RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en los artículos 153 y 241, numeral 8, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

Ver la Ley 1475 de 2011

dentro del proceso de revisión del Proyecto de Ley Estatutaria No. 190/10 Senado – 092/10 Cámara "por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones".

El Proyecto de Ley en mención fue remitido a la Corte por la Presidente del Senado de la República, a través de comunicación radicada en la Secretaría General de esta Corporación el 26 de enero de 2011. El texto de la norma objeto de análisis es el siguiente:

ARTÍCULO 1°. Principios de organización y funcionamiento. Los partidos y movimientos políticos se ajustarán en su organización y funcionamiento a los principios de transparencia, objetividad, moralidad, equidad de género y el deber de presentar y divulgar sus programas políticos de conformidad con lo dispuesto en la Constitución, en las leyes y en sus estatutos.

En desarrollo de estos principios, los partidos y movimientos políticos deberán garantizarlos en sus estatutos. Para tales efectos, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones de contenidos mínimos:

1. Participación. Entiéndase por el derecho de todo afiliado a intervenir, directamente o a través de sus representantes, en la adopción de las decisiones fundamentales del partido o movimiento, en el máximo órgano de dirección y en las demás instancias de gobierno, administración y control, así como los derechos de elegir y ser elegido en todo proceso de designación o escogencia de sus directivos y de sus candidatos a cargos y corporaciones de elección popular, de acuerdo a sus estatutos.

2. Igualdad. Se entiende por igualdad la exclusión de toda discriminación o privilegio por razones ideológicas, económicas, socia les, de sexo, o de raza, en los procesos de participación en la vida del partido o movimiento.

3. Pluralismo. El pluralismo implica para las organizaciones políticas el deber de garantizar la expresión de las tendencias existentes en su interior, en particular de las minorías, sin perjuicio de la aplicación del principio de mayoría, razón por la que los estatutos incluirán normas sobre quórum y mayorías especiales para la toma de decisiones fundamentales en materia de organización, funcionamiento y de participación de sus afiliados en la vida del partido o movimiento.

4. Equidad e igualdad de género. En virtud del principio de equidad e igualdad de género, los hombres, las mujeres y las demás opciones sexuales gozarán de igualdad real de derechos y oportunidades para participar en las actividades políticas, dirigir las organizaciones partidistas, acceder a los debates electorales y obtener representación política.

5. Transparencia. Es el deber de los partidos y movimientos políticos de mantener permanentemente informados a sus afiliados sobre sus actividades políticas, administrativas y financieras. Para su cumplimiento, deberán realizar cada año rendición de cuentas.

6. Moralidad. Los miembros de los partidos y movimientos políticos desarrollarán su actividad de conformidad con las normas de comportamiento adoptadas en los correspondientes códigos de ética.

ARTÍCULO 2°. Prohibición de doble militancia. En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político. La militancia o pertenencia a un partido o movimiento político, se establecerá con la inscripción que haga el ciudadano ante la respectiva organización política, según el sistema de identificación y registro que se adopte para tal efecto el cual deberá establecerse conforme a las leyes existentes en materia de protección de datos.

Quienes se desempeñen en cargos de dirección, gobierno, administración o control, dentro de los partidos y movimientos políticos, o hayan sido o aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular, no podrán apoyar candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentren afiliados. Los candidatos que resulten electos, siempre que fueren inscritos por un partido o movimiento político, deberán pertenecer al que los inscribió mientras ostenten la investidura o cargo, y si deciden presentarse a la siguiente elección por un partido o movimiento político distinto, deberán renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de inscripciones.

Los directivos de los partidos y movimientos políticos que aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular por otro partido o movimientos políticos o grupo significativo de ciudadanos, o formar parte de los órganos de dirección de estas, deben renunciar al cargo doce (12) meses antes de postularse o aceptar la nueva designación o ser inscritos como candidatos.

El incumplimiento de estas reglas constituye doble militancia, que será sancionada de conformidad con los estatutos, y en el caso de los candidatos será causal para la revocatoria de la inscripción.

Parágrafo. Las restricciones previstas en esta disposición no se aplicarán a los miembros de los partidos y movimientos políticos que sean disueltos por decisión de sus miembros o pierdan la personería jurídica por causas distintas a las sanciones previstas en esta Ley, casos en los cuales podrán inscribirse en uno distinto con personería jurídica sin incurrir en doble militancia.

ARTÍCULO 3°. Registro Único de Partidos y Movimientos Políticos. El Consejo Nacional Electoral llevará el registro de partidos, movimientos y agrupaciones políticas. Los respectivos representantes legales registrarán ante dicho órgano las actas de fundación, los estatutos y sus reformas, los documentos relacionados con la plataforma ideológica o programática, la designación y remoción de sus directivos, así como el registro de sus afiliados. Corresponde al Consejo Nacional Electoral autorizar el registro de los mencionados documentos previa verificación del cumplimiento de los principios y reglas de organización y funcionamiento consagrados en la Constitución, la Ley y los correspondientes estatutos.

Parágrafo. Los grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos al Senado de la República o a la Cámara de Representantes y obtengan los votos requeridos para el reconocimiento de personería jurídica, podrán organizarse como partidos o movimientos políticos y solicitar la correspondiente personería. La solicitud deberá ir acompañada del acta de fundación, los estatutos, la plataforma ideológica y programática, la lista de afiliados y la prueba de la designación de los directivos, y será presentada ante el Consejo Nacional Electoral por quien haya sido designado como representante legal del partido o movimiento así constituido.

En el acto de reconocimiento de personería jurídica el Consejo Nacional Electoral ordenará su inscripción en el Registro Único a que se refiere esta disposición, a partir de lo cual dichas agrupaciones políticas tendrán los mismos derechos y obligaciones de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y se someterán, en todo lo demás, a las mismas reglas de organización y funcionamiento.

ARTÍCULO 4°. Contenido de los estatutos. Los estatutos de los partidos y movimientos políticos contendrán cláusulas o disposiciones que los principios señalados en la ley y especialmente los consagrados en el artículo 107 de la Constitución, en todo caso, deben contener como mínimo, los siguientes asuntos:

1. Denominación y símbolos.

2. Régimen de pertenencia al partido o movimientos político en el que se señalen reglas de afiliación y retiro, así como los derechos, deberes y prohibiciones de sus miembros.

3. Autoridades, órganos de dirección, gobierno y administración, y reglas para su designación y remoción.

4. Convocatoria, fecha y demás aspectos relacionados con la reunión de la convención del partido o movimiento político, o de su máximo órgano de dirección, la cual deberá realizarse por lo menos cada dos (2) años, y garantizar a sus miembros influir en la toma de las decisiones más importantes de la organización política.

5. Autoridades, órganos de control, entre estos el Consejo de Control Ético y el Veedor de la respectiva organización, junto con las reglas para su designación y remoción.

6. Deberes de los directivos, entre ellos el de propiciar procesos de democratización interna y el fortalecimiento del régimen de bancadas.

7. Regulación interna del régimen de bancadas en las corporaciones de elección popular.

8. Mecanismos de impugnación de las decisiones adoptadas por los órganos de dirección, gobierno, administración y control, así como por las respectivas bancadas.

9. Código de Ética, en el que se desarrollen los principios de moralidad y el debido proceso, y en el que se fijen, además, los procedimientos para la aplicación de las sanciones por infracción al mismo, mínimos bajo los cuales deben actuar los afiliados a la organización política, en especial sus directivos.

10. Postulación, selección e inscripción de candidatos a cargos y corporaciones de elección popular mediante mecanismos democráticos teniendo en cuenta el deber de garantizar la equidad de género.

11. Consultas internas, populares o el proceso de consenso para la selección de candidatos a cargos o corporaciones de elección popular y para la toma de decisiones con respecto a su organización o la reforma de los estatutos.

12. Régimen disciplinario interno, en el que se adopten mecanismos para sancionar la doble militancia, así como, para separar del cargo a sus directivos cuando quiera que no desempeñen sus funciones conforme a la Constitución, la ley y los estatutos.

13. Financiación de los partidos o movimientos políticos, de las campañas y, en particular, la forma de recaudo de contribuciones y donaciones, control al origen y cuantía de las mismas, distribución de la financiación estatal, apoyo financiero a sus candidatos, y publicidad de todo ingreso y gasto.

14. Procedimiento de formulación, aprobación y ejecución de su programa y de su presupuesto.

15. Sistema de auditoría interna y reglas para la designación del auditor, señalando los mecanismos y procedimientos para el adecuado manejo de la financiación estatal del funcionamiento y de las campañas.

16. Utilización de los espacios institucionales en televisión y en los medios de comunicación para efectos de la divulgación política y la propaganda electoral.

17. Reglas que desarrollen los deberes a cargo de los partidos o movimientos políticos, y

18. Reglas de disolución, fusión con otros partidos o movimientos políticos, o escisión y liquidación.

Parágrafo. Los partidos o movimientos políticos adecuarán sus estatutos a lo dispuesto en la presente ley en la siguiente reunión del órgano que tenga la competencia para reformarlos.

ARTÍCULO 5°. Las consultas son mecanismos de participación democrática y política que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, y/o grupos significativos de ciudadanos pueden utilizar con la finalidad de adoptar decisiones internas o escoger sus candidatos, propios o de coalición, a cargos o corporaciones de elección popular.

Las consultas pueden ser internas o populares. Se denominarán internas cuando en ellas sólo puedan participar los miembros de la organización política que se encuentren en el registro de afiliados. Se denominarán populares cuando puedan hacerlo todos los ciudadanos inscritos en el censo electoral. Las consultas internas se regularán por las disposiciones previstas en los estatutos de los partidos y movimientos políticos.

Las consultas convocadas por una coalición de partidos y/o movimientos políticos con personería jurídica, pueden ser internas o populares y se denominarán interpartidistas. Podrán ser convocadas con el objeto de seleccionar candidatos de coalición a cargos uninominales, previo acuerdo suscrito por sus directivos nacionales o departamentales según sea el caso.

El Estado contribuirá al financiamiento de las consultas mediante el sistema de reposición de gastos por votos obtenidos. Los partidos y movimientos políticos podrán solicitar anticipos para estas consultas de acuerdo con la reglamentación que expida el Consejo Nacional Electoral.

ARTÍCULO 6°. Normas aplicables a las consultas. En las consultas populares se aplicarán las normas que rigen para las elecciones ordinarias y en las internas las disposiciones estatutarias propias de los partidos y movimientos que las convoquen. La organización electoral colaborará para la realización de las consultas de los partidos y movimientos políticos, la cual incluirá el suministro de tarjetas electorales o instrumentos de votación electrónica, la instalación de puestos de votación y la realización del escrutinio.

En el caso de las consultas populares interpartidistas, el límite de gastos, el número de vallas, avisos en prensa y cuñas, se fijarán para cada partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos en condiciones de igualdad, los cuales harán la distribución entre sus precandidatos.

La realización de las consultas podrá coincidir con las elecciones a corporaciones públicas. Cada año el Consejo Nacional Electoral señalará una fecha para la realización de las consultas, cuando deban realizarse en día distinto al señalado para las elecciones ordinarias. En todo caso las consultas populares para seleccionar candidatos a un mismo cargo o corporación se realizarán en la misma fecha por todos los partidos y movimientos que decidan acudir a este mecanismo.

El Consejo Nacional Electoral reglamentará la convocatoria y realización de las consultas garantizando la igualdad entre los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos que participen en ellas.

ARTÍCULO 7°. Obligatoriedad de los resultados. El resultado de las consultas será obligatorio para el partido, movimiento, grupo significativo de ciudadanos o coalición, que las hubiere convocado, así como para los precandidatos que hubieren participado en ellas.

Se entiende que un precandidato ha participado en una consulta cuando su inscripción ha quedado en firme de conformidad con las disposiciones establecidas por los partidos y movimientos que las convocan. Quienes hubieren participado como precandidatos quedarán inhabilitados para inscribirse como candidatos en cualquier circunscripción dentro del mismo proceso electoral, por partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos o coaliciones distintas. Los partidos y movimientos políticos y sus directivos, las coaliciones, los promotores de los grupos significativos de ciudadanos y los precandidatos que participaron en la consulta, no podrán inscribir ni apoyar candidatos distintos a los seleccionados en dicho mecanismo, con excepción de los casos de muerte o incapacidad absoluta del candidato así seleccionado. La inobservancia de este precepto, será causal de nulidad o revocatoria de la inscripción del candidato que se apoye, diferente al elegido en la consulta. La inscripción, en todo caso, a solicitud del candidato seleccionado, se hará a nombre de los partidos, movimientos o coaliciones que realizaron la consulta, aunque no suscriban el formulario de solicitud de inscripción.

En caso de incumplimiento de los resultados de las consultas o en caso de renuncia del candidato, los partidos, movimientos y/o candidatos, deberán reintegrar proporcionalmente los gastos en que hubiere incurrido la organización electoral, los cuales serán fijados por el Consejo Nacional Electoral con base en los informes que presente la Registraduría Nacional del Estado Civil. Estas sumas podrán ser descontadas de la financiación estatal que corresponda a dichos partidos y movimientos.

ARTÍCULO 8°. Responsabilidad de los partidos. Los partidos y movimientos políticos deberán responder por toda violación o contravención a las normas que rigen su organización, funcionamiento o financiación, así como por las conductas de sus directivos consideradas como faltas en el artículo 10 de la presente ley.

ARTÍCULO 9°. Directivos. Entiéndase por directivos de los partidos y movimientos políticos aquellas personas que, de acuerdo con los estatutos de la organización, hayan sido inscritas ante el Consejo Nacional Electoral como designados para dirigirlos y para integrar sus órganos de gobierno, administración y control. El Consejo Nacional Electoral podrá de oficio, exigir que se verifique la respectiva inscripción si ella no se ha realizado dentro de los diez (10) días siguientes a su elección o designación, y aun realizarla si dispone de la prueba correspondiente. Cualquier delegado al congreso o convención del partido podrá impugnar ante el Consejo Nacional Electoral la designación de esas directivas dentro de los quince (15) días siguientes a su inscripción, por violación grave de los estatutos del partido o movimiento. Para todos los efectos, el Consejo Nacional Electoral sólo reconocerá como autoridades de los partidos y movimientos a las personas debidamente inscritas en él.

Los partidos y movimientos políticos ajustarán a sus estatutos las disposiciones de esta Ley dentro de los dos (2) años siguientes a su vigencia. Mientras tanto, las directivas democráticamente constituidas podrán tomar todas las decisiones que las organizaciones políticas competen en desarrollo de la misma.

ARTÍCULO 10. Faltas. Constituyen faltas sancionables las siguientes acciones u omisiones imputables a los directivos de los partidos y movimientos políticos:

1. Incumplir los deberes de diligencia en la aplicación de las disposiciones constitucionales o legales que regulan la organización, funcionamiento y/o financiación de los partidos y movimientos políticos.

2. Desconocer en forma, reiterada, grave e injustificada, la solicitud de alguna instancia u organismo interno.

3. Permitir la financiación de la organización y/o la de las campañas electorales, con fuentes de financiación prohibidas.

4. Violar o tolerar que se violen los topes o límites de ingresos y gastos de las campañas electorales.

5. Inscribir candidatos a cargos o corporaciones de elección popular que no reúnan los requisitos o calidades, se encuentren incursos en causales objetivas de inhabilidad o incompatibilidad, o hayan sido condenados antes de su inscripción o llegaren a serlo durante el periodo para el cual resultaren elegidos, por delitos cometidos antes de su inscripción relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales, actividades del narcotráfico, contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad.

6. Estimular la formación de asociaciones ilegales, hacer parte de ellas o permitirles realizar propaganda a favor del partido, movimiento o candidatos o que influya en la población para que apoye a sus candidatos.

7. Utilizar o permitir el uso de la violencia para el ejercicio de la participación política y electoral.

8. Incurrir en actos tipificados como delitos contra mecanismos de participación democrática; contra la administración pública; contra la existencia y seguridad del Estado; contra el régimen constitucional y legal; de lesa humanidad; o relacionados con actividades de grupos armados ilegales o de narcotráfico.

9. Cometer delitos contra la administración pública, actos de corrupción, mostrar connivencia con estos y/o teniendo conocimiento de estas situaciones, no iniciar los procesos correspondientes, o no realizar las denuncias del caso.

Parágrafo. Los partidos o movimientos políticos también responderán por avalar a candidatos no elegidos para cargos o corporaciones públicas de elección popular, si estos hubieran sido o fueren condenados durante el periodo del cargo público al cual se candidatizó, mediante sentencia ejecutoriada en Colombia o en el exterior por delitos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales y actividades del narcotráfico, cometidos con anterioridad a la expedición del aval correspondiente.

ARTÍCULO 11. Régimen Disciplinario de los Directivos. Los directivos de los partidos y movimientos políticos a quienes se demuestre que no han procedido con el debido cuidado y diligencia en el ejercicio de los derechos y obligaciones que les confiere la personería jurídica, por haber incurrido en cualquiera de las faltas a que se refiere el artículo anterior, estarán sujetos a las siguientes sanciones:

1. Amonestación escrita y pública en el caso de incumplimiento de los deberes de diligencia en la aplicación de las disposiciones constitucionales y/o legales que regulan la organización, funcionamiento y/o financiación de sus respectivas organizaciones políticas.

2. Suspensión del cargo directivo hasta por tres (3) meses.

3. Destitución del cargo directivo, y

4. Expulsión del partido o movimiento.

5. Aquellas otras que se establezcan en los estatutos.

Estas sanciones serán impuestas por los órganos de control de los partidos y movimientos políticos y mediante el procedimiento previsto en sus estatutos, con respeto al debido proceso, el cual contemplará la impugnación en el efecto suspensivo, ante el Consejo Nacional Electoral, de la decisión que adopten dichos órganos, la cual deberá interponerse dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación personal.

ARTÍCULO 12. Sanciones aplicables a los partidos y movimientos. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán ser objeto de las siguientes sanciones según la gravedad o reiteración de las faltas, la categoría de las entidades territoriales, cuando ellas sean imputables a sus directivos, a sus candidatos a cargos o corporaciones de elección popular o, en general, cuando sus directivos no adopten las medidas tendientes a evitar la realización de tales acciones u omisiones o cuando no inicien los procedimientos internos tendientes a su investigación y sanción:

1. Suspensión o privación de la financiación estatal y/o de los espacios otorgados en los medios de comunicación social que hacen uso del espectro electromagnético, en los casos de incumplimiento grave de los deberes de diligencia en la aplicación de las disposiciones constitucionales o legales que regulan la organización, funcionamiento y/o financiación de dichas organizaciones políticas, y cuando se trate de las faltas a que se refieren los numerales 1 al 8 del artículo 10.

2. Suspensión de su personería jurídica, hasta por cuatro (4) años, cuando se trate de las faltas a que se refieren los numerales 1 al 4 del artículo 10.

3. Suspensión del derecho de inscribir candidatos o listas en la circunscripción en la cual se cometan las faltas a las que se refieren los numerales 4 al 8.

4. Cancelación de su personería jurídica, cuando se trate de las faltas a que se refieren los numerales 4 al 8 del artículo 10.

5. Disolución de la respectiva organización política, cuando se trate de las faltas a que se refieren los numerales 7 al 8 del artículo 10, y,

6. Cuando se trate de condenas ejecutoriadas en Colombia o en el exterior por delitos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales y actividades del narcotráfico o de delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad, el partido o movimiento que inscribió al condenado no podrá presentar candidato para la siguiente elección en la misma circunscripción. Si faltaren menos de 18 meses para la siguiente elección no podrá presentar terna, caso en el cual el nominador podrá libremente designar el reemplazo.

Los partidos o movimientos políticos perderán el reconocimiento de su personería jurídica, cuando al restarle los votos obtenidos por los congresistas condenados por los delitos a que se refiere el numeral 5° del artículo 10, no se alcance el umbral. En estos casos se ordenará adicionalmente la devolución de la financiación estatal de la campaña en una cantidad equivalente al número de votos obtenido por el congresista o congresistas condenados. La devolución de los recursos de reposición también se aplica cuando se trate de candidatos a cargos uninominales. En los casos de listas cerradas la devolución aplicará en forma proporcional al número de candidatos elegidos.

En todo caso, desde el momento en que se dictare medida de aseguramiento por tales delitos, el Consejo Nacional Electoral suspenderá proporcionalmente el derecho de los partidos y movimientos políticos a la financiación estatal y a los espacios otorgados en los medios de comunicación social que hacen uso del espectro electromagnético.

En los casos de suspensión o privación de la financiación estatal impuesta cuando ya el partido o movimiento político la hubiere recibido, se ordenará la devolución de las sumas a que hubiere lugar.

Parágrafo 1°. Las sanciones de suspensión de espacios en medios de comunicación y de la financiación estatal son concurrentes con las de suspensión de la personería jurídica o de disolución, y solo surtirán efectos desde su anotación en el Registro Único de Partidos y Movimientos Políticos.

Parágrafo 2°. Las sanciones podrán ser impuestas con efectos en la circunscripción en la cual se cometieron las faltas sancionables.

ARTÍCULO 13. Competencia y procedimiento para imponer sanciones a los partidos y movimientos políticos. El Consejo Nacional Electoral es titular del ejercicio preferente en la competencia y procedimiento para imponer sanciones a partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos cuando estos no lo hicieren de acuerdo a su régimen disciplinario interno.

1. La resolución mediante la cual ordene la apertura de la correspondiente investigación deberá formular cargos, claramente las faltas atribuibles, los hechos objeto de investigación, las pruebas de que dispone, las disposiciones infringidas y las sanciones aplicables. Si el Consejo Nacional Electoral no dispusiere de elementos de juicio suficientes para formular cargos, adelantará previamente la correspondiente indagación preliminar, de cuyo inicio informará a la respectiva organización política.

2. La resolución de apertura de investigación ordenará notificar personalmente al representante legal del partido o movimiento vinculado a la investigación, a las personas implicadas en los hechos objeto de investigación y al Ministerio Público.

3. El representante legal del partido o movimiento vinculado a la investigación y las personas implicadas en los hechos objeto de investigación, podrán responder los cargos dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al de la notificación personal.

4. Una vez presentados los descargos o transcurrido el plazo para ello, la corporación decretará las pruebas solicitadas y/o las que considere necesarias practicar, para lo cual dispondrá de un lapso de tres (3) meses, contados a partir del día siguiente al de ejecutoria de la providencia mediante la cual se decretaron. El consejero ponente podrá prorrogar el término probatorio por dos (2) meses más a fin de garantizar la recaudación de la totalidad de las pruebas decretadas o para la práctica de nuevas pruebas en los casos en que considere necesario decretarlas para mejor proveer.

5. Concluido el término probatorio se dará traslado a las personas vinculadas a la investigación, así como al Ministerio Público, por quince (15) días hábiles, para que presenten sus alegatos de conclusión, transcurridos los cuales el proceso entrará al despacho del ponente para decisión, la cual deberá dictarse dentro de los dos (2) meses siguientes.

6. En cualquier etapa de la actuación podrá adoptarse como medida cautelar, debidamente motivada la suspensión de la financiación, de os espacios en medios de comunicación social o de la personería jurídica, hasta que se adopte la decisión final, con el alcance y los efectos que se estimen oportunos para salvaguardar el interés general. En tal caso, se ordenará la correspondiente anotación preventiva en el Registro de partidos.

Los aspectos de procedimiento no previstos en esta disposición, se regularán, en cuanto resultare pertinente, por lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo.

7. La decisión adoptada por el Consejo Nacional Electoral podrá ser demandada ante el Consejo de Estado. Cuando la sanción sea la disolución, cancelación o suspensión de la personería Jurídica, la demanda contencioso administrativa contra el acto sancionatorio se tramitará en forma preferencial y será sustanciada con prelación para lo cual se pospondrá cualquier asunto de naturaleza diferente, salvo el de hábeas corpus y el de las acciones de tutela.

ARTÍCULO 14. Disolución, liquidación, fusión y escisión de los partidos y movimientos políticos. La disolución, liquidación, fusión y escisión de los partidos y movimientos políticos se regirá por lo dispuesto en la ley y/o en sus estatutos. La disolución y liquidación de los partidos y movimientos políticos, adoptada por decisión administrativa del Consejo Nacional Electoral no tendrá recurso alguno. No podrá acordarse la disolución, liquidación, fusión y escisión voluntaria de un partido o movimiento político cuando se haya iniciado proceso sancionatorio.

Si en los estatutos no se dispusiere nada sobre liquidador, actuará como tal quien tuviere su representación al momento de presentarse la causal de disolución, a menos que la causal le fuere atribuible como falta, caso en el cual el liquidador será designado por el Consejo Nacional Electoral. Si transcurridos tres (3) meses desde que se hubiere decretado la cancelación de personería jurídica, su revocatoria o la disolución, no se hubiere iniciado el proceso de liquidación, esta corporación designará el liquidador y adoptará las demás medidas a que hubiere lugar para impulsar la liquidación.

La liquidación se regulará por las normas previstas en la Ley civil para la disolución y liquidación de las personas jurídicas sin ánimo de lucro. El remanente de los activos patrimoniales que resultare después de su liquidación será de propiedad del Fondo de Financiación de Partidos y Campañas, a menos que en los estatutos se haya previsto una destinación que en todo caso deberá corresponder a un objeto análogo al de los partidos y movimientos políticos.

Parágrafo transitorio. En los casos en que en los estatutos de los partidos y movimientos políticos no dispusieren nada sobre disolución voluntaria, tal decisión podrá ser adoptada por las respectivas bancadas del Congreso con una votación no inferior a las dos terceras partes de sus integrantes.

ARTÍCULO 15. Efectos de la disolución administrativa. La disolución administrativa de un partido o movimiento político producirá los siguientes efectos:

Una vez notificada la decisión en la que se decrete la disolución, procederá el cese inmediato de toda actividad del partido o movimiento político. Los actos ejecutados con posterioridad a la ejecutoria de la decisión se reputarán inexistentes.

Se considerará fraudulenta la creación de un nuevo partido o movimiento político o la utilización de otro que continúe o suceda la actividad de la organización disuelta, la cual se presumirá cuando exista conexión o similitud sustancial de su estructura, organización y funcionamiento o de las personas que las componen, dirigen, representan o administran o de la procedencia de los medios de financiación o de cualesquiera otra circunstancia relevante que permita considerar dicha continuidad o sucesión.

ARTÍCULO 16. Fuentes de financiación de los partidos y movimientos políticos. Los partidos y movimientos políticos podrán acudir a las siguientes fuentes para la financiación de su funcionamiento y de sus actividades:

1. Las cuotas de sus afiliados, de conformidad con sus estatutos.

2. Las contribuciones, donaciones y créditos, en dinero o en especie, de sus afiliados y/o de particulares.

3. Los créditos obtenidos en entidades financieras legalmente autorizadas.

4. Los ingresos originados en actos públicos, publicaciones y/o cualquier otra actividad lucrativa del partido o movimiento, los rendimientos procedentes de la gestión de su propio patrimonio y los que se obtengan de las actividades que puedan realizar en relación con sus fines específicos.

5. Los rendimientos financieros de inversiones temporales que realicen con sus recursos propios.

6. Las herencias o legados que reciban, y

7. La financiación estatal, en el caso de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica.

Parágrafo. De conformidad con el artículo 125-4 del Estatuto Tributario, las donaciones a que se refiere el numeral 2 de esta disposición podrán ser deducidas hasta en un 30% de la renta líquida del donante, determinada antes de restar el valor de la donación, siempre que cumplan los requisitos y modalidades previstos en los artículos 125 y s.s. del mencionado Estatuto.

ARTÍCULO 17. De la financiación estatal de los partidos y movimientos políticos. El Estado concurrirá a la financiación del funcionamiento permanente de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, por conducto del Fondo Nacional de Financiación política, de conformidad con las siguientes reglas de distribución de la correspondiente apropiación presupuestal:

1. El diez por ciento (10%) se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos con personería jurídica.

2. El quince por ciento (15%) se distribuirá por partes iguales entre los partidos o movimientos políticos que hayan obtenido el 3% o más del total de votos emitidos válidamente en el territorio nacional en la última elección de Senado de la República o de Cámara de Representantes.

3. El cuarenta por ciento (40%) se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos en proporción al número de curules obtenidas en la última elección del Congreso de la República.

4. El quince por ciento (15%) se distribuirá, por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos en proporción al número de curules obtenidas en la última elección de Concejos Municipales.

5. El diez por ciento (10%), se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos en proporción al número de curules obtenidas en la última elección de Asambleas Departamentales.

6. El cinco por ciento (5%), se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos en proporción al número de mujeres elegidas en las corporaciones públicas.

7. El cinco por ciento (5%), se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos en proporción al número de jóvenes elegidos en las corporaciones públicas.

Parágrafo. Se denominarán jóvenes aquellas personas entre los 18 y los 26 años de edad sin perjuicio de los requisitos establecidos por la Ley de juventud para aspirar a cargos en las corporaciones públicas.

Parágrafo transitorio. Mientras se realiza la jornada electoral para corporaciones públicas de 2014, el quince por ciento (15%) se distribuirá por partes iguales entre los partidos o movimientos políticos que hayan obtenido el dos (2%) por ciento o más del total de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en la última elección de Senado o de Cámara de Representantes.

ARTÍCULO 18. Destinación de los recursos. Los recursos provenientes de la financiación estatal se destinarán a financiar las actividades que realicen para el cumplimiento de sus fines y el logro de sus propósitos y, en particular, para las siguientes finalidades, de conformidad con sus planes, programas y proyectos:

1. Para el funcionamiento de sus estructuras regionales, locales y sectoriales.

2. Para la inclusión efectiva de mujeres, jóvenes y minorías étnicas en el proceso político.

3. Para el funcionamiento de los centros y fundaciones de estudio, investigación y capacitación.

4. Para dar apoyo y asistencia a sus bancadas.

5. Para cursos de formación y capacitación política y electoral.

6. Para la divulgación de sus programas y propuestas políticas.

7. Para el ejercicio de mecanismos de democracia interna previstos en sus estatutos.

En todo caso, para las actividades de sus centros de pensamiento, la realización de cursos de formación y capacitación política y electoral, y para la inclusión efectiva de jóvenes, mujeres y minorías étnicas en el proceso político, los partidos y movimientos destinarán en sus presupuestos anuales una suma no inferior al 15% (quince por ciento) de los aportes estatales que le correspondieren.

Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica están obligados a debatir y a aprobar democráticamente sus presupuestos, y a ofrecer completa información pública sobre las decisiones adoptadas en esta materia, de conformidad con la reglamentación que expida el Consejo Nacional Electoral.

ARTÍCULO 19. Rendición pública de cuentas. Dentro de los primeros cuatro (4) meses de cada año los partidos y movimientos políticos con personería jurídica presentarán ante el Consejo Nacional Electoral declaración de patrimonio, ingresos y gastos, utilizando para ello el formato que para tal efecto disponga esta entidad.

ARTÍCULO 20. Fuentes de financiación. Los candidatos de los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos inscritos a cargos o corporaciones de elección popular, podrán acudir a las siguientes fuentes para la financiación de sus campañas electorales:

1. Los recursos propios de origen privado que los partidos y movimientos políticos destinen para el financiamiento de las campañas en las que participen.

2. Los créditos o aportes que provengan del patrimonio de los candidatos, de sus cónyuges o de sus compañeros permanentes, o de sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad.

3. Las contribuciones, donaciones y créditos, en dinero o en especie, que realicen los particulares.

4. Los créditos obtenidos en entidades financieras legalmente autorizadas.

5. Los ingresos originados en actos públicos, publicaciones y/o cualquier otra actividad lucrativa del partido o movimiento.

6. La financiación estatal, de acuerdo con las reglas previstas en esta ley.

ARTÍCULO 21. De la financiación estatal para las campañas electorales. Los partidos y movimientos políticos y grupos de ciudadanos que inscriban candidatos, tendrán derecho a financiación estatal de las correspondientes campañas electorales, mediante el sistema de reposición de gastos por votos válidos obtenidos, siempre que obtengan el siguiente porcentaje de votación:

En las elecciones para corporaciones públicas tendrán derecho a financiación estatal, cuando la lista obtenga el cincuenta (50%) o más del umbral determinado para la respectiva corporación.

En las elecciones para gobernadores y alcaldes, cuando el candidato obtenga el cuatro por ciento (4%) o más del total de votos válidos depositados en la respectiva elección.

La financiación estatal de las campañas electorales incluirá los gastos realizados por los partidos y movimientos políticos y/o los candidatos.

Parágrafo. El valor de reposición por voto válido obtenido por cada candidato o lista será incrementado anualmente por el Consejo Nacional Electoral teniendo en cuenta los costos reales de las campañas en cada circunscripción. Para efectos del cumplimiento de esta disposición, el Consejo Nacional Electoral con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, deberá realizar periódicamente los estudios que correspondan.

ARTÍCULO 22. De los anticipos. Los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que inscriban candidatos, podrán solicitar en forma justificada al Consejo Nacional Electoral hasta un ochenta por ciento (80%) de anticipo de la financiación Estatal de las consultas o de las campañas electorales en las que participen:

El Consejo Nacional Electoral autorizará el anticipo teniendo en cuenta la disponibilidad presupuestal, y calculará su cuantía a partir del valor de la financiación estatal recibida por el solicitante en la campaña anterior para el mismo cargo o corporación, en la respectiva circunscripción, actualizado con base en el índice de precios del consumidor.

Si el partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos no hubiere participado en la elección anterior, dicho anticipo se calculará teniendo en cuenta el menor valor de reposición pagado para el respectivo cargo o lista en la elección anterior.

Los anticipos a que se refiere esta disposición podrán ser girados hasta por el monto garantizado, dentro de los cinco días siguientes a la inscripción del candidato o lista, previa aprobación y aceptación de la póliza o garantía correspondiente.

El valor del anticipo se deducirá de la financiación que le correspondiere al partido o movimiento político o grupo significativo de ciudadanos por concepto de reposición de gastos de la campaña.

Si no se obtuviere derecho a financiación estatal, el beneficiario del anticipo deberá devolverlo en su totalidad dentro de los tres meses siguientes a la declaratoria de la elección, a cuyo vencimiento se hará efectiva la correspondiente póliza o garantía, excepto en el caso de las campañas presidenciales en las que no habrá lugar a la devolución del monto recibido por concepto de anticipo, siempre que hubiere sido gastado de conformidad con la Ley.

En estos casos, el partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos, podrá financiar los gastos pendientes de pago mediante financiación privada dentro de los montos señalados para la correspondiente elección, previa autorización del Consejo Nacional Electoral.

Si el valor del anticipo fuere superior al valor de la financiación que le correspondiere partido movimiento político o grupo significativo de ciudadanos, este deberá pagar la diferencia dentro de los tres meses siguientes a la declaratoria de la elección, a cuyo vencimiento se hará efectiva la respectiva póliza o garantía.

ARTÍCULO 23. Límites a la financiación privada. Ningún partido, movimiento, grupo significativo de ciudadanos, candidato o campaña, podrá obtener créditos ni recaudar recursos originados en fuentes de financiación privada, por más del valor total de gastos que se pueden realizar en la respectiva campaña. Tampoco podrá recaudar contribuciones y donaciones individuales superiores al 10% de dicho valor total.

La financiación originada en recursos propios, del cónyuge, compañero permanente o parientes en el grado que autoriza la Ley, no estará sometida a los límites individuales a que se refiere esta disposición pero en ningún caso la sumatoria de tales aportes o créditos podrá ser superior al monto total de gastos de la campaña. El valor de los créditos de cualquier origen tampoco estará sometido a límites individuales.

Con posterioridad a las campañas y previa autorización del Consejo Nacional Electoral, las obligaciones pendientes de pago se podrán cancelar con la condonación parcial de créditos o con recursos originados en fuentes de financiación privada y dentro de los límites individuales señalados en esta disposición, pero tales condonaciones, aportes o contribuciones no tendrán el carácter de donaciones ni los beneficios tributarios reconocidos en la Ley para este tipo de donaciones.

ARTÍCULO 24. Límites al monto de gastos. Los límites de gastos de las campañas electorales a los distintos cargos y corporaciones de elección popular serán fijados por el Consejo Nacional Electoral en el mes de enero de cada año, teniendo en cuenta los costos reales de las campañas, el correspondiente censo electoral y la apropiación presupuestal para la financiación estatal de las mismas.

Para efectos del cumplimiento de esta disposición, el Consejo Nacional Electoral con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, deberá realizar periódicamente los estudios que correspondan con el objeto de garantizar que los límites al monto de gastos fijados reflejen el valor real de las campañas electorales.

El monto máximo de gastos se fijará por cada candidato a cargo uninominal o por lista de candidatos a corporaciones de elección popular. En el caso de listas con voto preferente el monto máximo de gastos por cada uno de los integrantes de la lista será el resultado de dividir el monto máximo de gastos de la lista por el número de candidatos inscritos. El Consejo Nacional Electoral señalará, adicionalmente, el monto máximo que cada partido o movimiento con personería jurídica puede invertir en la campaña electoral institucional a favor de sus candidatos o listas.

Parágrafo transitorio. Dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de la presente Ley, el Consejo Nacional Electoral y el Ministerio de Hacienda realizarán el estudio base para la actualización de los costos reales de las campañas.

ARTÍCULO 25. Administración de los recursos y presentación de informes. Los recursos de las campañas electorales cuyo monto máximo de gastos sea superior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales originados en fuentes de financiación privada serán administrados por los gerentes de campaña designados por los candidatos a los cargos uninominales y a las corporaciones públicas cuando se trate de listas con voto preferente. En los casos de listas cerradas el gerente será designado de común acuerdo por los candidatos o, en su defecto, por el partido, movimiento o comité promotor del grupo significativo de ciudadanos.

Los recursos en dinero se recibirán y administrarán a través de una cuenta única que el gerente de campaña abrirá en una entidad financiera legalmente autorizada, quien podrá igualmente, bajo su responsabilidad, abrir las subcuentas que considere necesarias para la descentralización de la campaña. Estas cuentas estarán exentas del impuesto a las transacciones bancarias. La Superintendencia Financiera establecerá un régimen especial de control y vigilancia que garantice la transparencia en el manejo de dichas cuentas.

El partido o movimiento político con personería jurídica podrá adoptar reglas especiales para la financiación y administración de las campañas, la designación de los gerentes de campaña, y demás aspectos que consideren necesarios para garantizar la transparencia, la moralidad y la igualdad. Dicha reglamentación deberá ser registrada ante el Consejo Nacional Electoral para efectos de la vigilancia y control que le corresponde.

El Consejo Nacional Electoral reglamentará el procedimiento para la presentación de informes de ingresos y gastos de las campañas, en el que establecerá las obligaciones y responsabilidades individuales de los partidos, movimientos, candidatos o gerentes, el cual permitirá reconocer la financiación estatal total o parcialmente de acuerdo con los informes presentados. El procedimiento establecido deberá permitir determinar la responsabilidad que corresponde a cada uno de los obligados a presentar los informes, en caso de incumplimiento de sus obligaciones individuales.

Los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos presentarán ante el Consejo Nacional Electoral los informes consolidados de ingresos y gastos de las campañas electorales en las que hubiere participado dentro de los dos meses siguientes a la fecha de la votación. Los gerentes de campaña y candidatos deberán presentar ante el respectivo partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos los informes individuales de ingresos y gastos de sus campañas dentro del mes siguiente a la fecha de la votación.

Parágrafo 1°. Los informes que corresponde presentar a los partidos y movimientos políticos ante el Consejo Nacional Electoral se elaborarán con base en los informes parciales que les presenten los gerentes y/o candidatos, de conformidad con la reglamentación a que se refiere el artículo anterior. Dichos informes incluirán el manejo dado a los anticipos y los demás gastos realizados con cargo a los recursos propios.

Parágrafo 2°. Los partidos políticos, movimientos o grupos significativos de ciudadanos, designarán un grupo de auditores, garantizando el cubrimiento de las diferentes jurisdicciones, que se encargarán de certificar, durante la campaña, que las normas dispuestas en el presente artículo se cumplan.

ARTÍCULO 26. Pérdida del cargo por violación de los límites al monto de gastos. La violación de los límites al monto de gastos de las campañas electorales, se sancionará con la pérdida del cargo, así:

1. En el caso de candidatos elegidos a corporaciones públicas se seguirá el procedimiento de pérdida de investidura definido en la Constitución y la Ley.

2. En el caso de alcaldes y gobernadores, la pérdida del cargo será decidida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con el procedimiento para declarar la nulidad de la elección. En este caso el término de caducidad se contará a partir de la ejecutoria del acto administrativo por medio del cual el Consejo Nacional Electoral determinó la violación de los límites al monto de gastos.

Una vez establecida la violación de los límites al monto de gastos, el Consejo Nacional Electoral presentará ante la autoridad competente la correspondiente solicitud de pérdida del cargo.

ARTÍCULO 27. Financiación prohibida. Se prohíben las siguientes fuentes de financiación de los partidos, movimientos políticos y campañas:

1. Las que provengan, directa o indirectamente, de gobiernos o personas naturales o jurídicas extranjeras, excepto las que se realicen a título de cooperación técnica para el desarrollo de actividades distintas a las campañas electorales.

2. Las que se deriven de actividades ilícitas o tengan por objeto financiar fines antidemocráticos o atentatorios del orden público.

3. Las contribuciones o donaciones de personas titulares del derecho real, personal, aparente o presunto, de dominio, respecto de bienes sobre los cuales se hubiere iniciado un proceso de extinción de dominio.

4. Las contribuciones anónimas.

5. Las de personas naturales contra las cuales se hubiere formulado acusación o imputación en un proceso penal por delitos relacionados con la financiación, pertenencia o promoción de grupos armados ilegales, narcotráfico, delitos contra la administración pública, contra los mecanismos de participación democrática y de lesa humanidad.

6. Las que provengan de personas que desempeñan funciones públicas, excepto de los miembros de corporaciones públicas de elección popular, quienes podrán realizar aportes voluntarios a las organizaciones políticas a las que pertenezcan, con destino a la financiación de su funcionamiento y a las campañas electorales en las que participen, de acuerdo con los límites a la financiación privada previstos en el artículo 25 de la presente ley.

7. Las que provengan de personas naturales o jurídicas cuyos ingresos en el año anterior se hayan originado en más de un cincuenta por ciento de contratos o subsidios estatales; que administren recursos públicos o parafiscales, o que tengan licencias o permisos para explotar monopolios estatales o juegos de suerte y azar.

ARTÍCULO 28. Inscripción de candidatos. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán inscribir candidatos a cargos y corporaciones de elección popular previa verificación del cumplimiento de las calidades y requisitos de sus candidatos, así como de que no se encuentran incursos en causales de inhabilidad o incompatibilidad. Dichos candidatos deberán ser escogidos mediante procedimientos democráticos, de conformidad con sus estatutos. Las listas donde se elijan 5 o más curules para corporaciones de elección popular o las que se sometan a consulta ^_exceptuando su resultado^_ deberán conformarse por mínimo un 30% de uno de los géneros.

Los Partidos y Movimientos Políticos con Personería Jurídica podrán inscribir candidatos y listas para toda clase de cargos y corporaciones de elección popular, excepto para la elección de congresistas por las circunscripciones especiales de minorías étnicas.

En las circunscripciones especiales de minorías étnicas la inscripción de las listas sólo podrá ser realizada por partidos y movimientos que hubiesen obtenido su personería jurídica con fundamento en el régimen excepcional previsto en la ley para tales minorías o por organizaciones sociales integradas por miembros de dichas comunidades reconocidas por el Ministerio del Interior y de Justicia.

Los candidatos de los grupos significativos de ciudadanos serán inscritos por un comité integrado por tres (3) ciudadanos, el cual deberá registrarse ante la correspondiente autoridad electoral cuando menos un (1) mes antes de la fecha de cierre de la respectiva inscripción y, en todo caso, antes del inicio de la recolección de firmas de apoyo a la candidatura o lista. Los nombres de los integrantes del Comité, así como la de los candidatos que postulen, deberán figurar en el formulario de recolección de las firmas de apoyo.

Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que decidan promover el voto en blanco y los comités independientes que se organicen para el efecto, deberán inscribirse ante la autoridad electoral competente para recibir la inscripción de candidatos, de listas o de la correspondiente iniciativa en los mecanismos de participación ciudadana. A dichos promotores se les reconocerán, en lo que fuere pertinente, los derechos y garantías que la ley establece para las demás campañas electorales, incluida la reposición de gastos de campaña, hasta el monto que previamente haya fijado el Consejo Nacional Electoral.

ARTÍCULO 29. Candidatos de coalición. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica coaligados entre sí y/o con grupos significativos de ciudadanos, podrán inscribir candidatos de coalición para cargos uninominales. El candidato de coalición será el candidato único de los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que participen en ella. Igualmente será el candidato único de los partidos y movimientos con personería jurídica que aunque no participen en la coalición decidan adherir o apoyar al candidato de la coalición.

En el caso de las campañas presidenciales también formarán parte de la coalición los partidos y movimientos políticos que públicamente manifiesten su apoyo al candidato.

En el formulario de inscripción se indicarán los partidos y movimientos que integran la coalición y la filiación política de los candidatos.

Parágrafo 1°. Antes de la inscripción del candidato, la coalición debe haber determinado los siguientes aspectos; mecanismo mediante el cual se efectúa la designación del candidato, el programa que va a presentar el candidato a gobernador o alcalde, el mecanismo mediante el cual se financiará la campaña y cómo se distribuirá entre los distintos partidos y movimientos que conforman la coalición la reposición estatal de los gastos, así como los sistemas de publicidad y auditoría interna. Igualmente deberán determinar el mecanismo mediante el cual formarán la terna en los casos en que hubiere lugar a reemplazar al elegido.

Parágrafo 2°. La suscripción del acuerdo de coalición tiene carácter vinculante y por tanto, los partidos y movimientos políticos y sus directivos, y los promotores de los grupos significativos de ciudadanos no podrán inscribir, ni apoyar candidato distinto al que fue designado por la coalición. La inobservancia de este precepto, será causal de nulidad o revocatoria de la inscripción del candidato que se apoye, diferente al designado en la coalición.

Parágrafo 3°. En caso de faltas absolutas de gobernadores o alcaldes, el Presidente de la República o el gobernador, según el caso, dentro de los dos (2) días siguientes a la ocurrencia de la causal, solicitará al partido, movimiento o coalición que inscribió al candidato una terna integrada por ciudadanos pertenecientes al respectivo partido, movimiento o coalición. Si dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al de recibo de la solicitud no presentaren la terna, el nominador designará a un ciudadano respetando el partido, movimiento o coalición que inscribió al candidato.

No podrán ser encargados o designados como gobernadores o alcaldes para proveer vacantes temporales o absolutas en tales cargos, quienes se encuentren en cualquiera de las inhabilidades a que se refieren los numerales 1, 2, 5 y 6 del artículo 30 y 1, 4 y 5 del artículo 37 de la Ley 617 de 2000.

Ningún régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los servidores públicos de elección popular será superior al establecido para los congresistas en la Constitución Política.

ARTÍCULO 30. Periodos de inscripción. El periodo de inscripción de candidatos y listas a cargos y corporaciones de elección popular durará un (1) mes y se iniciará cuatro (4) meses antes de la fecha de la correspondiente votación. En los casos en que los candidatos a la Presidencia de la República sean seleccionados mediante consulta que coincida con las elecciones de Congreso, la inscripción de la correspondiente fórmula podrá realizarse dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la declaratoria de resultados de la consulta.

En los casos de nueva elección o de elección complementaria para el resto del periodo de cargos y corporaciones de elección popular, el periodo de inscripción durará quince (15) días calendario contados a partir del día siguiente de la convocatoria a nuevas elecciones.

Deberán repetirse por una sola vez las votaciones que se realicen para elegir alcaldes, gobernadores, Presidente de la República en primera vuelta o miembros de una Corporación Pública cuando el voto en blanco obtenga más votos que el candidato o lista que haya sacado la mayor votación.

La inscripción de candidatos para la nueva elección se realizará dentro de los diez (10) días calendario contados a partir del día siguiente a la declaratoria de resultados por la correspondiente autoridad escrutadora.

Parágrafo. En los casos de nueva elección o de elección complementaria, la respectiva votación se hará cuarenta (40) días calendario después de la fecha de cierre de la inscripción de candidatos. Si la fecha de esta votación no correspondiere a día domingo, la misma se realizará el domingo inmediatamente siguiente.

ARTÍCULO 31. Modificación de las inscripciones. La inscripción de candidatos a cargos y corporaciones de elección popular sólo podrá ser modificada en casos de falta de aceptación de la candidatura o de renuncia a la misma, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de cierre de las correspondientes inscripciones.

Cuando se trate de revocatoria de la inscripción por causas constitucionales o legales, inhabilidad sobreviniente o evidenciada con posterioridad a la inscripción, podrán modificarse las inscripciones hasta un (1) mes antes de la fecha de la correspondiente votación.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 190 de la Constitución, en caso de muerte o incapacidad física permanente podrán inscribirse nuevos candidatos hasta ocho (8) días antes de la votación. Si la fecha de la nueva inscripción no permite la modificación de la tarjeta electoral o del instrumento que se utilice para la votación, los votos consignados a favor del candidato fallecido se computarán a favor del inscrito en su reemplazo.

La muerte deberá acreditarse con el certificado de defunción. La renuncia a la candidatura deberá presentarla el renunciante directamente o por conducto de los inscriptores, ante el funcionario electoral correspondiente.

ARTÍCULO 32. Aceptación o rechazo de inscripciones. La autoridad electoral ante la cual se realiza la inscripción verificará el cumplimiento de los requisitos formales exigidos para la misma y, en caso de encontrar que los reúnen, aceptarán la solicitud suscribiendo el formulario de inscripción en la casilla correspondiente.

La solicitud de inscripción se rechazará, mediante acto motivado, cuando se inscriban candidatos distintos a los seleccionados mediante consultas populares o internas, o cuando los candidatos hayan participado en la consulta de un partido, movimiento político o coalición, distinto al que los inscribe. Contra este acto procede el recurso de apelación de conformidad con las reglas señaladas en la presente ley.

En caso de inscripción de dos o más candidatos o listas se tendrá como válida la primera inscripción, a menos que la segunda inscripción se realice expresamente como una modificación de la primera.

ARTÍCULO 33. Divulgación. Dentro de los dos (2) días calendario siguientes al vencimiento del término para la modificación de la inscripción de listas y candidatos, la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral publicarán en un lugar visible de sus dependencias y en su página en internet, la relación de candidatos a cargos y corporaciones públicas de elección popular cuyas inscripciones fueron aceptadas.

Dentro del mismo término las remitirá a los organismos competentes para certificar sobre las causales de inhabilidad a fin de que informen al Consejo Nacional Electoral, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a su recibo, acerca de la existencia de candidatos inhabilitados, en especial las remitirá a la Procuraduría General de la Nación para que previa verificación en la base de sanciones e inhabilidades de que trata el artículo 174 del Código Disciplinario Único, publique en su página web el listado de candidatos que registren inhabilidades.

