciones
atinentes a una materia no requería, para serlo, arrasar con los regímenes
disciplinarios especiales. Por ello, el calificativo de "único", a él
asignado por el legislador, resulta inapropiado y hasta inconstitucional, por
cuanto delata la pretensión de incorporar dentro de un texto de rango
legislativo toda la normatividad disciplinaria, olvidando que el Constituyente
destinó varias normas del Estatuto Fundamental -no susceptibles de ser
derogadas por la ley y con vigencia autónoma (es decir, que no necesitan ser
reproducidas en preceptos legales para imperar)- a señalar que determinados
servidores del Estado tienen un régimen disciplinario propio y, por tanto, de
suyo reacio a la uniformidad buscada por el estatuto materia de examen. El
Código ha debido denominarse "general", en vez de "único". REGIMEN
DISCIPLINARIO ESPECIAL
(Salvamento de voto) Se
nos hace evidente que -para mencionar apenas dos de los regímenes
disciplinarios de origen constitucional- el Código Unico
no podía pretender el señalamiento de las mismas reglas y procedimientos en lo
concerniente a los asuntos disciplinarios de competencia del Consejo Superior
de la Judicatura ni tampoco en lo relacionado con el trámite y decisión sobre
pérdida de investidura de los congresistas, cuyas normas están consagradas en
leyes independientes, que a nuestro entender no podían ser derogadas por la Ley
200 de 1995 y que fueron declaradas exequibles en su mayor parte por esta
Corte. Resulta claro, entonces, que la aspiración omnicomprensiva del
legislador vulneraba en esta materia los preceptos constitucionales, al
desconocer la existencia, fundada en la Carta, de regímenes propios o
especiales. Ref.:
Sentencia C-280 del 25 de junio de 1996. Demandas
D-1067 y D-1076. Santa
Fe de Bogotá, D.C., veinticinco de junio de mil novecientos noventa y seis
(1996). Los
suscritos magistrados discrepamos parcialmente de lo resuelto por la Corte en
este proceso, en particular en lo que respecta a la declaración de exequibilidad de las expresiones "todos",
"sin excepción alguna" y "o especiales", contenidas en el
artículo 177 de la Ley 200 de 1995. Pensamos
que, no obstante el plausible objetivo de la normatividad, destacado en la
Sentencia, sobre unificación de las reglas disciplinarias aplicables a los
servidores del Estado, resulta imposible desconocer que el ámbito de actuación
del legislador no es en esta materia indefinido ni ilimitado, por la razón
incontrastable de que la propia Constitución Política se ocupó en establecer
normas relativas al régimen disciplinario de algunos servidores públicos, fundando,
desde la base misma de sus disposiciones, sistemas especiales que hacen
imposible e impracticable la ambición legislativa -por loable que sea- de
incorporar dentro de un sólo estatuto y bajo idénticos principios toda la
materia disciplinaria. No
desconocemos que, como lo expresó esta Corte con ponencia de uno de los
suscritos (Sentencia C-417 del 4 de octubre de 1993), "el derecho
disciplinario es uno solo, su naturaleza es la misma, bien que se aplique al
personal que se encuentra al servicio de las cámaras legislativas o de las
corporaciones administrativas, ya sea que se haga valer frente a los servidores
públicos que pertenecen a la Rama Ejecutiva en cualquiera de sus niveles, o
respecto de los funcionarios o empleados de la Rama Judicial". Pero
tal afirmación, que seguimos considerando válida, está referida al ordenamiento
jurídico, como conjunto integrado y coherente de normas, o como sistema,
que incluye tanto las de jerarquía constitucional como las de origen legal. Es
decir, la unidad del derecho disciplinario, que se predica para sostener su
necesaria sujeción a los postulados constitucionales, no debe entenderse en el
sentido de que todas las normas disciplinarias deban forzosamente estar
vaciadas en un sólo, único y absorbente cuerpo normativo de orden legal, sino
que, aun hallándose contenidas en diversos ordenamientos que respeten la
especialidad de ciertos regímenes disciplinarios creados directamente por la
Carta, obedezcan a las prescripciones básicas de ésta. A
nuestro juicio, el Código del que se trata, como conjunto ordenado y armónico
de disposiciones atinentes a una materia -en este caso la disciplinaria- no
requería, para serlo, arrasar con los regímenes disciplinarios especiales. Por
ello, el calificativo de "único", a él asignado por el legislador,
resulta inapropiado y hasta inconstitucional, por cuanto delata la pretensión
de incorporar dentro de un texto de rango legislativo toda la normatividad
disciplinaria, olvidando que el Constituyente destinó varias normas del
Estatuto Fundamental -no susceptibles de ser derogadas por la ley y con
vigencia autónoma (es decir, que no necesitan ser reproducidas en preceptos
legales para imperar)- a señalar que determinados servidores del Estado tienen
un régimen disciplinario propio y, por tanto, de suyo reacio a la uniformidad
buscada por el estatuto materia de examen. El
Código ha debido denominarse "general", en vez de "único". Así
las cosas, se nos hace evidente que -para mencionar apenas dos de los regímenes
disciplinarios de origen constitucional- el Código Unico
no podía pretender el señalamiento de las mismas reglas y procedimientos en lo
concerniente a los asuntos disciplinarios de competencia del Consejo Superior
de la Judicatura -Sala Jurisdiccional Disciplinaria (artículo 256, numeral 3,
de la Carta)- ni tampoco en lo relacionado con el trámite y decisión sobre
pérdida de investidura de los congresistas (artículos 183 y 184 C.P.), cuyas
normas están consagradas en leyes independientes, que a nuestro entender no
podían ser derogadas por la Ley 200 de 1995 y que fueron declaradas exequibles
en su mayor parte por esta Corte (disposiciones pertinentes de la Ley 5a. de
1992 y Ley 144 de 1994). Resulta
claro, entonces, que la aspiración omnicomprensiva del legislador vulneraba en
esta materia los preceptos constitucionales, al desconocer la existencia,
fundada en la Carta, de regímenes propios o especiales. Juzgamos,
por ello, que la Corte ha debido declarar inexequibles las expresiones
"todos", "sin excepción alguna" y "o especiales",
plasmadas en el artículo 177 de la Ley 200 de 1995, e introducir la
correspondiente advertencia al estudiar la constitucionalidad del artículo 20 ibídem
en cuanto a las expresiones "empleados y trabajadores del Estado",
pues no todos los empleados podían sujetarse a las reglas del Código por la
razón anotada. JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado JULIO
CESAR ORTIZ GUTIERREZ Magistrado FECHA UT SUPRA. |