ARTÍCULO 34. Definición de campaña electoral. Para efectos de la financiación y de la rendición pública de cuentas, entiéndase por campaña electoral el conjunto de actividades realizadas con el propósito de convocar a los ciudadanos a votar en un determinado sentido o a abstenerse de hacerlo.

La propaganda electoral constituye una de las actividades principales de la campaña y cumple la función de promover masivamente los proyectos electorales sometidos a consideración de los ciudadanos o una determinada forma de participación en la votación de que se trate.

La recaudación de contribuciones y la realización de gastos de campaña podrá ser adelantada por los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, durante los seis (6) meses anteriores a la fecha de la votación. Los candidatos, por su parte, solo podrán hacerlo a partir de su inscripción.

ARTÍCULO 35. Propaganda electoral. Entiéndase por propaganda electoral toda forma de publicidad realizada con el fin de obtener el voto de los ciudadanos a favor de partidos o movimientos políticos, listas o candidatos a cargos o corporaciones públicas de elección popular, del voto en blanco, o de una opción en los mecanismos de participación ciudadana.

La propaganda a través de los medios de comunicación social y del espacio público, únicamente podrá realizarse dentro de los sesenta (60) días anteriores a la fecha de la respectiva votación, y la que se realice empleando el espacio público podrá realizarse dentro de los tres (3) meses anteriores a la fecha de la respectiva votación.

En la propaganda electoral sólo podrán utilizarse los símbolos, emblemas o logotipos previamente registrados ante el Consejo Nacional Electoral por los partidos, movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos, coaliciones o comités de promotores, los cuales no podrán incluir o reproducir los símbolos patrios, los de otros partidos o movimientos políticos, ni ser iguales o generar confusión con otros previamente registrados.

ARTÍCULO 36. Espacios gratuitos en radio y televisión. Dentro de los dos meses anteriores a la fecha de toda votación y hasta cuarenta y ocho (48) horas antes de la misma, los partidos y movimientos políticos, las organizaciones sociales y los grupos significativos de ciudadanos, que hayan inscrito candidatos y los promotores del voto en blanco, tendrán derecho a espacios gratuitos en los medios de comunicación social que hacen uso del espectro electromagnético, proporcionalmente al número de elegidos, para la realización de las campañas de sus candidatos u opciones a la Presidencia de la República y de sus listas al Congreso de la República.

Igualmente, previo concepto del Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones y/o de la Comisión Nacional de Televisión o el organismo que haga sus veces, el Consejo Nacional Electoral deberá asignarles gratuitamente espacios con cobertura en la correspondiente circunscripción, para la propaganda electoral de sus candidatos u opciones a elegir en circunscripción territorial.

El Consejo Nacional Electoral, previo concepto de la Comisión Nacional de Televisión o el organismo que haga sus veces, establecerá el número, duración y franjas de emisión de estos espacios, y los asignará a sus destinatarios, de conformidad con las siguientes reglas:

1. Se otorgará igual número de espacios a cada una de las listas, candidatos u opciones electorales inscritas, en cada franja de transmisión, razón por la que se asignará el número de espacios necesarios para garantizar la igualdad aquí consagrada.

2. La duración de los espacios podrá ser diferente y variable teniendo en cuenta la naturaleza de la elección.

3. Los espacios se sortearán por franjas de horario teniendo en cuenta la audiencia o sintonía de cada franja, y garantizando que se otorgarán espacios en horarios de mayor sintonía o audiencia.

4. El sorteo garantizará que ninguna campaña pueda repetir espacio en la misma franja hasta tanto no hayan tenido oportunidad de hacerlo las demás campañas.

5. Los espacios no son acumulables, razón por la cual se perderán cuando no sean utilizados por las respectivas campañas.

6. Los costos de producción serán asumidos por las campañas beneficiarias de los mismos.

7. Durante dicho lapso los espacios gratuitos otorgados a los partidos y movimientos políticos para la divulgación política institucional podrán utilizarse en las campañas electorales en las que participen, de conformidad con el reglamento que adopte el Consejo Nacional Electoral.

Parágrafo. El Estado reservará las franjas del espectro electromagnético que se requieran para el cumplimiento de lo dispuesto en este artículo y para la publicidad a cargo de la organización electoral, El pago, si a ello hubiere lugar, por la utilización de los espacios asignados por el Consejo Nacional Electoral se hará con cargo al Presupuesto General de la Nación para lo cual se apropiarán anualmente las partidas necesarias.

ARTÍCULO 37. Número máximo de cuñas, avisos y vallas. El Consejo Nacional Electoral señalará el número y duración de emisiones en radio y televisión, el número y tamaño de avisos en publicaciones escritas y de vallas, que pueden tener en cada campaña los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que hayan inscrito candidatos.

ARTÍCULO 38. Promotores del voto en blanco y de mecanismos de participación ciudadana. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, y grupos significativos de ciudadanos que promuevan el voto en blanco en las campañas para cargos o corporaciones de elección popular, podrán realizar propaganda electoral en las mismas condiciones fijadas para las demás opciones a elegir respecto del mismo cargo o corporación, en la respectiva circunscripción.

ARTÍCULO 39. Implementación. Con el fin de garantizar agilidad y transparencia en las votaciones, la organización electoral implementará el voto electrónico.

El sistema que se adopte deberá permitir la identificación del elector con la cédula vigente o mediante la utilización de medios tecnológicos y/o sistemas de identificación biométricos, que permitan la plena identificación del elector. La identificación del elector, en todo caso, podrá ser independiente de la utilización de mecanismos de votación electrónica, y su implementación no constituye prerrequisito o condición para la puesta en práctica de tales mecanismos de votación.

La Registraduría Nacional del Estado Civil estipulará en los contratos que se celebren para la implementación del voto electrónico, la propiedad de la Nación de los programas que se diseñen en desarrollo de su objeto y/o los derechos de uso de los programas fuente de los que se adquieran. así como la propiedad de todos los datos que se vinculen a la correspondiente base de datos.

El gobierno priorizará a través de los mecanismos presupuestales que corresponda la destinación de los recursos necesarios para el cumplimiento del presente artículo.

Parágrafo transitorio. La Registraduría Nacional del Estado Civil implementará, a partir de las próximas elecciones, la identificación biométrica de los electores. Igualmente iniciará el desarrollo del sistema de voto electrónico de conformidad con un plan piloto en las circunscripciones y en el porcentaje que apruebe la Comisión de que trata el artículo siguiente La implementación del nuevo mecanismo se realizará gradualmente hasta alcanzar su pleno desarrollo dentro del término previsto por la mencionada Comisión. En ningún caso el término excederá su plena implementación más allá de las elecciones para Congreso que se realizarán en el año 2014.

ARTÍCULO 40. Comisión Asesora. Créase una Comisión asesora para la incorporación, implantación y/o diseño de tecnologías de la información y de las comunicaciones en el proceso electoral, la cual estará integrada así:

1. El Registrador Nacional del Estado Civil o su delegado.

2. El Ministro del Interior y de Justicia o su delegado.

3. El Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado.

4. El Ministro de las Tecnologías de la Información o su delegado.

5. El Director del Departamento Administrativo Nacional de Planeación o su delegado.

6. Dos (2) magistrados del Consejo Nacional Electoral, designados por su sala plena.

7. Un delegado de cada Partido o Movimiento Político con personería jurídica, designado por la Presidencia o Dirección General de la Colectividad.

Parágrafo. La Comisión será presidida por el Registrador Nacional del Estado Civil, se dará su propio reglamento, se reunirá por derecho propio cuando menos dos veces al mes, y contará con el acompañamiento técnico de entidades u organismos especializados en la materia. A sus sesiones podrán asistir servidores públicos y particulares invitados por la misma.

ARTÍCULO 41. Del escrutinio el día de la votación. Las comisiones escrutadoras distritales, municipales y auxiliares comenzarán el escrutinio que les corresponde el mismo día de la votación, a partir del momento del cierre del proceso de votación, con base en las actas de escrutinio de mesa y a medida que se vayan recibiendo por parte de los claveros respectivos, en el local que la respectiva Registraduría previamente señale.

Dicho escrutinio se desarrollará hasta las doce (12) la noche. Cuando no sea posible terminar el escrutinio antes de la hora señalada, la audiencia de escrutinio continuará a las nueve (9) de la mañana del día siguiente hasta las nueve (9) de la noche y así sucesivamente hasta terminar el correspondiente escrutinio.

Al concluir el escrutinio de mesa y luego de leídos en voz alta los resultados, las personas autorizadas por la Registraduría Nacional del Estado Civil escanearán las correspondientes actas de escrutinio de mesa a efectos de ser publicadas inmediatamente en la página web de la entidad. Una copia de dichas actas será entregada a los testigos electorales, quienes igualmente podrán utilizar cámaras fotográficas o de video.

ARTÍCULO 42. De las Comisiones Escrutadoras. Los miembros de las comisiones escrutadoras deberán estar en la sede del escrutinio desde las tres y media (3:30) de la tarde del día de la votación, activarán la entrega de los pliegos electorales de los corregimientos, inspecciones de policía y sectores rurales que no se hayan introducido en el arca triclave al empezar el escrutinio, verificarán cuidadosamente la hora y el estado de los mismos al ser recibidos, de todo lo cual se dejará constancia en el acta de introducción que suscriben los claveros.

Si faltaren pliegos de los corregimientos, inspecciones de policía o sectores rurales, la comisión escrutadora no podrá concluir el escrutinio antes de vencerse el mayor de los términos de distancia fijados por el Registrador Nacional del Estado Civil para el respectivo municipio.

Parágrafo. Las Comisiones Escrutadoras, según el caso, entregarán a un testigo por partido, movimiento político o grupos significativo de ciudadanos, en medio físico o magnético, una copia de las actas parciales de escrutinio en cada jornada. Para iniciar la nueva jornada la Comisión Escrutadora, verificará junto con los Testigos Electorales, que los datos parciales de escrutinio coincidan con la información entregada en la jornada anterior.

De igual manera, las Comisiones Escrutadoras deberán entregar, según el caso, en medio físico o magnético, una copia del acta final de escrutinio.

ARTÍCULO 43. De los escrutinios de los delegados del Consejo Nacional Electoral. Los escrutinios generales que deben realizar los delegados del Consejo Nacional Electoral se iniciarán a las nueve (9) de la mañana del martes siguiente a las elecciones, en la capital del respectivo Departamento.

Los delegados del Consejo deberán iniciar y adelantar el escrutinio general, aunque no se haya recibido la totalidad de los pliegos electorales de los municipios que integran la suscripción electoral.

ARTÍCULO 44. Del horario de los escrutinios para fórmula Presidencial. Los escrutinios para Presidente y Vicepresidente de la República tendrán el mismo horario que para el resto de elecciones.

ARTÍCULO 45. Testigos electorales. Los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos, que inscriban candidatos a cargos o corporaciones de elección popular o promuevan el voto en blanco, así como las organizaciones de observación electoral reconocidas por el Consejo Nacional Electoral, tienen derecho a ejercer vigilancia de los correspondientes procesos de votación y escrutinios, para lo cual podrán acreditar ante el Consejo Nacional Electoral los testigos electorales por cada mesa de votación y por cada uno de los órganos escrutadores. Cuando se trate de procesos a los que se han incorporado recursos tecnológicos, se podrán acreditar también auditores de sistemas.

Los testigos electorales vigilarán el proceso de las votaciones y de los escrutinios, podrán formular reclamaciones y solicitar la intervención de las autoridades. Para el cumplimiento de sus funciones podrán utilizar prendas de vestir que los identifiquen según las opciones políticas que representen.

Parágrafo. El Consejo Nacional Electoral podrá delegar en servidores de la organización electoral encargados de la organización de las elecciones o en los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, la función de autorizar las correspondientes acreditaciones y, así mismo, reglamentar las formas y los procedimientos de acreditación e identificación de testigos y auditores.

ARTÍCULO 46. Unidad Nacional de Delitos contra los Mecanismos de Participación Democrática. Créase la Unidad Nacional de Delitos contra los mecanismos de participación democrática en la Fiscalía General de la Nación, con el fin de investigar y sancionar los delitos contra los mecanismos de participación democrática.

ARTÍCULO 47. Censo electoral. El censo electoral es el registro general de las cédulas de ciudadanía correspondientes a los ciudadanos colombianos, residentes en el país y en el exterior, habilitados por la Constitución y la ley para ejercer el derecho de sufragio y, por consiguiente, para participar en las elecciones y para concurrir a los mecanismos de participación ciudadana.

El censo electoral determina el número de electores que se requiere para la validez de los actos y votaciones a que se refieren los artículos 106, 155, 170, 375, 376, 377 y 378 de la Constitución Política. Es también el instrumento técnico, elaborado por la Registraduría Nacional del Estado Civil, que le permite a la Organización Electoral planear, organizar, ejecutar y controlar los certámenes electorales y los mecanismos de participación ciudadana.

El Censo Electoral está formado por:

1. Las cédulas de los ciudadanos que hayan sufragado en las últimas elecciones o en el último mecanismo de participación popular de carácter nacional, departamental o municipal, según el caso.

2. Las cédulas de ciudadanía que hayan sido expedidas por primera vez con posterioridad al certamen electoral o mecanismo de participación ciudadana previsto en el numeral anterior.

3. Las cédulas de los ciudadanos que no figuren en el censo electoral por no reunir los requisitos citados y pidan ser inscritos en él antes de la nueva votación.

ARTÍCULO 48. Depuración permanente del censo electoral. Los principios de publicidad y de eficacia del censo electoral exigen que la organización electoral cuente con la debida anticipación, con datos ciertos y actuales para el desarrollo de los comicios y de los mecanismos de participación ciudadana.

En cumplimiento de estos principios deben ser permanentemente depuradas del censo electoral las siguientes cédulas de ciudadanía:

1. Las pertenecientes a ciudadanos que se encuentren en situación de servicio activo a la Fuerza Pública.

2. Las pertenecientes a ciudadanos inhabilitados para el ejercicio de derechos y funciones públicas en virtud de sanción disciplinaria en firme o de sentencia penal ejecutoriada.

3. Las correspondientes a ciudadanos fallecidos.

4. Las cédulas múltiples.

5. Las expedidas a menores de edad.

6. Las expedidas a extranjeros que no tengan carta de naturaleza.

7. Las correspondientes a casos de falsa identidad o suplantación.

Parágrafo. En todo caso, el censo electoral deberá estar depurado dos meses antes de la celebración de cada certamen electoral o mecanismo de participación ciudadana.

ARTÍCULO 49. Inscripción para votar. La inscripción para votar se llevará a cabo automáticamente al momento de la expedición de la cédula de ciudadanía. La Registraduría Nacional del Estado Civil establecerá los mecanismos necesarios de publicidad y logística para la actualización de la información por zonificación; en caso de que el ciudadano cambie de lugar de domicilio o residencia, dicho proceso se llevará a cabo dentro del año anterior al respectivo proceso electoral y se cerrará dos (2) meses antes de la respectiva jornada electoral de que se trate.

ARTÍCULO 50. Inscripción para votar de ciudadanos colombianos en el exterior. La inscripción de los ciudadanos colombianos residentes en el exterior para ejercer su derecho al voto deberá estar abierta en el tiempo hasta los dos meses anteriores a la fecha de la respectiva elección a cualquier cargo de elección popular. Las sedes consulares habilitadas para tal propósito deberán hacer la publicidad necesaria para asegurarse que la comunidad nacional respectiva tenga conocimiento pleno sobre los periodos de inscripción.

Parágrafo. Para los fines de lo dispuesto en el presente artículo, se incluirán los días sábado, domingo y festivos del último mes previo al cierre de la respectiva inscripción.

ARTÍCULO 51. Votaciones en el exterior. Los periodos de votación de los ciudadanos colombianos residentes en el exterior para la elección de cargos de elección popular deberán estar abiertos durante una semana, entendiéndose que el primer día es lunes anterior a la fecha oficial de la respectiva elección en el territorio nacional. Lo anterior para facilitar el desplazamiento de ciudadanos colombianos que se pueden encontrar distantes de la sede consular.

ARTÍCULO 52. Transporte. Las empresas de transporte público que tengan rutas y frecuencias u horarios autorizados en las áreas urbanas, intermunicipales y veredales, están obligadas a prestar el servicio público de transporte el día de elecciones; el Gobierno Nacional fijará los mecanismos que aseguren la prestación del servicio.

ARTÍCULO 53. Auxiliares o guías de información electoral. Prohíbase la contratación de personas conocidas como auxiliares electorales, pregoneros, informadores, guía y demás denominaciones, el día del debate electoral, sin perjuicio de quienes presten este servicio voluntariamente dentro del ejercicio de la libre expresión democrática.

ARTÍCULO 54. Medios de comunicación y democracia. Los medios de comunicación social tienen la obligación de contribuir al fortalecimiento de la democracia. La propaganda electoral en dichos medios de comunicación, podrá ser contratada por los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y grupos significativos de ciudadanos, gerentes de campaña o por los promotores del voto en blanco o de cualquiera de las opciones en los mecanismos de participación ciudadana. Los candidatos también podrán contratar cuando administren directamente sus campañas.

De la publicidad gratuita, total o parcialmente, debe quedar constancia escrita y se tendrá como donación, para lo cual se estimará su valor con base en las tarifas establecidas por el mismo medio para dicha clase de propaganda durante el correspondiente debate electoral.

La propaganda electoral en televisión podrá realizarse en los espacios otorgados para el Estado de conformidad con el artículo 37 de la presente Ley.

Los concesionarios del servicio de televisión, cualquiera que sea su modalidad, no podrán difundir propaganda electoral trasmitida en canales de televisión extranjeros en relación con las campañas que se adelantan en Colombia.

ARTÍCULO 55. Vigencia y derogatoria. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las demás disposiciones que le sean contrarias".

El Ministro del Interior y de Justicia solicita a esta Corporación declarar exequible la totalidad del Proyecto de Ley Estatutaria objeto de análisis, porque según él reúne los requisitos exigidos tanto en su aspecto formal como en su contenido. Para sustentar tal petición, expone las siguientes consideraciones:

1.1.1. En relación con los requisitos de forma del proyecto, señala que la materia atinente a la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, estatuto de oposición y funciones electorales, se encuentra consagrada en el literal c) del artículo 152 de la Constitución Política, por lo cual se surtió la regulación mediante ley estatutaria y el trámite dentro de una sola legislatura, contando para su aprobación con la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara. Seguidamente, luego de hacer un recorrido por el trámite legislativo que cumplió el proyecto, indica que se respetaron los plazos, términos y el quórum establecidos en la Carta Política y en la Ley 5ª de 1992.

1.1.2. Previo recuento de los antecedentes y el alcance del Proyecto de Ley Estatutaria, el Ministro del Interior y de Justicia indica que en el título primero de la iniciativa se aborda la organización y funcionamiento de los partidos políticos, teniendo en cuenta la importancia cada vez mayor en el funcionamiento de nuestro sistema político. Así mismo, se reafirma el derecho de asociación con fines políticos y se desarrolla el contenido y alcance de los principios rectores de tales asociaciones o agrupaciones políticas, en especial del principio democrático consagrado en el artículo 107 de la Constitución Política, bajo cuatro conjuntos de disposiciones reunidas en capítulos. El primero de ellos se dedica a asuntos que los estatutos deben reglamentar en función de los principios rectores de su actividad, resaltando la equidad de género y el régimen de bancadas, así como el régimen de los militantes y de los directivos de los partidos y movimientos políticos.

El segundo capítulo, por su parte, regula las consultas que los partidos y movimientos políticos pueden realizar, como una forma concreta de garantizar la participación democrática de sus afiliados en la selección de candidatos a cargos y corporaciones de elección popular. En particular, ese capítulo establece la posibilidad de realizar consultas interpartidistas para la escogencia de candidatos uninominales de coalición y la obligatoriedad de sus resultados. En este sentido, el proyecto diferencia claramente las consultas internas y las populares, dándoles pleno derecho a los votantes de ejercer el derecho constitucional a elegir y ser elegido.

1.1.3. Frente al título segundo del proyecto, que regula la financiación estatal y privada de partidos y campañas, el Ministro expone que su articulado se ajusta a la Constitución porque pretende avanzar hacia una reglamentación más precisa y acorde con los nuevos principios que rigen la materia, los cuales se encuentran previstos en el artículo 109 superior. En especial, refiere que el artículo 17 del proyecto busca desarrollar el principio constitucional de financiación estatal parcial de los partidos y movimientos, estableciendo los criterios claros de distribución del presupuesto del Fondo Nacional de Financiación Política, lo cual adquiere relevancia en la medida en que existía un vacío legislativo en el tema propiciado luego de la declaratoria de inexequibilidad de los parámetros planteados por la Ley 130 de 1994 mediante la sentencia C-089 de 1994.

1.1.4. El Ministro del Interior y de Justicia defiende la constitucionalidad del título tercero del proyecto de ley bajo estudio, indicando que su texto pretende disminuir la comisión de delitos contra los mecanismos de participación democrática, sentando reglas claras sobre la inscripción de candidatos y cédulas, la propaganda electoral y el acceso a los medios de comunicación, así como sobre la creación del sistema de voto electrónico y de identificación biométrica del elector a partir de la huella digital. Concretamente, señala que la implementación del voto electrónico permitiría el reconocimiento de situaciones de fraude, disminuiría los riesgos que acarrea el transporte de los tarjetones y los formatos para la contabilización de votos, aminoraría el tiempo del escrutinio, favorecería la obtención de los resultados transparentes y públicos, y además, eliminaría los votos nulos y tarjetones no marcados de forma automática.

1.1.5. En lo tocante a los artículos 47 y 48 del proyecto de ley que hacen referencia al censo electoral y a la depuración permanente del mismo, el Ministro estima que se encuentran ajustados a la Constitución porque el derecho político a elegir y ser elegido no es absoluto, sino que admite limitaciones y, en esa medida, que sea "el legislador estatutario el competente para definir cuáles y en qué condiciones las cédulas deben ser incorporadas o excluidas del mismo, como en efecto se hizo en el artículo 47 del proyecto de ley bajo estudio".

Plantea que siendo el censo electoral el registro general de las cédulas de ciudadanía correspondientes a los ciudadanos colombianos, residentes en el país y en el exterior, habilitados por la Constitución y por la ley para ejercer su derecho al voto, se torna en una herramienta indispensable para el adecuado desarrollo de los certámenes electorales y de los demás mecanismos de participación. Por tal razón, expone el Ministro que para formar parte del mismo resulta constitucional establecer una serie de condiciones, siempre que ellas superen los criterios de razonabilidad, publicidad y eficacia. Por consiguiente, cuando el legislador incorporó una medida orientada a garantizar la depuración permanente del censo electoral, lo que hizo fue asignar un nuevo deber a los ciudadanos para ejercer el voto con la finalidad de preservar la transparencia electoral. De esta forma, solo están habilitados para votar aquellos ciudadanos que hayan sufragado en las elecciones anteriores, aquellos que obtuvieron su cédula por primera vez después de los comicios y aquellos que inscriban su cédula antes de la nueva votación.

Argumenta que la configuración del nuevo censo electoral busca garantizar la transparencia de los procesos electorales y respetar la voluntad del elector sin que sea transgredida por prácticas corruptas contrarias al modelo democrático. Así, el Ministro considera que no resulta desproporcionada ni excesiva la medida de configurar el censo electoral conforme lo indica el artículo 47 del proyecto, ya que "está la posibilidad para el ciudadano de inscribirse, que es una carga mínima, para ingresar al censo y poder ejercer su derecho". En igual sentido, manifiesta que la medida garantiza la efectividad del voto sin sacrificar otros principios o derechos, en tanto que la disconformidad frente al proceso electoral puede expresarse a través de mecanismos como el voto en blanco.

En síntesis, según el Ministro, la finalidad de la norma se ajusta a la Constitución, y la carga de inscripción en el censo no es desproporcionada y, no desconoce otros derechos. Además, agrega que el precepto propuesto por el legislador respeta el principio de publicidad en la medida que asegura que todas las fuerzas políticas de la Nación y la ciudadanía en general, conozcan con dos meses de antelación a las elecciones la cifra exacta que conforma el censo nacional electoral y, por lo tanto, tengan unas reglas claras antes de surtirse las elecciones.

1.1.6. Finalmente, el Ministro del Interior y de Justicia solicita a esta Corporación precisar el tenor de la expresión "últimas elecciones" contenida en el numeral 1° del artículo 47 del proyecto de ley, debido a que no es posible determinar a partir del texto si se refiere a las últimas elecciones para la misma corporación o cargo uninominal o si por el contrario hace alusión al último certamen electoral, sin distinguir si éste fue de carácter nacional o territorial. Según el Ministro, la importancia de la aclaración radica en que en las elecciones a corporaciones públicas territoriales solo pueden participar los ciudadanos residentes dentro de la unidad político administrativa cuyo representante se elige, mientras que en las elecciones nacionales puede participar cualquier persona, por tratarse de cargos de autoridad o representación nacional.

Al respecto, sugiere que la interpretación más adecuada es aquella según la cual deben tenerse en cuenta tanto los ciudadanos que participaron en las elecciones territoriales inmediatamente anteriores, los ciudadanos que votaron en las elecciones de senadores y representantes a la cámara, así como aquellos que lo hicieron en la primera y segunda vuelta presidencial. Esta interpretación extensiva permite que un mayor número de ciudadanos estén incluidos en el censo electoral.

El Registrador Nacional del Estado Civil se pronuncia advirtiendo la inconstitucionalidad de los artículos 47 y 48 del Proyecto de Ley Estatutaria y solicita que se declare que el procedimiento de escrutinio establecido en los artículos 39, 41, 42 y 43 del mismo proyecto, cobre vigencia solo a partir de las elecciones que tendrán lugar en el año 2014. Para sustentar su aserto, presenta las siguientes razones de orden constitucional, legal y técnico:

1.2.1. Inicialmente, el Registrador hace un recuento del trámite legislativo que surtió el proyecto de ley objeto de estudio, resaltando que la iniciativa de reforma política que presentó el Gobierno y que fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 636 del 13 de septiembre de 2010, no incluyó ninguna norma que modificara el censo electoral y mucho menos que lo depurara. Solo se hicieron algunas menciones sobre el censo electoral en los artículos 5º, al señalar que es el instrumento para determinar quiénes pueden participar en una consulta popular; el artículo 25 sobre los límites al monto de gastos de las campañas electorales; y 35 parágrafo primero al hacer referencia a las circunscripciones electorales que permiten determinar las inhabilidades consagradas en el artículo. Por consiguiente, concluye al respecto que los temas de censo electoral y su depuración no correspondieron a una iniciativa gubernamental.

Advierte que en el informe de ponencia para primer debate publicado en la Gaceta del Congreso No. 691 de 2010, así como en las actas 18 y 19 de las sesiones de debate y votación surtidas en la Comisión Primera de la Cámara realizadas el 29 de septiembre y 5 de octubre de 2010, no se hizo mención a disposición alguna que estuviera relacionada con el censo electoral, su modificación o depuración. Arguye que tampoco existió ninguna proposición mediante la cual se solicitara la inclusión de un artículo nuevo sobre el tema. Sin embargo, el Registrador Nacional del Estado Civil señala que sorpresivamente los artículos del censo electoral y su depuración fueron incluidos como una proposición en el informe para segundo debate publicado en la Gaceta del Congreso No. 771 de 2010, situación que en sentir desconoce el principio de consecutividad por cuanto no fueron objeto de discusión y decisión en primer debate.

1.2.2. En el mismo sentido, el Registrador centra su intervención en demostrar la razón por la cual estima que el procedimiento legislativo surtido frente a los artículos aprobados sobre censo electoral y su depuración resultan contrarios a los artículos 157 y s.s. de la Constitución Política, así como a lo establecido en los artículos 160 y s.s. de la Ley 5ª de 1992.

Para ello, luego de hacer un recuento de la jurisprudencia constitucional que estudia la materia, expone que el trámite legislativo sobre los artículos relativos al censo electoral desconoció los requisitos para la inclusión de disposiciones nuevas en segundo debate, especialmente en lo que tiene que ver con la necesidad de ser discutidos y aprobados en la comisión respectiva. Dicha omisión no fue subsanada bajo la mecánica que establece el artículo 178 de la Ley 5ª de 1992, esto es, regresando el proyecto de ley a la respectiva comisión para que se trate y decida sobre el punto nuevo. Por consiguiente, indica que al no haberse cumplido el correspondiente trámite legislativo se afecta de manera grave la conformación de la voluntad democrática de las Cámaras, lo que torna inconstitucional los artículos 47 y 48 del Proyecto de Ley.

1.2.3. Seguidamente, el Registrador plantea que los artículos que modifican el censo electoral y establecen su depuración permanente violan sustancialmente la Constitución porque al reducir drásticamente la base de conformación del censo electoral, se genera una carga aún mayor al ciudadano que quiera ejercer el derecho al voto cuando en las pasadas contiendas o mecanismos de participación haya decidido válidamente no ejercerlo.

Señala que si bien las finalidades del artículo 47 del proyecto de ley son, a su juicio, entre otras cosas "(i) que sólo se encuentren en el censo quienes realmente participan en las contiendas electorales y procesos democráticos, (ii) lograr la participación de los ciudadanos que realmente tienen derecho a ello, (iii) evitar el fraude, (iv) generar un ahorro en el costo de las elecciones y, (v) reducir los umbrales en los mecanismos de participación; también es cierto que dichos fines en nada se contraponen con la norma vigente sobre elaboración y conformación del censo electoral, y esta última se torna más garantista al habilitar como sufragantes a quienes no pueden votar por razones ajenas a su voluntad tales como el conflicto armado interno".

Afirma que el Estado Colombiano a través de sus instituciones debe garantizar la universalidad del sufragio, que no es otra cosa distinta que permitir la participación de todos los ciudadanos en calidad de electores, sin que se tengan como admisibles limitaciones que lo desvirtúen. Precisamente, sobre la universalidad del sufragio, indica que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos contempla el derecho al voto sin restricciones indebidas, al igual que lo plantea el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos cuando señala que la garantía de votar libremente no se puede limitar aún en caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia del Estado parte.

Así mismo, advierte que frente a la conformación del censo electoral se deben diferenciar las consecuencias jurídicas de tener como base para su conformación a (i) los ciudadanos que hayan sufragado en las últimas elecciones y (ii) a quienes hayan participado en el último mecanismo de participación popular de carácter nacional, departamental o municipal, según sea el caso. Respecto al primer grupo, indica que el Proyecto de Ley desconoce el valor y la protección a las personas que deciden abstenerse de participar, las cuales merecen idénticas garantías que quienes participan o votan en blanco; y, tratándose del segundo grupo, señala que la medida de exclusión del censo electoral a quienes no participen en mecanismos diferentes a los electorales, se torna mucho más gravosa toda vez que en el caso específico de referendos constitucionales el voto adquiere mayor valor pues determina no solo la aprobación de la medida sino, sobre todo, la superación del umbral mínimo de participación en el mecanismo.

En este sentido, concluye que la depuración del censo electoral es clave para la consecución de los fines del Estado Social y Democrático de Derecho pero que su práctica no se puede convertir en el fin último de protección, menos aun cuando ello implica la imposición de cargas a los ciudadanos mayores de las que deben soportar.

Finaliza diciendo que la Registraduría Nacional del Estado Civil desde el año 2007 ha venido enfilando esfuerzos para depurar el censo electoral, al punto que hoy se tiene un registro de 30’376.373 ciudadanos habilitados para votar y un total de 31’080.235 ciudadanos portadores de cédulas de ciudadanía biométricas con hologramas. La diferencia entre uno y otro número la conforman básicamente los militares y los condenados a la pena de interdicción de derechos políticos.

1.2.4. En lo concerniente a los escrutinios, esto es, los artículos 39, 41, 42 y 43 del Proyecto de Ley, el Registrador solicita a la Corte analizar la posibilidad que su implementación sea diferida a las próximas elecciones, por cuanto "el proceso electoral es el resultado de la planeación y capacitación de todos los actores e intervinientes y, con la asignación actual del presupuesto e infraestructura con que cuenta actualmente, no resulta viable la implementación de la misma en la jornada electoral del próximo 30 de octubre".

A través de apoderado judicial, Camilo Andrés Chinchilla Rozo, apoderado de la Coordinadora del Grupo de Asuntos Judiciales (E) de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación, solicita declarar la exequibilidad condicionada de algunas normas del proyecto de ley estatutaria sometido a revisión de la Corte. Para ello, estructura su intervención de la siguiente forma:

1.3.1. En primer lugar, estima necesario reconsiderar la tesis en torno al efecto de cosa juzgada definitiva de la sentencia que se expide en desarrollo de la revisión de una norma estatutaria para en su lugar habilitar el de cosa juzgada relativa, en procura de permitir que los ciudadanos sometan a consideración de esta Corporación las normas cuyo contenido no se analizó de manera particular en la revisión previa, cuya incompatibilidad con la Constitución se hace notoria solo posteriormente o que son de naturaleza ordinaria pese a estar contenidas dentro de un estatuto. Ello garantiza el acceso a la justicia y la participación ciudadana por vía de la acción pública y, en general, amplía el horizonte democrático del control.

1.3.2. En segundo lugar, luego de hacer un recorrido por los antecedentes normativos sobre partidos y movimientos políticos, el apoderado de la Coordinadora del Grupo de Asuntos Judiciales (E) de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación, realiza un recuento del trámite legislativo que se surtió respecto del Proyecto de Ley Estatutaria en estudio, concluyendo que el mismo cumple los requisitos constitucionales de validez en tanto que fue aprobado por la mayoría absoluta de miembros del Congreso y fue considerado en una sola legislatura.

1.3.3. En tercer lugar, el Departamento de Planeación Nacional demuestra a partir de un cuadro comparativo que aunque el proyecto tiene un ámbito de regulación similar al de la Ley 130 de 1994, no aborda todos los temas tratados en dicho estatuto y, por tanto, no puede entenderse que derogue de manera integral la Ley 130. En este orden de ideas, la nueva normatividad debe integrarse a la anterior y comprenderse como una actualización de la misma, en los términos en los que fue planteado por el gobierno en la exposición de motivos.

1.3.4 Centrando su análisis de fondo en el articulado del proyecto de ley, el apoderado de la Coordinadora del Grupo de Asuntos Judiciales pidió declarar la exequibilidad condicionada del artículo 1°, bajo el entendido que en desarrollo de los principios de igualdad y equidad de género deben desarrollarse acciones afirmativas que combatan la visión patriarcal del Estado y de las organizaciones sociales y actores políticos, en el mismo sentido que lo exige la Ley estatutaria 581 de 2000.

Resaltó la importancia de la prohibición de la doble militancia que consagra el artículo 2°, pues reconoce que se trata de un fenómeno exacerbado en los últimos años, que mina la legitimidad y representatividad de los partidos y movimientos políticos. En su sentir, la llamada doble militancia atenta contra los elementos básicos de la organización partidista y, por ello, valora como acertada la sanción para evitar el transfuguismo. Resalta que la disolución de un partido no genera el efecto de la doble militancia, por lo que se entiende que no es susceptible de censura en ese especial caso.

En punto al registro de partidos y movimientos políticos que contempla el artículo 3° del proyecto, solicita que sea declarado exequible de forma condicionada, bajo el entendido de que la facultad otorgada al Consejo Nacional Electoral para llevar el registro de los documentos de fundación, reformas, estatutos, directivos y afiliados previa verificación del cumplimiento de los principios y reglas de organización y funcionamiento consagrados en la Constitución, la ley y los correspondientes estatutos, se limite a declarar el cumplimiento formal de los requisitos exigidos en la norma sin que ello implique declaraciones respecto de la constitución del partido o sobre la exclusión de las voces minoritarias del debate político.

El interviniente advierte la inexequibilidad del numeral 16 del artículo 4 del proyecto, porque al exigir a los partidos y movimientos políticos que dentro del contenido de sus estatutos regulen la utilización de espacios institucionales en televisión y en los medios de comunicación para efectos de la divulgación política y de las campañas, desconoce la autonomía de los partidos para determinar si desean o no intervenir en política a través de esos espacios de divulgación. A su juicio, si el partido no prevé la utilización de espacios en televisión no se debe generar ningún reproche de índole legal.

1.3.5. Seguidamente, dentro de los comentarios de la intervención al capítulo II del título I del Proyecto de Ley, el apoderado de la entidad solicita declarar inconstitucional el artículo 5 en el aparte que hace referencia a las consultas populares en los partidos, porque según su criterio dicho mecanismo erosiona la posibilidad de que sean los miembros del partido quienes tomen las decisiones que les conciernen y abre un amplio espacio para crear estrategias tácticas de intervención de ciudadanos que no militan dentro de la organización. Por las mismas razones, pide que se declare inexequible el numeral 11 del artículo 4° del proyecto, que hace referencia a las consultas populares como un aspecto mínimo a regular en los estatutos de los partidos y movimientos políticos.

1.3.6. En cuanto tiene que ver con el capítulo III sobre el régimen sancionatorio de los partidos y movimientos políticos, solicita el Departamento declarar la exequibilidad condicionada de los numerales 7° y 8° del artículo 10 del proyecto de ley, en el sentido de que la violencia que se prohíbe es la violencia armada y que, no obstante, ello no excluye la posibilidad de realizar procesos de paz con grupos insurgentes si así lo contempla la ley.

Así mismo, pidió condicionar la constitucionalidad del numeral 7° del artículo 13 del proyecto para señalar que no solo la acción de tutela y el habeas corpus, sino también el trámite de las acciones populares es preferente frente al proceso contencioso administrativo para la aplicación de la sanción de disolución, cancelación o suspensión de la personería jurídica de un partido o movimiento político, debido a su "carácter constitucional y el interés colectivo que asiste en ellas".

1.3.7. Referente a los límites de la financiación privada que establece el artículo 23 del proyecto, la Coordinadora Jurídica pide que el inciso segundo se condicione a que la financiación propia y con recursos de los familiares del candidato no quede excluida de los límites individuales prescritos en el primer inciso, en procura de brindar trasparencia al proceso. En otras palabras, el interviniente propone que ningún candidato o campaña pueda obtener créditos ni recaudar recursos propios o de familiares superiores al 10% del tope de gastos de la campaña.

En relación con el límite de gastos, considera que los artículos 24 y 26 del proyecto son plenamente consistentes y salvaguardan una democracia que no debe fundarse en un "esquema plutocrático".

En su sentir, requiere especial atención el contenido del numeral quinto del artículo 27 del proyecto, el cual señala que los partidos, movimientos políticos y campañas no pueden recibir financiación de personas naturales contras las cuales se hubiere formulado acusación o imputación en un proceso penal por delitos relacionados con la financiación, pertenencia o promoción de grupos armados ilegales, narcotráfico, delitos contra la administración pública, contra los mecanismos de participación democrática y de lesa humanidad. Sobre el tema, plantea que es desproporcionada la prohibición de financiación cuando lo único que existe es la mera imputación en el proceso penal, pues se desconoce la presunción de inocencia que consagra el artículo 29 de la Constitución Política.

1.3.8. El apoderado de la Coordinadora del Grupo de Asuntos Judiciales (E) de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación, defendió la exequibilidad del inciso 3° del artículo 30 del proyecto bajo estudio, porque en él se reconoce un elemento trascendental para la democracia actual como lo es la validez y efectividad del voto en blanco. En torno a este punto, señala que la concepción del voto en blanco como un esquema de participación y a la vez de hastío frente el sistema partidista, puede lograr un fortalecimiento de los partidos en sus propuestas e incluso una disminución del abstencionismo electoral.

En relación con el voto electrónico y su entrada en vigencia, a pesar de estar previsto desde la Ley 892 de 2004, señala que son acertadas las medidas tendientes a su implementación en el artículo 39 del proyecto, pues permiten otorgar mayor transparencia en la votación y evitar al máximo las prácticas clientelistas o coercitivas que han plagado las elecciones del 2002 y 2006 en muchas partes del país.

1.3.9. Tratándose de los artículos 47 y 48 del proyecto de ley bajo estudio, el apoderado de la Coordinadora Jurídica solicita que sean declarados exequibles en forma condicional, argumentando que "la depuración técnica es necesaria pero los censos no deberían excluir a quienes no han participado en certámenes electorales pues minimiza la población potencialmente habilitada".

1.3.10. Finalmente, pide declarar la exequibilidad del artículo 54 del proyecto de ley, bajo el entendido que los medios de comunicación "se ajusten a lineamientos democráticos y no sean parlantes de monopolios u oligopolios en el poder".

Alejandra Barrios Cabrera, Directora Nacional de la Misión de Observación Electoral, en su intervención se pronuncia específicamente sobre el estudio de constitucionalidad de los preceptos normativos que el legislador estatutario estableció en los artículos 2, 10 y 47 del proyecto de ley bajo estudio, manifestando que ello no implica que esté defendiendo la constitucionalidad de los demás, sobre los cuales pide que se pronuncie la Corte con su acostumbrada rigurosidad.

2.1.1. En primer lugar, frente al artículo 2 que reglamenta la prohibición de la doble militancia y la naturaleza del registro de afiliados, solicita que el inciso según el cual "La militancia o pertenencia a un partido o movimiento político, se establecerá con la inscripción que haga el ciudadano ante la respectiva organización política, según el sistema de identificación y registro que se adopte para tal efecto el cual deberá establecerse conforme a las leyes existentes en materia de protección de datos", se declare exequible condicionalmente, haciendo constar que la inscripción que haga el ciudadano ante la respectiva organización política será una decisión "autónoma y voluntaria", que se implementará por medio de un sistema de identificación y registro de información "reservada", tal como lo fijó la ley de habeas data para la administración de "datos sensibles".

Manifiesta que tal como está diseñada la norma en cuestión, vulnera el derecho a la igualdad en su dimensión de prohibición de discriminación o marginación por opciones políticas (art. 13 superior), el derecho a la intimidad personal y hábeas data (art. 15 ibídem), el derecho al libre desarrollo de la personalidad (artículo 16 ejúsdem), el derecho a la libertad de conciencia (art. 18 de la Constitución Política) el derecho de libre asociación (art. 38 ibídem) y el principio de guarda y supremacía e interpretación constitucional consagrado en el artículo 241 de la Carta.

Como fundamento de su pretensión y partiendo de la premisa de que un partido o movimiento político es una organización amparada por el derecho de asociación protegido por la Constitución Política, que se ve complementado con el derecho a la libertad de ingreso y de salida de la misma. En este sentido, la libertad de constitución de partidos y movimientos políticos no es otra cosa que la manifestación del principio democrático que informa y vitaliza las instituciones humanas contemporáneas y que permite el encauzamiento racional del principio de soberanía popular.

En aras de que estas instituciones contribuyan al adecuado funcionamiento del sistema político, manifiesta la interviniente que deben estipularse unas reglas de juego constitucionales para el ejercicio de la acción política de los partidos y movimientos políticos, entre las que resalta la libertad de afiliarse o retirarse de los partidos y movimientos políticos, así como el no permitir que los ciudadanos pertenezcan simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería jurídica (art. 107 CN). En este marco, estima ajustado a la Constitución la creación de un sistema de inscripción y registro de afiliados a partidos y movimientos políticos, ya que este permite (i) el control del ingreso y salida de los ciudadanos, conforme a su libertad de asociación, (ii) brindar herramientas de gestión que posibiliten un desempeño serio y organizado de los partidos y movimientos políticos, consolidando los procesos de democratización interna de las asociaciones políticas colombianas y, (iii) detectar la doble militancia, entendida como la situación irregular que no ayuda al fortalecimiento de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica en Colombia.

Sin embargo, recuerda que los artículos 13, 16 y 18 de la Constitución Política consagran el derecho a no ser discriminado por razones de conciencia y pensamiento político. Esto significa que es deber del Estado velar porque la información de la filiación política de una persona no sea objeto de divulgación pública y libre y, en nuestro país esto solo ocurre si se protege la información respecto de la filiación política de los ciudadanos, pues estos datos son objeto preciado para los actores armados y no armados que amenazan la vida por razones de orden político. En efecto, históricamente el ejercicio de las ideas políticas ha generado grandes disputas y derramamientos de sangre. De lo anterior, concluye que la naturaleza jurídica de la información derivada de la filiación política de una persona se torna "sensible" situación que la hace objeto de "reserva".

Así las cosas, para la Misión de Observación Electoral, la Corte Constitucional debe consagrar la naturaleza y carácter reservado del registro de afiliados, por la elevada potencialidad de afectación de los derechos fundamentales de los militantes. Igualmente, estima que esta Corporación debe indicar cómo administrar el banco de datos que se constituya por aquellos partidos y movimientos políticos que en virtud de la Constitución y la ley tienen la capacidad de recolectar, almacenar, usar y transmitir la información de militancia política de un ciudadano. Para ello, solicita que se hagan extensivos al caso los principios sobre la administración de datos personales que desarrolló la Corte en sentencia T-729 de 2002, tales como libertad, necesidad, integridad, finalidad, utilidad, circulación restringida, incorporación, caducidad e individualidad.

2.1.2. En segundo lugar, tratándose de las acciones u omisiones imputables a los directivos de partidos y movimientos políticos, que constituyen faltas sancionables, solicita declarar inexequible el aparte "(…) por delitos cometidos ante de su inscripción (…)", contenido en el numeral 5° del artículo 10 del proyecto de ley bajo estudio, por considerarlo contrario al artículo 107 de la Constitución Política y por exceder el poder de configuración legislativa permitido al Congreso.

Fundamenta su pretensión en que el contenido del numeral 5° del artículo 10 del proyecto de ley, si bien resulta similar al establecido en el numeral 7° del artículo 107 de la Constitución Política, se diferencia en que (i) no contempla que la condena por delitos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales y actividades del narcotráfico o de delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad, opere mediante sentencia ejecutoriada en Colombia o en el exterior y, (ii) limita la comisión de la conducta que genera la condena al tiempo previo de la inscripción, desconociendo que el artículo 107 de la Constitución abarca desde el momento antes de la inscripción hasta el ejercicio del cargo para el cual se avaló al candidato. En este último punto, arguye un exceso del legislador en su libertad de configuración, ya que limita injustificadamente el ámbito de una disposición constitucional que pretendía ampliar al máximo el margen de la responsabilidad de las organizaciones políticas con el propósito de evitar los desmanes que las mismas han cometido en los últimos años.

2.1.3. En tercer lugar, la Directora Nacional de la Misión de Observación Electoral pide declarar inexequible el inciso tres y siguientes del artículo 47 del Proyecto de Ley Estatutaria, por medio del cual se regula la forma en la que se conformará el censo electoral en Colombia, por considerar que vulnera injustificadamente (i) el deber de las autoridades públicas de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan, incluyendo la vida política de la Nación (art. 2 superior), (ii) el derecho a la igualdad (art. 13 ibídem), (iii) el derecho fundamental de participación política (art. 40 y 258 de la Constitución), (iv) el derecho de las organizaciones políticas de declararse en oposición y, plantear y desarrollar alternativas políticas (art. 120 superior) y, (v) el derecho al sufragio como un derecho y un deber (art. 40 ibídem).

Estima que los contenidos normativos cuya inexequibilidad solicita establecen un tratamiento discriminatorio en contra de aquellos ciudadanos que optaron libremente por abstenerse de participar activamente en las últimas elecciones o mecanismos de partición ciudadana, por considerarla una opción políticamente válida, o porque motivos de fuerza mayor o caso fortuito les impidieron acudir a las urnas, desconociendo correlativamente sus derechos a la libertad de expresión y al voto. En este escenario, resulta desproporcionado crearles la carga adicional impuesta al ciudadano excluido del censo de volverse a inscribir para poder votar en las siguientes elecciones.

Luego de hacer un recuento del contenido del derecho a la igualdad en el ordenamiento jurídico colombiano, indica que la Corte debe resolver si la diferencia de trato prevista en el artículo 47 del proyecto de ley estatutaria frente a quienes votaron en las últimas elecciones respecto de los que no lo hicieron, contraría o no la prohibición de discriminación o mandato de trato paritario que consagra el inciso primero del artículo 13 de la Constitución Política.

Para dar respuesta al interrogante, la interviniente considera que debe aplicarse el test estricto de razonabilidad porque la medida que establece el artículo 47 del proyecto de ley hace diferenciación entre grupos de personas (votantes y abstencionistas) a quienes prima facie se les debió otorgar el mismo trato, atendiendo a que tanto unos como otros ejercieron de manera válida el derecho fundamental al voto. Además, el escrutinio más estricto se hace necesario por cuanto el trato diferenciado previsto en el proyecto de ley encuentra su fundamento en un criterio sospechoso de diferenciación cual es la opción política, estableciendo a partir de ella una consecuencia jurídica distinta y más gravosa a las personas que libremente decidieron expresar su opinión política absteniéndose de participar en el certamen electoral o en el mecanismo de participación democrático.

En aplicación del mencionado test, la Directora de la Misión de Observación Electoral indica que el referido artículo 47 persigue un fin constitucionalmente legítimo que es el de permitir conocer el listado de ciudadanos habilitados para votar, y adicionalmente indica que dicho fin es importante e imperioso porque constituye un requisito indispensable para que los ciudadanos ejerzan el derecho al voto, y para que el Estado pueda garantizar y conservar el control de los comicios en procura de garantizar la pureza y transparencia de los resultados.

Pese a ello, encuentra que la medida no supera el examen de idoneidad pues el medio escogido para lograr los fines mencionados no es efectivamente conducente para alcanzar la depuración ágil del censo electoral. En efecto, si lo que el legislador pretende con la norma es excluir del censo a aquellos que no están habilitados para votar tales como quienes perdieron sus derechos políticos con ocasión de una sentencia judicial ejecutoriada, las personas fallecidas, los menores de edad, los extranjeros sin carta de nacionalidad y los miembros de las fuerzas armadas, el proyecto ya contempló para ello el artículo 48.

Pero si lo que espera de la norma es la depuración de las cédulas asociadas a suplantación, falsa identidad, múltiple numeración, condenados penalmente sin reportar y pagando penas fuera de prisión, y miembros de fuerzas armadas sin reportar, la medida no es efectiva en términos de probabilidad y agilidad. La medida no contempla perseguir o encontrar a los autores de la suplantación o de las irregularidades en las cédulas, es engorrosa en tanto espera ser aplicada cada vez que hay elecciones, y opera en períodos muy largos que impiden tener de forma oportuna el censo depurado antes de certámenes electorales atípicos. Adicionalmente, si lo que se espera es depurar el censo de suplantadores de personas vivas y fallecidas ello no es posible excluyendo a quienes no participaron en la última elección pues seguramente el suplantador consiguió votar en las últimas elecciones y por ende permanecerá dentro del censo electoral.

Finaliza su intervención señalando que si aún se encontrara que la medida es adecuada, no puede llegarse a una conclusión semejante respecto del estudio de la necesidad de la medida, pues se observa que la depuración y actualización del censo electoral podría llevarse a cabo extendiendo a todos los ciudadanos, votantes y abstencionistas, el deber de inscribirse previamente a las elecciones, o mediante la exigencia a la Registraduría Nacional del Estado Civil para que realice la tarea de exclusión de inscritos irregulares, tal como lo ha venido haciendo en los dos últimos años. De esta forma, concluye que para actualizar el censo electoral y garantizar la transparencia en las votaciones no es proporcional, adecuada ni necesario excluir del censo a quienes no votaron en las últimas elecciones, siendo necesario entonces que la Corte declare que el numeral 1 del inciso 3 del artículo 47 del proyecto es inconstitucional.

Los ciudadanos Rodrigo Uprimny Yepes, Javier Eduardo Revelo, Diana Esther Guzmán Rodríguez, Luz Marina Sánchez Duque, Valentina Montoya Robledo, Paula Alejandra Rangel Garzón y Andrés Mauricio Páramo Izquierdo, miembros de DeJusticia, intervienen específicamente para referirse al estudio de constitucionalidad de los preceptos normativos que el legislador estatutario estableció en los artículos 2, 28 y 47 del proyecto de ley estatutaria bajo estudio.

2.2.1. Para empezar, defienden la constitucionalidad del artículo 2º del proyecto de ley estatutaria, que regula el alcance de la prohibición constitucional de la doble militancia y la amplía a organizaciones sin personería jurídica. Para ello, exponen que el legislador puede ampliar el alcance de una prohibición constitucional, siempre y cuando esa limitación no afecte el núcleo esencial del derecho implicado y sea razonable para proteger fines constitucionales tan importantes como el fortalecimiento y consolidación de los partidos políticos.

Fundamentan su defensa en que el análisis literal del mencionado artículo muestra que el legislador pretende incluir en la prohibición de doble militancia a las organizaciones políticas que no cuentan con una personería jurídica, lo que a primera vista podría llevar a declarar su inconstitucionalidad porque restringe el derecho político a afiliarse y retirarse libremente de una organización política, ya que el artículo 107 de la Carta aparentemente fue claro en plantear que "[e]n ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería jurídica" (subrayas de los intervinientes). Sin embargo, estiman que esa interpretación literal ignora que ampliar el alcance de la prohibición de la doble militancia es una medida razonable que, sin afectar el núcleo esencial de un derecho político, solidifica los partidos políticos.

Plantean que los artículos 40 y 107 de la Constitución Política reconocen la libertad de afiliarse o de retirarse de una organización política.
Sin embargo, aducen que ese derecho no es absoluto toda vez que la misma Constitución ha limitado su ejercicio a que un ciudadano no pueda pertenecer simultáneamente a dos organizaciones políticas que tengan personería jurídica. En este sentido, recuerdan que la Corte Constitucional ha avalado esta restricción al ejercicio de los derechos políticos en las sentencias C-242 de 2006¹ y C-303 de 2010², en las cuales aceptó que prohibir la doble militancia es una restricción muy leve al derecho político a afiliarse y retirarse libremente de una organización política, lo cual se encuentra plenamente justificada por la necesidad de fortalecer y consolidar a las organizaciones políticas, como actores centrales de la democracia constitucional colombiana.

Ahora bien, a su juicio es razonable extender la prohibición de la doble militancia a las organizaciones políticas que carecen de personería jurídica aun cuando la Constitución haya sido clara en señalar que esta proscripción se limita a los partidos y movimientos con personería jurídica, pues el margen de potestad legislativa permite ampliar la base de una prohibición constitucional –no solo reducirla- siempre que se trate de una restricción razonable al ejercicio de los derechos. Manifiestan que ejemplo de ello son las inhabilidades para ser elegido concejal y alcalde incluidas en las leyes 136 de 1994 y 617 de 2000, puesto que si bien la Constitución no regula el tema, sí autoriza al Congreso para que lo haga.

Para los intervinientes, la metodología a partir de la cual puede determinarse si es o no constitucional ampliar la prohibición de doble militancia a las organizaciones políticas sin personería jurídica es el test de razonabilidad que, en este caso, debería ser aplicado en la menor intensidad reconociendo la amplitud de la facultad legislativa y que la regulación del "alcance de la prohibición constitucional de la doble militancia no afecta el núcleo esencial del derecho a afiliarse y retirarse de un partido o movimiento político".

Precisamente, aplicando el test débil para determinar si la medida es adecuada para alcanzar una finalidad permitida, es decir, no prohibida por la Constitución, concluyen que las diferencias establecidas entre el artículo 107 de la Constitución y 2° del proyecto de ley bajo estudio, sugieren que el legislador pretende incluir a las organizaciones sin personería jurídica en la prohibición de la doble militancia con el mismo objetivo de la norma constitucional, delimitar el ejercicio del derecho a afiliarse y reiterarse de una organización política, no de dos.

En síntesis, consideran que el artículo 2° del proyecto de ley es constitucional en tanto desarrolla el preámbulo y los artículos 1, 2, 3, 40 y 107 de la Constitución. Es razonable que el legislador para fortalecer y consolidar a los partidos políticos amplíe la prohibición constitucional de la doble militancia e incluya en ella a las organizaciones políticas que carecen de personería jurídica. Igualmente, es razonable porque la misma Constitución prohíbe las militancias múltiples a pesar de que reconoce el derecho político de afiliarse y de retirarse de una organización política.

2.2.2. Seguidamente, los integrantes de DeJusticia presentan los argumentos mediante los cuales apoyan la declaratoria de exequibilidad de la medida contenida en el apartado final del inciso 1° del artículo 28 del proyecto de ley estatutaria que se revisa. Esa medida hace referencia a que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica deben conformar las listas para corporaciones de elección popular o las que se sometan a consulta, con al menos un 30% de uno de los dos sexos, es decir, se trata de una norma consistente en una cuota de participación política en los cargos de elección popular.

Para defender la constitucionalidad de la norma exponen cuatro argumentos centrales, a saber. En primer lugar, señalan que frente a la medida no existe cosa juzgada constitucional en virtud de lo establecido en la sentencia C-371 de 2000, pues aunque esta disposición guarda estrecha relación con la declarada inexequible en aquella ocasión (artículo 14 del Proyecto de Ley de cuotas), el marco normativo constitucional sufrió una modificación sustantiva en lo que respecta a la forma en que se concibe la autonomía de los partidos y movimientos políticos.

Al respecto, manifiestan que si bien los artículos 40, 107, 108 y 109 de la Constitución Política consagraban una concepción amplia de autonomía que prohibía toda injerencia del Estado en la organización interna de los partidos y movimientos políticos, incluyendo la conformación de listas, también es cierto que la orientación constitucional cambió considerablemente con las reformas de 2003 y 2009, habida cuenta que se eliminó la prohibición constitucional que impedía al legislador intervenir en los asuntos internos de las dichas colectividades. Así, "de una protección maximalista, se pasó a una garantía amplia pero limitada pro un conjunto importante de principios constitucionales".

En segundo lugar, exponen que la cuota de participación política resulta importante para promover la participación igualitaria de las mujeres en política, en particular porque se convierte en "una acción afirmativa que pretende compensar aquellas formas de discriminación que impiden que las mujeres participen en condiciones de igualdad en los escenarios políticos, corrigiendo el déficit tradicional de mujeres que participan como candidatas en las elecciones". Las siguientes cifras pretenden sustentar esta afirmación:

De igual forma, la medida busca contribuir al cumplimiento de los mandatos constitucionales (artículos 13, 40, 43 y 107 de la Constitución) y de los estándares internacionales vinculantes para el Estado en la materia (Protocolo Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Convención Americana sobre Derechos Humanos, Convención sobre Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer, y los Objetivos de Desarrollo del Milenio).

En tercer lugar, indican que a pesar de la importancia de la consagración de dicha medida para la realización efectiva de los derechos de las mujeres, la redacción final del artículo resulta un poco ambigua y puede conducir a interpretaciones que la hagan inocua. En efecto, manifiestan que el apartado final del inciso 1° del artículo 28 del proyecto de ley puede ser interpretado al menos de las siguientes tres maneras: "a) Que las listas deben tener como mínimo un 30% de mujeres, es decir, que en ningún caso pueden estar conformadas por más del 70% de hombres. B) Que deben tener como mínimo un 30% de mujeres, pero también como mínimo un 30% de hombres, lo cual implica que no puede haber listas con más del 70% de hombres, pero tampoco ninguna lista con más del 70% de mujeres. C) Que es suficiente con que las listas tengan un 30% de uno de los géneros. Bajo este último entendido, toda lista cumpliría con esa condición, pues toda lista siempre tendrá al menos un 30% de hombres". Por eso, amparados en el principio de conservación del derecho y la necesidad de encontrarle un sentido razonable a la norma, señalan que de acuerdo con una interpretación histórica y sistemática el verdadero sentido de la norma es promover una mayor participación de las mujeres en cargos de elección popular, mediante la conformación de listas de candidatos que contengan al menos un 30% de mujeres. Así las cosas, solicitan a la Corte que tomen las provisiones que considere necesarias para evitar que se torne inocua la disposición legal.

En cuarto lugar, aducen que la medida de establecer una cuota de participación política en listas de representación resulta ajustada a la Constitución Nacional, no solamente por la importancia de alcanzar fines constitucionales legítimos y para el cumplimiento de obligaciones internacionales del Estado, sino porque resulta ser una medida necesaria, adecuada y proporcional. En efecto, estiman que si bien la cuota aludida puede considerarse como una afectación de la autonomía de los partidos, la limitación resulta ser constitucional de acuerdo con el test estricto de proporcionalidad, toda vez que si bien puede limitar algunos de los contenidos de la autonomía de las organizaciones políticas, constituye una medida que persigue un fin constitucional importante, tal como es la satisfacción del principio de participación política en igualdad de condiciones para hombres y mujeres; es adecuada y necesaria para alcanzar dicho fin, y resulta proporcional.

2.2.3. En la parte final de la intervención, los integrantes de DeJusticia presentan las razones por las cuales consideran que el artículo 47 del Proyecto de Ley Estatutaria es inconstitucional tanto por razones de forma como de fondo.

Plantean que el artículo en comento adolece de un vicio de forma, por cuanto no fue discutido en comisiones ni en plenarias y, solo fue aprobado en la sesión de conciliación. En efecto, señalan que de acuerdo con la historia de publicaciones en las Gacetas del Congreso, el artículo 47 tuvo su primera aparición en el informe de conciliación (Gaceta del Congreso No. 1095 del martes 14 de diciembre de 2010- Cámara de Representantes) cuando es sabido que en éstas no se puede introducir artículos ni modificaciones. Al no haberse propuesto el artículo durante el curso de los debates, y ser esta competencia indelegable e inaplazable, no puede validarse su aparición ni aprobación en una etapa posterior del proceso legislativo por cuanto desconoce el principio de consecutividad y, de este modo, la Constitución.

Seguidamente argumentan que la norma genera un trato desigual entre quienes se abstuvieron de participar en el último certamen electoral y quienes votaron sí lo hicieron, en la medida en que excluye a los primeros del censo electoral, imponiéndole la carga de inscribirse para ser incluidos nuevamente en este y ejercer su derecho al voto. Después de aplicar un test de igualdad, siguiendo lo hecho por la propia Corte respecto de los votantes por ejemplo en la sentencia C-337 de 1997, concluyen que este trato diferente carece de una justificación razonable y objetiva. Es cierto que son válidos a la luz de la Constitución los objetivos perseguidos con la norma de depurar el censo para obtener una cifra certera y dificultar el fraude. Sin embargo, no lo es que se trate de una medida proporcionada, esto es, que supere el examen de adecuación, necesariedad y proporción en sentido estricto.

De un lado, el medio escogido es claramente inadecuado en tanto que elimina a quienes como forma de expresión política deciden abstenerse de votar obteniéndose así un dato irreal pues el censo reflejaría no a quienes están habilitados para votar, sino a quienes desean votar. Tampoco es necesaria por cuanto existen otros mecanismos para lograr la depuración del censo tales como las campañas de verificación de cédulas de personas fallecidas, y el afianzamiento de sistemas de información que, según el Registro, han mostrado gran éxito. Por el contrario, se trata de una medida desproporcional puesto que desconoce el principio constitucional de facilitar la participación de los ciudadanos en las decisiones que les afectan (art. 2 C.P), desconoce que es el Estado quien cuenta con los mayores recursos para verificar y depurar los datos de sus bases, y ejerce una presión para el ejercicio del derecho al voto que no está contemplada en la Constitución y que niega el valor jurídico de la abstención.

En la misma dirección, sostienen que el legislador excedió su ámbito de competencia pues desnaturalizó el concepto constitucional de censo electoral al disponer que estará constituido no por quienes tienen derecho al voto, sino por quienes ejercen activamente este derecho. Estiman que esta desnaturalización del concepto de censo comporta a su vez una modificación sustancial de las condiciones para ejercer los mecanismos de participación ciudadana, en tanto reduce considerablemente los umbrales y, de esta forma flexibiliza el uso de estos mecanismos de un modo no previsto en la Constitución.

2.3.1. El Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Ibagué, solicita declarar la inexequibilidad de los artículos 39 y 40 del proyecto de ley examinado, los cuales hacen referencia a la implementación del voto electrónico, a la creación de la Comisión Asesora para la incorporación, implantación y/o diseño de tecnologías de la información y de las comunicaciones en el proceso electoral. Funda su petición en que dichos artículos refieren a temas accesorios del régimen de partidos y funciones electorales, que escapan a las materias que el constituyente reserva para las leyes estatutarias. Por consiguiente, aduce que esos temas deben desarrollarse a través de leyes ordinarias.

2.3.2. Pide declarar la exequibilidad condicionada del numeral 6° del artículo 12 del proyecto de ley, que hace referencia a la sanción aplicable a los partidos y movimientos políticos cuando inscriban en sus listas a candidatos que tengan condenas ejecutoriadas en Colombia o en el exterior por delitos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales. Indica que el texto del artículo impone un trato diferencial irrazonable en la medida que la restricción punitiva confiere el efecto sancionatorio solamente a aquellos eventos en los cuales la conducta lesiva se predique de un candidato a cargo de naturaleza unipersonal y no a un miembro de corporaciones públicas. Así, indica que la disposición en comento debe condicionarse para hacerla extensiva a los miembros de corporaciones públicas de elección popular.

2.3.3. Solicita declarar inexequible el parágrafo del artículo 10 del proyecto de ley estatutaria, porque da un trato diferencial respecto de la regla establecida en el numeral 6° del artículo 12 del mismo proyecto, toda vez que expone como "sancionables unas conductas que no tienen esa connotación, tratándose de la hipótesis de que dichas conductas se hayan realizado o fueren condenados durante el período del cargo público, lo que rompe la carga de razonabilidad de trato que supone el ejercicio de la función legislativa".

2.3.4. Pide asimismo declarar la exequibilidad condicionada del numeral 1° del artículo 47 del proyecto de ley en estudio, bajo el entendido de que la composición del censo electoral con las cédulas de ciudadanía de quienes hayan sufragado en las últimas elecciones o en el último mecanismo de participación popular de carácter nacional debe aplicarse a partir de las próximas elecciones, porque un hecho pasado no puede ser constitutivo del supuesto sobre el cual se edifica la pertenencia al censo electoral. Tal como está, la medida vulnera el debido proceso pues sorprende a los votantes con una nueva condición jurídica no vigente en los anteriores comicios.

Sumado a lo anterior, estima que la eventual futura inscripción de cédulas como elemento para subsanar la virtual exclusión del censo a quienes no votaron en las pasadas elecciones, es una carga desproporcional que no encuentra justificación válida en la Constitución.

2.3.5. Por último, solicita que las demás normas del proyecto de ley sean declaradas exequibles porque se ajustan a la Constitución.

2.4.1. El Director de Servicios Públicos de la Red de Veedurías Nacionales pide declarar inexequible el artículo 47 del proyecto de ley bajo examen, por cuanto al disminuir drásticamente el censo electoral a un aproximado de 13’000.000 de ciudadanos que acudieron a las urnas, se excluye a más de 16’000.000 de electores pasivos que optaron por la abstención como medio para hacer valer su derecho al voto.

Frente al tema, recuerda que la Constitución Política estableció como derecho fundamental la facultad de participar en la conformación y ejercicio del poder político, siendo el voto uno de los mecanismos de participación democrática. Así, el mencionado artículo 47 desconoce el derecho de los abstencionistas, "y en especial [de] los electores del Polo Democrático Alternativo que hacen parte de la oposición en el país y que no acudieron a las urnas por no tener candidato a la segunda vuelta de elección presidencial, [quienes] son los realmente perjudicados porque quedan por fuera del censo electoral y los nuevos candidatos no tendrán posibilidad o serán mínimas frente a las actuales maquinarias electorales que consolidarían con esta norma sus enormes apetitos de poder".

2.4.2. De otro lado, pide declarar la inexequibilidad del artículo 13 del proyecto de ley bajo estudio, por cuanto el Consejo Nacional Electoral como organismo titular del poder preferente para imponer sanciones a los partidos y movimientos políticos, no es un ente imparcial ya que lo integran nueve miembros elegidos por el Congreso en pleno para un período institucional de 4 años, previa postulación de los mismos partidos y movimientos políticos con personería jurídica o por coalición entre ellos. Señala que en la actualidad la mayoría de los integrantes del Consejo Nacional Electoral son afectos a la maquinaria electoral, lo que afecta en últimas a las minorías políticas.

Amparo Torres, vocera de la Veeduría Ciudadana Democracia y Transparencia Electoral solicita la declaratoria de inexequibilidad del numeral 1° del artículo 47 del proyecto de Ley Estatutaria, porque viola los artículos 2, 13, 40 y 99 de la Constitución Política.

2.5.1. Señala que el artículo 40 de la Constitución prevé que la condición de ciudadano tiene como presupuesto el ejercicio de los derechos políticos y, en consecuencia, el ejercicio de funciones y cargos públicos, por ello el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político le es inherente a tal condición. Indica que el reconocimiento de ser ciudadano se traduce en la facultad para elegir y ser elegido, tomar parte en las elecciones, y constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas, entre otros derechos.

Haciendo referencia específica del derecho fundamental al sufragio, plantea que la jurisprudencia constitucional ha establecido tres elementos que hacen parte de su núcleo esencial: (i) la libertad política de escoger un candidato; (ii) el derecho que tienen los ciudadanos a obtener del Estado los medios logísticos e informativos para que la elección pueda llevarse a término de manera adecuada y libre; y, (iii) el deber ciudadano de contribuir con su voto a la configuración democrática y pluralista de las instituciones estatales.

Precisamente, amparada en la naturaleza fundamental que tiene el derecho al voto, señala que la forma en que se potencializa su materialización es a través del censo electoral, el cual entiende como el conjunto de cédulas de ciudadanía aptas e inscritas, correspondientes a electores que pueden votar en un determinado lugar. Manifiesta que al contener el potencial de futuros votantes, el censo electoral impone al Estado la tarea de dirigir sus esfuerzos a ser eficaz la depuración del mismo para que la actualización se de en forma regular y adecuada sin colocar cortapisas y condiciones al ciudadano que ya se encuentra inscrito. Por consiguiente, aduce que al exigir al ciudadano que inscriba su cédula si no votó en las pasadas elecciones, se le asigna una carga injustificada e innecesaria que no halla sustento constitucional.

2.5.2. En su sentir, del derecho al voto y su relación con el censo electoral, se desprenden las siguientes causales de inconstitucionalidad del numeral 1° del artículo 47 del proyecto de ley bajo estudio:

2.5.2.1. La medida de depurar el censo electoral con quienes votaron en las últimas elecciones, desconoce el procedimiento reglado que existe para determinarlo y actualizarlo, así como los esfuerzos que ha hecho la Registraduría Nacional del Estado Civil por sanearlo, permitiendo que un gran número de cédulas que perdieron vigencia no sean utilizadas el día de las elecciones. Sobre el punto, la interviniente manifiesta que los inconvenientes no se generan por la falta de norma que regule la depuración del censo electoral, sino por la falta de un efectivo seguimiento para definirlo y en un presupuesto acorde para cumplir las tareas de actualizarlo. Así, estima que la medida de exclusión se torna innecesaria por cuanto existen normas vigentes que propenden por depurar el censo electoral.

2.5.2.2. La medida viola el principio de igualdad de acceso a las urnas y el derecho a participar en la conformación y ejercicio del poder político, porque desconoce que la democracia está constituida por ciudadanos libres que ejercen en el tiempo que consideren necesario y oportuno el derecho al voto, y no por imposición de una norma legal que los compele a realizar el acto electoral, sino por la voluntad que emane de su conciencia. Estima que la medida de exclusión desconoce el artículo 2° de la Constitución, el cual busca facilitar la participación de todos en las decisiones que los afecten y en la vida económica y política, para asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

2.5.2.3. El numeral cuestionado viola el principio de irretroactividad de la ley, porque no es viable aplicar bajo el amparo de los principios a la igualdad, a la publicidad de las normas y a su aplicación a partir de la vigencia de la ley, a hechos pasados una nueva regulación. Señala que "inscrito con antelación un ciudadano que no ejerció su derecho al voto en las pasadas elecciones, por los motivos que sean, no puede encontrarse con la imposibilidad de votar el próximo 30 de octubre de 2011, porque a pesar de estar inscrito de tiempo atrás, no lo hizo en el período comprendido entre el 23 de febrero y el 22 de mayo del mismo año".

Así las cosas, los ciudadanos inscritos que no votaron en las pasadas elecciones, lo hicieron con la convicción de que no haber ejercido su derecho al voto en tal oportunidad no los excluiría del censo electoral, sin embargo, por una ley posterior a tal omisión, les sería aplicada una ley abiertamente desfavorable.

2.5.2.4. Por último, señala que la medida viola el artículo 40 C.P, porque el Estado no puede imponer el voto obligatorio, pues se encuentra contemplado en la Carta Política que el sufragio es un derecho y un deber ciudadano. Por lo tanto, en su sentir, la imposición de inscribir nuevamente la cédula a aquellos ciudadanos que no comparecieron a los comicios pasados, pero que tiempo atrás lo habían hecho, pone sobre ellos una carga irrazonable y una sanción de la cual no son merecedores.

Jorge Enrique Robledo Castillo, senador de la república, intervino para solicitar que se declare inexequible el artículo 47 del proyecto de Ley Estatutaria que regula el censo electoral. El senador afirma que esta disposición viola el derecho fundamental a elegir y ser elegido puesto que establece una restricción irrazonable a la posibilidad de sufragar y disminuye el umbral establecido para los demás mecanismos de participación democrática.

Contrario a las consideraciones hechas por la Corte en la sentencia C-224/04, que según el interviniente apuntan a conceder legitimidad y efectos jurídicos a la abstención como forma de manifestación política, el artículo excluye del censo a toda la población que decidió no votar en las últimas elecciones. En la coyuntura política actual, esta norma tiene por efecto impedir que los militantes y simpatizantes del Polo Democrático Alternativo participen en los siguientes comicios puesto que en las últimas elecciones realizadas, correspondientes a la segunda vuelta presidencial llevada a cabo el 20 de junio de 2010, dicho partido decidió abstenerse de participar.

Guillermo Rivera Flórez, representante a la Cámara, solicitó que se declarara exequible el parágrafo 3 del artículo 29 de la Ley Estatutaria, que hace referencia a la forma de suplir las faltas absolutas de gobernadores y alcaldes, y al régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos de elección popular. El representante sostiene que esta norma facilita la defensa de la probidad de la función pública y establece restricciones que se adecuan a los criterios que en materia de inhabilidades ha establecido la Corte Constitucional en sus pronunciamientos.

El ciudadano Daniel García-Peña presentó escrito en el que solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de los dos incisos finales del segundo artículo del proyecto que regula la prohibición de la doble militancia.

En el mismo sentido, la expresión "grupos significativos de ciudadanos" que se encuentra incluida dentro de la norma que pone un límite temporal para que los directivos que deseen postularse a cargos de elección popular cambien de agrupación política, desconoce que de conformidad con lo previsto en el artículo 107 de la Constitución, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2009, lo que se encuentra proscrito es la pertenencia o militancia en más de un movimiento o partido político con personería jurídica. Dado que los grupos significativos de ciudadanos no tienen personería jurídica, incluirlos dentro de la prohibición constituye una restricción al derecho a la libre asociación y al derecho a presentar candidatos que excede la competencia del legislador. Asimismo, constituye una violación del derecho a la igualdad puesto que limita la posibilidad de que quien ocupa un cargo directivo dentro de un movimiento o partido político se postule como candidato por un grupo significativo de ciudadanos, mientras que quienes son miembros de corporaciones públicas sí pueden hacerlo.

En tercer lugar, afirma que la expresión del último inciso del artículo segundo, que consagra como sanción para quienes incumplan las reglas sobre prohibición de doble militancia la revocatoria de la inscripción de los candidatos es inconstitucional, toda vez que no establece con claridad quién tiene la competencia para imponerla, violando así el principio de legalidad de la pena. Con todo, si a partir de una interpretación sistemática se concluyera que el órgano competente para imponer dicha sanción es el Consejo Nacional Electoral, el interviniente sostiene que el legislador extralimitó su competencia pues la Constitución en el artículo 108 modificado por el Acto Legislativo 01 de 2009 limita la posibilidad de revocatoria del Consejo a las inhabilidades, y esta norma no puede ser considerada como tal.

Los ciudadanos Iván Cepeda Castro y César Augusto Luque Fandiño piden declarar inexequible el numeral 1° el artículo 47 del proyecto de Ley Estatutaria, por cuanto viola los artículos 40, 98 y 99 de la Constitución al: (i) restringir el derecho fundamental a elegir y ser elegido, en su contenido material, y (ii) desconocer la abstención es también un mecanismo de participación.

Frente al primer punto, señalan que el artículo 40 de la Constitución Política establece que todo ciudadano, entendido como aquel que haya cumplido 18 años de edad, tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, mediante la facultad de elegir y ser elegido. Plantean que dicha facultad no es absoluta, puede ser restringida solo mediante decisión judicial que suspenda los derechos por determinado tiempo, así como también se cobijados por ella los mayores de edad que hagan parte de la Fuerza Pública, a quienes por mandato superior les está vedado participar en actividades políticas. Esas dos son las únicas restricciones constitucionalmente permitidas para limitar el derecho al sufragio.

Por ello, aducen que es contrario al mandato constitucional restringir el censo electoral, es decir, la población que puede votar en cualquier tipo de elecciones, a quienes hayan sufragado en las elecciones anteriores, toda vez que desconoce la abstención como un mecanismo de participación ciudadana. Recuerdan que la abstención es una forma de demostrar la inconformidad frente a los candidatos, por lo que aplicar una sanción a quien no acuda a votar, implica violar los principios de la democracia participativa colombiana que no contemplan el voto obligatorio.

En lo que respecta al segundo punto, indican que los artículos 98 y 99 de la Constitución establecen que los colombianos adquieren la ciudadanía a los 18 años de edad, es decir, por un factor objetivo, el paso del tiempo, de suerte que la ley no puede fijar talanqueras para restringir el acceso a los derechos políticos.

Así, precisan a manera de conclusión, que siendo la ciudadanía la que otorga el derecho a sufragar, dicho derecho no puede estar supeditado al argumento de que ello pretende disminuir el abstencionismo, pues dicha finalidad la logra solo de forma ficticia, y desconoce que es el Estado el que debe propiciar la participación de los ciudadanos en la formación de sus normas, pero también en la formación del poder público mediante el ejercicio activo y pasivo del voto no obligatorio.

5. . Intervención del ciudadano Juan Fernando Londoño

El ciudadano Juan Fernando Londoño intervino ante la Corte con el fin de defender la exequibilidad del artículo relativo al censo electoral. Frente al primer inciso manifiesta que en la medida en que este se reduce a definir el censo electoral, no supone violación alguna del articulado constitucional. Igual situación se presenta con el segundo inciso que apunta al hecho de que el censo electoral cumple una función racionalizadora que permite planear, organizar, ejecutar y controlar los diferentes procesos electorales y de participación ciudadana, anticipando los gastos directos e indirectos que se derivan de ellos.

Por su parte, el tercer inciso y sus numerales determinan cómo se conforma el censo electoral, imponiendo a las autoridades electorales la obligación de formarlo con un número mínimo de cédulas de ciudadanía que contengan la sumatoria de todas aquellas que se encuentren dentro de los supuestos de los numerales 1 al 3. A juicio del interviniente ese primer numeral que consagra como criterio de inclusión la votación en las últimas elecciones, es exequible siempre que se entienda que el ciudadano debió haber votado en al menos uno de los últimos comicios, bien sean estos de orden nacional, departamental o municipal. Esta opción garantiza la inclusión de aquellos que no han podido participar en todas las elecciones por razones ajenas a su voluntad y la de quienes decidieron manifestarse políticamente mediante la abstención en alguno de los certámenes.

Segundo, si bien es cierto que la nueva cifra que arroje el censo electoral puede modificar el umbral requerido en los mecanismos de participación diferentes al voto, estos umbrales y bases de cálculo han sido establecidos por el legislador y, en esa medida, este conserva la facultad de modificarlos mediante otra norma de la misma jerarquía.

Tercero, entiende el interviniente que el Estado tiene la obligación de garantizar el derecho a no participar en un mecanismo de participación popular cuando la abstención tiene efectos medibles y claros. Sin embargo, no parece que esa misma reflexión sea aplicable a las demás votaciones porque en ellas la abstención no produce efectos jurídicos tangibles.

Cuarto, si bien es cierto que la exclusión del censo electoral puede restringir el derecho al voto de quienes no participaron en ninguno de los mecanismos de participación democrática celebrados el año anterior, lo cierto es que según el artículo 258 de la Constitución el voto es un derecho y un deber, lo cual implica que el Estado puede exigir un conjunto de cargas al ciudadano con el fin de racionalizar el ejercicio del derecho al voto, dentro de los cuales no es irrazonable ni desproporcional inscribir la cédula en caso de que no haya sido incluida de manera automática en el censo electoral, tal como ocurre, por ejemplo, con el cambio de residencia.

Además, no se vulnera el derecho al voto pues la incorporación en el censo electoral no es un elemento que haga parte del derecho al sufragio. Por ello, por ejemplo, en países en los cuales el censo electoral es conformado por instituciones ajenas al Estado los ciudadanos tienen la carga de acudir en todos los casos a solicitar su inscripción en el censo, sin que ello haya sido considerado una vulneración al derecho.

Quinto, no puede afirmarse que en un país caracterizado por tener un alto grado de abstención la modificación del censo afecte las estadísticas y distorsione la realidad. En primer lugar, porque las series históricas que permiten medir la abstención pueden seguirse elaborando con base en el número válido de cédulas expedidas, que es el criterio actual para la elaboración del censo. Además, porque el problema de la abstención mayoritaria no se resuelve a partir de las estadísticas sino a partir de la obligación del Estado de motivar a los ciudadanos para que expresen su opinión a través de los mecanismos de participación.

Para concluir, sostiene el interviniente que los efectos de la entrada en vigor de la norma no serán otros que disminuir la distancia que existe actualmente entre la democracia representativa, que opera mediante mecanismos como el voto y exige solamente la decisión de la mayoría de los votantes, y la democracia participativa, que en Colombia ha acudido al uso de umbrales dependientes del censo electoral que constituyen una mayoría previa que debe hacer presencia en las urnas, pues esto último ha significado un obstáculo para que se haga uso de ellos con más frecuencia.

El ciudadano Guillermo Mejía Mejía solicita declarar la inexequibilidad del artículo 47 del Proyecto de Ley Estatutaria, porque viola en forma directa el artículo tercero de la Constitución. Considera que mediante una ley estatutaria el Congreso no puede eliminar a la mitad del pueblo que tiene el derecho a votar y que se encuentra debidamente habilitado en el actual censo electoral. Para limitar el derecho al voto a las personas que sufragaron en las últimas elecciones, estima necesario hacer una reforma constitucional que determine cómo debe estar integrado en el censo electoral, lo que implicaría en su sentir una modificación del artículo tercero de la Constitución.

Plantea que en Colombia el ejercicio activo del voto no es obligatorio y, por lo tanto, el legislador no puede imponer sanciones a los que libremente optan por la alternativa del abstencionismo, protegida también en el artículo 20 de la Constitución que garantiza a todas las personas la libertad de expresión y de difundir sus pensamientos y opiniones. Agrega que la misma Corte Constitucional en la sentencia C-551 de 2003, al examinar la Ley 796 de 2003, dio plena validez a la abstención como mecanismo legítimo de la manifestación pasiva del ciudadano.

Finalmente, puso de presente que el mencionado artículo 47 adolece de un vicio de trámite porque desconoció el principio de consecutividad al no ser tenido en cuenta en todos los debates y votaciones que requiere una norma estatutaria. Señala que al parecer ese artículo no fue discutido en comisiones ni en plenarias, sino que hizo su ingreso sorpresivo en el acta de conciliación del Proyecto de Ley Estatutaria.

Los ciudadanos Carlos Orlando Acuña Ruiz y Julián Mauricio Ruiz Rodríguez, intervienen en el presente trámite con el fin de solicitar la inexequibilidad del último inciso del parágrafo 3° del artículo 29 del proyecto de Ley Estatutaria que se revisa, por considerar que esta disposición desconoce el principio de unidad de materia legislativa, toda vez que no tiene relación alguna con el tema propio de la Ley Estatutaria, que no es otro que el de dictar reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos en desarrollo del Acto Legislativo 01 de 2009. Al respecto, estiman que el equiparar las inhabilidades para cualquier cargo de elección popular a las mismas que se establecen para los congresistas en la Constitución Política, es un tema ajeno que debe tramitarse a través de una ley ordinaria y no estatutaria, por cuanto ésta última versa sobre las materias específicas que indica el artículo 152 Superior, y así lo consideró esta Corporación en sentencia C-532 de 2000.

Por último, dicen que históricamente se han diferenciado el régimen de inhabilidades para unos servidores públicos y para otros, por cuanto el nivel de poder y manejo de recursos en algunos cargos, pueden ser usados indebidamente para favorecer futuras aspiraciones electorales. Por ello, consideran necesarias y ajustadas a la Carta, las diferentes inhabilidades que existen entre los Congresistas y los servidores públicos que ocupan cargos de elección popular.

El ciudadano José Manuel Abuchaibe Escolar solicita declarar inconstitucional el artículo 47 del proyecto de Ley Estatutaria bajo estudio, porque desconoce el derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, pues limita al ciudadano el derecho a elegir y tomar parte en las elecciones, y desconoce que en Colombia el voto no es obligatorio.

Estima que la medida de depurar el censo electoral como lo establece el artículo en mención lo que logra es "pervertir" el proceso electoral. El nuevo censo no solo excluye a los abstencionistas, siendo la abstención también un derecho y un mecanismo de participación democrática, sino que explícitamente excluye a la oposición. Si quienes llegan a conformar el nuevo censo son los mismos ciudadanos que votaron en la última contienda electoral, indica que lógicamente el partido ganador será la mayoría en el nuevo censo electoral, situación que genera desigualdad y afecta la libertad de intervenir con libertad en todos aquellos asuntos que lo afecten. Además, expone que el artículo que se cuestiona "fue tramitado en forma subrepticia a última hora, sin que hubiera debate en comisión ni mayor discusión en el Congreso", razón por la que le irroga un vicio de procedimiento en su formación ya que "ese texto aparece en las actas de conciliación que son posteriores".

3.10.1. El ciudadano Nixon Alejandro Navarrete Garzón solicita declarar inconstitucional el último párrafo del artículo 29 del proyecto de ley bajo examen, porque su contenido rompe el principio de unidad de materia al carecer de conexidad con las finalidades y objetivos propios de la presente Ley Estatutaria, como son desarrollar los Actos Legislativos No. 01 de 2003 y 2009, así como determinar las reglas y parámetros a seguir por parte de los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos en lo referente a su organización y funcionamiento, y al fortalecimiento de su democracia, entre otros.

3.10.3. Sonia Andrea Rozo Ariza, Sarita Yazmin Orjuela Martínez, Martha Elizabeth Amórtegui Bejarano, Martha Alejandra González Amórtegui, María Mercedes Martínez, Edison Enrique Valderrama, Sayda Azucena Orjuela Martínez, Martha Sarmiento Martínez, Claudia Fernanda González Amórtegui, Oscar Parra Bonilla, María Paulina Gordo Martínez, María Isabel Callejas Páramo, Juan Gabriel Cruz Delgadillo, Gabino Candela, Yuri Jennifer Cristiano, Carlos Alberto Monsalve Monje, Jaime Mejía, Rodrigo Miranda, Rafael Antonio Arévalo, Aleida Sáenz, Eliana Pulido García, Olga María Cardona, Luis Alberto Acuña Ruiz, Marco Fidel Malaver Neme, Marco Cubides, Juan Carlos Regalado Cañón, Armando Rojas, Aníbal Camargo Ruiz, Tatiana Sierra Botero, Luz Stella Cruz Chacón y José Heylemeyer Martínez Soriano intervinieron ante la Corte mediante escritos separados para pedir a la Corte declarar la inexequibilidad del último inciso del parágrafo tres del artículo 29 del proyecto que establece que ningún régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los servidores públicos de elección popular será superior al establecido para los congresistas. Manifiestan que este aparte desconoce el principio de unidad de materia pues el objeto del artículo 29 es la presentación de candidatos de coalición, y agregan que la regulación del régimen de inhabilidades de los servidores de elección popular no es materia propia de ley estatutaria. Para finalizar, expresan que la norma equipara injustificadamente el régimen de los congresistas al de los demás cargos de elección popular.

3.10.4. Los ciudadanos Blanca Nubia Vargas Vargas, Nina Yolima Barajas Díaz, Camilo Andrés Rodríguez Rodríguez, Antonio Rojas y Hugo Leandro Cruz Acevedo presentaron escrito por medio del cual defienden la constitucionalidad del proyecto en razón de que favorece la moralidad pública.

3.10.5. Norma Constanza Plata Rivas solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del proyecto de Ley Estatutaria haciendo una relación de los artículos constitucionales a los cuales se ajustan los propósitos de cada uno de los capítulos del proyecto.

3.10.6. Los ciudadanos Luz Dary Moreno Rodríguez, Sandra Milena Domínguez Marín, Diana Carolina Ortiz Revelo, Aida Ruiz, Alejandro Lombo y John Martínez solicitaron que se declare que los artículos 14 y 15 del proyecto de ley que tratan la disolución, liquidación, fusión y escisión de partidos y movimientos políticos son constitucionales condicionalmente. Agregaron que el artículo 45 es inexequible, y que también lo es el artículo 47 por cuanto contradice el artículo 40 de la Constitución. Sin embargo, no se desprenden con claridad del escrito los argumentos que justifican sus afirmaciones.

3.10.7. Yolima Tunjano Gutiérrez, Camilo Andrés Flórez Rojas, Dago Epaminondas Céspedes Millán, Ángela María Santana, Carlos Arturo Orozco Giraldo, Alejandro Sarmiento Villarreal, Alirio Mujica Díaz, Moisés Barón Franco y Byron Kleber Vaca Martínez manifestaron ante la Corporación que el último inciso del parágrafo tercero del artículo 29 del proyecto objeto de revisión es inexequible en tanto que vulnera el principio de unidad de materia y excede la competencia del legislador para expedir leyes estatutarias tal como está definida en el artículo 152 de la Constitución, pues dicha norma no incluye en ninguno de sus numerales la regulación del régimen de inhabilidades. Igualmente solicitaron que se declare inexequible el artículo 47 del proyecto sobre censo electoral al desconocer que el voto en Colombia no es obligatorio.

3.10.8. Los ciudadanos Leonardo Andrés Santana Caballero, Ciro Andrés Castro, Ada Ruiz Suárez, Raúl Eduardo Lozano, e Iván Antonio Chacra Neura sostuvieron que los artículos 36 y 39 del proyecto que regulan la concesión de espacios gratuitos en radio y televisión, y el voto electrónico, son inconstitucionales puesto que vulneran el derecho a la igualdad y ordenan un método de identificación biométrica previo al sufragio que permite establecer el sentido del voto de cada ciudadano.

3.10.9. Olga Lucía Arias, Sandra Liliana Barón Becerra, Omar Bonilla, Oscar Agudelo Flórez y Alexander Castro Sánchez, intervinieron ante la Corte para defender la constitucionalidad de varias normas del proyecto y solicitar que se declaren inexequibles otros apartes del mismo. Por una parte, para los intervinientes, la expresión "afiliación y retiro" contenida en el numeral 2 del artículo 4 relativo al contenido de los estatutos de los partidos y movimientos políticos contraría el artículo 57 de la Constitución que avala la libre afiliación y retiro de dichas organizaciones. Por otra parte, no se ajusta a la Constitución el artículo 55 del proyecto por cuanto establece una fórmula general de vigencia y derogatoria de las leyes que contravengan la nueva normatividad, sin especificar cuáles son los contenidos jurídicos a los que se refiere.

3.10.10. Magda Lucía Muñoz, Javier Benavides Sáenz, Jairo Peña Ríos, Fabián Camilo Rojas y Hermes Melo Santamaría manifestaron que el artículo 26 del proyecto es inexequible por cuanto exime del impuesto a las transacciones bancarias a la cuenta única en la que la campaña recibirá los recursos provenientes de financiación estatal y privada, estableciendo un trato privilegiado injustificado que desconoce el artículo 13 de la Carta. También mostraron reparos frente al artículo 32 que permite computar a favor del reemplazo de un candidato fallecido los votos que obtuvo este último, y frente a los artículos 34 y 47 del proyecto relativos a la definición de campaña y censo electoral ya que desconocen el valor del sufragio consignado en el artículo 40 de la Carta.

3.10.11. Los ciudadanos Oderlei Nuñez Castro, Doris Johanna Novoa Lozano, Lina María Hernández Varón, John Edison Ocampo Salazar y Liceth Katheryne Rojas Cruz solicitaron que se declare inexequible el último inciso del artículo 29 puesto que regula el régimen de inhabilidades e incompatibilidades sin tener competencia para hacerlo en términos del artículo 152 de la Constitución, y los numerales del artículo 47 sobre censo electoral que desconocen el alcance del derecho al voto.

3.10.12. Para los ciudadanos Francy Ángel, Viviana Cardona, Johanna Gacharna, Iván González, Luis Gordillo, Fredy Mesa y Alexander Moreno los artículos 11, 12 y 28 del proyecto establecen distinciones injustificadas entre los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y aquellos que no la tienen o que la perdieron por no superar el umbral, por lo cual deben ser declarados inconstitucionales.

3.11.1. Gabriel Bustamante Peña, Asesor Jurídico de la Corporación Viva la Ciudadanía, presentó escrito defendiendo la constitucionalidad del proyecto en general, pero presentando argumentos específicos respecto de la inexequibilidad de uno de sus artículos.

Empieza por señalar el interviniente que el espíritu del proyecto no es otro que el que anima al legislador desde el Acto Legislativo 01 de 2003 en la búsqueda de herramientas que permitan racionalizar las opciones partidarias, avanzando hacia un modelo de pocos partidos fuertes que estén protegidos de la cooptación por parte del narcotráfico y de los grupos armados al margen de la ley. En este sentido, se destacan como avances del proyecto la consagración de la responsabilidad de los partidos y el régimen de sanciones a sus directivos y candidatos; la prohibición de la doble militancia y el trasfuguismo, la obligatoriedad de las consultas, la nueva distribución de la financiación estatal, el registro de afiliados, la equidad de género y las potestades de los testigos electorales.

No obstante, advierte que el artículo 30 del proyecto que exige la repetición de las elecciones cuando el voto en blanco obtenga más votos que el candidato o lista que haya sacado la mayor votación debe ser declarado inconstitucional pues impone indirectamente a los ciudadanos una carga tributaria adicional que permita financiar el mecanismo. Además, contraría la disposición que sobre el voto en blanco plasmó el Acto Legislativo 01 de 2009, puesto que en este se señaló que la repetición solo tiene lugar cuando los votos en blanco constituyen una mayoría absoluta, en tanto que el proyecto admite la repetición con la simple mayoría de este tipo de votos.

3.11.2 El ciudadano César Alfonso Parra Galvis solicitó fuera del término establecido para ello que se declarara la inexequibilidad del inciso final del parágrafo tercero del artículo 29 del proyecto de ley estatutaria por cuanto violó los principios de consecutividad y de identidad flexible y relativa.

Mediante escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, exponiendo argumentos relacionados tanto con el trámite del proyecto como con su contenido:

3. El Ministerio Público defiende la constitucionalidad del capítulo segundo dedicado a las consultas internas y populares en cuanto tiene como fin llevar a cabo el mandato constitucional de fomentar la participación democrática. Sin embargo, solicita que la exequibilidad del artículo séptimo del proyecto que concede efectos de obligatoriedad a las consultas internas y populares sea condicionada en el mismo sentido en que lo hizo la sentencia C-089/94, la cual estableció que los resultados de las consultas solo son imperativos cuando en la respectiva convocatoria no se precise lo contrario. Además, solicitó precisar que la reglamentación que haga el Consejo Nacional Electoral sobre el tema a la luz del último inciso del artículo 7 del proyecto, debe restringirse a los aspectos técnicos de las consultas.

5. En cuanto al parágrafo transitorio del artículo 14 del proyecto según el cual en caso que los estatutos de los partidos y movimientos y políticos "no dispusieren nada sobre disolución voluntaria, tal decisión podrá ser adoptada por las respectivas bancadas del Congreso con una votación no inferior a las dos terceras partes de sus integrantes", advierte la Vista Fiscal que ello solo es posible cuando el partido o movimiento ocupen más de una curul en el Congreso. En consecuencia, sugiere a la Corte que declare que la mayoría exigida para regular la disolución voluntaria de un partido o movimiento no se aplica a las bancadas conformadas por un solo parlamentario.

9. Para finalizar, defiende las disposiciones relativas al censo electoral contenidas en el artículo 47 del proyecto de ley. A su juicio, estas son normas de carácter técnico estadístico que determinan a partir de criterios objetivos los grupos de cédulas que conforman el censo electoral y, por lo tanto, no vulneran por sí mismos principios, derechos y valores de orden constitucional.

La Corte Constitucional es competente para decidir sobre la exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria de la referencia, con base en lo regulado en los artículos 153 y 241-8 de la Constitución Política.

Con el fin de lograr un análisis sistemático y suficiente de la norma objeto de examen, la Corte adoptará para la presente decisión la metodología siguiente: En primer lugar, describirá el procedimiento legislativo surtido para la aprobación del Proyecto de Ley y decidirá acerca de la constitucionalidad formal del mismo. En segundo término, determinará la materia del proyecto de ley, con el fin de identificar su ámbito de aplicación, al igual que las unidades temáticas que lo componen. Luego, realizará algunas consideraciones sobre los aspectos generales del régimen constitucional del sistema electoral y de los partidos y movimientos políticos. En cuarto lugar, estudiará la constitucionalidad material de dichas unidades temáticas, a la luz de las normas superiores aplicables y, en especial, de la definición concreta que estas han obtenido en el precedente mencionado.

El expediente legislativo enviado a la Corte por el Congreso de la República demuestra que el Proyecto de Ley Estatutaria No. 190/10 Senado, 092/10 Cámara, "por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento e los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones", surtió el siguiente trámite:

El Proyecto de Ley Estatutaria de la referencia fue presentado ante el Congreso por el Ministro del Interior y de Justicia. El texto del proyecto, junto con exposición de motivos, fue publicado en la Gaceta del Congreso 636 del 13 de septiembre de 2010³. El trámite inició ante la Cámara de Representantes y, en razón de tratarse de una norma estatutaria, fue repartido a la Comisión Primera Constitucional permanente de esa corporación. El procedimiento surtido se describe como sigue:

1.1.1. La ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en la que se solicita aprobar la iniciativa con modificaciones, fue presentada por los representantes Germán Varón Cotrino, Alfonso Prada Gil, Guillermo Rivera Flórez, Carlos Arturo Correa Mojica, Jaime Buenahora Febres, Juan Carlos Salazar Uribe, Germán Navas Talero y Heriberto Sanabria Astudillo. El informe de ponencia para primer debate fue publicado en la Gaceta del Congreso 691 del 27 de septiembre de 2010⁴.

1.1.2. Debe acotarse que, de acuerdo con la documentación remitida a la Corte, durante el trámite en la Comisión tuvo lugar una audiencia pública, celebrada el 23 de septiembre de 2010. En dicha audiencia se contó con la presencia del Gobierno Nacional, de los partidos políticos y de representantes de organizaciones de la sociedad civil, entre ellas el Instituto de Ciencia Política, la Fundación Foro Nacional por Colombia, la Misión de Observación Electoral y la Alianza Iniciativa de Mujeres por la Paz. El acta contentiva de la audiencia fue publicada en la Gaceta del Congreso 964 del 24 de noviembre de 2010⁵.

1.1.3. Según comunicación suscrita por el Secretario de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes⁶, el Proyecto de Ley fue anunciado para su discusión y aprobación en primer debate en la sesión del 28 de septiembre de 2010, según consta en el Acta n.° 17 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 1124 de 2010. En este documento puede verificarse que durante la sesión se surtió el siguiente trámite en relación con el anuncio del proyecto:

(…)

Debe tenerse en cuenta que la sesión del 29 de septiembre, de la que da cuenta el acta n°. 18 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 1125 del 22 de diciembre de 2010, no finalizó el proceso de discusión y votación de la iniciativa. Por esta razón, debió anunciarse nuevamente el Proyecto de Ley. A este respecto, en la Gaceta citada se lee lo siguiente:

(…)

1.1.4. Según la certificación expedida a solicitud de la Corte por el Secretario de la Comisión Primera del Senado de la República, el Proyecto de Ley fue aprobado en primer debate en las sesiones del 29 de septiembre de 2010 (Acta n.° 18 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 1125 del 22 de diciembre de 2010) y del 5 de octubre del mismo año (Acta n.° 19 de la misma fecha, publicada en la Gaceta mencionada). En relación con el quórum y las mayorías obtenidas, el Secretario presenta certificación en la que da cuenta de la votación nominal respecto de la aprobación de cada uno de los artículos del Proyecto, según se explica del modo siguiente:

1.1.4.1. En la sesión del 29 de septiembre de 2010, se aprobó la proposición con la que termina el informe de ponencia, con 30 votos favorables, 3 abstenciones y 2 excusas. Esto es, mayoría absoluta, habida consideración que la Comisión está integrada por 35 representantes.

1.1.4.2. En la sesión del 5 de octubre de 2010, fueron votados: (i) los artículos 1º, 4º, 5º, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 20, 23, 25, 27, 32, 33, 34, 35, 38, 39, 40, 44, 46, 47, 48, 50 y 51, con 30 votos favorables y 5 abstenciones, configurándose mayoría absoluta; (ii) los artículos 2, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 17, 22, 26, 28, 29, 30, 36, 37, 42 y 49, con 29 votos favorables y 6 abstenciones, configurándose mayoría absoluta; (iii) los artículos 11, 19, 21, 24, 31, 41, 43 y 45, fueron aprobados con 26 votos favorables y 9 abstenciones, esto es, mayoría absoluta; y (iv) el título del Proyecto de Ley, fue aprobado con 26 votos favorables y 5 abstenciones, comprobándose mayoría absoluta.

1.1.5. La ponencia para segundo debate fue presentada por los representantes Germán Varón Cotrino, Alfonso Prada Gil, Guillermo Rivera Flórez, Carlos Arturo Correa Mojica, Jaime Buenahora Febres, Juan Carlos Salazar Uribe, Germán Navas Talero, Roosevelt Rodríguez Rengifo, Victoria Eugenia Vargas Vives, Alfredo Bocanegra Varón y Heriberto Sanabria Astudillo. El documento fue publicado en la Gaceta del Congreso 771 del 13 de octubre de 2010⁹.

1.1.6. Según certificación suscrita por el Secretario General de la Cámara de Representantes¹⁰, el Proyecto de Ley fue anunciado para su discusión y aprobación en segundo debate en la sesión plenaria del 27 de octubre de 2010, según consta en el Acta n.° 27 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 894 del 12 de noviembre de 2010. En el texto de la referida acta, se señala lo siguiente frente al anuncio del debate y aprobación de la iniciativa:

(…)

1.1.7. De manera similar a como sucedió en el primer debate, la plenaria de la Cámara de Representantes procedió a la discusión y votación del Proyecto de Ley en dos sesiones, a saber, (i) la sesión del 2 de noviembre de 2010, contenida en el Acta n.° 28 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 1121 del 22 de diciembre de 2010; y (ii) la sesión del 3 de noviembre de 2010, contenida en el Acta n.° 29 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 1135 del 28 de diciembre de 2010. En ese orden de ideas, en la primera de las sesiones mencionadas fue reiterado el anuncio de discusión y votación, como se verifica en el acta correspondiente:

1.1.8. Como se indicó, la iniciativa fue aprobada, de manera definitiva, en la sesión plenaria del 3 de noviembre de 2010. Acerca del quórum y las mayorías obtenidas, la certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes señala:

"Ponencia para Segundo Debate: por el Sí: 85 por el No: 7 votos. (Ver página de la Gaceta del congreso 1121 de 2010).

Artículos que se votaron en Bloque: El 5, el 7, el 8, el 9, el 10, el 18, el 22, el 23, el 27, el 34, el 35, el 36, el 41, el 42, el 43, el 44, el 52, el 55, el 56, el 57 y el 59. Por el Sí: 100 por el No: 4 votos. Aprobado por las mayorías exigidas en la Constitución y la Ley. (Ver página 44 de la gaceta del Congreso 1121 de 2010).

Artículos que se votaron en Bloque: El artículo 30, el artículo 37, el artículo 47, el artículo 48, el artículo 49, el artículo 50, el artículo 51. Por el Si: 88 por el No: 4 (Ver página 56 de la gaceta del Congreso 1121 de 2010).

Artículo 1º con la proposición de la Doctora Liliana Barrera por el Si: 93 por el No: 0 (ver página 26 de la gaceta del Congreso 1121 de 2010).

Proposición aditiva para el Artículo 1º propuesta por el doctor Guillermo Rivera por el Si: 52 por el No: 44. Negada. "Ha sido negada la proposición aditiva, Señor Presidente" (Ver página 64 y 65 de la gaceta del Congreso 1121 de 2010).

El artículo 2º con las proposiciones del Doctor Roosvelt Rodríguez y el Doctor Didier Burgos (Ver página 65 a 67) Por el Si: 91 por el No: 7 (ver página 74 de la gaceta del Congreso 1121 de 2010).

El artículo 2º con la proposición del Doctor Didier Burgos (ver página 79 de la Gaceta del Congreso 1121 de 2010) Por el Si: 53 por el No: 34 "no ha sido aprobada la proposición del Doctor Burgos".

El artículo 2º con la proposición del Representante Heriberto Sanabria por el Si: 22 por el No: 64. Ha sido negada (ver página 84 a 85 de la gaceta del Congreso 1121 de 2010).

Artículo 3º con la proposición del doctor Roosvelt Rodríguez por el Si: 86 por el No: 7 Aprobada (ver página 92 de la gaceta del Congreso 1121 de 2010).

Artículo 4º con la proposición de la Doctora Lina María Barrera por el Si: 86 por el No: 0 (ver página 95 a 98 de la gaceta del Congreso 1121 de 2010).

Lo anterior según consta en el registro electrónico y manual remitido por la Subsecretaría General de la Corporación y en el acta de Plenaria 28 de Noviembre 2 de 2010; anexo la Gaceta del Congreso nº 1121/10, en la cual fue publicada el Acta en comento.

Que el Proyecto de Ley en comento fue anunciado previamente a la votación en Plenaria el día 27 de Octubre de 2010, según consta en el Acta de Plenaria Nº 27 de misma fecha, la cual se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso Nº 894/10, la cual anexo. (Ver Pág. 26 y 27). En esta misma sesión se realizó el anuncio previo a la aprobación en Plenaria del día 3 de Noviembre de 2010 (ver anuncio a pág. 95).

Que en Sesión Plenaria de la H. Cámara de Representantes del día 3 de noviembre de 2010, a la cual se hicieron presentes ciento cincuenta y un (153) Honorables Representantes; fue considerado y aprobado en votación nominal por mayoría absoluta, parte del articulado, el título y la pregunta "Si quieren los Representantes que este Proyecto de Ley sea Ley de la República" del proyecto de Ley en mención De la siguiente manera:

Artículo 6º como viene en la ponencia por el Si: 68 por el No 33, "ha sido negado el artículo 6º por no alcanzar la mayoría absoluta" (ver página 31 a 33 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).

Artículo 11º como viene en la ponencia por el Si: 94 por el No: 0 (Ver páginas 33 a 34 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010). Aprobado.

Artículo 12º con Dos (2) proposiciones del Doctor Noel Ricardo Valencia por el Si: 6 por el No: 93, "Ha sido Negada" (ver páginas 37 a 39 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).

Artículo 12º como viene en la ponencia por el Si: 93 por el No: 0. Ha sido aprobada (ver página 40 a 41 de la gaceta del Congreso 1135 de 2010).

Artículo 13º con la proposición del Doctor Hernando Hernández Tapasco por el Si: 101 por el No: 0 (ver páginas 41 a 43 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).

Artículo 14º como viene en la ponencia salvo el artículo 5º que aparece a página 48 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010, la cual fue concertada y aprobada por la ponencia por el Si: 99 con el voto del Honorable Representante Hernando Penagos, por el No: 0 (ver páginas 48 a 50 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).

Artículo 15º con la proposición del Doctor Juan Carlos Salazar y el Doctor Noel Ricardo que se van a votar en bloque por el Si: 92 por el No: 3. Aprobada (ver página 52 de la Gaceta del congreso 1135 de 2010.

Artículo 16º con las proposiciones de la Doctora Lina Barrera y el Doctor German Varón por el Si: 97 por el No: 0. Aprobada. (ver páginas 54 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).

Artículo 17º con la proposición del Doctor Juan Carlos Salazar por el Si: 91 Por el No: 0. Aprobada. (ver páginas 56 a 58 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).

Artículo 19º con la proposición del Doctor Alfonso Prada por el Si: 24 por el No: 68: Ha sido Negada. (ver páginas 59 a 68 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).

Artículo 19º como viene en la ponencia por el Si: 88 por el No: 1. Aprobado. (ver páginas 68 a 69 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).

Artículo 19º con una proposición aditiva del Doctor Hernando Hernández Tapasco, por el Si: 27 por el No: 62. Negada. (ver página 70 a 72 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).

Artículo 20º con una proposición del Doctor Obed Zuluaga por el si: 14 por el No: 73. Negada. (ver página 74 a 78 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).

Artículo 20º como viene en la ponencia, por el Si: 89 por el No: 0. Aprobada. (ver página 78 a 79 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).

Artículo 21º con la proposición del Doctor Heriberto Sanabria por el Si: 88 Por el No: 0. Aprobada. (ver página 80 a 82 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).

Artículo 24º con la proposición de los Doctores Alejandro Chacón Jaime Buenahora y Alfredo Deluque por el si: 87 por el No: 3. Aprobada (ver páginas 87 a 89 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).

Artículo 25º con la Proposición del Doctor Jaime Dussán y Jairo Roldán, por el Si: 89 por el No: 1. Aprobada (ver página 91 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).

Artículo 26º con la proposición del Doctor Gaviria por el si: 86 por el No: 0. Aprobada (ver páginas 91 y 92 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).

Artículo 28º con la proposición del Doctor Alejandro Chacón por el Si: 87 por el No: 1. Aprobado. (ver página 93 a 96 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).

Artículo 29º con la proposición del Doctor Juan Caerlos Salazar por el si: 26 por el No: 62. Negada. (ver página 99 a 101 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).

Artículo 29º como viene en la ponencia por el si: 84 por el No: 2. Aprobado. (ver página 101 a 103 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).

Artículo 31º con la proposición del Doctor Jaime Buenahora y otros por el Si: 58 por el No: 27. Negada. (ver página 104 a 111 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).

Artículo 31º con la proposición de los Doctores Bérner Zambrano y Mario Suarez por el Si: 86 por el No: 0. Aprobada (ver página 112 a 114 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).

Artículo 32º con la proposición del Representante LUIS ENRIQUE DUSAN por el SI: 4 por el No: 85 (ver página 114 a 117 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).

Artículo 32º con la proposición del Representante TELESFORO PEDRAZA, Humprey Roa, Orlando Clavijo. Por el SI: 89 por el No: 3, negado (sic)¹³ (ver página 117 a 119 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).

Artículo 33º con la proposición del Representante HERIBERTO SANABRIA. Por el SI: 2, por No: 82, negada (ver pág. 120, a 121 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).

Artículo 33º como viene en la ponencia más la modificación del inciso 3º. Por el SI: 84, por el No: 0, aprobada (ver pág. 124, a 128 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).

Artículo 38 con la proposición del Representante OBED DE JESUS ZULUAGA. Por el SI: 84, por el No: 0, (ver pág. 128, a 130 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010)

Artículo 39º con una proposición concertada, el 40, el 53 y el 54 se votarían como viene en el informe de ponencia, por el SI: 86, por el No: 0 aprobada (ver pág. 132, a 134 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).

El título, la pregunta ¿quiere la cámara que este proyecto sea ley de la Republica?, más el retiro de los artículos 58, 45 y 46 por el SI: 84, por el No: 0 aprobado (ver pág. 135, a 140 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010)"¹⁴ (negrillas originales).

1.2.1. Para primer debate ante la Comisión Primera del Senado, rindieron ponencia favorable los senadores Carlos Enrique Soto Jaramillo, Juan Fernando Cristo, Roberto Gerlein Echavarría, Jorge Eduardo Londoño, Juan Carlos Rizzetto y Luis Carlos Avellaneda. La ponencia fue publicada en la Gaceta del Congreso 984 del 30 de noviembre de 2010¹⁵.

1.2.2. Según certificación expedida por el Secretario de la Comisión Primera del Senado¹⁶, en sesión del 30 de noviembre de 2010, se anunció la discusión y aprobación del Proyecto de Ley, sesión contenida en el Acta n.° 31 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 37 del 11 de febrero de 2011. En cuanto a esta actuación, en la citada Acta se lee lo siguiente:

(…)

1.2.3. Como consta en la certificación citada en el numeral anterior, el proyecto de ley fue discutido y aprobado por la Comisión Primera del Senado el 2 de diciembre de 2010, según consta en el Acta n.° 32 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 38 del 11 de febrero de 2011. A este respecto, la constancia sobre quórum y votación señala lo siguiente:

1.2.3.1. La certificación señala que fueron puestos a consideración dos informes de ponencia, "los cuales solicitaban dar primer debate a esta iniciativa, tomándose como ponencia base, el informe radicado en primer lugar. || Sometido a votación nominal, (…) la proposición con la que termina el informe de ponencia base, fue aprobado mediante votación nominal por el siguiente resultado: VOTOS POR EL SÍ: 13 VOTOS POR EL NO: O. La Secretaría dejó constancia que los Senadores Hernán Andrade Serrano y Roberto Gerlein, no estuvieron presentes en la votación por haberles la Comisión aceptado el impedimento respecto del artículo 28 del pliego de modificaciones". Del mismo modo, la certificación prevé que la citada proposición contó con mayoría absoluta, lo cual se comprueba habida consideración que la Comisión está integrada por 19 senadores.

1.2.3.2. El título del Proyecto de ley obtuvo 12 votos a favor y ninguno en contra, configurándose mayoría absoluta.

1.2.3.3. Los artículos 3, 7, 8, 9, 11, 14, 15, 18, 20, 23, 24, 28, 30, 31, 32, 33, 35, 38, 40, 41, 42, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 51 y 54 fueron aprobados en bloque. Según lo certificado, los citados artículos obtuvieron 16 votos favorables y ninguno en contra, por lo que se logró mayoría absoluta.

1.2.3.4. Los artículos 2º, 4º, 6º, 10, 12, 13, 16, 17, 19, 21, 25, 26, 36, 39, 43, 50, 53, fueron aprobados en proposiciones sustitutivas, obteniendo el mismo número de votos indicado en el numeral anterior.

1.2.3.5. El artículo 27 fue votado conforme a la proposición aditiva presentada en la Comisión. Obtuvo 16 votos favorables y ninguno desfavorable.

1.2.3.6. Los artículos 1º, 5º, 29, 34, 37 y 52 fueron votados en bloque y conforme el texto del pliego de modificaciones. El artículo 22 fue votado en proposición sustitutiva. Tanto en uno como en otro caso, la votación fue de 15 votos favorables y ninguno desfavorables.

De acuerdo con los resultados citados, la Secretaría de la Comisión Primera del Senado certifica que el Proyecto de Ley "fue aprobado con la mayoría requerida por la Constitución y la Ley para el trámite de leyes estatutarias".

1.2.4. Para segundo debate la ponencia fue presentada por los senadores Carlos Enrique Soto Jaramillo, Juan Fernando Cristo, Roberto Gerlein Echavarría, Jorge Eduardo Londoño, Juan Carlos Rizzetto y Luis Carlos Avellaneda. La ponencia fue publicada en la Gaceta del Congreso 1065 de 9 de diciembre de 2010¹⁷. A este respecto, debe indicarse que el informe de ponencia fue publicado previamente en la Gaceta del Congreso 1050 del 7 de diciembre de 2010. Sin embargo, esa publicación fue calificada como un error por los coordinadores ponentes, lo que motivó una nueva, contenida en la Gaceta 1065/10, texto que fue sometido a discusión y votación de la plenaria. Esta circunstancia es evidenciada por el senador Juan Fernando Cristo Bustos, coordinador de los ponentes, quien al presentar la iniciativa al pleno del Senado, expresó:

1.2.5. De acuerdo con lo comunicado por el Secretario General del Senado de la República¹⁹, en sesión plenaria del 7 de diciembre de 2010 se anunció la discusión y aprobación del Proyecto de Ley, como consta en el Acta n.° 31 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 76 del 10 de marzo de 2011. Sobre el particular, en el acta citada se señaló:

(…)

(…)

(…)

1.2.6. Según la comunicación antes citada, en sesión plenaria del 13 de diciembre de 2010, contenida en el Acta n.° 32 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 77 del 10 de marzo de 2010, fue debatido y aprobado el Proyecto de Ley. Sobre el quórum y las mayorías, la Secretaría señala que "[l]a votación fue de 60 votos por el SI y 1 Voto por el NO para un total de 61 voto".

En razón a la existencia de discrepancias entre los textos aprobados por las cámaras legislativas, fue necesario tramitar el informe de la comisión accidental de conciliación, de conformidad con lo señalado en el artículo 161 C.P. El procedimiento surtido fue el siguiente:

1.3.1.1. El informe de conciliación al Proyecto de Ley fue suscrito por los senadores Carlos Enrique Soto Jaramillo, Juan Fernando Cristo, Jorge Eduardo Londoño y Hernán Andrade Serrano, al igual que por los representantes a la Cámara Guillermo Rivera, Alfonso Prada Gil, Juan Carlos García y Jaime Buenahora Febres. El informe fue publicado en la Gaceta del Congreso 1092 del 14 de diciembre de 2010, para el caso del Senado, y la Gaceta 1095 de la misma fecha, en relación con la Cámara de Representantes.

1.3.1.2. Como lo comunicó solicitud de la Corte el Secretario General del Senado de la República, el anuncio de la discusión y aprobación del informe de conciliación se realizó en la sesión plenaria del 14 de diciembre de 2010, según el acta n.° 33 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 78 del 10 de marzo de 2011. Al respecto, en el acta se lee lo siguiente:

(…)

(…)

1.3.1.3. Conforme la comunicación mencionada, el informe de conciliación fue discutido y aprobado por la plenaria del Senado de la República en sesión del 15 de diciembre de 2010, contenida en el Acta n.° 34 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 80 del 11 de marzo de 2011. La comunicación indica que en relación con dicha aprobación, "[l]a votación fue de 53 votos por el SI y 4 votos por el NO para un total de 57 votos." Ahora bien, en el acta citada se observa que la votación fue nominal, obteniéndose los guarismos antes indicados, por lo que se comprueba la existencia de mayoría absoluta²².

1.3.2.1. Como se indicó, el informe de la comisión accidental de conciliación fue publicado en la Gaceta del Congreso 1092 del 14 de diciembre de 2010, para el caso del Senado, y la Gaceta 1095 de la misma fecha, en relación con la Cámara de Representantes.

1.3.2.2. De acuerdo con la certificación mencionada en el apartado 1.1.6. de este análisis, el Secretario General de la Cámara de Representantes hace constar que el anuncio de la discusión y aprobación del informe de la comisión accidental de conciliación se realizó en la sesión plenaria del 14 de diciembre de 2010, contenida en el Acta n.° 41 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 213 del 28 de abril de 2011. Sobre el particular, en este documento se lee lo siguiente:

(…)

(…)

1.3.2.3. Según la certificación citada en el numeral anterior, el informe de conciliación fue discutido y aprobado en la sesión plenaria del 15 de diciembre de 2010, contenida en el Acta n.° 42 de la misma fecha y publicada en la Gaceta del Congreso 287 del 20 de mayo de 2011. Sobre el quórum y mayorías, la mencionada certificación expresa que en la citada sesión el informe fue aprobado mediante votación nominal, con 116 votos favorables y ninguno desfavorable. No obstante, de la lectura del acta correspondiente se encuentra que la votación real fue de 117 votos, pues dejó de contabilizarse uno de ellos, depositado por el representante Simón Gaviria, como tuvo oportunidad de indicarse expresamente en la misma²⁴. En todo caso, se cumplió con el requisito de mayoría absoluta.

2.1. En razón de la importancia jerárquica y funcional que el ordenamiento constitucional confiere a las leyes estatutarias, la misma Carta Política dispone requisitos particulares para su promulgación. En ese sentido, el artículo 151 C.P. prevé que estas leyes requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara. De igual modo, el artículo 153 C.P. determina que la aprobación, modificación o derogación de leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse en una sola legislatura. A su vez, se dispone que el trámite de aprobación de las leyes estatutarias comprende la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto, para lo cual cualquier ciudadano podrá intervenir para defenderla e impugnarla. De estas disposiciones se colige que, en los aspectos procedimentales distintos a los enunciados, se aplicarán las demás normas que regulan el trámite legislativo.

En este orden de ideas, la Corte ha indicado²⁵ que los proyectos de ley estatutaria deben cumplir con los siguientes requisitos de procedimiento: (i) cumplir con el requisito de publicación del proyecto en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva (C.P. art. 157.1 y Ley 5ª de 1999, art. 144); (ii) haber sido aprobados, por mayoría absoluta, en las comisiones y las plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes (C.P., arts. 153 y 157 y Ley 5ª de 1992, arts. 117, 119 y 147); (iii) haber respetado las pautas fijadas en el artículo 160 de la Constitución Política para los debates, a saber: las de la publicación de las ponencias y que entre el primero y el segundo debate en cada cámara debe mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una cámara y la iniciación de la discusión en la otra deben transcurrir por lo menos quince días; (iv) haberse dado aviso de que el proyecto será sometido a votación en sesión distinta a aquélla en la que se efectúa la respectiva votación y someter el proyecto a votación en la oportunidad anunciada (art. 8 del Acto Legislativo 1º de 2003 – C.P., art. 160). Al respecto cabe anotar que el art. 9 del Acto Legislativo 1º de 2003 (C.P., art. 161) dispuso que esta exigencia también se aplica a los debates sobre los informes de las comisiones de conciliación, los cuales deberán ser publicados por lo menos un día antes; (v) haber sido aprobado dentro de una sola legislatura, con la aclaración de que este plazo se refiere únicamente el trámite dentro el Congreso, y no se extiende al período que requiere la revisión previa que efectúa la Corte Constitucional (C.P., art. 153, y Ley 5ª de 1992, art. 208); (vi) respetar los principios de unidad de materia, de identidad y consecutividad (C.P., arts. 158, 157, 160 y 161); (vii) para el caso de las normas que ordenan gasto público, acreditar el cumplimiento de lo previsto en el artículo 7º de la Ley 819/03 – Orgánica de Presupuesto, al igual que la reserva de iniciativa legislativa que para el efecto prevé el artículo 154 C.P.; y (viii) haber obtenido la sanción del gobierno, la cual, en el caso de los proyectos de ley estatutaria solamente procede luego de que la Corte Constitucional haya efectuado el control previo de constitucionalidad y haya declarado la exequibilidad de las disposiciones del proyecto (C.P. arts. 153, 157 y 241), razón por la cual se trata de una condición que no es posible comprobar en esta sentencia.

Adicional a ello, también debe verificarse en esta instancia el cumplimiento del requisito de consulta previa respecto de las normas que afecten directamente a comunidades indígenas y afrodescendientes. Si bien esta condición no corresponde a asuntos de trámite, pues hace referencia a procedimientos previos que habilitan el debate parlamentario, por razones metodológicas y de estructura del fallo, la Corte hará el análisis correspondiente en esta sección de la sentencia.

Por ende, la Sala asumirá por separado el estudio de cada uno de esos requisitos.

2.2. Verificado el trámite de la iniciativa se encuentra que el Proyecto de Ley fue publicado en la Gaceta del Congreso, una vez radicado y de manera previa al conocimiento del mismo por parte de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. A su vez, los informes de ponencia para cada uno de los debates, al igual que el informe de la comisión accidental de conciliación, fueron publicados previamente al inicio de la discusión y votación de la iniciativa, como se demuestra en el cuadro siguiente:

Como se observa, cada una de las publicaciones antecedió al trámite correspondiente, de modo que no se evidencia vicio alguno en relación con esta materia. Esta conclusión persiste incluso para el caso particular de la publicación del informe de ponencia para cuarto debate, en la plenaria del Senado de la República. Si bien en esa ocasión se incurrió en el error de publicar una ponencia que no correspondía a lo decidido por los ponentes, este yerro fue advertido, lo que motivó una nueva publicación, la cual tuvo lugar antes de que tuviera lugar la discusión y votación del Proyecto, informándose a la plenaria sobre esa circunstancia. A este respecto, la jurisprudencia constitucional ha previsto que el principio de publicidad se concentra en exigir que los congresistas conozcan el texto de la ponencia antes de iniciar el debate correspondiente, lo cual puede acreditarse bien a través de la publicación en Gaceta de fecha previa a la discusión, o mediante otros mecanismos excepcionales que aseguren la misma finalidad, como la distribución de copias de la ponencia antes de dar inicio al debate. La sentencia C-034/09, indicó que "…Si bien la Constitución no exige que la ponencia o el informe de ponencia para primer debate sea publicado antes de darle trámite en la comisión correspondiente, este requisito se impone porque así lo dispone el artículo 156 del Reglamento del Congreso, que constituye parámetro de constitucionalidad, y su incumplimiento configura un vicio de inconstitucionalidad que no puede ser subsanado. Sin embargo, la interpretación del artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, muestra que el principio de publicidad de las ponencias se hace efectivo mediante dos vías: la principal, es la publicación del informe de ponencia en la Gaceta del Congreso de manera previa al inicio del debate parlamentario. Y, la vía excepcional, es la reproducción del documento por cualquier medio mecánico y la consiguiente distribución entre los miembros de la Comisión. En este último caso, es obvio que debe entenderse que la publicación puede hacerse con posterioridad al debate, pues de no ser así, no tendría sentido que el inciso autorizara al reparto de copias de la ponencia".

En el presente caso dicha publicación tuvo lugar, por lo que no se evidencia la existencia de vicio de procedimiento alguno que reste eficacia al principio de publicidad para la etapa del trámite objeto de análisis.

2.3. Según las certificaciones aportadas por los Secretarios de las comisiones y las cámaras, aunado al análisis de las actas contentivas de las sesiones en que se llevó a cabo cada una de las votaciones, la Corte concluye que la iniciativa contó con las mayorías exigidas por el artículo 152 de la Constitución. A este respecto, debe tenerse en cuenta que de conformidad con lo previsto en el artículo 133 C.P., modificado por el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2009, el voto de los miembros del Congreso será nominal y público.

2.3.1. Así, para el caso del primer debate, se encuentra que la ponencia con el pliego de modificaciones propuesto contiene 51 artículos. Habida consideración que, según lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, la Comisión Primera de la Cámara de Representantes está compuesta por 35 miembros, la mayoría absoluta es de 18 parlamentarios.

De acuerdo con la certificación expedida por el Secretario de la Comisión, transcrita en el apartado 1.1.4.2., al igual que la verificación adelantada por la Corte de las actas correspondientes a las sesiones en que se discutió el Proyecto, se tiene que tanto (i) la proposición con la que termina el informe de ponencia; (ii) el articulado contenido en el informe de ponencia, bien en su versión original o con las modificaciones propuestas por los miembros de la comisión; y (iii) el título de la iniciativa, al igual que la proposición para darle segundo debate, contaron con la mayoría prevista en el artículo 153 C.P., puesto que en cada uno de los casos se superó el número de 18 votos favorables. De otro lado, las votaciones se realizaron de manera nominal, consignándose los nombres de los representantes que votaron en uno u otro sentido. Por último, cabe señalar que dentro del debate fueron propuestos dos artículos nuevos, los cuales no fueron sometidos a votación, sino que se decidió por parte de quien los propuso, su bancada y por la mesa directiva de la Comisión que quedaran como constancia, a fin que fueran puestos a consideración de la plenaria de la Cámara, en el informe de ponencia correspondiente²⁶.

2.3.2. En lo que respecta a la Plenaria de la Cámara de Representantes y de acuerdo con lo informado por el Secretario General de esa corporación, explicado en el apartado 1.1.8. de esta sección, y aunado a lo verificado por la Corte de la lectura de las Actas correspondientes a las sesiones del 2 y 3 de noviembre de 2010, se encuentra, de manera similar a lo analizado para el caso de la Comisión Primera, que tanto la proposición con la que termina el informe de ponencia; el articulado contenido en dicho informe, junto con las modificaciones propuestas; el título del proyecto y la proposición de convertir al Proyecto en Ley de la República, contaron con las mayorías exigidas. Ello en el entendido que los artículos contenidos en el informe de ponencia, junto con las adiciones y modificaciones realizadas por la plenaria y el título de la iniciativa, fueron aprobados con la mayoría absoluta exigida de al menos 84 representantes, que conforman la mitad más uno de los miembros de la Cámara.

De otro lado, debe tenerse en cuenta que la plenaria decidió (i) someter a discusión y votación el "retiro" de los artículos 45, 46 y 58 de la ponencia, con el fin de proponerlos como "constancias" ante el Senado²⁷; (ii) votar negativamente, con la mayoría absoluta requerida, los artículos 6º y 26 del informe de ponencia.

2.3.3. Para la aprobación de Proyecto en la Comisión Primera del Senado de la República, fueron puestas a consideración dos informes de ponencia, ambos favorables. El primero, que acoge la posición mayoritaria y suscrito por los senadores Juan Fernando Cristo, Roberto Gerlein Echavarría, Jorge Eduardo Londoño y Luis Carlos Avellaneda. El segunda, presentada por los senadores Carlos Enrique Soto Jaramillo y Juan Carlos Rizzetto, que guarda estrechas similitudes con la mayoritaria, salvo algunos aspectos relacionados con la regulación de los anticipos de las campañas y la intervención en política de los servidores públicos, entre otros.

Ante esta situación, la Comisión resolvió (i) someter a discusión y aprobación la proposición favorable de dar tercer debate a la iniciativa, común para ambas ponencias; y (ii) tomar la ponencia mayoritaria como base, aprobándose en bloque los artículos 3, 7, 8, 9, 11, 14, 15, 18, 20, 23, 24, 28, 30, 31, 32, 33, 35, 38, 40, 41, 42, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 51 y 54, los cuales no tenían propuestas de modificación.

Luego, fueron aprobados en otro bloque los artículos 2º, 4º, 6º, 10, 12, 13, 16, 17, 19, 21, 25, 26, 36, 39, 43, 50 y 53, conforme a las proposiciones sustitutivas, acordadas entre los senadores coordinadores ponentes Cristo y Soto. Finalmente, los demás artículos fueron sometidos a discusión y votación conforme a las proposiciones presentadas durante el debate, al igual que el título del proyecto.

En cada uno de estos casos, de acuerdo con la certificación presentada por el Secretario de la Comisión y la verificación del Acta correspondiente, se concluye que se logró la mayoría absoluta. Ello en el entendido que según lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, la Comisión Primera del Senado está conformada por 19 parlamentarios, por lo que la mayoría absoluta es de 10 senadores. En cada una de las votaciones antes descritas se obtuvieron guarismos superiores a esa cifra, comprobándose con ello el cumplimiento de la exigencia prevista en el artículo 153 C.P. Del mismo modo, las votaciones fueron nominales y públicas., cumpliéndose con ello el canon constitucional que así lo exige.

2.3.4. La aprobación y discusión de la iniciativa en la plenaria del Senado de la República tuvo lugar en la sesión del 13 de diciembre de 2010 y versó sobre el informe de ponencia presentado por los senadores coordinadores ponentes Cristo Bustos y Soto Jaramillo, el cual fue publicado en la Gaceta 1065 del 9 de diciembre de 2010. Verificada el acta de la mencionada plenaria, la Corte corrobora lo siguiente:

2.3.4.1. La proposición de dar segundo debate a la iniciativa, contenida en el informe de ponencia, fue sometida a consideración de la plenaria y obtuvo 52 votos favorables y ninguno desfavorable. En ese orden de ideas, se cumplió con el requisito de mayoría absoluta²⁸. Esto debido a que, en los términos del artículo 171 C.P., el Senado está integrado por 102 congresistas, por lo que mayoría absoluta es de 52 senadores.

2.3.4.2. El articulado en bloque del Proyecto de Ley fue sometido a votación, salvo los artículos 2º, 4º, 5º, 8º, 9º, 10, 11, 12, 21, 27, 29, 36, 40 y 42. En ese orden de ideas, fueron aprobados con base en el texto de pliego de modificaciones los artículos 1º, 3º, 6º, 7º, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 37, 38, 39, 41, 43 y 44. La votación nominal fue de 53 votos a favor y ninguno en contra. Por lo tanto, se acreditó mayoría absoluta²⁹.

2.3.4.3. Los artículos 2º, 4º, 5º, 21 y 40 fueron sometidos a votación con modificaciones al texto propuesto por el informe de ponencia. La votación nominal fue de 56 votos a favor y ninguno en contra, contándose por ende con mayoría absoluta³⁰.

2.3.4.4. Los artículos 9º, 29, 36, 40 y 42 fueron sometidos a votación con modificaciones al texto propuesto por el informe de ponencia. La votación nominal fue de 54 votos a favor y uno en contra, contándose por ende con mayoría absoluta³¹.

2.3.4.5. El artículo 27 y un artículo nuevo del Proyecto de Ley, relativo a medios de comunicación y democracia, fueron sometidos a votación nominal, obteniéndose 52 votos afirmativos y uno negativo, cumpliéndose así el requisito de mayoría absoluta³².

2.3.4.6. Los artículos 8º, 10, 11, 12 y 13 del Proyecto fueron votados por separado, previa la resolución de algunos impedimentos formulados para aprobar tales textos en particular, los cuales fueron negados. Así, sometidos los citados artículos en bloque a votación, obtuvieron 52 votos favorables y cinco en contra, contándose por tanto con mayoría absoluta de la Plenaria del Senado³³.

2.3.4.7. El título del proyecto fue sometido consideración de la Plenaria y obtuvo 60 votos nominales favorables y uno en contra. Así, se verificó mayoría absoluta.

Además, debe también advertirse que las anteriores votaciones fueron nominales y públicas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 133 C.P.

2.3.5. El informe presentado por la comisión accidental de conciliación, tendiente a solucionar las discrepancias existentes en los textos aprobados por las cámaras, fue votado del siguiente modo: En la sesión plenaria del Senado del 15 de diciembre de 2010, el informe obtuvo 53 votos favorables y cuatro desfavorables, como se demuestra de la lectura del acta correspondiente:

[Aquí la votación nominal de cada senador]

En el mismo sentido, en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, el informe fue aprobado por mayoría absoluta de 116 votos favorables, como consta en el acta de la sesión del 15 de diciembre de 2010:

[Aquí el registro de la votación nominal de cada representante]"³⁵.

Sobre el particular, como se explicó anteriormente, la votación real del informe de conciliación por parte de la plenaria de la Cámara fue 117 votos favorables y ninguno desfavorable, adicionándose el voto del representante Gaviria Muñoz

2.3.6. Como se observa, el Proyecto de la Ley de la referencia, en cada una de las etapas del procedimiento legislativo, fue aprobado conforme a las mayorías exigidas por el artículo 152 C.P. y mediante la votación nominal de que trata el artículo 133 C.P.

Debe indicarse que esta conclusión pervive incluso respecto de la interrupción a la votación que tuvo lugar en la aprobación del informe de conciliación por parte de la plenaria de la Cámara de Representantes. De la lectura del acta de la sesión correspondiente la Sala advierte que una vez se abrió el registro de votación, el representante Juan Manuel Valdés Barcha solicitó a la mesa directiva interrumpirla, basado en lo previsto en el artículo 132 de la Ley 5ª/92, el cual prescribe que anunciada por el presidente la iniciación de la votación, no podrá ser interrumpirse, salvo que el congresista plantee una cuestión de orden sobre la forma en que se está votando. El aspecto de orden planteado por el congresista fue su inquietud sobre una presunta discrepancia en la información ofrecida por los tableros electrónicos con que cuenta la plenaria, que dan cuenta de la votación. Advertida esta circunstancia, la mesa directiva decidió suspender esa votación, hasta que se verificara la presunta disconformidad advertida por el representante Valdés³⁶. Luego de algunas intervenciones, fue verificado nuevamente el quórum y al advertir que se había integrado debidamente, el informe de conciliación fue sometido a votación, como se transcribió anteriormente.

La Corte advierte que esta situación no afecta la constitucionalidad del procedimiento legislativo, al menos por dos razones. En primer término, la interrupción de la votación tuvo lugar con base en lo dispuesto en el artículo 132 del Reglamento del Congreso, invocándose para ello una moción orden, única opción que la norma orgánica permite para dicha interrupción. En segundo lugar, la actuación no incidió en la debida conformación de la voluntad democrática de la plenaria de la Cámara, puesto que apenas se había iniciado la votación cuando el representante Valdés propuso la moción de orden. Así, no concurría al momento de la votación ninguna expresión inequívoca de la voluntad de la Cámara de aprobar o improbar el informe de conciliación del Proyecto de Ley, por lo que no puede concluirse la existencia de un vicio de procedimiento sino, antes bien, se está ante el vigencia del principio de corrección formal de los procedimientos, previsto en el artículo 2-2 de la Ley 5ª/92, el cual se extiende a la consecución del "ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones." Como se observa, esta circunstancia dista de otros escenarios, analizados por la jurisprudencia constitucional, en los que las mesas directivas, luego de que se ha verificado una votación en uno u otro sentido, desconocen los efectos fácticos y jurídicos de la misma, fundados en maniobras fraudulentas, caso en los que sí se ha declarado la existencia de un vicio de procedimiento. Esto debido a que en esas circunstancias se afecta la debida conformación de la voluntad de las cámaras legislativas³⁷.

2.4. De la lectura de los apartados anteriores, que dan cuenta del procedimiento legislativo surtido por el Proyecto de Ley Estatutaria, la Corte concluye que ese trámite se cumplió de manera ajustada a las pautas previstas en los cuatro primeros incisos del artículo 160 C.P.

Así, en lo que respecta a los términos para los debates, se tiene que el Proyecto fue aprobado por la Comisión Primera de la Cámara el 5 de octubre de 2010. A su vez, la deliberación y votación de la iniciativa en la plenaria de la misma corporación inició el 2 de noviembre de 2010, por lo que se cumplió con el plazo mínimo de ocho días. De forma análoga, para el caso del Senado de la República, el Proyecto fue aprobado por la Comisión Primera el 2 de diciembre de 2010 y la iniciación del debate en la plenaria tuvo lugar el 13 diciembre del mismo año, por lo que también se cumplió con el plazo de ocho días entre la finalización del tercer debate y el inicio del cuarto. Al respecto, debe tenerse en cuenta que la contabilización del término debe realizarse en días calendario, de acuerdo con lo previsto en el artículo 83 de la Ley 5ª de 1992 – Reglamento del Congreso, el cual prevé que todos los días de la semana, durante el periodo de sesiones, son hábiles para las reuniones de las cámaras legislativas y sus comisiones, de acuerdo con el horario que señalen las respectivas mesas directivas. Esta regla, además, ha sido utilizada por la Corte Constitucional para determinar el método de contabilización del plazo para los debates³⁸.

A las mismas conclusiones se arriba respecto del plazo de quince días entre la aprobación del proyecto en la Cámara y el inicio del debate en el Senado, plazo que se contabiliza del 4 de noviembre de 2010 y el 2 de diciembre del mismo año.

Ahora bien, frente a las demás condiciones, la Corte encuentra que en los informes de ponencia presentados ante las plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes dan cuenta de las propuestas que fueron consideradas por las respectivas comisiones y las razones de su rechazo. Igualmente, cada uno de los debates estuvo precedido de la publicación del informe de ponencia respectivo, según se tuvo oportunidad de explicar en precedencia.

Por último, debe indicarse que revisadas por la Corte las actas que dan cuenta los debates en comisiones y plenarias, se constata que la deliberación estuvo sometida a las requisitos constitucionales, identificados por la jurisprudencia de esta Corporación. Así, la sentencia C-1041/05, que recopila el precedente sobre la materia, al definir el concepto "debate parlamentario", indicó que "…conforme con la Constitución, la ley y la jurisprudencia, el debate comporta una garantía esencial del principio de participación política parlamentaria, instituido como un prerrequisito para la toma de decisiones, cuyo objetivo es asegurar a todos los miembros del Congreso, en particular a los que integran los grupos minoritarios, su derecho a intervenir activamente en el proceso de expedición de la ley o actos legislativos y a expresar sus opiniones libremente. Desde este punto de vista, el derecho a debatir se entiende satisfecho cuando los órganos directivos de las respectivas células legislativas, en acatamiento a las normas que regulan el proceso legislativo, mantienen abiertos los espacios de participación con plenas garantías democráticas, es decir, cuando brindan a los congresistas la oportunidad de intervenir en las deliberaciones de los proyectos de ley o de actos legislativos sometidos a la consideración del Parlamento".

En el caso objeto de examen, durante el transcurso de los distintos debates, las diferentes bancadas, tanto de colectividades mayoritarias como de minoría, les fueron garantizados los espacios y oportunidades para su deliberación. Aunque dentro de este trámite también se constata que el proyecto de ley fue en buena parte concertado entre el Gobierno y los partidos y movimientos de coalición, previo a su sometimiento al Congreso, lo que explicó la celeridad del trámite, ello no vicia la constitucionalidad del procedimiento legislativo, al menos por dos razones.

En primer lugar, debe tenerse en cuenta que la concepción antes explicada acerca del debate parlamentario no exige determinada "cantidad" de deliberación, sino que los asuntos sean sometidos al conocimiento de las cámaras y que se otorguen a todas las bancadas las oportunidades suficientes y adecuadas para formular sus puntos de vista sobre la iniciativa. El trámite objeto de estudio demuestra que no existe evidencia que esas instancias de participación y deliberación hayan sido coartadas o limitadas injustificadamente, lo que permite concluir que se cumplió con el requisito de concurrencia de debate.

En segundo término, del análisis del trámite es posible concluir que las distintas bancadas, entre ellas las minoritarias, no solo asintieron en el contenido del articulado, sino que apoyaron decididamente el mismo, en razón de su conveniencia para el sistema electoral y de partidos. Así, las diferencias existentes se centraron en asuntos puntuales, más no en los aspectos estructurales del Proyecto. Esto refuerza la conclusión de la Corte, en el sentido que la iniciativa es fruto de la debida conformación y expresión de la voluntad democrática de las cámaras legislativas³⁹.

2.5. El inciso final del artículo 160 C.P., adicionado por el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003, prevé que ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que haya sido anunciado. Indica, de igual manera, que el aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o comisión, en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.

Esta regla superior ha sido entendida por la jurisprudencia constitucional como un mecanismo de racionalidad en el trámite legislativo, que tiene como finalidad que los congresistas estén lo suficientemente enterados de las iniciativas que serán puestas a su consideración, enervándose con ello la posibilidad que sean sorprendidos con votaciones intempestivas. Esta finalidad, en criterio de la Corte, se logra a partir de determinados requisitos, a saber⁴⁰:

2.5.1. El anuncio de discusión y votación no está sometido a fórmula sacramental alguna, de modo que lo que debe verificarse en el análisis de constitucionalidad es si la expresión utilizada transmite inequívocamente la intención de la mesa directiva de someter a votación un determinado proyecto de ley en una sesión futura y definida. En ese sentido, se ha admitido por la Corte el uso de términos como "considerar" o "debatir" e, incluso, se ha aceptado que la simple expresión "anuncio", utilizada en el marco de los debates legislativos con la finalidad de mencionar los proyectos que serán debatidos en una sesión futura, permite acreditar el cumplimiento del trámite previsto en el inciso final del artículo 160 C.P. Esto en la medida en que un procedimiento de esta naturaleza sólo es exigido durante el trámite legislativo para los efectos previstos en la citada norma constitucional.

2.5.2. El cumplimiento del requisito de anuncio previo de la discusión y votación depende, según los requisitos expuestos, que sea realizado para una fecha determinada o, al menos determinable. En consecuencia, se ha considerado que las cámaras legislativas deben señalar la fecha precisa de la sesión en que se efectuará la discusión y votación del proyecto de ley o, en su defecto, será posible acreditar el cumplimiento del citado requisito cuando del contexto de la sesión en que se efectuó el anuncio es posible concluir, de forma inequívoca, la fecha en la que se verificará el debate y aprobación de la iniciativa correspondiente.

2.5.3. La necesidad de contar con la certeza suficiente acerca de la fecha de la sesión en que se efectuará la discusión y votación del proyecto de ley, sustenta la regla jurisprudencial que exige la continuidad de la "cadena" de anuncios. Según esta condición, en caso que el proyecto de ley no haya sido sometido a discusión y votación en la sesión para el que fue anunciado, la presidencia de la comisión o plenaria correspondiente debe reiterar el anuncio para la sesión siguiente, efectuándose el mismo procedimiento tantas veces sea necesario hasta tanto se realice la discusión y aprobación del proyecto. En caso que se pretermita este requisito, se vulneraría el mandato constitucional del artículo 160 Superior, en tanto la iniciativa sería aprobada en una sesión diferente a aquella en que previamente se haya anunciado.

2.5.4. Por último, la doctrina constitucional en comento ha establecido que el vicio de procedimiento derivado del incumplimiento del requisito del anuncio previo tiene naturaleza subsanable. Ello siempre y cuando haya acaecido luego de completarse una de las etapas estructurales del proceso legislativo, esto es, el debate y aprobación del proyecto de ley tanto en comisión como en plenaria de una de las cámaras. Lo anterior, sin embargo, deberá aplicarse en cada procedimiento legislativo en armonía con la necesidad de proteger los derechos de las minorías representadas en el Congreso. Por ende, como lo dispuso la Corte en el Auto 311/06, la naturaleza subsanable del vicio también depende de la preservación de los derechos de las minorías al interior del proceso legislativo. Como se señaló en esa decisión, el vicio se tornará insubsanable cuando "afecta el principio de representatividad de la opinión de las minorías, de modo que, de no haberse presentado, los resultados de la votación habrían determinado un rumbo distinto al acto sometido a aprobación".

2.5.5. Para el caso del Proyecto de Ley objeto de análisis, la Sala advierte que los anuncios de votación fueron realizados en debida forma y bajo el acatamiento de las condiciones de validez constitucional antes descritas. En efecto, para el caso de la Comisión Primera de la Cámara, el anuncio de la votación del Proyecto se hizo en la sesión del 28 de septiembre de 2010 para la "próxima sesión". Luego, al finalizar esa sesión, se convocó para "mañana a las 10:00". La siguiente sesión fue el 29 de septiembre del mismo año, coincidiendo con el anuncio. No obstante, en esa oportunidad no fue posible votar la totalidad del articulado, lo que llevó a que se anunciara nuevamente la votación del proyecto "para el próximo martes a las 9:00". Verificado el calendario, se tiene que el siguiente martes fue el día 5 de octubre de 2010, fecha en la efectivamente se discutió y aprobó el Proyecto por parte de la Comisión Primera de la Cámara.

En lo que respecta a la plenaria de la Cámara de Representantes, se tiene que la votación de la iniciativa fue anunciada para una fecha determinada, esto es, la plenaria del 2 de noviembre de 2010. En esa sesión fue asumido el estudio y aprobación del Proyecto, sin que pudiera concluirse, de modo que fue nuevamente anunciado para la sesión del 3 de noviembre de 2010, fecha en la que se verificó la votación de la iniciativa.

En relación con el anuncio para votación en la Comisión Primera del Senado de la República, la Sala advierte que fue realizado en la sesión del 20 de noviembre de 2010, en donde se indicó que el Proyecto se "discutirá y votará" en la "próxima sesión". Así, finalizada la sesión, la presidencia de la comisión convocó la siguiente para una fecha determinada, esto es, 2 de diciembre de 2010. Debe tenerse en cuenta que en ese mismo momento, la presidencia igualmente convocó para la sesión de comisiones primeras conjuntas de Senado y Cámara, a realizarse el 1º de diciembre de 2010. La Sala encuentra que, según lo anunciado, el Proyecto fue debatido y aprobado en la sesión del 2 de diciembre de 2010.

Frente al cuarto debate, realizado en la plenaria del Senado de la República, el anuncio para "debatir y votar" el Proyecto, fue llevado a cabo en la sesión del 7 de diciembre de 2010, para la "próxima sesión". Finalizada la misma, se convocó para el 13 de diciembre de 2010, fecha en la se pudo comprobar la discusión y votación de la iniciativa.

A similares conclusiones arriba la Corte respecto del trámite de aprobación del informe de conciliación en las plenarias de las cámaras. Para el caso del Senado, la votación fue anunciada en al sesión del 14 de diciembre de 2010, para la "próxima sesión" que se realizaría "mañana". Luego se convocó la siguiente sesión para una fecha determinada, 15 de diciembre de 2010. La Sala encuentra que en esa sesión tuvo lugar la aprobación del informe de conciliación. Respecto de la Cámara de Representantes, el anuncio de votación del informe de conciliación tuvo lugar en la sesión plenaria del 14 de diciembre de 2010 y para una fecha determinada, 15 de diciembre del mismo año, día en que efectivamente se votó el citado informe.

2.6. El Proyecto de Ley Estatutaria fue publicado en la Gaceta del Congreso 636 del 13 de septiembre de 2010 e inició el debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes el 29 de septiembre del mismo año. El informe de conciliación fue aprobado por las plenarias de las cámaras en sesiones del 13 y 15 de diciembre de 2010. De estos datos la Sala concluye que el Proyecto fue tramitado en el primer periodo de sesiones de la legislatura 2010-2011, cumpliéndose con ello lo ordenado por el artículo 153 C.P.

2.7. Acerca de los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia, la jurisprudencia constitucional ha fijado un precedente consolidado, el cual será la base de la decisión a adoptar en el presente apartado. En ese orden de ideas, la Sala reiterará las reglas de esa doctrina para, en segundo término, decidir acerca de la constitucionalidad del procedimiento legislativo surtido por el Proyecto de Ley Estatutaria⁴¹.

2.7.1. El artículo 158 de la Constitución establece que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El principio de unidad de materia, que por supuesto resulta aplicable a los proyectos de ley estatutaria, ha sido objeto de un análisis prolijo por parte de la jurisprudencia de la Corte, precedente que ha insistido en señalar que la calificación acerca del cumplimiento de este presupuesto está basada en la ponderación entre el contenido del principio y la vigencia del principio democrático y la libertad de configuración normativa del legislador. Por lo tanto, la violación del principio de unidad de materia se acreditará únicamente cuando se demuestre que el precepto no tiene ninguna relación de conexidad objetiva y razonable (de carácter causal, temático, sistemático o teleológico) con la materia de la ley respectiva⁴².

Tal caracterización, entonces, es incompatible con una visión rígida del principio, la cual afectaría de manera desproporcionada la actividad del Congreso y los principios democrático – que se expresa en la cláusula general de competencia legislativa - y de conservación del derecho. En ese sentido, el principio de unidad de materia resulta vulnerado sólo cuando el precepto de que se trate se muestra totalmente ajeno al contenido temático de la ley que hace parte⁴³. De esta manera, el grado de rigor en el análisis de constitucionalidad sobre el cumplimiento de la unidad de materia debe tener carácter intermedio, por lo que adoptar una posición extrema en cualquier sentido, bien validando la inclusión de todo texto normativo o exigiéndose un particular rigorismo en la uniformidad temática, llegaría a impedir la eficacia de alguno de los principios mencionados. Así, la Corte ha señalado que "…"(…) Cuando los tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia deben ponderar también el principio democrático que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer un control de diversa intensidad. Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control constitucional pues la percepción que se tenga de él permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las normas. Así, si se opta por un control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, sólo violarían la Carta aquellas disposiciones que resulten ajenas a la materia regulada. La Corte estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste en materia legislativa. Ante ello, debe optarse por un control que no opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable"⁴⁴.

Para la determinación del cumplimiento de este requisito, entonces, deberá identificarse tres instancias definidas. La primera, destinada a identificar el alcance material o núcleo temático de la ley. La segunda, que consistirá en determinar la proposición normativa que se considera ajena a esa temática. Finalmente, la tercera está relacionada con establecer si la norma objeto de análisis está relacionada con esa temática, a partir de los criterios de conexidad citados. A partir de esta diferenciación, la Corte ha identificado algunos parámetros para la determinación del núcleo temático de la ley o proyecto correspondiente. Así, se ha previsto que para dicha definición, "resultan valiosos elementos como el contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos jurídicos de las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc. La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte"⁴⁵.

2.7.2. Mientras que el principio de unidad de materia exige del Congreso un criterio de racionalidad mínima en el proceso legislativo, tendiente a que cada uno de los proyectos de ley regule asuntos que puedan agruparse en una unidad temática, impidiéndose con ello la inclusión de tópicos del todo ajenos al asunto objeto de discusión y votación, los principios de consecutividad e identidad están dirigidos a que la iniciativa obtenga un grado de deliberación democrática suficiente. Esto a fin que las normas jurídicas resultantes del proceso legislativo sean legítima expresión de la voluntad de los congresistas, en tanto titulares de la representación popular.

El principio de consecutividad del trámite legislativo se deriva de lo dispuesto por el artículo 157 C.P., en el sentido que los proyectos de ley deben haber sido discutido y aprobados tanto en comisiones como en las plenarias de ambas cámaras, previsión que la Corte ha denominado como la "regla de los cuatro debates". En este caso, la prescripción constitucional está dirigida a toda iniciativa cumpla con todos los debates sucesivos en cada una de las instancias del Congreso, con el objeto de garantizar que sea sometida a un debate adecuado y suficiente.

Esta Corporación ha insistido en que el principio de consecutividad debe comprenderse armónicamente con el principio de identidad flexible. En efecto, de conformidad con lo señalado con el artículo 160 C.P., durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. Tal posibilidad busca permitir que al interior de las plenarias sea posible el debate democrático de las propuestas aprobadas por las comisiones, de modo tal que la actividad de aquéllas no se restrinja a la simple confirmación de lo decidido en el primer debate. Esta previsión implica, además, un modificación cualitativa del régimen imperante en la Constitución anterior, pues permite la flexibilización del trámite legislativo, con el fin de obtener mayores niveles de deliberación y análisis de los proyectos de ley, lo que redunda en la eficacia del principio democrático. Como lo ha previsto la jurisprudencia, "(…) bajo el actual esquema constitucional el mismo ha sido relativizado, en el sentido que por su intermedio ya no se exige que el proyecto sea aprobado de manera idéntica en todos los debates parlamentarios, es decir, que su contenido material deba guardar estricta equivalencia durante el trasegar del trámite legislativo (…)"⁴⁶.

De acuerdo con estos condicionamientos, el principio de identidad flexible obliga a que si bien la iniciativa debe contar con los cuatro debates reglamentarios, el texto no necesariamente debe ser idéntico en dicho trámite.⁴⁷ Sin embargo, tal posibilidad de modificación de los proyectos durante el segundo debate está sometida a límites, estrechamente relacionados con la preservación de la unidad temática de la iniciativa. En términos de la Corte, el "concepto de identidad⁴⁸ comporta más bien que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática⁴⁹. Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya discutido y aprobado el tema a que se refiera la adición o modificación⁵⁰. Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo⁵¹. || En efecto, la Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara. En este sentido es posible entonces que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que el tema específico al que se refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones se encuentra limitada pues debe respetarse el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones⁵²"⁵³.

En este sentido, el límite para inclusión de modificaciones por parte de las plenarias es su unidad temática con los asuntos previamente debatidos. Por ende, lo que recibe reproche constitucional es la introducción de temas autónomos, nuevos y separables,⁵⁴ que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del trámite. La Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué caso se está ante la inclusión de un tema nuevo. Al respecto, la jurisprudencia prevé que "(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente⁵⁵; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido;⁵⁶ (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico;⁵⁷ (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema.⁵⁸ En el ámbito de los actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es más amplio porque existe una relación estrecha entre distintos temas constitucionales dadas las características de la Constitución de 1991. Así, se ha admitido que la adición de un tema de orden orgánico y funcional –un artículo sobre la participación del Ministerio Público en el nuevo sistema acusatorio– guarda relación suficiente con un aspecto sustantivo –las garantías del investigado o acusado en el proceso penal–⁵⁹"⁶⁰

2.7.3. A partir de las consideraciones anteriores, la Corte encuentra que los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible son, de manera general, cumplidos adecuadamente durante el trámite del Proyecto de Ley Estatutaria. En efecto, a pesar que, como se explicará a continuación, la iniciativa fue objeto de modificaciones, supresiones y adiciones durante su trámite en comisiones y plenarias, estas se concentraron en los temas que estuvieron presentes desde el primer debate, a saber: (i) principios y reglas de organización de los partidos políticos; (ii) reglas sobre las consultas internas y populares que desarrollan los partidos y movimientos para la selección de candidatos; (ii) régimen sancionatorio de los partidos y movimientos, y sus directivos; (iii) reglas sobre disolución y liquidación de partidos y movimientos políticos; (iv) reglas sobre financiación de partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos, al igual que de las campañas electorales adelantadas por estos; (v) régimen jurídico de las campañas electorales; (vi) previsiones sobre la implementación del voto electrónico; y (vii) reglas varias acerca del trámite del requisito de procedibilidad para la acción electoral, escrutinio, testigos electorales, creación de la unidad de delitos electorales de la Fiscalía General y censo electoral. Como se observa, cada uno de estos temas gravita sobre la materia electoral y, en especial, el desarrollo de reformas constitucionales, específicamente el Acto Legislativo 1 de 2009, que incorpora una "reforma política", entendida como la modificación de las reglas sobre los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos, al igual que sobre el acceso a los cargos representativos de elección popular.

2.7.3.1. El mayor número de modificaciones al Proyecto de Ley tuvieron lugar entre el primer y segundo debate, adelantados en la Comisión Primera de la Cámara y la plenaria de esa corporación, respectivamente. Esto se comprueba a partir de la comparación entre los textos aprobados en cada una de estas instancias del trámite legislativo. Así, dentro de las estipulaciones que sufrieron cambios sustanciales, distintos a asuntos de simple redacción, se encuentran las explicadas en el cuadro siguiente. Debe señalarse que en dicho esquema serán tachadas en el texto aprobado en Comisión aquellas expresiones eliminadas por la plenaria, cuando a ello hubiere lugar. Igualmente, se indicarán mediante subrayas los enunciados normativos adicionados o modificados por la plenaria.

De lo evidenciado en este esquema, se demuestra que los asuntos objeto de reforma radican sobre aspectos puntuales y se circunscriben a los ejes temáticos antes identificados. Por lo tanto, no se evidencia que tales modificaciones vulneren los principios constitucionales de consecutividad, identidad, flexible y unidad de materia. Ello en la medida que las mismas están relacionadas con asuntos debatidos por la Comisión y que, en ese orden de ideas, hacen parte de la competencia que tienen las plenarias para introducir al proyecto las modificaciones, adiciones o supresiones que juzgue necesarias, a condición que, como lo ha señalado la Corte, se conserve la unidad temática de la iniciativa.

Sin embargo, como lo ponen de presente varios intervinientes, puede sostenerse válidamente que estas conclusiones no son predicables de dos aspectos: (i) la metodología para la provisión de cargos vacantes de que trata el artículo 32, del texto aprobado por la plenaria de la Cámara, que regula el tema de los candidatos de coalición; y (ii) la inclusión de normas sobre censo electoral. Empero, la Sala abordará dichos asuntos en apartado posterior, una vez sea explicado el procedimiento legislativo en su integridad.

2.7.3.2. Nuevas modificaciones, de similar naturaleza a las mostradas anteriormente, tuvieron lugar entre los textos aprobados por la plenaria de la Cámara de Representantes y por la Comisión Primera del Senado de la República. El cuadro explicativo de las mismas se expone a continuación, centrándose en las modificaciones, en criterio de la Sala, tienen naturaleza sustantiva.

Del análisis anterior se encuentra que las modificaciones, adiciones y supresiones que tuvo el Proyecto de Ley durante el tercer debate, son compatibles con el cumplimiento de los principios de consecutividad, identidad, flexible y unidad de materia. Se advierte que las modificaciones incorporadas tuvieron por objeto, entre los aspectos más importantes (i) extender las reglas sobre consultas a los grupos significativos de ciudadanos; (ii) unificar las causales de responsabilidad y las sanciones aplicables a los partidos, movimientos y sus directivos; (iii) ampliar el régimen de reemplazos de candidatos de coalición elegidos a una regla general sobre reemplazos de cargos de elección popular y la fijación de un régimen de inhabilidades; (iii) modificar los porcentajes de distribución de los recursos que obtienen lo partidos y movimientos por financiación estatal; (iv) fijar reglas sobre financiación de campañas electorales, bajo un sistema de administración de recursos por el partido y/o por los candidatos individualmente considerados; (v) determinar reglas sobre participación obligatoria de minorías y mujeres en las listas de candidatos a corporaciones públicas; y (vi) prever fórmulas de publicidad electoral, entre ellas la inclusión de espacios gratuitos y obligatorios en medios de comunicación social. Estas reformas prima facie hacen parte de los ejes temáticos conservados a lo largo del trámite legislativo, por lo que no inciden en la constitucionalidad de ese procedimiento. Esto, sin embargo, al margen del análisis particular de las materias relativas a censo electoral y reemplazos de candidatos de coalición que, como se indicó, serán materia de estudio separado.

2.7.3.3. Un grupo menor de modificaciones fueron incorporadas al Proyecto de Ley durante su trámite en la plenaria del Senado. Esto se corrobra de la comparación del texto aprobado por la Comisión Primera de esa corporación y por el pleno de la misma. A este respecto, debe resaltarse que el texto aprobado por la plenaria del Senado corresponde al objeto de control de constitucionalidad. Ello en tanto fue decisión de la Comisión Accidental de Conciliación, aprobada por ambas cámaras, que ese articulado fuera el que se tuviera por texto conciliado⁶⁴. Así, las modificaciones sustantivas incorporadas al Proyecto de Ley por parte de la plenaria del Senado, que configuraron el texto definitivo sometido a control constitucional, se explican a continuación:

Del esquema anterior, la Sala advierte que las modificaciones introducidas al Proyecto de Ley en el cuarto debate, surtido en la plenaria del Senado de la República, se concentraron en (i) extender el principio de equidad de género a las diversas opciones sexuales; (ii) hacer uso del Registro Único de Partidos y Movimientos para determinar cuándo se está incurso en doble militancia; (iii) la previsión de reglas sobre consultas interpartidistas, destinadas a la escogencia de candidatos de coalición; (iv) la delimitación de la tipicidad de la falta imputable a los directivos, dirigida a la inscripción de candidatos que hayan cometidos determinados delitos antes de esa inscripción; (v) el reconocimiento como deducción de la renta líquida frente a los aportes otorgados a los partidos y movimientos políticos; (vi) la adscripción del procedimiento para la pérdida del cargo en corporación pública, derivado de la infracción a los límites de financiación de las campañas políticas, al trámite propio de la pérdida de investidura; (vii) el otorgamiento de carácter vinculante a las consultas interpartidistas, realizadas por coaliciones políticas; (viii) la fijación de límites temporales para el recaudo de fondos destinados a la financiación de campañas; (ix) la reformulación de las reglas sobre publicidad de campañas y acceso a medios de comunicación; (x) la modificación de los integrantes de la comisión asesora prevista para dicho acceso a medios; y (xi) la determinación de reglas para entrega de información a los testigos electorales durante el escrutinio.

Como se observa, cada una de estas materias guarda relación con asuntos que permanecieron presentes durante las distintas etapas del trámite legislativo, razón por la cual la Corte concluye que tales modificaciones son en entero compatibles con la Constitución, habida cuenta que son expresión de las potestades que el artículo 160 C.P. confiere a las plenarias de las cámaras.

2.7.3.4. Esta misma conclusión se predica de la actividad desarrollada por la Comisión Accidental de Conciliación. En los términos del artículo 161 C.P., las comisiones de conciliación tienen lugar cuando existen discrepancias entre los textos aprobados por las plenarias de cada cámara, caso en el que es necesario contar con un articulado unificado que solvente esas diferencias. La naturaleza de la discrepancia, en criterio de la jurisprudencia constitucional, es la que fija el marco de referencia al informe de conciliación. Así, se ha señalado que estas comisiones tienen vedado incorporar asuntos nuevos, esto es, que no hayan sido tratados por las plenarias. Aunque las comisiones de conciliación pueden, en aras de armonizar tales discrepancias, incluso introducir nuevos textos o suprimir existentes, en todo caso debe tratarse de materias que hayan tenido lugar durante el procedimiento legislativo previo, con el fin que la actividad de dichas comisiones sea compatible con los principios de consecutividad e identidad flexible.

La conclusión anterior ha sido reiterada por la jurisprudencia constitucional. Así por ejemplo, en la sentencia C-1147/03, la Corte previó cómo "[s]iendo entonces admisible la introducción de modificaciones y adiciones a los proyectos de ley cuando éstas respetan los principios de identidad y unidad de materia, dentro del marco de flexibilización y amplitud legislativa permitida por los citados principios, el propio Constituyente del 91 ha previsto la instancia de las Comisiones de Conciliación (C.P art. 161), con el fin de contribuir al proceso de racionalización del trámite congresional, dando vía libre a la solución de las discrepancias que surgieren en el curso de los debates, precisamente, como consecuencia de las modificaciones propuestas por una y otra Cámara. || Sobre esta instancia legislativa especial, la Corte ha señalado que las discrepancias surgidas entre los textos que son aprobados en las plenarias de una y otra Cámara, pueden ser conciliadas por las Comisiones accidentales de Medicación formalmente designadas, siempre que se hayan observado los principios de consecutividad e identidad . En ese contexto, la función que cumplen las mencionadas comisiones accidentales, es la de concebir un texto que armonice las diferencias o discrepancias surgidas entre las Cámaras sobre asuntos conocidos por ambas, para luego someter el mismo a la aprobación de cada una de sus plenarias. || Así, para que se entienda debidamente conformadas las comisiones de conciliación, deben existir diferencias notorias entre las disposiciones normativas que se consideren y aprueben en una Cámara y las que se debaten en la otra. Sobre esto último, es relevante destacar que el ámbito de competencia funcional de las comisiones de conciliación no solo esta determinado por la existencia de discrepancias, sino, como se dijo, también por los principios de identidad y consecutividad, en el sentido que no pueden modificar la identidad de un proyecto ni proceder a conciliar las discrepancias que se presenten entre las Cámaras, en los casos en que el asunto de que se trate no guarde relación temática ni haya sido considerado en todas las instancias legislativas reglamentarias".

En el presente asunto, se tiene que esos límites no han sido transgredidos. Ello en razón que el informe de conciliación decidió adoptar el texto aprobado por la plenaria del Senado que, como se explicó, versa sobre materias que se mantuvieron presentes durante todo el trámite legislativo. De otro lado, el informe expresa las razones que llevaron a adoptar esa decisión, cumpliéndose con ello lo prescrito en el artículo 188 de la Ley 5ª de 1992 – Reglamento del Congreso.

2.7.4. A pesar de lo expuesto y en atención a lo expresado por varios intervinientes, la Corte considera necesario pronunciarse sobre dos tópicos particulares, en los que se evidencian debates sobre la constitucional formal de algunas disposiciones del Proyecto, a saber, (i) la presunta afectación de los principios de identidad flexible y consecutividad por parte de los artículos 47 y 48 del Proyecto; y (ii) la posible vulneración del principio de unidad de materia, frente a lo regulado por el parágrafo 3º del artículo 29 de la iniciativa. Pasa la Corte a resolver estos asuntos.

2.7.5. Uno de los intervinientes institucionales sostiene que los artículos 47 y 48 del Proyecto, relacionados con la definición del censo electoral y su depuración permanente, son inexequibles. Para sustentar esta afirmación sostiene que el texto de estas normas fue incluido "intempestivamente" en la ponencia para segundo debate, ante la plenaria de la Cámara de Representantes. Esto, en su criterio, afecta el principio de consecutividad, puesto que se trataría de un asunto nuevo que no fue discutido y votado en el primer debate, surtido en la Comisión Primera de la Cámara, contraviniéndose de tal modo la regla de procedimiento prevista en el artículo 157-2 C.P.-, según la cual toda iniciativa debe, para convertirse en ley, haber sido aprobada en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara.

En apartado anterior de esta sentencia se explicó cómo la determinación del contenido y alcance de los principios de consecutividad e identidad flexible se logra a partir de su articulación con las demás reglas constitucionales del procedimiento legislativo, entre ellas la que permite que el segundo debate las plenarias incorporen al articulado las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias (Art. 160 C.P.). En ese orden de ideas, la identidad del proyecto debe analizarse a partir de la permanencia de las distintas materias durante las diferentes instancias del procedimiento legislativo, y no a partir de la equivalencia de textos discutidos y aprobados. En otras palabras, de lo que se trata es que el proyecto de ley conserve la unidad temática, siendo este criterio el que configura el límite para la actividad de modificación del articulado reconocida a las plenarias. Por ende, los principios de identidad flexible y consecutividad se infringen cuando son incorporados asuntos nuevos, que no fueron discutidos en las etapas precedentes. Estos asuntos, a su vez, refieren a temáticas autónomas y diferenciables. Así, la Corte insiste en su jurisprudencia más reciente que "…[e]l principio de consecutividad exige que los proyectos de ley se tramiten en cuatro debates de manera sucesiva en las comisiones y en las plenarias de las cámaras legislativas, salvo las excepciones constitucionales o legales, e impone, que tanto a las comisiones como a las plenarias de las Cámaras, la obligación de examinar y debatir la totalidad de los temas que han sido propuestos, razón por la cual no les es permitido renunciar a dicho deber o declinar su competencia para diferirla a otra célula legislativa con el objetivo de postergar el debate de un determinado asunto. Así, el principio de consecutividad debe entenderse como (i) la obligación de que tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo; (ii) que no se posponga para una etapa posterior el debate de un determinado asunto planteado en comisión o en plenaria; y (iii) que la totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración. (…)Si bien el principio de consecutividad se relaciona con el principio democrático y el principio de publicidad, ya que lo que se pretende es que las modificaciones que se hagan durante el trámite legislativo sean discutidas y conocidas por todos los miembros del Congreso en cada una de las etapas, los cambios que se pueden introducir en las discusiones en el Congreso en consonancia con el principio de identidad flexible, tienen que conservar la unidad temática del proyecto discutido en cada una de las etapas de aprobación de la ley"⁶⁶.

Bajo esta perspectiva, la afectación de los principios en comento en el asunto analizado dependerá de la identificación acerca de (i) la etapa en que fue introducida y la materia regulada por las normas objetadas; y (ii) si esa materia no fue objeto de discusión durante el primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.

En cuanto a lo primero, se tiene que los artículos relativos a la determinación del censo electoral y su depuración, según se tuvo oportunidad de explicar en el fundamento jurídico 2.7.3.1., fueron incluidos en el informe de ponencia para segundo debate ante la plenaria de la Cámara, sin que se incorporaran en la ponencia o el texto aprobado en comisión. Estas normas, según se evidencia de su lectura, están destinadas a regular (i) la definición y funciones del censo electoral; (ii) los factores que integran el censo electoral; (iii) la obligación de contar con instrumentos que permitan la depuración permanente del censo electoral; y (iv) la determinación de los criterios para dicha depuración.

Respecto a lo segundo, la Corte advierte que contrario a como lo sostiene el interviniente, la materia relacionada con el censo electoral, a pesar que no dio lugar a un texto que fuera aprobado por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, sí fue una materia debatida por esa célula legislativa. A este respecto, es ilustrativa la intervención del representante Carlos Augusto Rojas Ortiz, presentada durante el citado debate, llevado a cabo el 29 de septiembre de 2010:

Y en la página de Ancol, cuando los señores narcoterroristas de las farc emiten sus comunidades, cada vez que pasa un proceso electoral salen a justificar su accionar terrorista diciendo, que si hay veinticinco millones de personas aptas para el ejercicio del voto y solo acudieron a las urnas menos del 50%, es porque entonces la otra cifra porcentual por encima del 50% están de acuerdo con ellos, o si haya habido mayoría de votos de los que están habilitados dentro del censo electoral, en todo caso esa alta cifra de abstencionismo se lo abrogan de manera directa los actores armados ilegales en Colombia a través de su discurso político, tratando de justificar su accionar terrorista diciendo que ese marcado abstencionismo que hay en Colombia, es porque los está respaldando y los está justificando a ellos"⁶⁷ (Subrayas no originales).

A partir de lo transcrito, se tiene que el tema del censo electoral sí fue tenido en cuenta durante el primer debate. Debe insistirse en que el cumplimiento de los requisitos de identidad flexible y consecutividad depende que la materia haya sido tratada, incluso aunque la discusión de la misma no tenga como consecuencia la inclusión de una fórmula normativa en el articulado aprobado por la comisión o plenaria correspondiente. En este caso, contrario a como lo sostiene el interviniente, se comprueba que el asunto hizo parte de los tópicos objeto de discusión en la Comisión Primera de la Cámara, lo que hace a las normas acusadas compatibles con los principios constitucionales analizados.

2.7.6. Un grupo significativo de intervinientes sostiene que el parágrafo 3º del artículo 29 del Proyecto de Ley es inexequible, en razón de desconocer el principio de unidad de materia. Indican que la materia allí regulada, relativa a las reglas para faltas absolutas de gobernadores y alcaldes, al igual que la fijación de previsiones sobre inhabilidades para el ejercicio, son del todo ajenas a la materia del artículo en particular, y el Proyecto en general.

En apartado anterior se explicó que el requisito de unidad de materia, previsto en el artículo 158 Superior, exige que todas las disposiciones o modificaciones de un proyecto de ley se refieran a una misma materia. También se expuso cómo la jurisprudencia constitucional ha señalado que la evaluación sobre la unidad temática se logra a partir de la verificación acerca de si el asunto objeto de debate guarda relación causal, temática, sistemática o teleológica con los núcleos temáticos de la iniciativa. A su vez, ese mismo precedente insiste en que la evaluación que debe adelantar el juez constitucional del cumplimiento del requisito de unidad de materia no debe resultar particularmente intensa, pues ello terminaría por desconocer la cláusula general de competencia legislativa y, de manera más general, el principio democrático representativo. Este marco de referencia implica, por ende, que la Corte pueda comprobar que existe un vínculo razonable entre la norma objeto de análisis y los citados núcleos temáticos. Solo cuando esa relación no pueda comprobarse, se estará ante un vicio que genere la inexequibilidad del respectivo precepto.

Para resolver el problema jurídico planteado, considera la Corte que debe partirse de estudiar el artículo 29 del Proyecto, en su conjunto, con el fin de determinar si esa relación de conexidad puede verificarse. El texto citado es el siguiente:

"Artículo 29. Candidatos de coalición. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica coaligados entre sí y/o con grupos significativos de ciudadanos, podrán inscribir candidatos de coalición para cargos uninominales. El candidato de coalición será el candidato único de los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que participen en ella. Igualmente será el candidato único de los partidos y movimientos con personería jurídica que aunque no participen en la coalición decidan adherir o apoyar al candidato de la coalición.

En el caso de las campañas presidenciales también formarán parte de la coalición los partidos y movimientos políticos que públicamente manifiesten su apoyo al candidato.

En el formulario de inscripción se indicarán los partidos y movimientos que integran la coalición y la filiación política de los candidatos.

Parágrafo 1°. Antes de la inscripción del candidato, la coalición debe haber determinado los siguientes aspectos; mecanismo mediante el cual se efectúa la designación del candidato, el programa que va a presentar el candidato a gobernador o alcalde, el mecanismo mediante el cual se financiará la campaña y cómo se distribuirá entre los distintos partidos y movimientos que conforman la coalición la reposición estatal de los gastos, así como los sistemas de publicidad y auditoría interna. Igualmente deberán determinar el mecanismo mediante el cual formarán la terna en los casos en que hubiere lugar a reemplazar al elegido.

Parágrafo 2°. La suscripción del acuerdo de coalición tiene carácter vinculante y por tanto, los partidos y movimientos políticos y sus directivos, y los promotores de los grupos significativos de ciudadanos no podrán inscribir, ni apoyar candidato distinto al que fue designado por la coalición. La inobservancia de este precepto, será causal de nulidad o revocatoria de la inscripción del candidato que se apoye, diferente al designado en la coalición.

Parágrafo 3°. En caso de faltas absolutas de gobernadores o alcaldes, el Presidente de la República o el gobernador, según el caso, dentro de los dos (2) días siguientes a la ocurrencia de la causal, solicitará al partido, movimiento o coalición que inscribió al candidato una terna integrada por ciudadanos pertenecientes al respectivo partido, movimiento o coalición. Si dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al de recibo de la solicitud no presentaren la terna, el nominador designará a un ciudadano respetando el partido, movimiento o coalición que inscribió al candidato.

No podrán ser encargados o designados como gobernadores o alcaldes para proveer vacantes temporales o absolutas en tales cargos, quienes se encuentren en cualquiera de las inhabilidades a que se refieren los numerales 1, 2, 5 y 6 del artículo 30 y 1, 4 y 5 del artículo 37 de la Ley 617 de 2000.

Ningún régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los servidores públicos de elección popular será superior al establecido para los congresistas en la Constitución Política."

La Corte observa cómo el propósito general de la norma es fijar el régimen jurídico aplicable a los candidatos que propongan para cargos uninominales las coaliciones conformadas por partidos y movimientos políticos, al igual que por grupos significativos de ciudadanos. Así, se prevé que ese candidato tendrá el carácter de único para los grupos políticos que conforman la coalición, lo cual deberá reflejarse en los documentos que den cuenta de la inscripción del respectivo candidato. En ese orden de ideas, a la luz del parágrafo 2º, los grupos integrantes de la coalición deben, previo a la inscripción del candidato, definir determinados aspectos acerca de la elección, programa y campaña del mismo. Tal acuerdo, en los términos del parágrafo 3º, tiene carácter vinculante y, por ende, impide que los grupos coalicionados apoyen candidatos diferentes, so pena de la nulidad de la inscripción de estos.

Luego de estas normas se incorpora el parágrafo 3º, el cual tiene por objeto determinar aspectos genéricos sobre faltas absolutas de alcaldes y gobernadores, al igual que previsiones sobre régimen de inhabilidades. La Corte encuentra que a pesar que ese contenido resulta inconexo con el resto del artículo, ello apenas se restringe a un error de técnica legislativa, puesto que las materias reguladas por el mencionado parágrafo sí tiene relación temática con el Proyecto de Ley estatutaria, en su conjunto. Nótese que es una constante en el trámite de la iniciativa la referencia a temas de inhabilidades para el ejercicio de cargos de elección popular. Ejemplo de ello es el capítulo particular que sobre la materia, aplicada a mandatarios locales, tuvo lugar en la ponencia original presentada por el Gobierno Nacional⁶⁸.

En criterio de la Sala, la materia del parágrafo analizado guarda conexidad con la estructura temática del Proyecto de Ley examinado, ya que se refiere a una cuestión propia de la reforma política emprendida por el Congreso, en materia de las condiciones que deben cumplir quienes se inscriban para participar como candidatos en las elecciones a cargos de las entidades territoriales, iniciativa que fue incluida desde un comienzo en el proyecto a debatir. Debe a este respecto reiterarse que la unidad de materia no se examina únicamente en relación con el título o contenido específico de un artículo sino de manera sistemática en relación con el tema general de la ley, según lo regula el artículo 158 C.P. A juicio de la Corte, los requisitos para acceder y ejercer cargos de elección popular están estrechamente ligados al derecho fundamental a acceder a dichos cargos y la ausencia de inhabilidades es un elemento indispensable a tener en cuenta para la inscripción de candidatos y luego para llevar a cabo la campaña electoral, por lo que no cabe duda que el parágrafo 3º del artículo 29 podía incluirse sin romper la unidad temática del proyecto de ley estatutaria.

Además, el análisis detallado del trámite dado en las comisiones y plenarias de las cámaras, permitió a la Corte concluir, que dicha iniciativa fue objeto de discusión en todos los debates. Si bien en el primer debate se propuso eliminar el título sobre inhabilidades, los temas de los dos últimos incisos del citado parágrafo permanecieron en el articulado, específicamente en la disposición sobre candidatos de coalición. Esto demuestra la compatibilidad entre el parágrafo analizado y los principios de identidad flexible y consecutividad, que guardan relación directa con la conservación de la unidad de materia.

Finalmente, no puede perderse de vista que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos de procedimiento legislativo debe ser compatible con la índole de las normas estatutarias. En efecto, estas regulaciones están precedidas de estrictos requisitos de mayorías parlamentarias y, en consecuencia, en ellas logra primacía el principio democrático. Esto implica, en ese orden de ideas, que deba darse prelación al principio de conservación del derecho, de modo que solo yerros de trámite graves y verificables son los que permiten que la Corte declare la exequibilidad de la medida. A su vez, el estándar de análisis de esos vicios, para el caso particular de la unidad de materia, no es necesariamente del mismo grado en lo que respecta a las leyes estatutarias, respecto de normas ordinarias. Ello en el entendido que aquellas regulan temáticas generales y, por ende, más amplias, las cuales pueden ser objeto de desarrollo posterior por el legislador ordinario. En cambio, la legislación común trata sobre materias con mayor grado de especificidad, lo que limita el campo de maniobra para la introducción de asuntos, habida cuenta ese carácter específico.

En suma, dentro del ámbito propio de la legislación estatutaria, las reglas de derecho contenidas en el parágrafo 3º del artículo 29 del Proyecto de Ley no son ajenas a las temáticas generales de la iniciativa. Estas temáticas, a su vez, fueron objeto de discusión en las distintas etapas del trámite legislativo, lo que hace que las disposiciones en comento cumplan con los principios de consecutividad e identidad flexible. Por lo tanto, la Sala declarará su exequibilidad en cuanto al aspecto formal.

2.8. El artículo 7º de la Ley 819/03 – Orgánica de Presupuesto, establece un grupo de mecanismos destinados a hacer compatibles los gastos fiscales que puedan establecerse en iniciativas legislativas con la política económica del Estado. Para el efecto, se fijan unas condiciones definidas, como lo expone el texto del precepto:

"ARTÍCULO 7o. ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL DE LAS NORMAS. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

"Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.

"El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.

"Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

"En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces."

Sentencias anteriores de la Corte han dilucidado las implicaciones de esta previsión orgánica en cuanto a la constitucionalidad del trámite legislativo. Entre esas decisiones se encuentra, por ejemplo, la sentencia C-315/08, fallo que sintetizó las reglas jurisprudenciales relacionadas con las implicaciones del artículo 7º de la Ley 819/03 para el trámite de las leyes. Al respecto se establecieron los siguientes criterios⁶⁹:

2.8.1. Las obligaciones previstas en el artículo 7º de la Ley 819/03 constituyen un parámetro de racionalidad legislativa, que está encaminado a cumplir propósitos constitucionalmente valiosos, entre ellos el orden de las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica y la aplicación efectiva de las leyes. Esto último en tanto un estudio previo de la compatibilidad entre el contenido del proyecto de ley y las proyecciones de la política económica, disminuye el margen de incertidumbre respecto de la ejecución material de las previsiones legislativas.

2.8.2. El mandato de adecuación entre la justificación de los proyectos de ley y la planeación de la política económica, empero, no puede comprenderse como un requisito de trámite para la aprobación de las iniciativas legislativas, cuyo cumplimiento recaiga exclusivamente en el Congreso. Ello en tanto (i) el Congreso carece de las instancias de evaluación técnica para determinar el impacto fiscal de cada proyecto, la determinación de las fuentes adicionales de financiación y la compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo; y (ii) aceptar una interpretación de esta naturaleza constituiría una carga irrazonable para el Legislador y otorgaría un poder correlativo de veto al Ejecutivo, a través del Ministerio de Hacienda, respecto de la competencia del Congreso para hacer las leyes. Un poder de este carácter, que involucra una barrera en la función constitucional de producción normativa, se muestra incompatible con el balance entre los poderes públicos y el principio democrático. La exigencia de la norma orgánica, a su vez, presupone que la previsión en cuestión debe contener un mandato imperativo de gasto público. Al respecto, la Corte ha señalado que "el Congreso tiene la facultad de decretar gastos públicos, pero su incorporación en el presupuesto queda sujeta a la voluntad del Gobierno, en la medida en que tiene la facultad de proponer o no su inclusión en la Ley.⁷⁰ Desde esta perspectiva la Corte no ha encontrado reparo de constitucionalidad en las normas que se limitan a "autorizar" al Gobierno para incluir un gasto, pero de ninguna manera lo conminan a hacerlo. En esos casos ha dicho la Corporación que el artículo 39 de la Ley Orgánica del Presupuesto⁷¹ no se vulnera, en tanto el Gobierno conserva la potestad para decidir si incluye o no dentro de sus prioridades, y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal, los gastos autorizados en las disposiciones cuestionadas"⁷².

2.8.3. Si se considera dicho mandato como un mecanismo de racionalidad legislativa, su cumplimiento corresponde inicialmente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, una vez el Congreso ha valorado, mediante las herramientas que tiene a su alcance, la compatibilidad entre los gastos que genera la iniciativa legislativa y las proyecciones de la política económica trazada por el Gobierno. Así, si el Ejecutivo considera que las cámaras han efectuado un análisis de impacto fiscal erróneo, corresponde al citado Ministerio el deber de concurrir al procedimiento legislativo, en aras de ilustrar al Congreso sobre las consecuencias económicas del proyecto.

2.8.4. El artículo 7º de la Ley 819/03 no puede interpretarse de modo tal que la falta de concurrencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público dentro del proceso legislativo, afecte la validez constitucional del trámite respectivo.

2.8.5. Revisado el texto del Proyecto de Ley Estatutaria, se tienen que ninguno de sus preceptos incorpora una orden de gasto público contra el Ejecutivo, de lo que se deduce que las previsiones contenidas en el mismo que derivan responsabilidades fiscales para el Estado, en todo caso estarán sometidas a la programación y disponibilidad presupuestal correspondiente.

De otro lado, si bien el parágrafo del artículo 16 del Proyecto hace referencia a un beneficio tributario, consistente en la deducción de la renta líquida gravable de las donaciones que se hagan a favor de partidos y movimientos políticos, de esta previsión no puede colegirse que el legislador estatutario haya fijado tal beneficio, pues el mismo ya había sido previsto en norma legal anterior. En efecto, el artículo 125 del Estatuto Tributario permite deducir de la renta el valor de las donaciones efectuadas a las asociaciones, corporaciones y fundaciones, sin ánimo de lucro, cuyo objeto social y actividad correspondan al desarrollo de la salud, la educación, la cultura, la religión, el deporte, la investigación científica y tecnológica, la ecología y protección ambiental, la defensa, protección y promoción de los derechos humanos y el acceso a la justicia o de programas de desarrollo social, siempre y cuando las mismas sean de interés general. Esta deducción, de acuerdo con la misma norma, en ningún caso podrá ser superior al treinta por ciento (30%) de la renta líquida del contribuyente, determinada antes de restar el valor de la donación.

Para la Corte, dentro de esa descripción encuadran las donaciones efectuadas a favor de los partidos y movimientos políticos, pues se trata de organizaciones sin ánimo de lucro, que tienen interés común. Además, por mandato expreso del artículo 125-4 del Estatuto Tributario, dentro de las asociaciones y corporaciones antes citadas se incluyen los "los partidos o movimientos políticos aprobados por el Consejo Nacional Electoral." Por ende, no se evidencia que la disposición en comento prevea materias ajenas a la regulación tributaria vigente, en tanto (i) esa legislación dispone la deducción de la renta líquida de las donaciones a entes sin ánimo de lucro, género que por previsión legal cobija a los partidos y movimientos políticos; y (ii) la norma estatutaria se limita a reafirmar la vigencia del beneficio, se somete a idéntico límite máximo de deducción y prevé la sujeción de la misma a "los requisitos y modalidades previstos en los artículos 125 y s.s. del mencionado Estatuto [Tributario]". En ese orden de ideas, la norma no se opone la legislación orgánica en materia presupuestal.

Este mismo argumento demuestra la compatibilidad de la norma acusada con el inciso segundo del artículo 154 C.P., que regula las materias sometidas a reserva de iniciativa gubernamental. En efecto, de acuerdo con este precepto constitucional, el Gobierno tiene la competencia exclusiva para formular proyectos de ley que "decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales". La norma analizada, como se explicó, no decreta una renta exenta del impuesto, sino que se limita a reafirmar un beneficio tributario existente en la legislación anterior. Por ende, resultaría erróneo afirmar que se está ante la creación de una nueva exención tributaria.

2.9. Como lo ha indicado la jurisprudencia de la Corte⁷³, de las normas constitucionales que prevén el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural y, en especial, de las reglas previstas en el artículo 6º del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, norma integrante del bloque de constitucionalidad, concurre un derecho fundamental a la consulta previa, consistente en que aquellas decisiones legislativas o administrativas que afecten directamente a las comunidades indígenas o afrodescendientes, deben ser consultadas con ellas por parte del Gobierno, bajo condiciones de buena fe y respeto por su identidad diferenciada. A su vez, ese mismo precedente dispone que (i) la afectación directa que obliga a la consulta refiera a la regulación de asuntos que conciernen a la comunidad diferenciada o que, siendo de carácter general, tienen incidencia verificable en la conformación de su identidad; y (ii) la omisión de la consulta previa, cuando se trata de medidas legislativa, genera prima facie la inexequibilidad de la norma correspondiente, puesto que se trata de un vicio que, aunque tiene naturaleza sustantiva, afecta el trámite legislativo. Esto explica que, por razones metodológicas, el análisis sobre el cumplimiento del deber de consulta previa haga parte del estudio formal de la iniciativa, aunque en estricto sentido no haga parte del procedimiento de formación de la ley.

Para el presente asunto, la Corte encuentra que la previsión contenida en el inciso tercero del artículo 28 del Proyecto afecta directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes, por lo que debió someterse al procedimiento de consulta previa. En efecto, de acuerdo con esa previsión se fija la regla según la cual en las circunscripciones especiales por minorías étnicas la inscripción de las listas solo podrá ser realizada por partidos y movimientos que hubiesen obtenido su personería jurídica con fundamento en el régimen excepcional previsto en la ley para tales minorías o por organizaciones sociales integradas por miembros de dichas comunidades, reconocidas por el Ministerio del Interior y de Justicia.

Se observa que esta disposición fija reglas sobre la representación democrática de las comunidades diferenciadas y, por ende, afectan directamente sus intereses en tanto grupos étnicos reconocidos por la Constitución. Cabe anotar, del mismo modo, que esa conclusión no es aplicable al inciso segundo del mismo artículo, en cuanto determina que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán inscribir candidatos y listas, "excepto para la elección de congresistas por las circunscripciones especiales de minorías étnicas". Esto en razón de que el destinatario de esas reglas no son las comunidades tradicionales, sino los partidos y movimientos no minoritarios, de modo que no se cumple con la condición que el precepto legal afecte directamente a aquellas.

La Sala debe resaltar que la obligatoriedad de la consulta previa frente al inciso tercero del artículo analizado es soportada por la jurisprudencia reciente de la Corte. En efecto, en la sentencia C-702/10, fue declarado inexequible el inciso final del artículo 2º del Acto Legislativo 1º de 2009, el cual adicionaba el artículo 108 C.P. al indicar que "Los partidos y movimientos políticos que habiendo obtenido personería jurídica como producto de la circunscripción especial de minorías étnicas podrán avalar candidatos sin más requisitos que su afiliación a dicho partido, con una antelación no inferior a un año respecto a la fecha de la inscripción". La razón de la declaratoria de inexequibilidad fue, precisamente, la omisión del requisito de consulta previa a la promulgación del Acto Legislativo por parte del Congreso. Sobre el particular, la sentencia en comento señaló:

"Así pues, es clara la relación existente entre el derecho a la identidad cultural de las comunidades étnicas, su representación política y la existencia de una circunscripción especial para las minorías étnicas.

Ahora bien, la sola lectura de la disposición superior impugnada pone de manifiesto que ella afecta en forma directa el derecho de las comunidades étnicas a elegir representantes para tal circunscripción especial consagrada a su favor por el constituyente de 1991; por lo tanto, toca de lleno con el derecho a la identidad cultural en el contexto de la participación política. En efecto, antes de la reforma, el artículo 108 de la Constitución no incluía las restricciones introducidas por el inciso agregado por el Acto Legislativo 01 de 2009, que claramente modifican las reglas de acceso de los candidatos al Congreso de la República avalados por los partidos políticos que gozan de personería jurídica por la circunscripción nacional especial de minorías étnicas.

Así las cosas, sin considerar si las nuevas reglas afectan positiva o negativamente a dichas minorías, asunto de conveniencia que no es de la incumbencia de esta Corporación, la Sala detecta que la norma superior cuyo trámite de adopción ahora examina sí afecta en forma directa a las comunidades étnicas, por lo cual ha debido ser sometida a consulta previa, en las condiciones explicadas por la jurisprudencia de esta Corporación antes expuestas.

(…)

7.7.1. Al estudiar los antecedentes de la adopción de la norma constitucional sub examine y su proceso de discusión y aprobación en el Congreso de la República, la Sala Plena corrobora que no se encuentra evidencia relativa a la realización de consulta alguna a las comunidades étnicas concernidas. Ni en la exposición de motivos, ni en las ponencias para ninguno de los ocho debates surtidos durante el trámite parlamentario, se observan referencias a este asunto.

Adicionalmente, la intervención gubernamental dentro del presente proceso, a cargo del Ministerio del Interior y de Justicia, tampoco desmintió la acusación de la demanda relativa a la omisión de consulta previa para la adopción de la disposición impugnada.

(…)

Al respecto, observa la Sala que las audiencias que menciona la respuesta anterior no satisfacen el derecho fundamental de consulta en cabeza de las comunidades étnicas, por tratarse tan solo de mecanismos para el ejercicio del derecho general de participación, pero no procedimientos específicos de consulta directa a los grupos étnicos concernidos. Además, tales audiencias se cumplieron durante el trámite de la reforma constitucional y no antes de iniciarse tal proceso constituyente, por lo que no cumplen con el requisito conforme al cual la consulta ha de ser previa al proceso de adopción de la medida normativa de que se trate. Finalmente, dicho proceso participativo general no se surtió concretamente con los voceros, las personas o las organizaciones representativas de las comunidades étnicas, ni de ello existe constancia alguna.

Así las cosas, las audiencias públicas que fueron convocadas durante el trámite de la aprobación de la reforma constitucional no equivalen ni convalidan en forma alguna la consulta previa que, en las condiciones necesarias para satisfacer el derecho fundamental a la diversidad étnica, han debido realizarse, pues no otorgaron un espacio de participación efectivo y conducente para influir en la toma de la decisión normativa.

7.7.4. De esta manera, habiendo la Corte concluido que la omisión del deber de consultar a las comunidades étnicas concernidas con la adopción de actos reformatorios de la Constitución se erige en un vicio procedimental que se proyecta sustancialmente, por lo cual una disposición superior afectada por tal vicio puede ser demandada por razones de trámite en su aprobación, y habiendo verificado que en el caso del inciso 8° del artículo 108 de la Constitución Política, introducido por el Acto Legislativo No. 01 de 2009, dicha consulta no se surtió en forma alguna, en la parte resolutiva de la presente decisión declarará la inconstitucionalidad por vicios de trámite de dicha norma."

Los argumentos expuestos son plenamente aplicables al asunto analizado. Tanto en uno como en otro caso, se está ante normas de similar naturaleza, que regulan la participación democrática de las comunidades étnicas, las afectan directamente y, en consecuencia, debieron ser sometidas al requisito de consulta previa. De la misma forma, dentro del presente trámite no existe ninguna prueba acerca de que la consulta previa hubiera sido llevada a cabo o, al menos, que ese procedimiento haya sido tenido en cuenta por el legislador estatutario. Por ende, se está ante el mismo yerro identificado por la Corte en la sentencia citada, lo que impone la aplicación de análogo remedio constitucional.

En consecuencia, la Corte declarará inexequible el inciso tercero que señala que "En las circunscripciones especiales por minorías étnicas la inscripción de las listas solo podrá ser realizada por partidos y movimientos que hubiesen obtenido su personería jurídica con fundamento en el régimen excepcional previsto en la ley para tales minorías o por organizaciones sociales integradas por miembros de dichas comunidades, reconocidas por el Ministerio del Interior y de Justicia.", contenido en el artículo 28 del Proyecto de Ley.

Como se explicó al momento de plantear la metodología de decisión, el control de constitucionalidad material del Proyecto de Ley estará compuesto por tres instancias de análisis. La primera, que realizará una descripción general de la iniciativa, a efectos de determinar los objetivos de la normatividad. La segunda, que presentará un estudio introductorio sobre las modificaciones constitucionales en materia de regulación estatal de la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos. La tercera, que asumirá el estudio de la constitucionalidad del articulado, a partir de las unidades temáticas ofrecidas por el Proyecto de Ley.

1. El Proyecto de Ley Estatutaria No. 190/10 Senado – 092/10 Cámara, tiene por objeto, como se evidencia de su título, la adopción de reglas sobre la organización y funcionamiento, tanto de los partidos y movimientos políticos, como de los procesos electorales. Para ello presenta un articulado agrupado en cuatro títulos, organizado del modo siguiente:

1.1. El título primero, que está dirigido a prever reglas generales sobre la organización y funcionamiento de los partidos políticos, específicamente los principios rectores, la creación de normas sobre registro único, el contenido mínimo de sus estatutos, las reglas sobre la realización y efectos de las consultas internas, el régimen disciplinario aplicables a los partidos y movimientos, al igual que a sus directivos, y las previsiones sobre disolución y liquidación de esos grupos políticos.

1.2. El título segundo, que prevé reglas particulares en materia de financiación de los partidos y movimientos políticos, tanto aquella dirigida para su funcionamiento, como la destinada a las campañas electorales.

1.3. El título tercero, que regula distintos aspectos relacionados con las campañas electorales, entre ellas la inscripción de candidatos a cargos y corporaciones de elección popular, el régimen de los candidatos presentados por coaliciones, las reglas particulares sobre inscripción de listas y candidaturas uninominales, la definición de campaña electoral, al igual que disposiciones sobre propaganda electoral y voto electrónico.

1.4. El título cuarto, que asume distintas materias agrupadas bajo la denominación de "disposiciones varias", entre ellas (i) reglas sobre el escrutinio de las elecciones y la actividad de los testigos electorales; (ii) creación de una unidad de delitos contra mecanismos de participación democrática, al interior de la Fiscalía General de la Nación; (iii) la modificación de las reglas sobre conformación del censo electoral y método para su depuración; (iv) previsiones sobre inscripción de votantes, transporte el día de las elecciones y auxiliares de información electoral; y (v) reglas sobre la actividad de los medios de comunicación frente a las elecciones.

2. La iniciativa objeto de estudio, en ese orden de ideas, tiene como finalidad prever disposiciones particulares y concretas respecto de la actividad de los partidos y movimientos políticos, de cara a la actividad proselitista y electoral. En ese sentido, el control de constitucionalidad de tales normas debe estar precedido del análisis sobre la índole de las disposiciones superiores que regulan el sistema de partidos, movimientos y, en general, grupos políticos en Colombia. Ello resulta especialmente pertinente cuando, como se demostrará en el apartado siguiente, el régimen constitucional sobre la materia ha sufrido intensas modificaciones luego de la expedición de la Carta de 1991, las cuales han llevado a un cambio en el parámetro de control de las medidas legislativas dirigidas a regular la organización y funcionamiento de dichos grupos políticos. Esto, a su vez, justifica la exposición siguiente, que pretende dar cuenta de dichas transformaciones, a fin de identificar las reglas generales de decisión que resultarán útiles al momento de decidir sobre la exequibilidad material de las disposiciones puestas a consideración de la Corte.

3. Uno de los aspectos definitorios del Estado Constitucional es la vigencia del principio de soberanía popular, según el cual la justificación del poder político reposa en la voluntad del Pueblo, la cual puede ser ejercida por sí mismo o a través de sus representantes (Art. 3º C.P.). Estas dos alternativas de ejercicio de la voluntad popular prefiguran otros principios igualmente esenciales, entre ellos el de democracia participativa y pluralista.

La democracia participativa y pluralista otorga identidad al actual modelo constitucional. En contraposición con la Constitución de 1886, que basada en el concepto demoliberal clásico, circunscribía el ejercicio de la actividad política de los ciudadanos al sufragio universal y libre, la democracia constitucional contemporánea prevé un cambio cualitativo sobre este tópico, el cual (i) amplía las modalidades de participación democrática en instancias que van más allá que la elección representativa; y (ii) supera la concepción individualista, a través de la previsión de fórmulas que reconocen el pluralismo político, entendido como la necesidad de incorporar al debate democrático las diferentes tendencias ideológicas existentes en la sociedad, al igual que las distintas vertientes de identidad social y comunitaria, entre ellas las derivadas de perspectivas de género, minorías étnicas, juventudes, etc. Así, como lo ha indicado la Corte, en el actual modelo constitucional pueden distinguirse dos etapas⁷⁴ en lo que refiere a la relación entre el ciudadano y los servidores públicos elegidos: La primera, concentrada en el acto de elección, en el cual a través del ejercicio del sufragio, los ciudadanos escogen y, en consecuencia, confieren legitimidad democrática a sus representantes, invistiéndolos con el poder político que reside en el Pueblo. Sin embargo, aquí no se agota el espacio de participación del elector, puesto que en virtud de la cláusula prevista en los artículos 3º y 40 C.P., la soberanía popular se ejerce conforme lo prevé la Constitución, texto que a su vez dispone que todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para ello, la Carta dispone de diversas herramientas institucionales que posibilitan tales competencias, como son la revocatoria del mandato de los elegidos en los casos y formas que establece la ley, la iniciativa en las corporaciones públicas, la interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley, y el acceso al desempeño de cargos y funciones públicas, todos ellos contemplados como derechos fundamentales y, por tanto, protegidos incluso en grado jurisdiccional. A estas potestades se suman otras de más amplio espectro, como sucede con las veedurías ciudadanas dirigidas al control de la actividad de las distintas autoridades del Estado, entre ellas las de origen democrático directo.

Es así que la jurisprudencia explica la redefinición de la representación política en la democracia representativa, subrayándose para ello el carácter complejo de la relación entre el ciudadano y el servidor elegido. De este modo, resalta la Corte que "[l]a representación, como expresión de la Soberanía, no es tan sólo un formalismo vacío, sino la expresión de un hecho institucional que exige protección. Al respecto, basta entender que cuando falta un representante, que en este caso tiene voz y voto en la discusión y toma de decisiones que nos afectan a todos, el principio y derecho democrático de participación expresado en el derecho a elegir y ser elegido y en el derecho a la representación efectiva, sufre un menoscabo y una vulneración. Y si bien la representación se predica en el caso del Congreso de toda la Colegiatura, de dicha afirmación no puede deducirse que ésta no se ve afectada cuando alguno de sus miembros falta. (…) El carácter fundamental de este derecho, es identificado entonces por dos vías. Primero, por una conexión conceptual con el derecho a elegir y ser elegido, que no se agota con el ejercicio del voto, sino que presupone la efectividad de la elección. Segundo, a través de una interpretación sistemática de la Constitución, especialmente de los artículos 2, 3 y 40, que permean el sistema de elección y representación con la idea de un ciudadano participativo y con injerencia directa en la conformación, ejercicio y control del poder político"⁷⁵.

4. Los partidos, al igual que los movimientos políticos y los grupos significativos de ciudadanos, son modalidades constitucionalmente reconocidas de representación democrática, resultan profundamente influenciados por este cambio cualitativo. Bajo el modelo anterior, la función de las agrupaciones políticas era de simple intermediación entre los electores y los cargos y corporaciones públicas. Ahora, en vigencia de la democracia participativa y pluralista, estas agrupaciones redefinen su función, con el fin de tornarse compatibles con la nueva concepción de democracia antes señalada. Así lo ha identificado la Corte, al prever que "…el principio democrático participativo tiene relación inescindible con la soberanía popular. Este vínculo se comprueba al considerar que en el Estado Constitucional toda modalidad de poder político encuentra su sustento en la expresión de la voluntad popular que lo inviste de legitimidad. A su vez, esa voluntad se ejerce mediante la democracia participativa y pluralista, entendida desde un criterio normativo, esto es, en tanto procedimiento para encauzar la decisión de la mayoría en un marco respetuoso de la deliberación, los derechos de las minorías y el grado efectivo de incidencia de ese debate democrático en la determinación de las diversas esferas de la vida social y comunitaria"⁷⁶.

De acuerdo con el mismo precedente, el papel de los partidos y movimientos políticos encuentra carácter complejo, puesto que de un lado, tienen una función instrumental, esto es, expresan los intereses y exigencias de inserción en la agenda pública de determinados grupos sociales, faceta que los inserta decididamente en el ámbito de la representación política. Por ende, los partidos "han encontrado su razón de ser fundamental y su papel irremplazable en el desempeño del gobierno representativo y que responde. (…) Los partidos se convirtieron en medios de expresión a lo largo del proceso de democratización de la política. Al mismo tiempo, el gobierno responsable pasó a ser un gobierno "que responde" precisamente porque los partidos brindaron los conductos para articular, comunicar y ejecutar las exigencias de los gobernados". De otro lado, los partidos y movimientos políticos cumplen el papel de canalizar la voluntad pública, de forma que inciden inclusive en el contenido concreto de la pluralidad de intenciones, usualmente contradictorias y yuxtapuestas, de los ciudadanos. Esta función sustenta, a juicio de la Corte, el vínculo necesario entre el fortalecimiento de los partidos y movimientos políticos y la vigencia del principio democrático participativo, en especial su faceta pluralista. En efecto, ante la complejidad propia de la sociedad contemporánea y el carácter institucionalizado de los mecanismos de participación ciudadana, se hace imprescindible contar con instancias que aglutinen a los ciudadanos alrededor de posturas políticas identificables, variadas y con vocación de permanencia, mediante programas discernibles acerca de la administración de lo público que ofrezcan alternativas en el ejercicio del poder y formas que permitan el ingreso efectivo de la ciudadanía, a través de la participación política, en la definición de la agenda estatal⁷⁷.

La identificación de los distintos planos en que se expresa la actividad de los partidos y movimientos políticos ha sido una constante en la jurisprudencia constitucional. Así, en la sentencia C-089/94, que adelantó el estudio de constitucionalidad de ley estatutaria sobre dicha materia, se expuso cómo "[e]n la realidad política los partidos surgen como organizaciones cuya mediación entre los ciudadanos y el poder político contribuye a consolidar y actualizar la democracia. Gracias a la legislación electoral y a la acción de los partidos, se logra periódicamente encauzar y dar cuerpo a la voluntad del pueblo. Las funciones de los partidos, dejando de lado desviaciones y patologías que desvirtúan su objeto, suelen describirse, así: (1) movilizar a los ciudadanos con miras a su integración en el proceso político y a la reducción de la abstención electoral de modo que el sistema en su conjunto pueda aspirar a conservar su legitimidad y respetar el primado del principio mayoritario; (2) convertir las orientaciones, actitudes y demandas de la población, expresas o latentes, en programas permanentes o coyunturales de acción política que se presentan como alternativas para ser incorporadas formalmente por las instancias públicas o que se destinan a alimentar la oposición frente al poder establecido; (3) contribuir a la formación de una cultura política y al ejercicio responsable del sufragio, mediante la información al público relativa a los asuntos que revisten mayor trascendencia social; (4) ofrecer a los electores las listas de personas entre las que pueden elegir a las personas llamadas a integrar y renovar los órganos estatales; (5) garantizar a los electores que en proporción a sus resultados electorales y dependiendo de éstos, su capacidad organizativa podrá realizar los programas y propuestas presentadas".

5. Las funciones anotadas exigen, por ende, la fortaleza representativa de las organizaciones políticas, entendida como la capacidad de traducir las demandas sociales y, de manera más amplia, las preferencias de los electores, en planes de acción política que tengan la virtualidad de convertirse en componentes de la agenda pública, una vez la agrupación acceda a los cargos y corporaciones representativas. Esta condición exige, a juicio de la Corte, distintas cualidades de los partidos y movimientos políticos, referidos a (i) la permanente identidad entre los intereses y preferencias del electorado y los programas y lineamientos ideológicos de la agrupación correspondiente; y (ii) la existencia de una infraestructura institucional y de procedimientos democráticos que permita procesar tales demandas, a fin que integren los planes de acción política del partido o movimiento. A su vez, la eficacia de tales rasgos institucionales depende que los partidos y movimientos no sean cooptados, bien a través de prácticas personalistas, o bien mediante la subordinación de la agrupación a factores o instancias, generalmente ilegales, que se valen de la representación democrática para imponer en la agenda pública sus demandas particulares, opuestas o divergentes con los intereses del electorado y/o la protección de las minorías políticas. En suma, dicha identidad entre agrupaciones políticas e intereses y preferencias de los electores es corolario de la representatividad democrática que debe prevalecer en aquellas.

6. La respuesta del derecho constitucional colombiano a la necesidad de consecución de la representatividad democrática en los partidos y movimientos políticos, al menos desde la expedición de la Constitución de 1991, muestra dos etapas históricas definidas: La primera, interesada esencialmente en garantizar la autonomía de las agrupaciones políticas, a través del reconocimiento de la libertad organizativa de las mismas. La segunda, que surgió como respuesta a la crisis de representatividad generada por fenómenos como el personalismo en la política y la actuación de grupos armados irregulares y el crimen organizado, la cual tiene como denominador común el reconocimiento de espacios específicos de regulación de los partidos y movimientos, como herramienta jurídica para asegurar sus finalidades dentro de la democracia participativa, enunciadas anteriormente.

7. El artículo 108 C.P., en su versión primigenia, disponía cláusulas concretas de protección de los partidos y movimientos políticos. Así, concurría la regla según la cual en ningún caso podía la ley establecer exigencias en relación con la organización interna de los partidos y movimientos políticos, a la cual se añadía la previsión que impedía prever requisitos adicionales para que esas agrupaciones inscribieran candidatos a las elecciones. La intención del constituyente fue, bajo esa perspectiva, asegurar que la actividad regulatoria del Estado no fuera utilizada para imponer determinada visión acerca de la administración del poder político, salvaguardándose con ello el debate democrático vigoroso y el pluralismo. Esto implicaba, en términos de la norma constitucional, el reconocimiento a los partidos y movimientos de la prerrogativa para definir sus elementos definitorios, restringiéndose la actividad regulatoria a aspectos generales, vinculados con la compatibilidad entre la agrupación y los postulados superiores definitorios del modelo de Estado. Así, en la sentencia C-089/94 se señaló que "[e]l derecho a la libertad organizativa aplicable a los partidos y movimientos políticos, tiene sólido respaldo constitucional en los artículos 38, 40-3, 107 y 108 de la Carta. Los deberes de obedecer la Constitución y las leyes (CP art. 5), defender y difundir los derechos fundamentales (CP art. 95-3) y propender al logro y mantenimiento de la paz (CP art. 95-6), se predican de todas las personas sin excepción alguna. Los partidos y movimientos que adquieren la personería jurídica, como sujetos de derecho, no pueden marginarse del cumplimiento de los mencionados deberes. Los partidos y movimientos carentes de personería jurídica en cuanto se forman en virtud de la iniciativa de las personas y ellas los dirigen e integran, tampoco pueden fungir como subterfugios para omitir su cumplimiento. || El mundo de los partidos y movimientos que contempla la Constitución, y desarrolla la ley, se integra en un sistema jurídico-político más vasto que se sustenta y adquiere sentido en el respeto al principio democrático, el mantenimiento de la independencia e integridad nacionales y la vigencia efectiva de los derechos fundamentales. La libertad que la Constitución reconoce a los partidos y movimientos políticos, es irrestricta dentro de esos límites, que no son propiamente estrechos ni mezquinos".

Basada en formulaciones jurídicas de esta naturaleza, la Corte declaró la inconstitucionalidad de normas estatutarias que preveían regulaciones concretas sobre la estructura y organización interna de los partidos. A este respecto, en la sentencia C-089/94, se partió de considerar que la libertad organizativa era un valor de raigambre constitucional, de manera que debía ser preservada de intervenciones indebidas por parte del legislador. A este respecto, y para el caso puntual de la exequibilidad de reglas que imponían a los partidos y movimientos el deber de contar con un consejo de control ético, se previó que "…La prohibición del artículo 108 de la CP - dirigida a garantizar a los partidos y movimientos una esfera propia de libertad organizativa interna -, debe conciliarse con la facultad que la Constitución reserva al Congreso para regular a través de una ley estatutaria la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos (CP art. 152-c). Se comprende que si la materia organizativa de los partidos y movimientos en su integridad fuese ajena al Congreso no sería posible dictar la ley estatutaria sobre su organización y régimen. El régimen de los partidos y movimientos políticos, por otra parte, se endereza a establecer sus status desde el punto de vista de sus funciones específicas, sus derechos, obligaciones y controles. No parece posible que la misión del Legislador pueda ser cumplida si se adopta una visión según la cual todo lo que tenga que ver con la organización interna de los partidos y movimientos políticos, representa una zona impenetrable a la ley. En realidad, la organización de un ente, si bien tiene más o menos trascendencia externa y mecanismos para interactuar con los restantes sujetos públicos y privados, es en sí misma interna, pues ella está constituida por un conjunto de elementos materiales, jurídicos, humanos y de otra índole en cuya existencia y gracias a su coordinación se realiza la consecución de su objeto. Si las normas de la ley estatutaria - dada la ausencia de una organización de los partidos y movimientos externa a ellos mismos - sobre organización de los partidos, no tuvieran la posibilidad de repercutir y, dentro de ciertos límites, contribuir a darles así sea genéricamente una determinada fisonomía y estructura, carecerían de sentido y se tornarían inasibles. || Resulta imperioso trazar el límite de la intervención de la ley en el establecimiento de la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos que, respetando su ámbito propio y legítimo de libertad organizativa interna, permita definir el espacio dentro del cual puede el Congreso perseguir los fines que la Constitución ha tenido en mente, al atribuirle la competencia para dictar en ese campo una ley estatutaria. || A este respecto la Corte encuentra que en un sentido negativo la ley que se ocupe de la organización y régimen de los partidos, no puede, en principio, imponer a los partidos y movimientos, entre otras cosas, las siguientes: (1) condiciones y exigencias específicas sobre la implantación de un determinado procedimiento de adopción de sus decisiones internas - de acuerdo con los antecedentes en la Asamblea Nacional Constituyente, la adopción del artículo 108 inciso 2 de la CP buscaba establecer esta garantía -; (2) el contenido y el sentido concretos de una determinación que de acuerdo con sus estatutos corresponda tomar a un órgano suyo; (3) la forma especial de integrar sus órganos internos; (4) el contenido particular de sus estatutos y programas. || En un sentido positivo, la ley que regula la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, puede, por vía general, determinar la organización de los partidos, siempre que se trate de ordenar su estructura genérica y ella resulte necesaria para el ejercicio de las funciones que están llamados a cumplir o para el correcto funcionamiento del sistema democrático".

8. A partir de las consideraciones anteriores, es posible extraer la regla de decisión aplicable al control de constitucionalidad de las normas legales estatutarias referidas a la organización y estructura de los partidos y movimientos políticos, vigente durante la etapa analizada: El Congreso está facultado para imponer límites a la competencia de las agrupaciones políticas, a condición que (i) se trate de restricciones genéricas, que no incidan en la determinación concreta de su estructura y funciones; y (ii) estén unívocamente dirigidas a mantener la vigencia del sistema político democrático representativo.

No obstante, el precedente analizado también señaló, lo que resulta nodal para el presente análisis, que el grado de regulación constitucionalmente legítimo de los partidos y movimientos políticos, está ligado a las condiciones históricas del régimen político. De esta manera, la Corte reconoció que dicho margen de intervención era dinámico, por lo que el nivel de autonomía prodigado por el ordenamiento superior debía encuadrarse dentro de los "mínimos históricos" existentes. Sobre el particular, la sentencia C-089/94 señaló que "…[l]os requisitos que ha establecido el proyecto [de ley estatutaria], a juicio de la Corte, no exceden el margen de lo razonable que, ciertamente, tratándose del ejercicio de derechos políticos debe situarse siempre en los mínimos históricamente sostenibles en un momento dado".

9. Precisamente, los cambios históricos y en las prácticas políticas que tuvieron lugar con posterioridad a la expedición de la Carta, motivaron que el Congreso, en ejercicio de la función constituyente, reformara las reglas constitucionales, con el fin de extender el ámbito de regulación admitido a la organización y estructura de los partidos y movimientos políticos.

El primer grupo de reformas tuvo lugar a propósito de la afectación del sistema político derivado de la instauración de prácticas personalistas, que desdibujaban la representatividad de las agrupaciones políticas. La crisis de representatividad en ese momento se derivó de la desarticulación de los partidos y movimientos como instancias de intermediación ideológica, las cuales resultaran en buena medida remplazadas por microempresas electorales, esto es, esfuerzos personales, desligados de vinculación alguna con los intereses del electorado, que optaban por los cargos y corporaciones públicas, mediante figuras esencialmente clientelistas. Las características iniciales del modelo electoral, como la distribución de curules mediante el sistema de cuociente electoral y la proliferación de listas, sumadas a un régimen flexible en materia de constitución y permanencia de partidos y movimientos – el cual era compatible con los postulados constitucionales antes explicados – llevó a tal debilitamiento de la estructura de partidos, que motivó al Congreso para modificar la Constitución, mediante el Acto Legislativo 1º de 2003, que adoptó una "Reforma Política Constitucional".

Como lo ha explicado la Corte, fundada en el análisis de los antecedentes de la reforma, los objetivos del Acto Legislativo en comento se concentraron en⁷⁸ (i) el fortalecimiento del sistema democrático, mediante la exigencia a partidos y movimientos de organizarse de modo armónico con dicho principio, en especial para la escogencia de sus candidatos a cargos uninominales y corporaciones públicas; (ii) el establecimiento de condiciones más exigentes para la creación de partidos y movimientos políticos, al igual que el otorgamiento de rango constitucional a la prohibición de la doble militancia; (iii) la previsión de listas únicas avaladas por el partido o movimiento político; (iv) la modificación del sistema electoral a través de la cifra repartidora como método para la asignación de curules; y (v) la racionalización de la actividad del Congreso de la República mediante el establecimiento de un régimen severo de bancadas.

Estas modificaciones al texto constitucional tuvieron por objeto fortalecer el sistema de partidos y, en especial, prever herramientas tanto para incentivar el uso de instrumentos democráticos en su interior, como para sancionar la indisciplina en relación con los programas de acción pública formulados por ellos. Adicionalmente, la reforma de 2003 dispuso exigencias de índole electoral, dirigidas a elevar el grado de representatividad de los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos, atacándose con ello la proliferación de las mencionadas microempresas personalistas.

10. Así, en su contenido concreto, la reforma constitucional se dirigió a modificar la Constitución en los siguientes aspectos:

10.1. La prohibición de doble militancia y el régimen de consultas: En razón de la debilidad de los partidos y movimientos, el vínculo entre el electorado y los candidatos era de carácter esencialmente personalista, por lo que se tornaba en práctica común el permanente transfuguismo político, motivado solo en la obtención de avales para la elección correspondiente. Esta circunstancia afectaba en grado sumo la representatividad democrática del elegido, el cual no estaba atado por la consonancia entre un programa de acción política y la voluntad del elector de apoyarlo, sino por el favor clientelista, exceptuado por fenómenos de voto de opinión y vínculo partidista tradicional, que en todo caso eran marginales.

La necesidad de vincular los intereses y preferencias del electorado, plasmados en el programa de acción política, con la actividad de los candidatos elegidos, llevó a (i) fijar la prohibición de pertenecer simultáneamente a un mismo partido o movimiento político con personería jurídica; y (ii) prever la potestad de los partidos de celebrar consultar populares o internas para la toma de decisiones, en especial la escogencia de candidatos, imponiéndose también en este caso la condición de participar en la consulta de un solo partido.

Acerca de la doble militancia, la jurisprudencia constitucional ha indicado que es un instrumento indispensable de garantía de la representatividad democrática de los elegidos, a partir de la vocación de permanencia con determinada colectividad política y, por ende, con un programa de acción política también definido. La prohibición de doble militancia, a su vez, está estrechamente vinculada con la instauración del régimen de bancadas, también previsto por el Acto Legislativo en comento. De acuerdo con ese sistema, los integrantes de un partido o movimiento que obtienen escaños en corporaciones públicas están sometidos a las decisiones que adopte su bancada, a través de mecanismos democráticos y participativos. Esto lleva a que se refuerce la vigencia del programa de acción antes citado, como también a racionalizar la actividad legislativa, al hacerse definidas y estables las diferentes opciones ideológicas presentes en la deliberación. Este régimen es complementado, a su vez, con la determinación de los asuntos de conciencia exceptuados de la disciplina de bancada y la fijación, en los estatutos de partidos y movimientos, de las sanciones aplicables a quienes se apartan injustificadamente de esa disciplina.

La interdependencia entre la prohibición de doble militancia y la instauración del régimen de bancadas, es explicada por la Corte, al señalar cómo "…la prohibición de la doble militancia presenta unas características propias cuando los destinatarios de la misma son los miembros de las Corporaciones Públicas o quienes son titulares de un cargo de elección popular, por cuanto, si bien se trata igualmente de ciudadanos que pertenecen a un determinado partido o movimiento político, están llamados a representar y a defender, organizados como bancada, una determinada ideología y un programa político en el seno de un órgano colegiado o desde el Gobierno nacional, departamental o municipal, según sea el caso. De allí que la interdicción constitucional de la doble militancia en estos casos, no solamente sea más severa, sino que trascienda el simple ámbito de regulación interna de los partidos políticos, para desplegar todo su sentido y efectos en el adecuado y racional funcionamiento de los órganos de representación popular. En otras palabras, desde un punto de vista formal, la mencionada prohibición busca evitar la pertenencia simultánea del elegido a dos partidos, movimientos políticos o grupo significativo de ciudadanos, y por ende, a dos bancadas; desde una aproximación material, la interdicción conlleva a que el representante no ejerza activismo en defensa de los programas, idearios o ideologías de dos organizaciones políticas al mismo tiempo. Tal prohibición, por lo demás, tiene como corolario la sanción del "transfuguismo político", fenómeno que afecta el normal desarrollo de la actividad del Congreso de la República, o en su caso, de las Asambleas Departamentales, los Concejos Distritales y Municipales y las Juntas Administradoras Locales. Así pues, no se trata tan sólo de un asunto de lealtad para con la organización política que llevó al candidato a la curul, sino que está de por medio el racional funcionamiento de una Corporación Pública. || En efecto, las claras relaciones existentes entre los partidos políticos y la conformación y funcionamiento de los grupos parlamentarios explican el rechazo a la práctica del transfuguismo, entendido, en términos amplios, como una deslealtad democrática. En efecto, dicho fenómeno perverso, constante en partidos políticos latinoamericanos y que ha conducido a aquello que la doctrina denomina "electoral volatility", denota en el elegido una falta de firmeza ideológica, debilidad de convicciones, exceso de pragmatismo y anteposición de intereses personales y egoístas sobre aquellos programas e ideario del partido político que lo llevó a ocupar un cargo de representación popular, y por supuesto, un fraude a los electores"⁷⁹.

10.2. El umbral mínimo de participación y el cambio del modelo de reparto de curules: Otro de los factores que promovía el personalismo en las prácticas políticas y la correlativa preponderancia del clientelismo, era la inexistencia de requisitos de representatividad de partidos y movimientos políticos. Esta falencia llevaba a que intenciones individuales de participación se mostraran como agrupaciones políticas, que solo tenían permanencia durante el periodo electoral, lo que resultaba incompatible con la consecuencia de estructuras sólidas y estables de organización política.

El remedio constitucional a esta problemática se basó en dos herramientas definidas. La primera, consistente en la exigencia de umbrales mínimos de participación para el otorgamiento de personería jurídica, medida tendiente a garantizar que los partidos y movimientos estuvieran precedidos de una base electoral significativa, distinta al apoyo personalista y/o clientelar. Por ende, el umbral tiene por objeto lograr agrupaciones genuinamente representativas, basada en el apoyo ciudadano a un programa político identificable. Adicionalmente, el Acto Legislativo supeditó el reconocimiento de la personería jurídica al acceso a la financiación estatal para partidos y movimientos, incentivo adicional para la configuración de agrupaciones precedida de un electorado significativo.

La segunda, referida a la modificación del sistema de distribución de curules. Durante la vigencia del régimen anterior, la fórmula de cuociente electoral y residuo fuerte había sido utilizada para lograr curules con escasa votación, a través de la asignación por residuo, mediante prácticas como la coloquialmente denominada operación avispa. Tales prácticas, como es sencillo evidenciar, erosionaban la representatividad democrática, en tanto era posible acceder a cargos de corporaciones públicas sin contar con un electorado significativo, escenario proclive a los fenómenos personalistas y clientelares antes mencionados.

La reforma de 2003 instaura el método de cifra repartidora, el cual prescinde de la asignación de curules por residuo y obliga a que todos los escaños obtenidos estén precedidos en una votación mínima. Este sistema es reforzado con la exigencia de las listas únicas por partido o movimiento político. Las ventajas, en términos de representatividad democrática, de la cifra repartidora y la exigencia de listas únicas, son puestos de presente por la jurisprudencia constitucional, al indicar que "…el grado de representación democrática de los partidos y movimientos políticos se asegura a través del umbral mínimo de votación, regulado en el artículo 263 de la Carta. En este sentido, se exigió que para que una lista pueda obtener curules en corporaciones públicas deberá haber obtenido un número mínimo de votos que equivaliera al dos por ciento (2%) de los votos sufragados para el Senado de la República o al cincuenta por ciento (50%) del cuociente electoral en el caso de las demás Corporaciones. Debe acotarse que, como se explicará en apartado posterior, la reforma política de 2009 aumentó el umbral al tres por ciento (3%). Estas previsiones fueron acompañadas por la reforma de 2003 con la exigencia que cada partido o movimiento político presente listas únicas para cada corporación pública. || Como se observa, tanto uno como otro instituto electoral están dirigidos a reagrupar las fuerzas políticas en partidos mayoritarios que, al contar con un mayor número de sufragantes, se muestren verdaderamente representativos. A este respecto, el precedente en comento ha señalado que "… la necesidad de contar con este umbral mínimo de votación obliga a los grupos políticos sin suficiente respaldo electoral a redefinir su intención de presentarse a la contienda electoral, o a los partidos políticos a acudir a ella de manera fragmentada, o a otros interesados en presentar candidaturas personalizadas a acudir a las elecciones de cuerpos colegiados mediante esta forma de micro empresa personal electoral. || Evitar el multipartidismo y favorecer el fortalecimiento de los partidos políticos mayoritarios, mediante la exigencia de que los partidos presenten una lista única de candidatos a las corporaciones públicas. (…) Ciertamente, entiende la Corte que el constituyente derivado consideró que los partidos políticos, en el Estado Social de Derecho, son los más importantes medios de expresión de las ideologías políticas, de las inquietudes de la opinión pública y de los anhelos colectivos de organizar la vida en común. Por ello, su fortalecimiento fue entendido como un mecanismo de profundizar la democracia y el pluralismo, y de organizar el acceso al ejercicio del poder político y la transmisión regulada del mismo, y de hacer efectivo el derecho a la oposición. Vistos como instituciones jurídicas vitales para el correcto funcionamiento de la democracia, por su carácter de medios de expresión de la opinión pública y de acceso al ejercicio del poder, el constituyente optó por restringir las cláusulas de la Constitución que, favoreciendo excesivamente a las minorías políticas, debilitaban los partidos mayoritarios, únicos depositarios de la verdadera legitimidad democrática⁸⁰"⁸¹.

11. Los argumentos anteriores demuestran que la reforma constitucional de 2003 fijó reglas particulares en la Carta Política, dirigidas unívocamente a fortalecer los partidos y movimientos políticos, a través de distintas estrategias jurídicas, especialmente interesadas en aumentar los niveles de representatividad al interior de dichas agrupaciones. Sin embargo, tales instrumentos se mostraron insuficientes para hacer frente a nuevas amenazas a la representación democrática efectiva, esta vez derivadas de la cooptación de grupos armados ilegales y el crimen organizado. Este fenómeno tuvo como común denominador que los factores mencionados, habida cuenta las presiones que generan en virtud de la amenaza física y el poder corruptor de ingentes sumas derivadas del narcotráfico, la minería ilegal, el desplazamiento forzado, el secuestro, el hurto de tierras rurales y otras conductas conexas, incidieron de modo significativo en la conformación, financiación y definición de cursos de acción política de los candidatos elegidos.

Bajo esa perspectiva, se mostraba imprescindible reformar nuevamente el régimen constitucional de organización y estructura de partidos y movimientos políticos, esta vez no solo con el fin de fortalecer la representatividad democrática, sino también para hacer responsables a los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos de las faltas relacionadas con permitir la cooptación ilegal expuesta. Esta fue la intención específica del Congreso a formular el Acto Legislativo de 2009, como se evidencia del análisis efectuado por la Corte en la sentencia C-303/10, a propósito del control de constitucionalidad de la citada de reforma. A este respecto en dicho fallo se indicó:

"De manera análoga a como sucedió en 2003, el objetivo general de la reforma fue fortalecer la democracia participativa, a través de la imposición de condiciones más estrictas para la conformación de partidos y movimientos, establecer sanciones severas a los actos de indisciplina y, en un lugar central, prodigar herramientas para impedir que la voluntad democrática del electorado resulte interferida por la actuación de los grupos ilegales mencionados. Como se hizo explícito en el trámite de la reforma política de 2009, la enmienda estaba dirigida a cumplir los objetivos específicos de (i) impedir el ingreso de candidatos que tuvieren vínculos o hubieran recibido apoyo electoral de grupos armados ilegales; y (ii) disponer de un régimen preventivo y sancionatorio, tanto a nivel personal como de los partidos políticos, que redujera el fenómeno de influencia de los grupos mencionados en la representación ejercida por el Congreso. Estas finalidades se hacen expresas en el informe de ponencia para primer debate en primera vuelta en Cámara de Representantes, que sobre la materia expresó lo siguiente:

"II. Objeto de la Reforma Constitucional

El proyecto de Acto Legislativo en estudio, de origen gubernamental, tiene por objeto la modificación de disposiciones constitucionales que fortalezcan las instituciones y el régimen democrático, para evitar la infiltración y manipulación en las corporaciones y cargos de elección popular por parte de grupos armados al margen de la ley, y del narcotráfico, proponiendo para ello sanciones a los partidos políticos que atenten contra los deberes que le impone el gozar de una personería jurídica.

Mediante el establecimiento de un estricto régimen de responsabilidades para los partidos políticos, así como la adopción de herramientas para fortalecerlos como representantes de la sociedad, se espera cerrar la puerta a estrategias de grupos ilegales que buscan distorsionar la voluntad popular para ocupar espacios de representación política.

Igualmente, se pretende profundizar en la democratización interna de los partidos, su fortalecimiento y su responsabilidad política, dentro de un marco programático y de transparencia en las relaciones entre los poderes públicos. La transparencia electoral, la responsabilidad política de los partidos, la responsabilidad individual e intransferible de los titulares de cargos públicos de elección popular frente al pueblo colombiano y la austeridad y control en la financiación de campañas y partidos son parte fundamental de la reforma⁸²".

Con el fin de cumplir con estos propósitos, la reforma política de 2009 reformó distintas normas de la Constitución, relacionadas tanto con el régimen electoral como con la organización y funcionamiento de las agrupaciones políticas. Los contenidos reformados son los siguientes, según fueron expuestos por la Sala en la sentencia C-303/10:

11.1. Modificó el artículo 107 C.P., en el sentido de (i) otorgar obligatoriedad para los miembros del partido o movimiento político al resultado de las consultas que realicen esas agremiaciones para la definición de candidatos a cargos de elección popular; (ii) imponer a los directivos de partidos y movimientos el deber de propiciar procesos de democratización interna y de fortalecimiento del régimen de bancadas; (iii) establecer que los partidos y movimientos deben responder por toda violación o contravención a las normas que rigen su organización, funcionamiento o financiación, así como también por avalar candidatos elegidos en cargos o corporaciones públicas de elección popular, quienes hayan sido o fueren condenados durante el ejercicio del cargo al cual se avaló, mediante sentencia ejecutoriada en Colombia o en el exterior, por delitos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales y actividades del narcotráfico o de delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad; (iv) extender igual responsabilidad por el hecho de avalar candidatos que, sin resultar elegidos, hubieran sido condenados en las circunstancias y por los delitos antes citados; (v) fijar un régimen sancionatorio a los partidos, consistente en multas, devolución de los recursos públicos percibidos por reposición de votos y hasta la cancelación de la personería jurídica. De igual modo, cuando se trate de condenas a quienes fueron electos para cargos uninominales, el partido o movimiento que avaló al condenado no podrá presentar candidatos para las siguientes elecciones en esa circunscripción; (v) predicar la sujeción a las sanciones que prevea la ley a los directivos de los partidos a quienes se demuestre que no han procedido con el debido cuidado y diligencia en el ejercicio de los derechos y obligaciones que les confiere la personería jurídica; y, lo que resulta especialmente relevante para esta decisión, (vi) aumentar el rigor de la prohibición de la doble militancia, en el sentido de exigir que quien siendo miembro de una corporación pública decida presentarse a la siguiente elección, por un partido distinto, deberá renunciar a la curul al menos doce meses antes del primer día de inscripciones.

11.2. Reformó el artículo 108 C.P. mediante (i) el aumento del umbral mínimo de votación para obtención de personería jurídica del 2% al 3%; (ii) la consagración como causal de pérdida de personería jurídica de los partidos y movimientos políticos, omitir el deber de celebrar por lo menos cada dos años, convenciones que posibiliten a sus miembros influir en la toma de decisiones más importantes de la organización política; (iii) el otorgamiento de competencia al Consejo Nacional Electoral para revocar la inscripción de candidatos incursos en causal de inhabilidad; y (iv) la potestad para que los partidos o movimientos políticos que hayan obtenido su personería jurídica como producto de la circunscripción especial de minorías étnicas, avalen candidatos sin más requisitos que su afiliación a dicho partido, con una antelación no inferior a un año antes de la fecha de la inscripción.

11.3. Modificó el artículo 109 C.P. en lo relativo a (i) la fijación de reglas para el reconocimiento y pago de anticipos de la financiación estatal de las campañas electorales; y (ii) la prohibición que los partidos y movimientos políticos, al igual que los grupos significativos de ciudadanos, de recibir financiación para sus campañas electorales de índole extranjera, al igual que la exigencia que las contribuciones nacionales no tengan fines antidemocráticos o atentatorios del orden público.

11.4. El artículo 122 C.P. fue adicionado con una nueva causal de inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas, consistente en que no podrán ser inscritos como candidatos a cargos de elección popular, ni elegidos, ni designados como servidores públicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación de grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad o por narcotráfico en Colombia o en el exterior.

11.5. Adicionó el artículo 133 C.P., al prever que el voto de los miembros de cuerpos colegiados de elección popular deberá ser nominal y público, excepto en los casos que determine la ley.

11.6. Reformó, de modo importante, el artículo 134 C.P., a través del establecimiento de un nuevo régimen para suplir las faltas absolutas o temporales de los miembros de corporaciones públicas. Sobre el particular, es pertinente destacar que la norma resultante de la reforma política de 2009 (i) eliminó los suplentes de dichos miembros; (ii) dispuso que no podrían ser reemplazados por el siguiente candidato no elegido de la lista, a partir del momento en que le sea proferida orden de captura, dentro de un proceso penal al cual se le vinculare formalmente, por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación y/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico o delitos de lesa humanidad. Por ende, la sentencia condenatoria producirá como efecto la pérdida definitiva de la curul, para el partido al que pertenezca el miembro de la corporación pública; (iii) eliminó las faltas temporales, salvo en los casos de licencia de maternidad; (iv) estableció que la renuncia luego de iniciada una investigación formal por los delitos antes mencionados, generará la pérdida tanto de la investidura como de la curul; y (v) previó la regla según la cual en el caso que en razón de la pérdida de curules, según las causales expresadas, una corporación pública quede reducida al mitad o menos, el Gobierno deberá convocar elecciones, siempre y cuando falte más de dieciocho meses para la terminación del periodo correspondiente.

11.7. Incluyó en el artículo 144 C.P. la regla que difiere a la ley la reglamentación del cabildeo.

11.8. Adicionó el artículo 237 C.P. con un nuevo numeral, el cual confiere al Consejo de Estado la función de conocer la acción nulidad electoral con sujeción a las reglas de competencia establecidas en la ley. De igual modo, previó en un parágrafo a la misma disposición, que dispone que cuando la nulidad esté basada en irregularidades en el proceso de votación y en el escrutinio, será requisito de procedibilidad someterlas, antes de la declaratoria de elección, a examen de la autoridad administrativa correspondiente, que encabeza el Consejo Nacional Electoral.

11.9. Reformuló el parágrafo del artículo 258 C.P., al establecer que la repetición de elecciones con nuevos candidatos, en las condiciones previstas en la norma, se producirá cuando los sufragios en blanco configuren mayoría. Por ende, eliminó el carácter absoluto de esa mayoría que preveía la norma anterior a la reforma política de 2009.

11.10. Consecuentemente con la reforma introducida al artículo 134 C.P., suprimió las reglas que preveía el artículo 261 C.P. respecto al modo de suplir las faltas temporales y absolutas de los miembros de corporaciones públicas de elección popular.

11.11. Modificó el artículo 263 C.P., con el fin de aumentar el umbral mínimo de votación del 2% al 3%, necesario para que las listas puedan obtener curules en la elección de corporaciones públicas.

11.12. Adicionó el artículo 265 C.P., con el fin de otorgar competencias al Consejo Nacional Electoral para (i) revisar, de oficio o por solicitud, los escrutinios y los documentos electorales concernientes a cualquiera de las etapas del proceso administrativo de elección con el objeto de que se garantice la verdad de los resultados; (ii) revocar la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos; y (iii) decidir la revocatoria de la inscripción de candidatos a corporaciones públicas o cargos de elección popular, cuando exista plena prueba de que aquellos están incursos en causal de inhabilidad prevista en la Constitución y la ley. Sobre el particular, la reforma insistió en que en ningún caso el mencionado Consejo podrá declarar la elección de dichos candidatos.

11.13. Finalmente,⁸³ previó un nuevo artículo transitorio de la Constitución, según el cual dentro el año siguiente a la entrada en vigencia de la reforma política de 2009, el Congreso expedirá, previo estudio por parte de una comisión especial que el Gobierno creará para tal efecto, una ley que contemple un "Régimen Especial en lo económico, lo político, lo social y lo administrativo, para territorios que comprenden las ecorregiones de la Sierra Nevada de Santa Marta, la Ciénaga de Zapatosa, la Serranía del Perijá, los Llanos Orientales, Amazonía, Región del Catatumbo, Orinoquia, Chocó Biogeográfico, los Montes de María, la Mojana, y los pueblos polifitos del Magdalena y el Pacífico, con el objetivo de reducir los desequilibrios que frente a su desarrollo existen con el resto del país".

12. A partir de la lectura de las normas anteriores, la Sala advierte que el propósito de la reforma política de 2009 enfatiza en la previsión de restricciones, sanciones y desestímulos para las agrupaciones políticas, todos ellos dirigidas a evitar la cooptación ilegal a la que se ha hecho referencia en este apartado. Ahora bien, de manera general y sin perjuicio del análisis específico que se efectuará en la sección siguiente de esta sentencia, la Corte encuentra que las distintas disposiciones del Proyecto de Ley son, en esencia, reglamentaciones de las normas particulares contenidas en el Acto Legislativo de 2009. Esta comprobación tendrá, como se demostrará luego, efectos importantes para el estudio de exequibilidad del articulado.

13. En conclusión, la Corte encuentra que en lo referente al régimen constitucional de los partidos y movimientos políticos, es posible identificar premisas normativas particulares, útiles para el estudio subsiguiente sobre el control material del Proyecto de Ley Estatutaria.

Concurre, en este orden de ideas, un cambio cualitativo en el grado de intervención del Estado en la organización interna y la estructura de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos. En un primer momento, se privilegió la tesis de la libertad organizativa, merced del contenido de las normas superiores vigentes. Sin embargo, desde esa etapa se evidenció que dicho grado de intervención es dinámico y debe responder, como en efecto ha sucedido, a los mínimos históricos de cada periodo.

En una segunda etapa, el constituyente derivado, habida consideración de la crisis de representatividad generada por diversas anomalías del sistema político colombiano, reformó las normas constitucionales citadas, en dirección a aumentar el grado de intervención estatal de las agrupaciones políticas, mediante reglas específicas y particulares. Estas previsiones cumplen, a su vez, tres propósitos definidos, referidos a (i) el fortalecimiento de las agrupaciones políticas; (ii) la búsqueda de mayores niveles de representación democrática; y (iii) la exigencia de regímenes de control y sanción, que sirvan de desestímulo para la cooptación del sistema político por parte de actores ilegales. Por ende, es sencillo advertir cómo desde la normatividad constitucional se infiere la legitimidad prima facie de regulaciones particulares sobre la organización y funcionamiento de las agrupaciones políticas, que tengan como objeto cumplir con las finalidades antes explicadas.

Con base en estas consideraciones preliminares, la Sala aborda el estudio de constitucionalidad del articulado del Proyecto de Ley Estatutaria.

14. El artículo 1º del Proyecto prevé los principios de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos. Con base en esta disposición, las agrupaciones políticas mencionadas están sometidas a los principios de transparencia, objetividad, moralidad, equidad de género, al igual que se predica de las mismas el deber de divulgar sus programas políticos de conformidad con lo dispuesto en la Constitución, en las leyes y en sus estatutos.

Este primer apartado normativo no plantea mayores debates en cuanto a su exequibilidad. En efecto, en este caso el legislador estatutario no hace nada distinto que replicar, casi en sentido literal, lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 107 C.P., según el cual "los partidos y movimientos políticos se organizarán democráticamente y tendrán como principios rectores la transparencia, objetividad, moralidad, la equidad de género, y el deber de presentar y divulgar sus programas políticos". En consecuencia, no es posible predicar contradicción alguna entre el enunciado normativo citado y la Carta Política.

Ahora bien, el mismo artículo 1º prevé dos postulados adicionales. En primer lugar, indica que dichos principios deben estar garantizados por los estatutos de los partidos y movimientos políticos. En cuanto a la constitucionalidad de esta cláusula, debe hacerse referencia nuevamente al cambio cualitativo descrito en el apartado preliminar de esta sección. La versión original del artículo 108 de la Constitución preveía la regla según la cual "en ningún caso podrá la ley establecer exigencias en relación con la organización interna de los partidos y movimientos políticos, ni obligar a la afiliación a ellos para participar en las elecciones." A partir de esta consideración, la Corte declaró la inexequibilidad de algunas disposiciones legales estatutarias que preveían regulaciones concretas y específicas acerca de la organización interna de los partidos y movimientos, como se tuvo oportunidad de explicar en los distintos ejemplos traídos de la sentencia C-089/94, que estudió la constitucionalidad de la ley estatutaria sobre esa materia.

Sin embargo, no puede perderse de vista que la regla constitucional en comento fue sobreseída por las reformas políticas de 2003 y 2009, enmiendas que sustituyeron la cláusula de libertad organizativa de los partidos y movimientos, por previsiones particulares que les imponen deberes igualmente específicos, según se ha explicado en este fallo. Así, para el caso analizado, se tiene que el artículo 107 C.P. prescribe un mandato expreso, según el cual los partidos y movimientos políticos "tendrán" como principios rectores los antes indicados. Consecuencia necesaria de ese mandato es que los principios estén incorporados en los estatutos de los partidos y movimientos, pues son estos los que fijan la normatividad particular que guía la actuación de la agrupación política correspondiente. Por ende, la previsión analizada está en consonancia con la nueva perspectiva constitucional sobre el grado de regulación de dichas agrupaciones.

15. El artículo 1º del Proyecto también prevé definiciones estipulativas de los principios rectores analizados. De este modo, indica el contenido mínimo del principio de participación. Expresa la norma que, conforme a ese principio, todo afiliado a la agrupación política tiene derecho a intervenir, directamente o a través de sus representantes, en la adopción de las decisiones fundamentales del partido, en las distintas instancias en que estas se tomen, al igual que el derecho a elegir y a ser elegido dignatario o candidato de la agrupación.

A pesar que el artículo 107 C.P. no prevé a la participación dentro de los principios rectores de los partidos y movimientos políticos, su consagración por parte del legislador estatutario es compatible con la Constitución, en tanto es predicado de otras previsiones superiores, que le dan a ese principio carácter central para la definición del Estado Social de Derecho. El artículo 1º C.P., que prefigura ese modelo estatal, indica que está organizado de modo democrático y participativo, valores que actúan de manera coordinada en la justificación y validez del ejercicio del poder político. En tal sentido, la Corte ha considerado que la participación democrática es uno de los pilares del constitucionalismo colombiano, en tanto permite que el Pueblo, titular del poder soberano, incida, desde una perspectiva material, en la definición de las distintas políticas estatales, sin perjuicio del carácter expansivo de la democracia participativa a otras esferas de la vida social. Como lo señala la jurisprudencia, a propósito del estudio de constitucionalidad de algunas normas del Código Electoral "…[n]o sería posible la democracia participativa sin la garantía de un conjunto de derechos que permitan tornar efectiva la participación. Si, de acuerdo con las consideraciones precedentes, la participación comporta intervenir en la definición de los destinos colectivos, decidir sobre esos destinos, tener la facilidad de expresar la opinión individual, concurrir a integrar la voluntad colectiva y, en suma, adelantar actividades relacionadas con la adopción de decisiones de carácter político, es obvio que las personas han de ser titulares de facultades o prerrogativas apropiadas para hacer factible el ejercicio de la participación en cada uno de los escenarios en que esté llamado a cumplirse el modelo democrático contemplado en la Carta. || Mediante la participación el individuo contribuye, directa o indirectamente, a forjar una situación política y para expresar su voluntad, como parte del pueblo soberano, el sujeto es titular del derecho al sufragio que es el instrumento básico de su intervención en la definición de los asuntos colectivos, pues el ejercicio del sufragio no sólo hace posible la manifestación del parecer personal, sino también la verificación del designio popular sobre las candidaturas u opciones sometidas al veredicto de las urnas"⁸⁴.

En ese orden de ideas, la norma analizada reitera uno de los aspectos fundamentales del modelo democrático representativo, que sin duda debe ser desarrollado por los estatutos de los partidos y movimientos, puesto que tales aspectos estructurales del modelo de Estado son vinculantes para estas agrupaciones. Por su parte, la fórmula que habilita a los integrantes de partidos y movimientos a elegir y ser elegidos dignatarios o candidatos de los mismos, se inscribe dentro lo previsto en los numerales 1º y 4º del artículo 40 C.P., los cuales consagran dentro de los derechos políticos los de elegir y ser elegido, junto con la potestad de constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas, formar parte de ellos y difundir sus ideas y programas. Por ende, tampoco se opone a los postulados superiores.

16. El artículo analizado prevé el contenido mínimo del principio de igualdad. Si bien, como sucede en el caso anterior, este principio rector no está expresamente previsto en el artículo 107 C.P., su inclusión por parte del legislador estatutario está justificado en tanto, (i) el principio de igualdad es uno de los aspectos estructurales del Estado Constitucional; (ii) la previsión estatutaria acoge la fórmula de prohibición de discriminación contenida en el artículo 13 C.P., lo que demuestra su constitucionalidad.

De otro lado, no puede perderse de vista que la instauración del principio de igualdad como rector de la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, tiene consecuencias constitucionales de primera índole, al menos en dos aspectos: (i) la prohibición de discriminación al interior de las agrupaciones políticas; y (ii) la posibilidad de identificar criterios sospechosos de diferenciación, que configuran límites para la actuación de los diferentes órganos e integrantes de dichas organizaciones. En cuanto a lo primero, la consagración del principio de igualdad, lejos de ser un enunciado vacío, implica que las distintas actuaciones de los partidos y movimientos tengan vedado imponer discriminaciones injustificadas, especialmente contra aquellas personas que están en condiciones de debilidad manifiestas, marginalidad o que han sido históricamente discriminados, como sucede con las mujeres, los discapacitados o las minorías de identidad y orientación sexuales. Estas discriminaciones injustificadas son identificables, a partir de un criterio objetivo y empírico, como son los criterios sospechosos antes aludidos. En ese orden de ideas, se estará ante comportamientos prima facie discriminatorios, cuando las agrupaciones políticas adopten decisiones fundadas exclusivamente en distinciones basadas en el sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión u opinión política o filosófica. En relación con este último aspecto, insiste la Corte en que el carácter pluralista de la regla democrática, exige que al margen de la válida opción que en un partido o movimiento tenga determinada orientación ideológica, concurra la necesidad que las agrupaciones políticas otorguen espacios suficientes a las minorías y opiniones disidentes presentes en su interior. En ese sentido, aunque es constitucionalmente válido que los partidos y movimientos alinderen sus programas de acción política bajo determinado credo ideológico, no por ello es admisible que ejerzan prácticas autoritarias, que impidan el mencionado pluralismo. Ello en el entendido que la protección de los derechos políticos de las minorías es uno de los rasgos definitorios del modelo democrático.

A su vez, la aplicación del principio de igualdad en tales organizaciones también trae como corolario la obligación de implementar medidas que promuevan la igualdad de oportunidades dentro de su estructura interna y, en especial, en sus órganos decisorios. Para ello, los partidos y movimientos deben implementar políticas internas que faciliten la participación de aquellas personas y comunidades tradicionalmente discriminadas.

En relación con la previsión analizada, al igual que frente al principio de equidad de género, uno de los intervinientes solicita a la Corte que declare la exequibilidad condicionada, en el entendido que los principios de igualdad y equidad de género deban propender por la aplicación de medidas de acción afirmativa que incluyan a los sujetos o grupos discriminados. En criterio de la Sala, un condicionamiento de esta naturaleza es improcedente, al menos por dos razones. En primer lugar, la constitucionalidad condicionada es una modalidad de decisión excepcional, que presupone la existencia de distintas interpretaciones del mismo enunciado normativo, algunas de las cuales son contrarias a la Constitución, de modo que es necesario condicionar la interpretación del precepto, para dar validez solo a aquellos entendimientos compatibles con la Carta. En el caso planteado, la Sala no encuentra que tales entendimientos concurrentes puedan predicarse de la norma analizada, puesto que la materia particular de las acciones afirmativas no es objeto de regulación. Por ende, mal podría plantearse un condicionamiento, cuando no existen los presupuestos argumentativos para ello. En segundo lugar, la Sala advierte que la comprensión del principio de igualdad compatible con la Constitución es aquel de contenido material, que parte del imperativo de la igualdad de oportunidades, la cual debe lograrse mediante instrumentos de equiparación a favor de aquellos grupos tradicionalmente discriminados, entre ellos las acciones afirmativas. En ese orden de ideas, la jurisprudencia ha previsto cómo "… [e]l carácter material del derecho a la igualdad hace que no pueda comprenderse dentro de la concepción liberal clásica, fundada en el tratamiento paritario para todos, en tanto individuos libres y autónomos, sino que permite (y en muchos casos exige) que el Estado fije tratamientos diferenciados positivos o afirmativos, a fin de garantizar la igualdad de oportunidades. Entre ese tipo de tratamientos se distinguen las acciones afirmativas o discriminaciones inversas, las cuales tienen por objeto prever regulaciones que faciliten el acceso a bienes sociales escasos, a favor de grupos históricamente discriminados o que pertenecen a las categorías antes denotadas como sospechosas de discriminación."⁸⁵

La norma objeto de estudio, en tanto hace referencia a la vigencia del principio de igualdad dentro de la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, incorpora el contenido interpretativo expuesto, pues no puede comprenderse por fuera de la estructura jurídico constitucional que le da sentido. Por ende, un condicionamiento como el requerido por el interviniente no tendría efecto distinto que reiterar el principio de supremacía constitucional, lo que resulta innecesario, puesto que los contenidos de la Carta irradian a las demás normas que integran el ordenamiento jurídico.

17. La norma objeto de examen prevé dentro de los principios de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos el pluralismo político. Expresa que ese principio implica que las agrupaciones políticas tengan el deber de garantizar la expresión de las distintas tendencias a su alrededor, en especial de las minorías. Para ello, el legislador estatutario dispuso que los estatutos de las citadas agrupaciones políticas deban contar con reglas sobre quórum y mayorías especiales respecto de sus "decisiones fundamentales" relativas a la organización y funcionamiento.

De manera análoga a los casos anteriores, el Proyecto de Ley prescribe un principio que, si bien no hace parte de aquellos que están expresamente previstos en el inciso tercero del artículo 107 C.P., son por entero compatibles con la Constitución, en tanto se limitan a desarrollar aspectos centrales para la democracia constitucional. Así como se explicó respecto del principio de participación, existen previsiones constitucionales expresas sobre la obligatoriedad de que las diferentes expresiones de la democracia sean compatibles con el pluralismo político y, en particular, con la garantía de los derechos de las minorías. El artículo 1º C.P., que consagra la definición del Estado Constitucional, indica que está conformado de modo democrático, participativo y pluralista. Además, el pluralismo político es uno de los factores necesarios para la democracia, en su sentido sustantivo contemporáneo, por lo que su vigencia está estrechamente vinculada con el mandato del artículo 107 C.P., que prescribe que los partidos y movimientos políticos deben organizarse democráticamente. La doctrina autorizada en ciencia política sostiene, precisamente, que la democracia, comprendida como valor con carácter material, incide en las agrupaciones políticas en el sentido de compelerlas a garantizar el pluralismo político, so pena de tornarse en simples facciones, contrarias al modelo de Estado Constitucional. Sobre el particular, se ha señalado que alentar el disenso al interior de los partidos y movimientos es imprescindible para lograr que sean genuinamente democráticos, pues solo así podrán incorporarse al debate las diferentes tendencias, en especial los intereses de las minorías. En términos de Sartori "… no debe concebirse el consenso como un pariente próximo de la unanimidad. Cabría formular la diferencia como sigue: el consenso es una ‘unanimidad pluralista’. No consiste en una sola mente postulada por la visión monocromática del mundo, sino que evoca el inacabable proceso de ajustar muchas mentes (e intereses) que disienten en "coaliciones" cambiantes de persuasión recíproca. Esto equivale también a decir que, si bien ‘el disenso es el estado antrópico de la naturaleza social, el consenso no se halla, sino que debe producirse’. Y la importancia del consenso – concebido de este modo – para nuestro mundo actual se ve apoyada por el hecho que probablemente no sea una coincidencia fortuita el que los sistemas occidentales de partidos no participaran en absoluto en la creación del Estado nacional y no pasaran a ser operacionales hasta que se hubo resuelto la crisis de la legitimidad, esto es, la aceptación del gobierno constitucional"⁸⁶.

Consideraciones de similar naturaleza han sido expuestas por la jurisprudencia de la Corte, al prever que el modelo de democracia adoptada por la Constitución es necesariamente pluralista, pues solo así es posible vincular los distintos intereses concurrentes con el ejercicio del poder político. De tal modo, en la sentencia C-397/10, se expresó que "…[l]a visión histórica y conceptual típica del Estado liberal de derecho que predominó en el siglo XVIII, en la que la noción de soberanía popular estaba enmarcada por una visión de la nación como unidad homogénea, ha evolucionado, a partir de la Segunda Guerra Mundial, hacia una visión pluralista en la que debe garantizarse tanto la visión de las mayorías como las voces de las minorías y en donde no es posible que un único grupo de ciudadanos se abrogue la voz del pueblo soberano. La noción de pueblo soberano o de constituyente primario que acompaña esta concepción de democracia liberal constitucional, es la de pluralismo: diferentes pensamientos, diferentes razas, géneros, orígenes, religiones, etc., que optan por este modelo de democracia constitucional en la que todo poder debe tener límites, y que como pueblo soberano, como poder constituyente, aceptan "constituirse" y auto limitarse a través de ese modelo democrático. || Esa concepción de democracia pluralista rechaza la idea de que cualquiera pueda representar los intereses de todos e invita a generar mecanismos que permitan que diferentes intereses y visiones sean tenidos en cuenta. Por ello, en los estados contemporáneos que surgen después de la Segunda Guerra Mundial, predomina la idea de sociedades pluralistas, heterogéneas, en donde la voz del pueblo no puede ser apropiada por un sólo grupo de ciudadanos, así sea mayoritario, sino que surge de los procedimientos que garantizan una manifestación de esa pluralidad. Bajo esta concepción contemporánea, el poder constituyente para actuar legítimamente debe reflejar ese pluralismo. Y es por ello que bajo esta concepción de estado constitucional democrático y de derecho, el poder constituyente cuando actúa como tal, debe manifestarse en un escenario deliberativo que garantice la concurrencia del pluralismo".

Según lo expuesto, se obtiene una conclusión evidente: El significado de la democracia en el Estado Constitucional lleva implícito su carácter pluralista, lo cual trae como consecuencia que la estructura y organización de los partidos y movimientos políticos deben tener canales apropiados para (i) permitir la deliberación de las distintas vertientes ideológicas al interior de la agrupación; (ii) articular esas posiciones con la regla de mayoría, utilizada para la toma de decisiones dentro del partido o movimiento político⁸⁷. En ese sentido, la Corte encuentra que la norma analizada cumple precisamente con esos objetivos, por lo que se aviene a la Constitución.

18. En cuanto a la constitucionalidad del principio de equidad de género, previsto en el artículo 1º del Proyecto de Ley, debe la Corte hacer tres acotaciones. En primer lugar, la exequibilidad de esa disposición se justifica en la medida en que el inciso 2º del artículo 107 C.P. confiere a ese principio carácter rector para la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos. Además, la formulación hecha por el legislador estatutario, en cuanto prevé que los hombres, las mujeres y "las demás opciones sexuales" gozarán de igualdad de derechos y oportunidades para participar en distintas actividades, debates y elecciones del partido o movimiento, se aviene por completo a los postulados constitucionales de la igualdad material.

En segundo lugar, debe resaltarse que el legislador estatutario previó una fórmula de género amplia, la cual no se restringe a la inclusión de hombres y mujeres en la actividad de partidos y movimientos políticos, sino que también dispuso que la inclusión comentada deba predicarse de todas las personas, sin importar su opción o identidad sexual. Esto implica que los partidos y movimientos políticos deberán garantizar que hombres, mujeres y minorías de identificación u orientación sexual, tengan espacios suficientes y adecuados de participación en la organización, posibilidad de acceder a sus instancias directivas y a los debates electorales, al igual que de obtener representación política.

Una cláusula de esta naturaleza no se opone a la Constitución y, en especial, al margen de autonomía de los partidos y movimientos políticos. Esto al menos por tres tipos de razones, a saber: (i) las implicaciones que tiene el pluralismo político frente al deber de las agrupaciones políticas de organizarse democráticamente; (ii) el mandato de inclusión de los grupos tradicionalmente discriminados; y (iii) el papel que cumplen los partidos y movimientos políticos en la eficacia de derechos fundamentales.

18.1. Frente a lo primero, en el apartado anterior se explicó cómo el pluralismo es un principio que hace parte inescindible de la democracia. En ese sentido, no puede comprenderse un sistema de partidos que esté organizado democráticamente y que, a su vez, no sea pluralista. Esto por la sencilla razón que la democracia, en su concepción material, involucra la necesidad que las distintas concepciones y vertientes ideológicas puedan participar sustantivamente del debate político. Por lo tanto, si las agrupaciones políticas adoptan posturas de exclusión a esas concepciones y vertientes, dejarían de estar organizadas democráticamente, tornarse en una simple facción política, incompatible con el actual régimen constitucional de los partidos y movimientos políticos.

18.2. En cuanto a lo segundo, se ha también explicado que la decisión del legislador estatutario de disponer la igualdad dentro de los principios mínimos de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, es enteramente compatible con la Carta, en tanto ese principio es estructural para el Estado Constitucional. Como se ha expuesto en esta sentencia, la igualdad debe comprenderse desde su faceta material, lo cual involucra, tanto la promoción de la igualdad de oportunidades, como el mandato de inclusión de los grupos históricamente discriminados.

La jurisprudencia constitucional ha identificado que tanto las mujeres, como las minorías de identidad u orientación sexual, son grupos tradicionalmente discriminados. Por ende, se contradice el principio de igualdad cuando se les excluye, en razón de su condición minoritaria, del acceso a bienes jurídicos o del ejercicio de derechos constitucionales. Así, para el caso de las mujeres, la sentencia C-540/08, a propósito del estudio de constitucionalidad de las normas legales que diferencian entre hombres y mujeres respecto de la edad de pensión de jubilación, la Corte señaló que "…se debe hacer mención a que la consagración en nuestro orden constitucional, de las mujeres como un grupo al que se le debe brindar protección especial y tratamiento favorable por considerársele un colectivo históricamente desfavorecido y marginado, ha ido más allá de dicho reconocimiento. La Constitución incluye dentro de las características que pueden ser tomadas en cuenta para la implementación de acciones positivas a favor de las mujeres, el supuesto consistente en que "…[D]urante el embarazo y después del parto gozará de especial asistencia y protección del Estado, y recibirá de éste subsidio alimentario si entonces estuviere desempleada" (C.P., art. 43). El establecimiento de acciones positivas en virtud del aparte del artículo constitucional transcrito, ha dado lugar a medidas que sugieren una discriminación positiva o favorable, en la que el sexo es el elemento que fundamenta el trato normativo disímil".

Similar consideración fue expuesta respecto de las minorías de identificación y orientación sexual. En la sentencia C-029/09, en la que la Corte estudió la constitucionalidad de distintas normas que otorgaban efectos jurídicos en diferentes materias a las parejas heterosexuales con exclusión de las del mismo sexo, se indicó que "[e]n Colombia, la jurisprudencia constitucional en esta materia se ha desarrollado en una línea de conformidad con la cual (i) de acuerdo con la Constitución, está proscrita toda forma de discriminación en razón de la orientación sexual; (ii) existen diferencias entre las parejas heterosexuales y las parejas homosexuales, razón por la cual no existe un imperativo constitucional de dar un tratamiento igual a unas y a otras; (iii) corresponde al legislador definir las medidas necesarias para atender los requerimientos de protección de los distintos grupos sociales y avanzar gradualmente en la atención de la situación de quienes se encuentren en situación de marginamiento y, (iv) toda diferencia de trato entre personas o grupos que sean asimilables sólo es constitucionalmente admisible si obedece a un principio de razón suficiente. || Destaca la Corte que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, está proscrita, y da lugar a un escrutinio estricto, toda discriminación que se origine en la orientación sexual de las personas, y que ello se predica no sólo de las personas individualmente consideradas sino también en el ámbito de su relaciones de pareja, pero, advierte que, al mismo tiempo, no toda diferencia de trato entre parejas heterosexuales y homosexuales puede tenerse como discriminatoria per se, ni considerarse fundada en la orientación sexual de las personas, en la medida en que puede surgir de las diferencias que existen entre unas parejas y otras".

18.3. En tercer término, si se parte de la premisa que la condición de minoría de género, identificación u orientación sexual es un criterio prohibido para la discriminación, ello implica obligatoriamente que tampoco pueden servir de base para negar el ejercicio de derechos fundamentales. Las agrupaciones políticas son, ante todo, vehículos destinados a que los ciudadanos puedan ejercer sus derechos políticos a elegir, ser elegidos y a hacer parte de esos colectivos de manera libre. Por ende, las normas que regulan la organización y funcionamiento de partidos y movimientos pueden válidamente exigir que esas agrupaciones tengan vedado incurrir en prácticas discriminatorias, entre ellas aquellas que perpetúen la exclusión de grupos tradicionalmente excluidos. Considerar lo contrario significaría impedir que esos grupos queden imposibilitados para ejercer sus derechos políticos, lo que es inaceptable desde la perspectiva constitucional.

19. Finalmente, el artículo analizado prevé que la organización y funcionamiento de los partidos están sometidos a la vigencia de los principios de transparencia y moralidad. Estas prescripciones no presentan reproche alguno en cuanto a su constitucionalidad, en tanto replican los contenidos del inciso tercero del artículo 107 Superior y hacen referencia a fines constitucionalmente válidos, relacionados con el derecho de acceso a la información, a favor de los afiliados a los partidos y movimientos, respecto sus actividades políticas, financieras y administrativas; al igual que la sujeción de los miembros de esas agrupaciones a los códigos de ética que prevean sus estatutos. No obstante, aspectos concretos de esta normativa, relacionados con (i) el deber de rendir anualmente cuentas; y (ii) la necesidad de adoptar un código de ética, serán objeto de análisis separado, a propósito del estudio de constitucionalidad de los artículos 19 y 4-9 del Proyecto de Ley, respectivamente.

Sobre este aspecto debe recabarse por la Sala que los principios de transparencia y moralidad, en tanto el legislador estatutario les da el carácter de rectores para la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, tienen carácter ordenador para sus distintas actividades y facetas. Quiere esto decir que las agrupaciones políticas, en especial bajo el actual parámetro de constitucionalidad, deben cumplir con criterios efectivos de rendición de cuentas y acceso a la información por parte de integrantes, ciudadanos y órganos de control estatal, entre otros aspectos. Esto bajo el entendido que los partidos y movimientos políticos, cuando optan por hacer parte del sistema de representación política, están obligados a cumplir con las distintas dimensiones de la regla democrática, entre ellas las aludidas. En otras palabras, en el actual constitucionalismo colombiano, las agrupaciones políticas, lejos de ser organizaciones separadas del escrutinio público, están intensamente vinculadas al control ciudadano, pues solo así pueden comprenderse como genuinamente democráticas.

20. El artículo 2º del Proyecto de Ley señala las reglas relativas a la prohibición de doble militancia. Sobre este particular debe partirse de señalar que, como se explicó en el fundamento jurídico 10.1. la fijación de un régimen jurídico tendiente a proscribir la doble militancia, es una de las herramientas planteadas por el Acto Legislativo 1 de 2003, y reforzada por la reforma constitucional de 2009, tendiente a fortalecer los partidos y movimientos políticos, a través de la exigibilidad de la disciplina de sus integrantes y la imposición correlativa de sanciones ante el incumplimiento de los deberes de pertenencia a la agrupación correspondiente.

La doble militancia, en ese orden de ideas, es una limitación, de raigambre constitucional, al derecho político de los ciudadanos a formar libremente parte de partidos, movimientos y agrupaciones políticas (Art. 40-3 C.P.). Ello en el entendido que dicha libertad debe armonizarse con la obligatoriedad constitucional del principio democrático representativo, que exige que la confianza depositada por el elector en determinado plan de acción política, no resulte frustrada por la decisión personalista del elegido de abandonar la agrupación política mediante la cual accedió a la corporación pública o cargo de elección popular. Estos objetivos fueron explicitados por la Corte, al señalar que "…un examen de los antecedentes del Acto Legislativo 01 de 2003, del texto que finalmente fue aprobado, y del funcionamiento de las bancadas, conduce a afirmar, como se ha hecho, que se encuentra proscrita la doble militancia política, comportamiento que conduce a falsear la confianza del elector, a imposibilitar la realización del programa político que se comprometió a cumplir, a entorpecer el funcionamiento de las Corporaciones Públicas, y en definitiva, a atomizar la actividad política entre un universo de partidos políticos que no resultan ser representativos, resultados todos ellos contrarios a los propósitos que inspiraron la Reforma Política. En consecuencia, el ejercicio de los mencionados derechos políticos no puede conducir a desvertebrar en la práctica el régimen de bancadas. En otras palabras, se presenta tan sólo una aparente contradicción entre el ejercicio de los derechos políticos y la prohibición de la doble militancia, interdicción constitucional esta última que de manera alguna impide la evolución del sistema político colombiano dentro de unos parámetros claros para el ejercicio de la actividad política"⁸⁸.

Con el fin de hacer efectiva la democracia representativa mediante la disciplina de partidos, el artículo 107 C.P. prevé una prohibición de carácter general, según la cual "en ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería jurídica". A partir de esa proscripción, la misma norma constitucional determina dos consecuencias jurídicas relacionadas con el tópico de la doble militancia: (i) la previsión según la cual quien participe en las consultas de un partido o movimiento político o en consultas interpartidistas, no podrá inscribirse por otro en el mismo proceso electoral; y (ii) la regla que determina que quien siendo miembro de una corporación pública decida presentarse a la siguiente elección, por un partido distinto, deberá renunciar a su curul al menos doce meses antes del primer día de inscripciones. Estas reglas son complementadas por otras disposiciones de la Carta, como el inciso sexto del artículo 108 C.P., que ordena que los miembros de las agrupaciones políticas elegidos en las corporaciones públicas, actúen en ellas como bancadas, en los términos previstos en la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democráticamente por estas.

21. Del análisis del artículo 2º del Proyecto de Ley, se tiene que en algunos de sus apartes se limita a reiterar reglas previstas por la misma Constitución, lo que implica la constitucionalidad del precepto. Así, el inciso primero prevé la regla de prohibición de doble militancia, en idénticos términos a lo previsto en el inciso segundo del artículo 107 C.P., salvo que omite la expresión "con personería jurídica", asunto que será sometido a análisis separado, en tanto involucra el ámbito de aplicación de la totalidad del artículo.

El inciso segundo prevé entre sus distintos enunciados normativos, que los candidatos electos deben pertenecer al partido o movimiento político que los inscribió y, si optan por integrar otra agrupación, deben renunciar a la curul doce meses antes del primer día de inscripciones. Esta disposición reitera lo previsto en el inciso final del artículo 107 C.P., lo que justifica su exequibilidad.

De igual modo, el inciso cuarto determina que quien incumpla con las reglas contenidas en el precepto incurre en doble militancia, la cual será sancionada de conformidad con los estatutos y, en caso de los candidatos elegidos será causal de revocatoria de la inscripción. Esta proposición es desarrollo lógico de lo previsto en el inciso final del artículo 107 C.P., el cual ordena que los miembros de corporaciones públicas que opten por presentarse a la siguiente elección por un partido distinto, deban renunciar a su curul en el término anteriormente mencionado. Además, la remisión que se hace para la imposición de las demás sanciones al estatuto del partido o movimiento es corolario del reconocimiento del grado de autonomía que a esas agrupaciones les confiere la Constitución. Adicionalmente, en respuesta a la problemática expuesta por uno de los intervinientes, la Corte considera que no existe vacío jurídico alguno en lo que respecta al titular del poder sancionatorio en el caso expuesto, puesto que del hecho que el legislador estatutario difiera a los estatutos del partido o movimiento la sanción por el desconocimiento de la prohibición de doble militancia, implica obligatoriamente que el titular de ese poder sancionatorio no es otra que la agrupación política correspondiente, pues esta es la que está sometida a dicho estatutos.

Por último, el parágrafo del artículo 2º ofrece una regla exceptiva a la prohibición de la doble militancia, consistente en que aquellos eventos en que el partido o movimiento político sea disuelto por decisión de sus miembros o que pierdan su personería jurídica, sus miembros podrán inscribirse en uno distinto, sin violar la mencionada prohibición. Esta regulación es razonable y armónica con las previsiones constitucionales sobre doble militancia. Es claro que ante la inexistencia del partido o movimiento político de origen, configuraría una carga desproporcionada impedir que sus miembros pudieran optar por pertenecer a otra agrupación política, pues ello restaría toda eficacia al derecho político previsto en el artículo 40-3 C.P. Además, la excepción planteada no afecta la estabilidad ni la disciplina del sistema de partidos, puesto que en sentido estricto no puede concluirse la existencia de doble militancia cuando una de las agrupaciones políticas ha perdido vigencia y, por ende, su programa de acción política no puede ser jurídicamente representado.

No obstante la compatibilidad general del precepto con la Carta Política, la norma presenta dos problemas jurídicos que deben ser objeto de análisis particular. En primer lugar, como lo pone de presente uno de los intervinientes, debe determinarse si la disposición extiende la prohibición de doble militancia a los partidos y movimientos sin personería jurídica y si esa ampliación es constitucional. En segundo término, otro de los intervinientes sostiene que la extensión que hace la norma de la prohibición de la doble militancia a los directivos de los partidos y movimientos es contraria a la Carta, en tanto ese supuesto no está contemplado dentro de las hipótesis señaladas en el artículo 107 C.P.

22. Respecto a lo primero, la Sala concuerda con el interviniente, en el sentido de que el artículo 2º de la iniciativa extiende la prohibición de la doble militancia. En efecto, el inciso primero de esta disposición indica una prohibición genérica respecto de todo partido o movimiento político. Idéntica formulación es utilizada en el inciso segundo, cuando prevé que la prohibición de apoyar candidatos distintos se aplica a los directivos, candidatos o elegidos de los partidos y movimientos políticos, sin distinguir entre aquellos con personería jurídica o sin ella. Esta interpretación se confirma por el hecho de que el inciso tercero de la misma norma señala una restricción para cambio de partido aplicable a los directivos de partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos.

Según lo expuesto, la Corte advierte que los destinatarios de la prohibición de la doble militancia son los ciudadanos que pertenezcan a (i) los partidos, movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos que han adquirido personería jurídica, en los términos y condiciones previstos en el inciso primero del artículo 108 C.P., esto es, que hayan obtenido una votación no inferior al tres por ciento (3%) de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara o Senado, exceptuándose el régimen particular previsto en la ley para las circunscripciones de minorías étnicas o políticas, caso en el que bastará acreditar representación parlamentaria; y (ii) las mismas agrupaciones políticas, sin personería jurídica.

Ahora bien, una formulación amplia de esta naturaleza contradeciría lo previsto en el inciso segundo del artículo 107 C.P., el cual prevé la prohibición de doble militancia respecto de los partidos o movimientos con personería jurídica. Por ende, la extensión de los efectos de esa prohibición por parte de legislador estatutario devendría inexequible. Sin embargo, a juicio de la Sala esta conclusión, que está basada en una interpretación exegética y descontextualizada del Texto Constitucional, resulta equivocada, en tanto concurren distintas razones que fundamentan la exequibilidad de la medida, como pasa a explicarse.

22.1. En el apartado preliminar de la presente sección se explicó cómo la prohibición de la doble militancia es una de las herramientas previstas por las reformas políticas de 2003 y 2009 para fortalecer las agrupaciones políticas. Este fortalecimiento era necesario ante las amenazas que las prácticas personalistas, la atomización de los partidos y movimientos, y la incursión de actores ilegales, generaban frente a la vigencia del principio democrático representativo. Así, era necesario disponer reglas que evitaran que los integrantes de las agrupaciones políticas, en especial aquellos que ejercen cargos de elección popular, defraudaran la confianza de los electores al cambiar de agrupación y, por ende, servir a programas y agendas de acción política distintos a los que les sirvieron para acceder a dichas dignidades públicas.

Como se observa, el presupuesto para la imposición de la prohibición de la doble militancia es la posibilidad o ejercicio de efectivo del mandato democrático representativo. Esto implica que, aunque como se explicará más adelante, la vigencia de la citada prohibición es de carácter general y, por ende, se aplica a ciudadanos que no tienen ese mandato, son los servidores elegidos los destinatarios particulares de tal restricción. En consecuencia, la formulación constitucional debe ser comprendida como un mínimo, de modo que el legislador estatutario puede incorporar una regulación más exigente o extensiva respecto a la prohibición de doble militancia, a condición que esté dirigida a cumplir los propósitos constitucionales de esa figura, explicados en la presente decisión. A este respecto, la Corte ha señalado que "…son los integrantes de los partidos los destinatarios particulares de la prohibición de doble militancia, puesto que (i) una concepción diferente configuraría una interdicción desproporcionada al derecho político al voto libre; y (ii) son esos integrantes, en virtud del régimen jurídico que les es aplicable, quienes tienen un deber más específico y de mayor peso en lo que refiere a la disciplina de partido. Ello en el entendido que la vinculación con los objetivos programáticos, principios ideológicos y decisiones políticas internas democráticamente adoptadas, tiene una mayor vinculación para los servidores elegidos como parte de listas avaladas por partidos y movimientos políticos que se definen –y obtienen respaldo electoral entre los ciudadanos-, en razón de su adscripción a tales parámetros"⁸⁹.

Esta comprobación tiene efectos definitivos en lo que respecta a la extensión de la prohibición de doble militancia hecha por el legislador estatutario. De acuerdo a lo regulado por el inciso tercero y cuarto del artículo 108 C.P., tanto las agrupaciones políticas con personería jurídica o sin ella, están habilitadas para presentar candidatos a elecciones, las segundas supeditadas al apoyo ciudadano a través de firmas. En ese orden de ideas, si tanto una como otra clase de agrupaciones pueden presentar candidatos y, a su vez, uno de los ámbitos de justificación constitucional de la doble militancia es la preservación del principio democrático representativo, mediante la disciplina respecto de un programa político y un direccionamiento ideológico, carecería de todo sentido que la restricción solo se aplicara a una de las citadas clases de agrupación política.

22.2. En segundo lugar, debe considerarse que la interpretación de las normas constitucionales debe llevarse a cabo de modo que se logre su efecto útil, lo que significa que tengan que privilegiarse aquellos entendimientos que permitan la eficacia de los principios y valores superiores.

En esta sentencia se ha señalado insistentemente que el cambio cualitativo en materia del régimen constitucional de las agrupaciones políticas, consiste en aumentar la intensidad de la regulación estatal, en aras de lograr la fortaleza institucional y representativa de las mismas. Llevada esta premisa al caso analizado, la Corte encuentra que aceptar la tesis restrictiva, según la cual la prohibición de doble militancia solo se predica de los ciudadanos adscritos a partidos y movimientos con personería jurídica, tendría graves consecuencias para la preservación de la disciplina y coherencia ideológica de esas agrupaciones, previstas por la Constitución. En efecto, esta comprensión del Texto Superior llevaría a la posibilidad de defraudar el principio democrático representativo, bajo el simple expediente de no tener personería jurídica. En otras palabras, la comprensión en comento configuraría un estímulo perverso para quienes quisiesen vulnerar la prohibición de doble militancia, consistente en permitirles desligarse de la disciplina y coherencias mencionadas, por el hecho de pertenecer a determinada categoría de agrupación política que, se insiste, está constitucionalmente habilitada para presentar candidatos y, en consecuencia, está sometida al principio democrático representativo.

22.3. Por último, como lo pone de presente uno de los intervinientes, predicar la prohibición de doble militancia a las agrupaciones políticas sin personería jurídica, no configura una afectación desproporcionada del derecho político a pertenecer a partidos, movimientos y agrupaciones políticas. Ello en tanto la medida cumple una finalidad constitucionalmente legítima, como es la representatividad de dichas agrupaciones; es adecuada para cumplir con esa finalidad y no impide que los ciudadanos accedan al ejercicio del poder político mediante tales grupos políticos, sino que solo limita esa participación a que guarda identidad con una plataforma ideológica particular.

Esta ausencia de afectación desproporcionada también se comprueba al determinar que, como lo ha señalado la jurisprudencia, la prohibición de doble militancia es aplicable a los integrantes de los partidos y movimientos, esto es, quienes ejercen cargos de elección popular, o sus directivos, como se explicará a continuación. Esto implica que los ciudadanos votantes no están sometidos a dicha regla, bien sea que apoyen a partidos o movimientos carentes o no de personería jurídica. Ello en el entendido que una comprensión contraria sería incompatible con el derecho político al sufragio universal y libre.

23. Ahora bien, el artículo 2º del Proyecto de Ley extiende a los directivos de las agrupaciones políticas las consecuencias jurídicas que la Constitución prescribe como consecuencia de la prohibición de doble militancia, a saber, (i) la proscripción del apoyo a candidatos distintos a los de su propio partido o movimiento; y (ii) la obligación de renunciar al cargo directivo doce meses antes de postularse o aceptar la designación como dignatario de otra agrupación política, o inscribirse como candidato de esta. Podría argumentarse, con base en las razones antes expuestas, que esa extensión contraría la Carta Política, puesto que se ha señalado que los destinatarios particulares de la prohibición de doble militancia son los candidatos y servidores elegidos en cargos y corporaciones de elección popular, respecto de los cuales se predica el mandato democrático representativo. Por ende, como los directivos no están cobijados por ese vínculo con el electorado, mal podrían ser compelidos a cumplir las obligaciones derivadas de la prohibición de doble militancia.

La Corte considera que la posición planteada es errónea, en tanto desconoce el texto del artículo 107 C.P., que predica la vigencia de la prohibición de doble militancia a los "ciudadanos", fórmula amplia que incluye a todos aquellos que manifiesten su interés de integrar un grupo con el propósito de ejercer poder político, salvaguardándose el ejercicio del derecho al sufragio universal y libre de los ciudadanos votantes. De otro lado, no puede perderse de vista que el objetivo constitucional de la citada prohibición es amplio, pues no se limita exclusivamente al ámbito de la vigencia del principio democrático representativo, sino que apunta al fortalecimiento de los partidos y movimientos políticos, el cual se logra a través de la identificación ideológica y de agenda política entre las distintas agrupaciones.

Se ha insistido en esta sentencia que las sucesivas reformas constitucionales en materia de partidos y movimientos, tienen por objeto común la despersonalización de la política, a través del otorgamiento de mayor preponderancia a la agenda de acción pública como elemento de definición de la agrupación correspondiente. La intención del constituyente derivado, en ese orden de ideas, es ordenar a los grupos políticos a partir de sus plataformas ideológicas y sus concepciones plurales sobre el ejercicio del poder político y el papel del Estado frente a la sociedad. Esto sobre el convencimiento que tal método de diferenciación fortalece a la democracia en su conjunto, pues impide que las agrupaciones políticas resulten cooptadas por intereses subjetivos, desligados de dichas plataformas y programas. En suma, lo que se busca es lograr un sistema político maduro, que funde su dinámica partidista en la contraposición y competencia entre las distintas concepción de lo público que confluyen en la sociedad, y no en la obtención del favor del elector mediante prácticas clientelistas o de coacción.

Estas premisas justifican plenamente la constitucionalidad de la extensión de los deberes propios de la prohibición de doble militancia a los directivos de partidos y movimientos políticos. De acuerdo con la Constitución, estos dignatarios cumplen un papel central en tales organizaciones, en tanto actúan en su nombre y, por ende, (i) son responsables del aval de sus candidatos a cargos y corporaciones públicas de elección popular (Art. 108, inc. 3); y (ii) son, en consecuencia, susceptibles de sanción de aquellos apoyos que se realicen en contravención de las reglas constitucionales, en especial aquellas que proscriben avalar candidatos condenados por determinados delitos. Sería un contrasentido afirmar, de un lado, que los directivos de las agrupaciones políticas se les adscriben esas importantes responsabilidades y, del otro, que no están sometidos a la disciplina de partidos. Por ende, la decisión del legislador estatutario se encuentra ajustada al ordenamiento superior.

24. El artículo 3º del Proyecto de Ley estipula la creación del Registro Único de Partidos y Movimientos Políticos. El precepto confiere al Consejo Nacional Electoral – CNE, la competencia para llevar ese registro en el cual los representantes legales de las agrupaciones políticas deberán consignar la información relacionada con las actas de fundación, los estatutos y sus reformas, los documentos relacionados con su plataforma ideológica o programática, la designación y remoción de sus directivos, así como el registro de sus afiliados. El registro de esta información será autorizada por el CNE, previa verificación del cumplimiento de los principios y reglas de organización y funcionamiento dispuestos en la Constitución, la ley y los estatutos correspondientes.

Previsiones de esta naturaleza, salvo el asunto relacionado con el registro de afiliados, no presentan mayores debates en cuanto a su constitucionalidad. De un lado, la Corte encuentra que la función de registro está estrechamente relacionada con las funciones que la Carta Política confiere a la CNE. En los términos del artículo 265 C.P., el Consejo tiene la función general de regular, inspeccionar, vigilar y controlar toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos. En desarrollo de esa previsión general, la misma normativa prevé que el CNE tiene la competencia para (i) velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos; (ii) distribuir los aportes que establezca la ley para el financiamiento de campañas electorales; (ii) reconocer y revocar la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos; (iii) reglamentar la participación de los partidos y movimientos políticos en los medios de comunicación social del Estado; (iv) colaborar para la realización de consultas de los partidos y movimientos para la toma de sus decisiones y la escogencia de sus candidatos; y (v) decidir la revocatoria de la inscripción de candidatos a corporaciones públicas o cargos de elección popular, cuando exista plena prueba de que aquellos están incursos en causal de inhabilidad prevista en la Constitución y la ley.

La decisión del legislador estatutario de fijar un registro en las condiciones anotadas, permite que el CNE ejerza sus funciones constitucionales, al contar con la información mínima necesaria para adelantar las competencias descritas. Por ende, el registro analizado se limita a fijar un instrumento técnico para el cumplimiento de una potestad de origen constitucional, lo que justifica su exequibilidad. Además, permite garantizar principios constitucionales de significativa importancia, como la publicidad de los actos y la transparencia. Esta conclusión fue, a su vez, reafirmada por la jurisprudencia constitucional al indicar, en la sentencia C-089/94, que "[e]l segundo inciso del artículo 7 del proyecto, regula la inscripción ante el Consejo Nacional Electoral de los nombres de las autoridades y dignatarios que los partidos y movimientos designen o elijan. El sistema de registro que la norma instituye garantiza la seguridad jurídica y la publicidad acerca de los actos de designación así como de las personas que ocupan posiciones administrativas y directivas en los partidos y movimientos políticos. No cabe duda de que la norma es indispensable para el debido funcionamiento y organización de los partidos y movimientos y, de otra parte, describe una tarea que la ley puede atribuir al Consejo Nacional Electoral (CP art. 265-12)".

El parágrafo del artículo 3º contiene dos reglas que se avienen a la Constitución. La primera, reitera la fórmula prevista en el inciso primero del artículo 108 C.P., según la cual los grupos significativos de ciudadanos que cumplan las condiciones previstas en dicha norma constitucional, podrán organizarse como partidos o movimientos políticos y adquirir personería jurídica. En ese caso, de acuerdo con la segunda regla del precepto estatutario, deberán presentar la misma documentación exigida para la inscripción de partidos y movimientos, a fin de ser incorporados al registro. Ambas previsiones son apenas desarrollos necesarios de la exigencia del Registro, respecto de los grupos significativos de ciudadanos, por lo que no ameritan mayor análisis en cuanto a su constitucionalidad.

25. La norma objeto de estudio plantea, en criterio de uno de los intervinientes, un problema jurídico constitucional que la Sala considera pertinente asumir de forma separada. Para el interviniente, la Corte está compelida a declarar que la constitucionalidad del registro de afiliados a los partidos y movimientos políticos debe condicionarse a que esta se haga de manera libre y voluntaria, y que a su vez, se someta a la vigencia del derecho al hábeas data, puesto que en su criterio se trata de datos personales "sensibles", que deben tener carácter reservado. En caso contrario, el interviniente considera que el registro de afiliados sería adverso a la garantía de no discriminación por la opción política, al derecho a la intimidad personal, a la libre asociación, la vez que expondría a las personas inscritas a amenazas respecto de su vida e integridad personal, puesto que la afiliación partidista suele ser motivo de ataques por parte de actores armados ilegales, especialmente en el ámbito local.

Para resolver esta problemática, la Corte debe partir de la delimitación acerca de las reglas fijadas por el legislador estatutario en materia de registro de afiliados a partidos y movimientos políticos, para luego determinar si el condicionamiento planteado por el interviniente es necesario para avalar la constitucionalidad de tales preceptos.

En cuanto a lo primero, se tiene que el artículo 3º prevé que dentro el Registro Único de Partidos y Movimientos Políticos, se incluirá el registro de los afiliados de dichas agrupaciones. Sin embargo, esta previsión no puede analizarse de manera aislada, sino que debe integrarse con lo previsto en el inciso primero del artículo 2º del Proyecto de Ley, el cual señala que la militancia o pertenencia a un partido o movimiento político se comprobará mediante la inscripción que haga el ciudadano ante la respectiva organización política, según el sistema de identificación y registro que se adopte para tal efecto, el cual deberá establecerse conforme a las leyes existentes en materia de protección de datos.

Conforme a estas reglas, se tiene que el registro de afiliados se conforma a través de la inscripción que el ciudadano realice ante la respectiva agrupación, la cual se remitirá, a su vez, al Registro Único de Partidos y Movimientos Políticos. Estas actividades, a su vez, estarán sujetas a las normas existentes en materia de protección de datos personales. Esta comprobación permite resolver uno de los interrogantes planteados por el interviniente. De las normas analizadas se concluye claramente que la afiliación a los partidos y movimientos políticos está sujeta a la voluntad del ciudadano, pues ello se infiere del artículo 2º del Proyecto, en cuanto prevé que la inscripción correspondiente debe hacerla el interesado. En ese sentido, se encuentra preservado el derecho político contenido en el artículo 40-3 C.P., tanto en su faceta positiva de hacer parte libremente de partidos y movimientos políticos, como en su ámbito negativo, consistente en la libertad de apartarse u optar por no integrar tales agrupaciones.

26. Análisis diferente requiere el asunto relativo a la naturaleza y grado de protección de la información personal recopilada en el registro de afiliados. Debe partirse de considerar que el dato acerca de la filiación partidista tiene especial protección constitucional, en tanto (i) el artículo 13 C.P. dispone como uno de los criterios prohibidos de discriminación la opinión política o filosófica, lo que presupone que la circulación del dato personal sobre la adscripción partidista podría servir de base para discriminar, lo que involucra la necesidad de imponer restricciones y límites a este acto de distribución del dato; y (ii) el artículo 18 C.P. incorpora dentro del derecho fundamental a la libertad de conciencia la garantía de que ninguna persona puede ser compelida a revelar sus creencias, lo que de suyo incorpora restricciones particulares sobre la transmisión del dato personal sobre la filiación partidista.

Las limitaciones a la circulación y a los usos de la información personal sobre filiación partidista han sido ejemplificadas por la jurisprudencia constitucional. Así, en la sentencia C-230A/08, se indicó que una de esas limitaciones consistía que en el dato sobre filiación partidista no podía servir como criterio para la selección y permanencia en el empleo público. Al respecto, se indicó que "…[c]iertamente la persona tiene derecho a no revelar cuál es su posición política y a mantener el secreto de su voto, cuya garantía no se limita a las cautelas o medidas dispuestas para proteger al ciudadano en el acto mismo de emitir el voto, sino que se proyecta después de ese momento, entre otras razones, porque, como quedó anotado, los derechos de participación política tienen evidentes conexiones con otros derechos y libertades que contribuyen a proteger la libertad de opción propia de la política. Es el caso, por ejemplo, de la libertad de conciencia que, según el artículo 18 de la Constitución, prohíbe que se moleste a otro "por razón de sus convicciones o creencias", que sea compelido a revelarlas o que se le obligue "a actuar contra su conciencia" e incluso del derecho a la intimidad personal que, conforme al artículo 15 superior, el Estado debe respetar y hacer respetar. || Todos estos derechos resultan violados por la preceptiva demandada, pues si la condición de acceso al desempeño de un cargo o de una función consiste en tener determinada filiación política, no hay manera de acceder a la función pública distinta a tener una filiación y a revelarla, lo cual, además, comporta la violación del derecho a la igualdad en la media en que se le confiere una injustificada ventaja a los afiliados a partidos, movimientos o agrupaciones políticas respecto de los ciudadanos no afiliados o sin filiación política conocida, quienes, a causa de su posición independiente, no tienen posibilidad de acceder y, si tuvieran posibilidad de acceder, tampoco tendrían asegurado el mismo punto de partida, por lo cual no habría igualdad en las condiciones de acceso".

De lo anterior sigue un interrogante: ¿de la proscripción constitucional de obligar a revelar la orientación política de los ciudadanos y de utilizar esa información para prodigar tratamientos diferenciados en razón de dicha opción, se sigue, como lo considera uno de los intervinientes, que esa información tiene naturaleza reservada? Para la Corte, la respuesta es parcialmente negativa, en tanto la índole de la limitación en la circulación del dato personal sobre la adscripción partidista, está intrínsecamente relacionada con la naturaleza del vínculo entre el ciudadano y el partido o movimiento correspondiente.

La jurisprudencia constitucional distingue entre distintos modos de vinculación entre los ciudadanos y los partidos y movimientos políticos⁹⁰. De un lado están los ciudadanos votantes, titulares de derechos políticos y quienes frente al sistema de partidos se encuadran exclusivamente en el ejercicio del derecho al sufragio. De otro, están los miembros de partidos o movimientos, también denominados militantes, quienes hacen parte de la estructura institucional de esas agrupaciones y, por ende, están cobijados por algunos de los derechos y deberes que las normas estatutarias internas le imponen, en especial la posibilidad de participar en sus mecanismos democráticos internos. Finalmente, están los integrantes de los partidos o movimientos, quienes además de pertenecer a la agrupación política, ejercen cargos de elección popular, bien sea uninominales o corporativos, con el aval de la agrupación política. Estos ciudadanos están vinculados jurídicamente tanto con la totalidad de las normas estatutarias del partido, como con los preceptos constitucionales y legales que establecen las distintas esferas de la disciplina de partidos, en especial el régimen de bancadas, aplicables a los integrantes de corporaciones públicas.

Aunque no existe en la actualidad una legislación estatutaria en materia de protección de datos personales, salvo en el caso de la información relacionada con el cálculo del riesgo crediticio⁹¹, la jurisprudencia constitucional tiene un grupo de reglas suficientemente decantadas acerca de la tipología de datos, en razón de la intensidad de la restricción de su circulación. Así, como se explicó en la sentencia C-1011/08, existe información pública, semiprivada, privada y reservada. La información pública es aquella que puede ser obtenida sin reserva alguna, entre ella los documentos públicos, habida cuenta el mandato previsto en el artículo 74 C.P. Otros ejemplos se encuentran en las providencias judiciales, los datos sobre el estado civil de las personas o sobre la conformación de la familia. Esta información, como lo indica el precedente analizado, puede ser adquirida por cualquier persona, sin necesidad de autorización alguna para ello.

La información semiprivada es aquel dato personal o impersonal que, al no pertenecer a la categoría de información pública, sí requiere de algún grado de limitación para su acceso, incorporación a bases de datos y divulgación. Por ende, se trata de información que sólo puede accederse por orden de autoridad judicial o administrativa y para los fines propios de sus funciones, o a través del cumplimiento de los principios de administración de datos personales antes analizados.

La información privada es aquella que se encuentra en el ámbito propio del sujeto concernido y, por ende, sólo puede accederse por orden de autoridad judicial competente y en ejercicio de sus funciones. Entre dicha información se encuentran los libros de los comerciantes, los documentos privados, las historias clínicas, los datos obtenidos en razón a la inspección de domicilio o luego de la práctica de pruebas en procesos penales sujetas a reserva, entre otros.

Por último, se encuentra la información reservada, eso es, aquella que sólo interesa al titular en razón a que está estrechamente relacionada con la protección de sus derechos a la dignidad humana, la intimidad y la libertad; como es el caso de los datos sobre la preferencia sexual de las personas, su credo ideológico o político, su información genética, sus hábitos, etc. Estos datos, que han sido agrupados por la jurisprudencia bajo la categoría de "información sensible"⁹², no son susceptibles de acceso por parte de terceros.

27. Para la Corte, el actual régimen constitucional de partidos y movimientos políticos tiene como uno de sus rasgos característicos la necesidad de identificación y diferenciación ideológica, como requisito necesario para que los ciudadanos estén en la libertad de elegir entre distintos programas políticos y plataformas ideológicas. Esto, como se ha insistido en la presente sentencia, desde la perspectiva del predominio de la adscripción programática, opuesta a las prácticas personalistas, clientelistas o de coacción.

Este rasgo constitucional del sistema de partidos tiene consecuencias particulares en lo que se refiere al grado de circulación admisible del dato personal sobre la pertenencia a un partido o movimiento político. De tal modo, en lo que respecta a los integrantes de las agrupaciones políticas, esto es, quienes ejercen cargos de elección popular, el dato personal en comento es esencialmente público, pues ello es imprescindible para, entre otros asuntos, (i) ejercer control político y ciudadano acerca de su disciplina frente a los planes y programas del partido o movimiento; (ii) evaluar el grado de cumplimiento del régimen de bancadas; (iii) determinar en qué casos se infringe la prohibición de doble militancia y, en general; (iii) predicar las consecuencias jurídicas que la Constitución y la ley prevén respecto de los candidatos elegidos por un partido o movimiento político. En ese orden de ideas, cualquier persona, natural o jurídica, puede requerir la información personal sobre la determinación de la filiación partidista de los citados integrantes.

Caso distinto sucede en relación con los miembros de los partidos y movimientos políticos. En este evento, se trata de información semiprivada, pues la misma tiene circulación restringida, que solo puede ser recabada por orden de autoridad judicial o administrativa, como es el caso del CNE, y su uso se restringe a las finalidades propias de la actividad representativa y electoral, relacionadas con la elección de dignatarios y candidatos mediante el sistema de consultas partidistas, la participación en los aspectos institucionales y de definición de agendas de acción política de las agrupaciones, etc. La Sala advierte que, para las finalidades propuestas, la circulación restringida de la información personal sobre la adscripción partidista es imprescindible para el adecuado funcionamiento de los partidos y movimientos políticos. Debe insistirse en que la circulación del dato personal en este caso se restringe, únicamente y exclusivamente, a las finalidades relacionadas con la actividad propia de los partidos y movimientos políticos, proscribiéndose con ello usos u objetivos diferentes, en especial aquellos que sirvan de discriminación injustificada en razón del credo político.

En cambio, frente a los ciudadanos – votantes, el dato personal sobre la filiación a un partido o movimiento político es información reservada. En tanto estos ciudadanos no hacen parte de la organización de partidos o movimientos, están protegidos por las garantías propias del sufragio libre y de la libertad de conciencia. Esto implica que la información personal sobre su adscripción partidista no será susceptible de ninguna modalidad de circulación, pues ello significaría desconocer la prohibición constitucional de compeler a hacer público el credo político (Art. 18 C.P.).

Finalmente, no puede perderse de vista que para el caso analizado, tanto los partidos y movimientos políticos, como el Consejo Nacional Electoral, tienen la naturaleza de fuentes, usuarios y administradores de datos personales relativos a la filiación política. Por ende, están obligados a garantizar, respecto de los titulares de esa información, los principios propios del derecho constitucional al hábeas data, los cuales han sido descritos por la jurisprudencia constitucional del modo siguiente:

"De acuerdo con el principio de libertad, las actividades de registro y divulgación de los datos personales sólo pueden ejercerse con el consentimiento libre, previo y expreso del titular de esa información, esto es, el sujeto concernido. Así, esos datos no podrán ser obtenidos o divulgados sin esa previa autorización, o en ausencia de mandato legal o judicial que releve de ese consentimiento.

El principio de necesidad implica que la información personal concernida debe ser aquella estrictamente necesaria para el cumplimiento de los fines de la base de datos. Esta previsión trae como consecuencia que se encuentre prohibido el registro y divulgación de datos que no guarden una relación estrecha con el objetivo de la base de datos. Adicionalmente y de manera lógica, el principio de necesidad también contrae la obligación que cada base de datos identifique de manera clara, expresa y suficiente, cuál es el propósito de la recolección y tratamiento de la información personal.

Según el principio de veracidad, los datos personales deben corresponder a situaciones reales, lo que impone la prohibición de recopilar, procesar y circular información falsa, errónea o equívoca.

El principio de integridad impone la obligación a las fuentes de información y a los operadores de suministrar y recopilar datos personales completos, de tal forma que está prohibido el registro y divulgación de información parcial, incompleta o fraccionada. El alcance de este principio, salvo casos excepcionales, no debe entenderse de modo tal que faculte la constitución de sistemas de información que, a través de una única base de datos pueda compilar datos que, sin valerse de otras bases de datos, permitan realizar un perfil completo de las personas.

De acuerdo con el principio de finalidad, las actividades de acopio, procesamiento y divulgación de la información personal deben obedecer a un fin constitucionalmente legítimo y que, a su vez, debe ser definido de forma clara, suficiente y previa. Esto implica que quede prohibida (i) la recopilación de información personal sin que se establezca el objetivo de su incorporación a la base de datos; y (ii) la recolección, procesamiento y divulgación de información personal para un propósito diferente al inicialmente previsto y autorizado por el titular del dato.

De conformidad con el principio de utilidad, las actividades de acopio, procesamiento e información de datos personales deben cumplir una función determinada, acorde con el ejercicio legítimo de la administración de los mismos. En consecuencia, queda proscrita la divulgación de datos que, al carecer de función, no obedezca a una utilidad clara y suficientemente determinable.

El principio de circulación restringida implica que las actividades de recolección, procesamiento y divulgación de información personal estén sometidas a los límites específicos determinados por el objeto de la base de datos, por la autorización del titular y por el principio de finalidad. Por lo tanto, queda prohibida la divulgación indiscriminada de datos personales.

Según el principio de incorporación, en los casos en que la recolección de información personal en bases de datos signifique situaciones ventajosas para su titular, el operador de la base estará obligado a incorporarlos, si el titular reúne los requisitos que el orden jurídico exija para tales efectos. Por ende, está prohibida la negativa injustificada a la incorporación de datos personales de dicho carácter.

El principio de caducidad estipula que la información desfavorable del titular debe ser retirada de las bases de datos, de forma definitiva, con base en criterios de razonabilidad y oportunidad. En consecuencia, se prohíbe la conservación indefinida de datos personales, después que hayan desaparecido las causas que justificaron su acopio y administración.

De acuerdo con el principio de individualidad, los operadores deben mantener separadas las bases de datos que se encuentren bajo su administración, de manera que está prohibida la conducta que tenga por objeto facilitar el cruce de datos a partir de la acumulación de informaciones provenientes de diferentes bases de datos.

Finalmente, la misma doctrina ha planteado que la fijación de estos principios no es incompatible con la posibilidad que se prediquen, a partir de normas constitucionales y legales, otros deberes a los titulares, fuentes, administradores y usuarios de la información personal, como es el caso de una obligación de diligencia y seguridad en el manejo de los datos personales y la obligación de indemnizar por los perjuicios causados en razón de las actuaciones u omisiones que violen los requisitos para la información personal antes enunciados"⁹³ (Negrillas no originales).

28. Trasladados estos argumentos al análisis de la normatividad estatutaria, se tiene que la previsión del legislador estatutario contenida en el inciso primero del artículo 2º del Proyecto, conforme a la cual el registro de afiliados de los partidos y movimientos políticos debe realizarse conforme a las leyes existentes en materia de datos, debe entenderse con sujeción a los principios constitucionales derivados del derecho al hábeas data, antes explicados. En consecuencia, la Sala considera necesario condicionar la exequibilidad de dicha disposición en ese sentido, con el fin de excluir del ordenamiento jurídico una interpretación contraria, que excluya al mencionado registro de la satisfacción de tales principios. De forma análoga, también debe concluirse que la potestad que el artículo 3º del Proyecto de Ley confiere al CNE para administrar, dentro del Registro Único de Partidos y Movimientos Políticos, el registro de afiliados a partidos y movimientos, está sujeta a la garantía de los principios descritos.

En consecuencia, con el objeto de garantizar la eficacia del derecho al hábeas data al presente escenario, la Sala (i) condicionará la exequibilidad del artículo 2º del Proyecto de Ley, en el entendido que la administración de datos personales sobre filiación partidista que realizan los partidos y movimientos políticos debe sujetarse a los principios propios del derecho fundamental al hábeas data, de acuerdo con lo explicado en esta sentencia; y (ii) declarará la exequibilidad condicionada del artículo 3º del Proyecto de Ley, en el entendido que la administración que realiza el Consejo Nacional Electoral del registro de afiliados de partidos y movimientos políticos, deberá sujetarse a los principios derivados del derecho fundamental al hábeas data, en los términos expresados en este fallo.

29. El artículo 4º del Proyecto de Ley determina que los partidos y movimientos políticos deberán contar con estatutos, los cuales contarán con los principios señalados en la Constitución y la ley. A partir de esta premisa, determina los contenidos mínimos que deben prever los estatutos.

La Corte encuentra en la formulación de la norma citada dos aspectos particulares que dilucidan su constitucionalidad. En primer lugar y como se explicará a continuación, buena parte de los asuntos que regula el precepto son reiteraciones de cláusulas concretas previstas en el capítulo 2 del título IV de la Constitución. En segundo término, la técnica legislativa utilizada por la disposición es esencialmente indicativa, puesto que en la mayoría de casos se limita a prever las materias que deben ser reguladas por los estatutos, más no hacen referencias específicas y particulares acerca de las mismas, lo que salvaguarda prima facie el grado de autonomía que la Constitución reconoce a partidos y movimientos. Sobre el particular debe reiterarse que bajo el actual régimen constitucional, la cláusula de libertad organizativa de las agrupaciones políticas ha sido remplazada por la definición, por parte de la Carta Política, de previsiones particulares sobre la organización, estructura y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de cara a la necesidad de asegurar su fortalecimiento y representatividad democrática.

29.1. El inciso primero del artículo 107 C.P. prevé la garantía de todos los ciudadanos de fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, al igual que la libertad de afiliarse a ellos y a retirarse. Esto justifica que el legislador estatutario determine que los estatutos deban contener previsiones sobre (i) la identificación del partido y movimiento, a fin de hacerlo identificable y diferenciable, aspectos cuya constitucionalidad ha sido avalada en decisiones anteriores de la Corte⁹⁴; (ii) las reglas sobre pertenencia, afiliación y retiro, así como los derechos y deberes de los miembros. A este respecto y en consideración a lo expresado por uno de los intervinientes, es evidente que estas reglas deban estar supeditadas a la libertad del ciudadano de pertenecer o no a las agrupaciones políticas, de modo que la regulación de esa materia no puede compelir a la pertenencia o retiro de las mismas; (iii) reglas que desarrollen los deberes a cargo de los partidos y movimientos políticos; (iv) reglas sobre disolución, fusión con otros partidos o movimientos. Por lo tanto, los numerales 1, 2, 17 y 18 del artículo 2º del Proyecto de Ley se avienen a la Constitución.

29.2. El artículo 107 C.P. fija distintas disposiciones que prescriben la obligación de partidos y movimientos de contar con herramientas para la democratización interna y la disciplina de sus miembros e integrantes. Así, se determina que (i) los partidos se organizarán democráticamente y bajo los principios de transparencia, objetividad, moralidad, equidad de género, al igual que el deber de presentar y divulgar sus programas políticos; (ii) la posibilidad de que las agrupaciones políticas hagan uso de las consultas populares, internas o interpartidistas, a fin de adoptar decisiones sobre sí o para la escogencia de candidatos; y (iii) el deber de los directivos de los partidos y movimientos de propiciar procesos de democratización interna y de fortalecimiento del régimen de bancadas.

Estas disposiciones justifican, en criterio de la Corte, lo previsto en los numerales 7, 10, y 11, que refieren a la necesidad de que los estatutos de partidos y movimientos contengan normas sobre la regulación interna del régimen de bancadas en las corporaciones públicas, la postulación de candidatos mediante mecanismos democráticos y con el deber de garantizar la igualdad de género, y reglas sobre consultas para la selección de candidatos y la toma de decisiones sobre su organización o la reforma de sus estatutos. Ello en el entendido que está plenamente justificado que el legislador estatutario prescriba dentro de los contenidos mínimos de los estatutos de partidos y movimientos políticos, asuntos que la Constitución incorpora en el ámbito de competencia de regulación de esas agrupaciones.

29.3. La norma superior en comento, como consecuencia de la reformas incorporadas por el Acto Legislativo 1 de 2009, hace referencia expresa al régimen de responsabilidad y sanciones de los partidos y movimientos políticos, al igual que de sus directivos. Señala, en ese sentido, que (i) estas agrupaciones deben responder por toda violación o contravención a las normas que rigen su organización, funcionamiento o financiación, así como por avalar a candidatos que hayan sido o fueren condenados durante el ejercicio del cargo, por los delitos indicados en el precepto constitucional; (ii) los partidos y movimientos también responderán por avalar candidatos no elegidos, cuando estos hubieren sido o fueren condenados durante el periodo del cargo público al cual se candidatizó, por los delitos previstos en dicha normativa; y (iii) los directivos de los partidos a quienes se demuestre que no han procedido con el debido cuidado y diligencia en el ejercicio de los derechos y obligaciones que les confiere personería jurídica, también estarán sujetos a las sanciones que determine la ley.

Adicionalmente, el artículo 108 C.P. difiere a los estatutos internos de partidos y movimientos la regulación de su régimen disciplinario interno, junto con la definición de los asuntos de conciencia respeto de los cuales no se aplicará ese régimen. En este caso, la prescripción constitucional señala que los estatutos pueden imponer sanciones frente a la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, la cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de voto del elegido, durante el periodo de su mandato. A esta regla se suma la previsión que determina como causal de pérdida de personería jurídica de partidos y movimientos políticos, el omitir "celebrar al menos cada dos años convenciones que posibiliten a sus miembros influir en la toma de la decisiones más importantes de la organización política".

A partir de ese régimen de responsabilidad, de naturaleza constitucional, resulta admisible que el legislador estatutario determine que los estatutos de los partidos y movimientos contengan estipulaciones sobre la titularidad y el procedimiento para la imposición de sanciones por el incumplimiento de los deberes y obligaciones propias del partido o movimiento, bien que hayan sido definidas por la Constitución o la ley, como aquellas que contengan tales reglamentaciones internas, en este último caso a condición que no se contrapongan al régimen constitucional y legal, o sean de competencia de otras autoridades judiciales o electorales. En ese orden de ideas, son exequibles las disposiciones contenidas en el artículo 4º del Proyecto de Ley que disponen como contenidos mínimos de dichos estatutos, de acuerdo con los numerales 3, 4, 5, 6, 8, 9 y 12, que regulan (i) la definición de las autoridades, órganos de dirección, gobierno, y administración, y reglas para su designación y remoción; (ii) las reglas de convocatoria para las convenciones del partido o movimiento; (iii) la determinación y reglas de nombramiento y remoción de los órganos de control de la agrupación política, entre ellas del Consejo de Control Ético y el Veedor; (iv) los deberes de los directivos, entre ellos el de propiciar procesos de democratización interna y el fortalecimiento del régimen de bancadas; (v) los mecanismos para la impugnación de la decisiones de los órganos de dirección, gobierno, administración y control; (vii) el Código de Ética del partido o movimiento, desarrollado conforme con los principios de moralidad y debido proceso, y destinado a fijar los procedimientos aplicables por su infracción; y (viii) el régimen disciplinario interno, que adopte mecanismos para sancionar la doble militancia y la separación del cargo de los directivos que no desempeñen sus funciones de acuerdo con la Constitución, la ley y los estatutos.

29.4. Por último, la Corte considera pertinente precisar que la exequibilidad de normas como las planteadas, que obligan a los partidos y movimientos políticos a prever reglamentaciones internas que impongan deberes, obligaciones de contenido ético y sanciones correlativas por su incumplimiento, ha sido avalada por la jurisprudencia constitucional, incluso en el periodo previo a las reformas al régimen de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos, que dieron lugar al cambio cualitativo en el que se ha insistido en este fallo. Sobre el particular, la sentencia C-089/94, al analizar estipulaciones estatutarias de similar naturaleza, señaló que "[l]a exigencia impuesta por la ley a los partidos políticos de adoptar un código de ética, y de establecer un tribunal interno para que vele por su cumplimiento, son disposiciones normativas que relievan la íntima relación existente entre derecho, política y moral. (…) Existe una relación necesaria entre las decisiones jurídicas y las valoraciones morales. La aplicación del derecho se orienta a fines ético- sociales, por lo que los juicios de valor que realiza el intérprete del derecho son moralmente relevantes. || La exigencia legal de un código de ética no es más que la demostración de la importancia que, para la actividad política y para la conformación del poder político, revisten ciertos comportamientos o conductas. En materia política, y por voluntad del Legislador, la moral ha dejado así de estar relegada al plano individual, para convertirse en un elemento esencial de la vida institucional, de los partidos y movimientos políticos y del fortalecimiento de la democracia".

En ese orden de ideas, si bajo la vigencia de reglas constitucionales que predicaban la libertad organizativa de los partidos y movimientos políticos, las reglas analizadas encontraban justificación suficiente, mucho más bajo el actual régimen, que permite mayores niveles de regulación estatal sobre la organización y funcionamiento de las organizaciones políticas.

29.5. El artículo 110 C.P. determina las reglas sobre la financiación estatal de los grupos políticos y de sus campañas electorales. Dentro de esas disposiciones está el deber de los partidos y movimientos políticos de rendir públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos. Igualmente, se prevé la prohibición que las agrupaciones políticas reciban financiación para campañas electorales de personas naturales o jurídicas extranjeras, o que tenga fines "antidemocráticos o atentatorios del orden público".

La premisa que subyace a prescripciones de esta naturaleza, como otras contenidas en la norma constitucional mencionada, es que los partidos y movimientos políticos son responsables del uso adecuado y transparente de la financiación estatal y privada que reciban. Por ende, se aviene a la Carta Política lo dispuesto por el legislador estatutario en los numerales 13, 14 y 15 del artículo 4º del Proyecto de Ley. Ello en tanto se trata de contenidos mínimos de los estatutos que tienden a permitir el control y vigilancia de la citada financiación, no solo respecto del origen e ingreso de los recursos, sino también en su correcta inversión.

29.6. De manera similar, la previsión contenida en el artículo 4-16 de la iniciativa, relativa a la obligación de que los estatutos de partidos y movimientos fijen reglas sobre la utilización de espacios institucionales en los medios de comunicación para la divulgación política, es corolario de lo estipulado en el artículo 111 C.P., que reconoce esa participación mediática a favor de las agrupaciones políticas. Con todo, no debe perderse de vista que la regulación que sobre este tópico prevean los estatutos estará sujeta a lo dispuesto por el legislador, en razón de la reserva de ley fijada por el citado precepto constitucional.

Por último, el parágrafo del artículo 4º del Proyecto toma la forma de una regla de transición, destinada a los partidos y movimientos adecúen sus estatutos a la nueva normatividad estatutaria. Disposiciones de este carácter se insertan dentro de la competencia legislativa para definir los efectos de las leyes en el tiempo, sin que presenten ninguna contradicción con el texto constitucional.

30. El capítulo II del Proyecto de Ley prevé tres artículos, destinados a regular las consultas de los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos.

De manera preliminar al estudio sobre la constitucionalidad de esas disposiciones, debe la Sala advertir que la realización de consultas internas y populares son instrumentos imprescindibles para el fortalecimiento de las agrupaciones políticas, en los términos explicados en esta providencia. La consecución democrática de las decisiones internas de dichas agrupaciones, al igual que la designación de sus candidatos a cargos y corporaciones de elección popular, se aseguran mediante la convocatoria a los ciudadanos y, en especial, a los miembros del grupo político, con el fin de que expresen sus preferencias. Esto resulta especialmente importante bajo el actual régimen constitucional en materia electoral, que otorga a los partidos y movimientos la posibilidad de presentarse a las elecciones a través de listas únicas cerradas, cuya composición debe reflejar tales prácticas democráticas.

A su vez, las consultas de las agrupaciones políticas son consecuencia del carácter expansivo de la democracia. En efecto, ese principio constitucional no se agota en acto del sufragio, sino que debe extenderse a diversos entornos de la vida social y política de la Nación. En el caso planteado, resulta evidente que uno de los campos donde la práctica democrática debe imperar es en la actividad interna de las agrupaciones políticas, precisamente por el papel nodal que cumplen en el funcionamiento y vigencia de la representación política de la soberanía popular.

Además, la existencia de consultas en las agrupaciones políticas satisface dos principios también medulares para el Estado Constitucional: la participación efectiva y el pluralismo. Lo primero, puesto que las consultas son, ante todo, mecanismos en que los ciudadanos expresan sus preferencias acerca de las decisiones más importantes del partido o movimiento, lo que involucra la participación de los interesados en las decisiones que los afectan. Las consultas, en ese sentido, facilitan que los ciudadanos incidan en que dichas decisiones sean compatibles con el programa y plan de acción política de la agrupación. Lo segundo, en tanto las consultas, aunque están basadas en la regla de mayoría, permiten que las minorías expresen sus posiciones de manera mucho más efectiva que en esquemas no democráticos, que han imperado en la práctica partidista nacional, en donde las decisiones en comento suelen ser adoptadas de espaldas a los militantes y por parte de órganos directivos no necesariamente representativos de las distintas corrientes ideológicas que integran la agrupación política. Esta visión conlleva, de acuerdo con autores comúnmente aceptados en ciencia política, una lógica de igualdad política que precede a la vigencia de la práctica democrática. Así, como lo expresa Dahl, "…si los miembros de un grupo creen que todos están calificados más o menos igual para participar de las decisiones colectivas, hay buenos chances de que lleguen a gobernarse a través de alguna especie de proceso democrático. No estoy en condiciones de afirmar cómo podría llegar a prevalecer una creencia tal en un grupo, pero en ciertos lugares y épocas se han dado tres circunstancias que favorecieron la creencia en el proceso democrático. En primer lugar, ciertos individuos constituyen un grupo o asociación bien definida. Segundo, ese grupo es relativamente independiente del control externo –o sus miembros creen que pueden llegar a adquirir esa independencia-. Por último, los miembros del grupo precien que están todos más o menos igualmente capacitados para gobernar, al menos de una manera rudimentaria. Este último aspecto de sus creencias podría describirse, más específica y algo más abstractamente, del siguiente modo: los miembros creen que ninguno de ellos, y ninguna minoría entre ellos, está mejor capacitado o capacitada, tan definidamente que a esa o a esas personas deba permitírseles gobernar sobre todo el resto de la asociación; por el contrario, piensan que todos están igualmente calificados para participar en pie de igualdad en el proceso de gobierno de la asociación"⁹⁵.

31. La trascendencia que tienen las consultas desde la perspectiva constitucional, lleva a que las enmiendas de 2003 y 2009 hayan consagrado reconocimiento superior a tales mecanismos. Así, el inciso cuarto del artículo 107 C.P. prescribe que para la toma de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos propios o por coalición, los partidos y movimientos políticos podrán celebrar consultas populares o internas o interpartidistas que coincidan o no con las elecciones a corporaciones públicas, de acuerdo con lo previsto en sus estatutos y en la ley.

A su vez, el inciso tercero ejusdem indica que en el caso de las consultas populares se aplicarán las normas sobre financiación y publicidad de campañas y acceso a los medios de comunicación del Estado, que rigen para las elecciones ordinarias. Del mismo modo, agrega dos reglas particulares sobre (i) la prohibición para que quien participe en las consultas de un partido o movimiento político o en consultas interpartidistas, pueda inscribirse por otro en el mismo proceso electoral; y (ii) la obligatoriedad del resultado de las consultas. De forma correlativa, el artículo 265-11 C.P. confiere al Consejo Nacional Electoral la atribución de colaborar para la realización de consultas de los partidos y movimientos para la toma de decisiones y la escogencia de sus candidatos. Estos preceptos sirven de marco de referencia para decidir acerca de la constitucionalidad de las normas sobre esta materia.

32. El artículo 5º del Proyecto de Ley Estatutaria describe a las consultas como mecanismos de participación democrática que las agrupaciones políticas pueden utilizar con la finalidad de adoptar decisiones internas o escoger sus candidatos, propios o de coalición, a cargos y corporaciones de elección popular.

Esta definición no presenta mayores debates en cuanto a su constitucionalidad, en tanto reitera lo previsto en el artículo 107 C.P. Adicionalmente, la Corte considera que la extensión que el legislador estatutario hace de las consultas a los grupos significativos de ciudadanos es compatible con la Constitución. De manera análoga a como se explicó en el caso de la extensión del régimen de doble militancia a esas agrupaciones políticas, la constitucionalización de las consultas responde a la necesidad de fortalecer el grado de representatividad democrática del sistema de partidos en su conjunto. Por ende, como los grupos significativos de ciudadanos tienen, por mandato de la Carta, la potestad de inscribir candidatos a cargos y corporaciones públicas de elección popular e, incluso, aspirar a convertirse en partidos y movimientos con personería jurídica, nada se opone a que el legislador estatutario consagre la opción que tales colectividades hagan uso del mecanismo de consulta, para los fines previstos en la Constitución. Además, de no reconocerse esa posibilidad, se conformaría un ámbito de exclusión del carácter expansivo de la democracia, vía utilización de las consultas, lo que entrañaría un déficit en la vigencia de ese principio.

A este respecto debe insistirse, en especial ante los equívocos conceptuales en los que incurren algunos intervinientes, en que las consultas son un mecanismo potestativo de las agrupaciones políticas, naturaleza que comparte tanto la legislación estatutaria como el Texto Constitucional. Esto es distinto al hecho que, luego de someterse a este procedimiento democrático, sus resultados se tornen en obligatorios, asunto que se analizará posteriormente en este apartado. En modo alguno puede concluirse, como erradamente lo hacen dichos intervinientes, que concurra la obligación de realizar las consultas. Por supuesto, el uso de esa herramienta es deseable, en tanto fortalece a la organización política y aumenta el grado de eficacia de la representación democrática. Sin embargo, esta circunstancia no elimina su carácter voluntario.

Los incisos segundo y tercero del artículo en comento definen a las consultas internas y populares, al igual que las interpartidistas, destinadas a elegir candidatos de coalición. Estas definiciones son compatibles con la Carta, en tanto refieren al entendimiento ordinario de tales instrumentos de participación, el cual es a su vez conforme con la comprensión que tiene la Constitución de los mismos. De igual modo, indica el inciso segundo que para el caso de las consultas internas, el régimen jurídico aplicable será el regulado en los estatutos de los partidos y movimientos políticos. Esta previsión reitera lo señalado en idéntico sentido por el inciso tercero del artículo 107 C.P. Adicionalmente, en respuesta a lo señalado por uno de los intervinientes institucionales, no existe ninguna contradicción entre la Carta Política y la previsión de consultas populares, esto es, en las que pueden participar tanto los afiliados a la colectividad como los demás ciudadanos que conforman el censo electoral. Esto por la sencilla razón que la posibilidad de realizar consultas de esta índole tiene raigambre constitucional, pues está contemplada dentro de las alternativas de participación democrática referida en la citada disposición superior.

Por último, el inciso cuarto del artículo 5º dispone el deber estatal de contribuir a la financiación de las consultas, mediante el sistema de reposición de gastos por votos obtenidos, concurrente a los anticipos sometidos a la regulación del Consejo Nacional Electoral. Esta fórmula de financiación, a juicio de la Corte, es desarrollo tanto del deber estatal de concurrir a la financiación política y electoral de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, de conformidad con la ley (Art. 109 C.P.), como de la función constitucional del CNE de distribuir los aportes que para el financiamiento de las campañas electorales y para asegurar el derecho de participación política de los ciudadanos, establezca la ley.

33. El artículo 6º del Proyecto determina las normas aplicables a las consultas, para lo cual (i) distingue entre la aplicación del régimen electoral general a las consultas populares, y los estatutos respecto de las consultas internas; (ii) impone el deber a la organización electoral de prestar su concurso técnico y logístico para la celebración de las consultas; (iii) dispone a la igualdad entre las distintas agrupaciones políticas como criterio para la determinación de límites de gastos y de publicidad, en el marco de las consultas populares interpartidistas; (iv) señala que las consultas podrán coincidir con las elecciones a corporaciones públicas, otorgándose la competencia al CNE para que determine anualmente la fecha para realización de las mismas, cuando deban realizarse en día distinto a las elecciones ordinarias. Se prevé, además, que las consultas para escogencia de candidatos a un mismo cargo o corporación, deben realizarse el mismo día respecto de todos los partidos y movimientos políticos; y (v) confiere al CNE la competencia para reglamentar la convocatoria y realización de las consultas, garantizando la igualdad entre las agrupaciones políticas que participen en ellas.

Disposiciones de esta naturaleza no se oponen la Constitución, puesto que en buena medida reiteran y desarrollan las competencias contenidas en la Constitución, descritas en el fundamento jurídico 31 de esta sentencia y relativas a la posibilidad de realizar las consultas en fechas que coincidan con otros eventos electorales, al igual que las competencias del CNE frente a dichos instrumentos. Debe resaltarse que la fórmula adoptada por el legislador estatutario se funda en el tratamiento paritario de los distintos grupos políticos, lo cual refuerza el deber estatal, en general, y de la organización electoral, en particular, de adoptar una posición de neutralidad frente a los mecanismos de participación democrática adoptados por tales colectividades.

34. El artículo 7º del Proyecto parte de prescribir que el resultado de las consultas será obligatorio tanto para las agrupaciones políticas que hicieron uso de ese mecanismo, como para los candidatos que participaron en ellas. Esta previsión reitera la regla de la misma naturaleza, señalada en el inciso quinto del artículo 107 C.P. Además, no puede perderse de vista que la fundamentación de las consultas partidistas radica, como se ha señalado en esta decisión, en su relación intrínseca con la eficacia del principio democrático. Por ende, resultaría un contrasentido reconocer, desde la perspectiva constitucional, la vigencia de esos instrumentos y, de otro lado, permitir que las agrupaciones políticas desconocieran sus efectos sin consecuencia jurídica alguna. Ello debido a que lo que se busca con las consultas es revestir de legitimidad democrática las decisiones más importantes de las colectividades, entre ellas la escogencia de sus candidatos y la definición de sus directrices ideológicas y programáticas. Restar carácter vinculante a esas decisiones, dejaría sin sustento tal legitimación. Como lo ha indicado la Corte, "… si internamente se decide realizar una consulta y ésta se lleva a cabo con el concurso de la organización electoral, mal se puede oponer la libertad del partido o movimiento a la obligatoriedad del resultado alcanzado. Ni la organización puede defraudar a sus miembros y simpatizantes ni el Estado puede auspiciar que se defraude al elector o votante. El principio democrático y la buena fe (CP art. 1 y 83), entre otros valores y normas constitucionales, quedarían flagrantemente desconocidos, si se aceptase la vacilación o inconsecuencia frente al resultado del certamen que ha sido convocado por el partido o movimiento y apoyado por el Estado"⁹⁶.

Es dentro de este marco de análisis que se justifica la previsión de las reglas dispuestas en el inciso segundo del artículo 7º, en cuanto prescriben que (i) los precandidatos que opten por participar en la consulta quedan inhabilitados para presentarse a la misma elección por otra agrupación política; (ii) los grupos políticos, sus directivos, promotores y precandidatos no pueden apoyar candidatos distintos a los seleccionados mediante la consulta, salvo en los casos de muerte o incapacidad absoluta de estos; y (iii) la inobservancia de las reglas anteriores es causal de nulidad de la inscripción del candidato respectivo, no apoyado por la consulta. Ello en tanto se trata de consecuencias jurídicas fijadas por el constituyente (Art. 107 C.P.) y que son necesarias para otorgar carácter vinculante a las consultas partidistas.

Según lo expuesto, no es necesario el condicionamiento sugerido por el Procurador General, puesto que en todo caso el resultado de la consulta tiene carácter obligatorio, al margen de lo que se señale al momento de su convocatoria. Así, por expresa disposición constitucional, no pueden existir jurídicamente consultas con resultados facultativos, por lo que una cláusula en ese sentido es totalmente ineficaz, al contraponerse al orden superior. Debe resaltarse por parte de la Corte que el hecho de conceder carácter facultativo a los resultados de las consultas, se opone diametralmente al principio democrático, puesto que configura un escenario de fraude a la decisión de los electores. En ese orden de ideas, la decisión libre y autónoma de la agrupación política de optar por la consulta, interna o popular, con el fin de eligir sus candidatos y, en general, adoptar sus decisiones más importantes, tiene como consecuencia jurídica necesaria e ineludible el carácter vinculante de los resultados de la misma.

Por último, se dispone en la norma analizada un mecanismo adicional de desestímulo al desconocimiento de los resultados de la consulta, consistente en la obligación de reintegrar proporcionalmente los gastos en que hubiere incurrido la organización electoral, pudiéndose descontar esas sumas de la financiación estatal a las agrupaciones políticas. Una medida de esta naturaleza es razonable, en tanto el propósito de las consultas es legitimar las decisiones de los grupos políticos y, de esta manera, fortalecer la representatividad democrática. Cuando por una decisión autónoma y libre de las colectividades, se niegan los efectos de las consultas, se frustra la intención del constituyente y se comete fraude a la voluntad de los electores, lo que justifica que los gastos estatales realizados para hacer operativo el mecanismo, deban reintegrarse al erario.

35. El capítulo III del título I del Proyecto regula el régimen sancionatorio de los partidos y movimientos políticos, al igual que el de sus directivos. Para este fin propone cinco artículos, los cuales regulan la cláusula general de responsabilidad de partidos y movimientos, la definición de directivos, la tipificación de las faltas imputables a directivos y agrupaciones políticas, el régimen de sanciones aplicables a esos actores, y la competencia y procedimiento para imponerlas.

De manera preliminar, la Corte considera pertinente señalar que el control de constitucionalidad de estos preceptos debe basarse en dos parámetros definidos: (i) la constatación acerca de disposiciones constitucionales que prevén la obligatoriedad de un régimen sancionatorio para los partidos y movimientos políticos; (ii) la necesidad de que ese régimen se ajuste a las condiciones impuestas por la Constitución para la validez del derecho sancionador, en especial las garantías que se derivan del derecho fundamental al debido proceso.

35.1. En cuanto a lo primero, en distintas oportunidades se ha señalado que las reformas constitucionales de 2003 y 2009, y en especial esta última, modificaron la normatividad sobre agrupaciones políticas, con el fin de fijar responsabilidades por actuaciones u omisiones que permitan que las colectividades sean influenciadas o cooptadas por actores ilegales. Por lo tanto, el constituyente derivado dispuso normas concretas en las siguientes materias:

35.1.1. Los partidos y movimientos políticos deberán responder por toda violación o contravención a las normas que rigen su organización, funcionamiento o financiación, así como también por avalar candidatos elegidos en cargos o corporaciones públicas de elección popular, quienes hayan sido o fueren condenados durante el ejercicio del cargo al cual se avaló mediante sentencia ejecutoriada en Colombia o en el exterior por delitos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales y actividades del narcotráfico o de delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad (Art. 107 inc. 7 C.P.).

35.1.2. Los partidos o movimientos políticos también responderán por avalar a candidatos no elegidos para cargos o corporaciones públicas de elección popular, si estos hubieran sido o fueren condenados durante el período del cargo público al cual se candidatizó, mediante sentencia ejecutoriada en Colombia o en el exterior por delitos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales y actividades del narcotráfico, cometidos con anterioridad a la expedición del aval correspondiente (Art. 107 inc. 8 C.P.).

35.1.3. Las sanciones para las conductas señaladas en los numerales anteriores podrán consistir en multas, devolución de los recursos públicos percibidos mediante el sistema de reposición de votos, hasta la cancelación de la personería jurídica. Cuando se trate de estas condenas a quienes fueron electos para cargos uninominales, el partido o movimiento que avaló al condenado, no podrá presentar candidatos para las siguientes elecciones en esa circunscripción. Si faltan menos de dieciocho meses para las siguientes elecciones, no podrán presentar terna, caso en el cual, el nominador podrá libremente designar el reemplazo (Art. 107 C.P. inc. 9 C.P.).

35.1.4. Los directivos de los partidos respecto de quienes se demuestre que no han procedido con el debido cuidado y diligencia en el ejercicio de los derechos y obligaciones que les confiere personería jurídica, también estarán sujetos a las sanciones que determine la ley (Art. 107 inc. 10 C.P.).

35.1.5. Los partidos y movimientos políticos perderán su personería cuando se compruebe que han dejado de celebrar, por lo menos cada dos años, convenciones que posibiliten a sus miembros influir en la toma de decisiones más importantes de la organización política (Art. 108 inc. 2 C.P.).

35.1.6. El Consejo Nacional Electoral tiene la competencia para revocar, con respeto al debido proceso, toda inscripción de candidatos incursos en causal de inhabilidad (Art. 108 inc. 5 C.P.).

35.1.7. Los estatutos de los partidos y movimientos políticos regularán lo atinente a su régimen disciplinario interno. Esta misma normativa podrá disponer sanciones por el cumplimiento de sus directrices por parte de los miembros de bancada, salvo los asuntos de conciencia –determinados por los estatutos- en que se exceptúa esa consecuencia. Tales sanciones se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del periodo para el cual fue elegido (Art. 108 inc. 6 y 7 C.P.).

35.1.8. La ley puede limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos o candidatos pueden realizar en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones privadas. A su vez, los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos y candidatos deben rendir públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos. Está prohibido que las colectividades políticas mencionadas reciban financiación para campañas electorales, de personas naturales o extranjeras. Ningún tipo de financiación privada podrá tener fines antidemocráticos o atentatorios del orden público (Art. 109 C.P.).

35.1.9. Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, no podrán ser inscritos como candidatos a cargos de elección popular, ni elegidos, ni designados como servidores públicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por la comisión de delitos que afecten el patrimonio del Estado. Tampoco quien haya dado lugar, como servidor público, con su conducta dolosa o gravemente culposa, así calificada por sentencia judicial ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparación patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del daño (Art. 122 inc. final C.P.).

35.2. En cuanto a lo segundo, la jurisprudencia constitucional ha determinado que las diversas expresiones estatales dirigidas a la imposición de sanciones por comportamientos considerados antijurídicos, agrupadas bajo el género de derecho sancionador, deben cumplir con determinados principios y valores, derivados de la cláusula general del debido proceso, para que sean compatibles con la Constitución. Si bien existen diferencias de grado e intensidad entre las distintas expresiones del derecho sancionador, la Corte ha determinado un mínimo común de principios constitucionales que deben cumplir, relativas a los siguientes contenidos⁹⁷:

35.2.1. Se parte de reconocer que la regulación sobre derecho sancionador hace parte de la cláusula general de competencia del legislador, puesto que es en el foro democrático en el que deben ser discutidas las finalidades estatales que deben ser garantizadas mediante los desestímulos derivados del ejercicio del ius puniendi, visto desde una perspectiva amplia. Esto trae como consecuencia que el grado de escrutinio judicial de las normas del derecho sancionador esté limitada a declarar la exequibilidad de reglas que se muestren manifiestamente contrarias a la Constitución o que excedan los límites al ejercicio de la potestad sancionatoria estatal.

El primer grupo de límites a esa potestad sancionatoria se encuentra en los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Con base en estos requisitos, la sanción disciplinaria debe responder al juicio de desvalor por conductas que impiden el cumplimiento de fines estatales constitucionalmente relevantes. Esto lleva a que la conducta sancionada tenga la posibilidad material de afectar tales finalidades, esto es, que conlleve un grado verificable de lesividad. En ese sentido, la jurisprudencia insiste, para el caso particular del derecho disciplinario, especie del derecho sancionador, que el presupuesto de la falta es la afectación de un deber funcional. En términos de la Corte, "…la potestad legislativa en la configuración de los regímenes disciplinarios está limitada por el fin que persigue el ejercicio de la potestad disciplinaria, consistente en asegurar el cumplimiento de la función pública por parte de los servidores públicos y los particulares que cumplen funciones públicas, dentro de los principios a que se refiere el artículo 209 de la Constitución. Luego los regímenes disciplinarios no pueden erigir cualquier conducta en falta disciplinaria; su ámbito está exclusivamente delimitado a aquellas conductas con potencialidad de afectación de la función pública"⁹⁸.

De otro lado, los mismos principios implican que la sanción impuesta sea proporcional, lo que obliga a que exista una relación directamente proporcional entre el grado de afectación a la función estatal, la entidad del bien jurídico vulnerado y la sanción impuesta.

35.2.2. El segundo principio constitucional predicable del derecho sancionador es el de legalidad. De acuerdo con este, corresponde a la ley determinar tanto las conductas sujetas a sanción, como el contenido de esa sanción y el procedimiento aplicable para su imposición. A este respecto, la jurisprudencia contempla que este deber es un postulado necesario del derecho fundamental al debido proceso, que exige que la prescripción de sanciones esté precedido de una ley cierta que las determinen. Sin embargo, el grado de definición de tipos y sanciones no es uniforme para todas las modalidades del derecho sancionador, sino que ha sido aceptado que la legalidad estricta es predicable del derecho penal, atenuándose para otras formas de responsabilidad. Sin embargo, en cualquier caso debe ser el legislador el que determine, al menos en sus aspectos esenciales, las conductas susceptibles de sanción y el procedimiento aplicable. Para la Corte, "cuando se trata del principio de legalidad de las sanciones administrativas ‘sólo exige que una norma con fuerza material de ley contemple una descripción genérica de las conductas sancionables, las clases y cuantía de las sanciones, pero con posibilidad de remitir a los actos administrativos la descripción pormenorizada de las conductas reprochables, sin que pueda decirse en este caso que las normas de carácter reglamentario complementan los enunciados legales, pues se trata de una remisión normativa contemplada específicamente por la disposición legal de carácter sancionador’⁹⁹" ¹⁰⁰. Esta posibilidad lleva, a su turno, que en la descripción típica de la falta, el legislador pueda hacer uso de tipos abiertos o conceptos jurídicos indeterminados. Ello a condición de que tales figuras puedan ser susceptibles de ser especificadas en cada caso concreto, a partir del contexto normativo y las reglas de interpretación jurídica comúnmente aceptadas¹⁰¹.

El mismo precedente señala que el principio de legalidad cobra carácter concreto en los principios de tipicidad y reserva de ley. De acuerdo con el primero, "el legislador debe establecer expresamente los elementos fundamentales del tipo, lo que implica que se efectúe: (i) la descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción; (ii) la determinación de la sanción, lo que implica la descripción de todos los aspectos relativos a ella, esto es, el tipo de sanción a imponer, el término o la cuantía de la misma, la autoridad competente para aplicarla y (iii) el procedimiento que debe seguirse para proceder a su imposición"¹⁰². A su vez, el principio de reserva de ley en el derecho sancionador implica que el Estado tiene la obligación de "… someter a la ley el desarrollo de determinadas materias o de ciertos asuntos jurídicos, o al menos, de tener como fundamento la preexistencia de la misma. Así lo reconoce expresamente el artículo 29 del Texto Superior, cuando establece que nadie podrá ser juzgado sino "conforme" a leyes preexistentes al acto que se le imputa. || Desde esta perspectiva, en materia disciplinaria, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la consagración de los comportamientos reprochables disciplinariamente, así como las sanciones, los criterios para su fijación y los procedimientos para adelantar su imposición, corresponden a una materia que compete desarrollar de manera exclusiva a la ley, tanto en sentido formal como material¹⁰³."¹⁰⁴.

35.2.3. Por último, el segundo grupo de límites a la potestad estatal de imposición de sanciones está fundado en el principio de culpabilidad. Se ha indicado que, a partir de criterios de razonabilidad y proporcionalidad, la falta debe responder a la existencia de una conducta del agente que impide el cumplimiento de finalidades estatales constitucionalmente valiosas. Por ende, debe acreditarse, de manera suficiente y verificable, una relación de causalidad entre esa conducta y la afectación de dichos fines. No obstante, también se ha señalado que esta exigencia es compatible con la posibilidad, en todo caso excepcional, de prever faltas fundadas en la responsabilidad objetiva del agente. Sobre el particular, la Corte ha señalado que "(i) En un extremo, el legislador puede disponer iguales exigencias a las que rigen el derecho penal para la imposición de ciertas sanciones administrativas; no obstante, también puede (ii) prescribir que la administración cumpla con una carga probatoria inicial predeterminada y suficiente, sin que sea necesario demostrar de manera específica la culpa, la cual se deduce de lo ya probado, y permitir que el investigado demuestre que obró diligentemente o de buena fe; (iii) concluir que el comportamiento del que cometió un error es prueba de un grado de imprudencia como la simple inobservancia, pero suficiente para imponer la sanción; (iv) presumir la culpabilidad respecto de la comisión de ciertas infracciones y reglamentar las condiciones en las que se puede presentar prueba en contrario; y (v) en el otro extremo, el legislador puede permitir la imposición excepcional, bajo estrictas condiciones, de sanciones por responsabilidad objetiva, caso en el cual no cabe que el investigado pruebe su diligencia ni su buena fe"¹⁰⁵.

A partir de las consideraciones anteriores, la Corte adelantará el estudio del articulado del capítulo III del título I del Proyecto de Ley Estatutaria.

36. El artículo 8º determina que los partidos y movimientos políticos deben responder por toda violación o contravención a las normas que rigen su organización, funcionamiento o financiación, así como por las conductas de sus directivos, consideradas como faltas en el artículo 10 de la iniciativa. Esta previsión reitera idéntica redacción a la prevista en el inciso séptimo del artículo 107 C.P., por lo que no plantea debate en cuanto a su constitucionalidad. Además, la previsión que remite la aplicación del régimen sancionatorio a las faltas previstas para los directivos, es desarrollo propio de los principios de legalidad y reserva de ley antes explicados.

37. El artículo 9º del Proyecto contiene cinco enunciados normativos diferenciados, a saber: (i) la definición de directivos de partidos y movimientos políticos, entendiéndose como aquellas personas que, de acuerdo con los estatutos de la organización, hayan sido inscritas ante el CNE como designados para dirigirlos, y para integrar sus órganos de gobierno, administración y control; (ii) la potestad del CNE para exigir que se verifique la inscripción de dichos directivos, en caso que esta no se haya realizado en el término allí previsto; (iii) la facultad para que cualquier delegado al congreso o convención del partido impugne ante el CNE la designación de esas directivas, en razón de la violación grave de los estatutos del partido o movimiento; (iv) la prohibición al CNE para que inscriba como directivos a personas distintas a los miembros inscritos del partido o movimiento respectivos; y (v) la instauración del plazo de dos años para que los partidos y movimientos ajusten sus estatutos a la nueva regulación, periodo durante el cual las directivas democráticamente constituidas podrán tomar las decisiones que competen a las colectividades correspondientes.

En apartados anteriores se ha indicado que la Constitución prevé tanto la necesidad que los partidos y movimientos políticos cuente con órganos directivos que ejerzan las funciones que la misma Carta les prescribe y, a su vez, sean responsables de las acciones y finalidades de las colectividades. Ello explica que el legislador estatutario ofrezca una definición estipulativa del concepto "directivo" de los partidos y movimientos políticos. De igual modo, las competencias que la Carta Política confiere a la CNE, en especial la de carácter general de regular, inspeccionar, vigilar y controlar toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, junto con sus directivos, justifica que el registro de los directivos sea administrado por dicho organismo. Esta misma razón sustenta, desde la perspectiva constitucional, la potestad para que esa institución, en aras de lograr el cabal cumplimiento de sus funciones, pueda requerir que ese registro se lleve a cabo. En todo caso, también debe resaltarse desde ahora que la competencia del CNE, lejos de ser omnímoda, está sujeta al cumplimiento de los preceptos constitucionales y legales, en especial aquellos relacionados con la protección del derecho al debido proceso. Esto bajo el entendido que aunque las competencias del CNE son de raigambre constitucional, ello no significa que ese organismos quede liberado del cumplimiento del deber de juridicidad que vincula a todos las instituciones del Estado.

La necesidad de otorgar eficacia normativa a las regulaciones internas de los partidos y movimientos políticos justifica que el legislador estatutario haya previsto que las decisiones de esas agrupaciones que contravengan los estatutos, en lo que respecta a la designación de los directivos, sean objetables ante la CNE, quien deberá resolver lo pertinente con sujeción a los preceptos superiores y los mandatos del legislador. Ello más aún cuando el artículo 265-6 C.P. confiere a ese organismo la función de velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos, entre las que se destacan los mencionados estatutos. Es en ese orden de ideas que también encuentra sustento la prohibición de que ciudadanos ajenos al partido y movimiento político integren sus órganos directivos, pues este es un vínculo mínimo exigible a toda colectividad política organizada y sometida a criterios de disciplina partidista, del modo como se ha explicado en este fallo.

Ahora bien, debe también la Corte resaltar que lo dispuesto en la norma analizada es en entero compatible con la posibilidad que los ciudadanos, en ejercicio de las competencias previstas en la Constitución y la ley, requieran el escrutinio judicial de las medidas adoptadas por la CNE, a través de los mecanismos propios de la jurisdicción contenciosa. Esto por la simple razón que, como se ha indicado, los actos que desarrolla ese organismo no son omnímodos y responden a la Carta Política y las normas legales.

Por último, la determinación de reglas de transición normativa, que permitan que dentro de términos razonables los partidos y movimientos, en uso de su grado de autonomía, adecúen sus estatutos internos a la nueva regulación, son disposiciones de carácter operativo que no se oponen los contenidos de la Carta Política. Sin embargo, sobre este particular debe la Sala resaltar que la norma incurre en un excusable lapsus cálami en su redacción, que en nada afecta su constitucionalidad. En efecto, el precepto analizado indica que "[l]os partidos y movimientos políticos ajustarán sus estatutos las disposiciones de esta Ley dentro de los dos (2) años siguientes a su vigencia." La lectura literal de ese apartado llevaría a concluir que las agrupaciones políticas tienen la potestad de modificar la legislación estatutaria en sus regulaciones internas, entendimiento que es un imposible jurídico, habida cuenta que trastrocaría el sistema de fuentes de derecho y la jerarquía normativa, a la vez que desconocería las competencias constitucionales del poder legislativo. Por ende, la Corte concluye que en este caso se está ante un simple error de redacción, pues resulta evidente que el objetivo del legislador estatutario es inverso, esto es, que los estatutos internos de los partidos y movimientos deben adaptarse a la Ley analizada, dentro del plazo allí previsto. Esto conclusión se corrobora, de igual modo, a partir de otras disposiciones del Proyecto de Ley que prevén la misma regulación. Este es el caso del parágrafo del artículo 5º, según el cual "[l]os partidos y movimientos políticos adecuarán sus estatutos a lo dispuesto en la presente ley en la siguiente reunión que tenga la competencia de reformarlos". Como se observa, la intención unívoca de la norma analizada es sujetar los estatutos internos a la legislación estatutaria, siendo este el verdadero contenido normativo del inciso segundo del artículo 9º del Proyecto de Ley.

38. El artículo 10 del Proyecto de Ley señala el catálogo de acciones y omisiones constitutivas de faltas sancionables a los directivos de los partidos y movimientos políticos. Una previsión de esta naturaleza es expresión necesaria de la eficacia del principio de legalidad que gobierna el derecho sancionador y el cual incorpora el deber de que el legislador determine las conductas objeto de sanción. Adicionalmente, debe resaltarse que el inciso décimo del artículo 107 C.P. prevé la reserva de ley frente a las sanciones aplicables a los directivos de los partidos a quienes se demuestre que no han procedido con el debido cuidado y diligencia en el ejercicio de los derechos y obligaciones que le confieren personería jurídica a la agrupación política. Esta precisión es importante, puesto que de acuerdo con la legislación estatutaria y en armonía con los postulados constitucionales, la responsabilidad de los directivos debe estar precedida de la acreditación de la culpabilidad en la comisión de la falta, merced de haber faltado al deber de diligencia y cuidado antes aludido.

La jurisprudencia constitucional ha señalado que la previsión por parte de la Carta Política, de obligaciones predicables de las colectividades políticas justifica, en sí misma considerada, que el legislador estatutario fije sanciones frente a su incumplimiento. Así, en la sentencia C-089/94 se señaló: "… la Corte admite que la ley que consagra mandatos específicos puede incorporar las sanciones que su desacato apareja. Si el Congreso es competente para dictar la ley estatutaria sobre organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, lo es igualmente para establecer las sanciones que juzgue apropiadas con miras a garantizar el cumplimiento del régimen que adopta. Las actividades de un partido o movimiento manifiestamente contrarias a los principios de organización y funcionamiento que la ley ordena o la no adopción del respectivo código de ética, son dos supuestos que a juicio de la ley revisten tanta gravedad que conllevan como pena la cancelación de la personería jurídica. De llegarse a dar en la realidad una situación de tamaña gravedad, no se percibe que la sanción sea en sí misma irrazonable y desborde la libertad del Estado en la fijación de las penas y de su alcance".

38.1. El literal 1º del artículo 10 es constitucional en tanto reitera textualmente el deber general de diligencia de los directivos, anteriormente expresado y contenido en el artículo 107 C.P. El literal 2º ejusdem determina como falta de los directivos desconocer, en forma reiterada, grave e injustificada, la solicitud de alguna instancia u organismo interno. La Sala observa que este tipo sancionador busca garantizar que las diferentes peticiones que han elevado las diferentes instituciones al interior del partido, en especial aquellas dirigidas a la obtención de información y el cumplimiento de las funciones propias de los directivos, es exequible en tanto se deriva de la eficacia del principio de transparencia previsto en la citada norma constitucional. En efecto, este principio compele a las instancias directivas de partidos y movimientos a atender las solicitudes remitidas por los órganos de la colectividad, obligación que valida la sanción correlativa por su incumplimiento. Igualmente, la obligatoriedad de dar respuesta a las mencionadas peticiones tiene sustento en el deber, también de rango constitucional, de presentar y divulgar sus programas políticos. Como se ha indicado en esta sentencia, las sucesivas reformas constitucionales en materia de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos tienen por objeto lograr su fortalecimiento a partir de la vigencia de la regla democrática. El carácter sustantivo de ese principio obliga, entre otros asuntos, a que la dinámica de las agrupaciones políticas sea visible y, por ende, susceptible de intenso y vigoroso escrutinio por parte de sus miembros e integrantes. La actitud negligente en el trámite de esas solicitudes impide el cumplimiento de tales estándares y prácticas de origen constitucional. Por lo tanto, habida cuenta que (i) la tipificación de la falta está suficientemente definida, en cuanto apela a la omisión reiterada y grave e injustificada a las mencionadas peticiones; y (ii) está basada en la eficacia de fines constitucionalmente relevantes y, en el presente caso imperativos, como el principio de transparencia de los partidos y movimientos políticos, el precepto deviene exequible.

38.2. El literal 3º del artículo 10 tipifica como falta de los directivos permitir la financiación de la organización y/o las campañas electorales, con fuentes de financiación prohibidas. En este caso, la Sala encuentra que este tipo obedece a la sanción correlativa exigible a la prohibición constitucional prevista en el inciso noveno del artículo 109 C.P., que proscribe que las agrupaciones políticas reciban las formas de financiación allí estipuladas y que son pormenorizadas por el legislador estatutario, como se expondrá a propósito del análisis de constitucionalidad del artículo 27 del Proyecto.

La falta objeto de análisis, de otro lado, es compatible con el objetivo de la reforma política de 2009, relacionado con impedir que las colectividades siguieran siendo cooptadas por actores ilegales. Precisamente, la experiencia histórica ha demostrado que uno de los factores que mayor relevancia otorga a esa cooptación es la entrega de recursos económicos a las agrupaciones políticas y sus candidatos. Por ende, es razonable y necesario que el legislador estatutario disponga como falta de los directivos la actuación antes citada, puesto que su comisión contradice los principios de la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos que prevé la Carta. Con todo, debe reiterarse que la comisión de la falta en comento no responde a un parámetro de responsabilidad objetiva del directivo de que se trate, sino que debe estar demostrado el incumplimiento del deber de diligencia y cuidado en la verificación del origen de los recursos.

Similares consideraciones son predicables de la falta tipificada en el literal 4º, en tanto concurren previsiones constitucionales que determinan la posibilidad de fijar, mediante ley, topes a los gastos que pueden realizar las agrupaciones políticas en las campañas electorales, así como a la cuantía máxima de las contribuciones privadas. En consecuencia, la imposición de sanciones a los directivos que desconozcan tales límites, tiende a garantizar la eficacia de tales disposiciones, aspecto que en sí mismo justifica la constitucionalidad de la falta consagrada por el legislador estatutario. Además, como sucede en el caso anterior, los principios de legalidad y tipicidad son debidamente salvaguardados, en tanto que los artículos 23 y 24 de la legislación estatutaria permiten definir con claridad los límites a la financiación privada y a los gastos electorales, cuyo desconocimiento configura la falta expuesta.

38.3. El literal 5º indica como falta de los directivos de partidos y movimientos "inscribir candidatos a cargos o corporaciones de elección popular que no reúnan los requisitos o calidades, se encuentren incursos en causales objetivas de inhabilidad o incompatibilidad, o hayan sido condenados antes de su inscripción o llegaren a serlo durante el periodo para el cual resultaren elegidos, por delitos cometidos antes de su inscripción relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales, actividades del narcotráfico, contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad".

Esta regla, de manera general, se deriva de la responsabilidad prevista en el inciso sexto del artículo 107 C.P., lo que llevaría a declarar su constitucionalidad a partir de razonamientos análogos a los utilizados. No obstante, a partir de las consideraciones planteadas por uno de los intervinientes, la Sala advierte que debe detenerse en el estudio de la posible inconstitucionalidad de la expresión "antes de su inscripción" del mencionado literal.

El argumento planteado por el interviniente es que la descripción típica de la falta en comento está basada en la prohibición prevista en el artículo 107 C.P. Sin embargo una lectura detenida de la norma constitucional llega a la conclusión que la responsabilidad de la conducta de los partidos se aplica para la inscripción de candidatos que hayan cometido los delitos allí previstos y que "hayan sido o fueren condenados por los mismos durante el ejercicio del cargo". Esto implica que el momento de la comisión de la conducta es indiferente para la prohibición constitucional, por lo que pudieron cometerse bien antes o después de la inscripción del candidato avalado. Por ende, el legislador estatutario habría desconocido el alcance del precepto constitucional, al restringir la responsabilidad de los directivos a los delitos cometidos antes de la inscripción, lo que conllevaría la inexequibilidad de esa condición.

En el fundamento jurídico 35.2. se explicó cómo la definición de las sanciones es un asunto sometido prima facie a la libertad de configuración legislativa, la cual está limitada por el contenido de los principios de razonabilidad, proporcionalidad, legalidad y lesividad. No obstante, estos no son los únicos límites predicables de la potestad sancionatoria. El principio de supremacía constitucional implica que una vez la Carta Política ha previsto que determinada conducta debe ser sancionada y, como sucede en el presente caso, por sí misma ha determinado los aspectos específicos del ilícito, el margen de configuración del legislador debe circunscribirse a las definiciones dadas por la Constitución, so pena de contravenir la jerarquía del sistema de fuentes de derecho. En otras palabras, el grado de especificidad de la regulación constitucional es inversamente proporcional a la libertad de configuración legislativa sobre la materia correspondiente. Así lo ha precisado la jurisprudencia constitucional al señalar que "…[e]n principio la sujeción y subordinación de la ley a la Constitución debe permitir cierto margen de acción en la labor de desarrollo de las normas superiores, de manera tal que las diversas alternativas se adopten dentro del marco del principio democrático y pluralista que orienta nuestro sistema constitucional. Las distintas corrientes de pensamiento y opinión representadas en el órgano legislativo, deben participar en el desarrollo e implementación de la Constitución, optando por las diferentes posibilidades dentro del principio de las mayorías. Este margen de acción o libertad de configuración política, admite una gradación que depende a su vez del grado de precisión con el que el constituyente perfila una institución jurídica, y del propio desarrollo constitucional de la misma. Así, podría decirse que la libertad de configuración del legislador es inversamente proporcional a la precisión y amplitud  con la que la Constitución regula una institución jurídica. A mayor precisión de las nociones constitucionales, menor libertad de acción para el legislador. A mayor desarrollo constitucional de la normatividad superior, menor espacio de acción para la ley. A su vez, el grado de la libertad de configuración, determina la intensidad del control constitucional"¹⁰⁶.

Llevada esta regla de decisión al caso estudiado, se concluye que el legislador estatutario actuó por fuera del preciso marco fijado por el constituyente en materia de responsabilidad de los partidos y movimientos políticos, por el hecho de avalar candidatos condenados por ciertos delitos. En efecto, la Corte concuerda con el interviniente en que del inciso séptimo del artículo 107 C.P. se colige, sin ninguna duda, que la responsabilidad de los partidos y movimientos es predicable del aval a candidatos elegidos y condenados, al margen del momento en que cometió el delito. En consecuencia, le está vedado al legislador estatutario disminuir la rigurosidad del estándar sancionatorio que la Constitución ha previsto. Por ende, se declarará la inexequibilidad de la expresión "antes de su inscripción", prevista en el numeral 5º del artículo 10 del Proyecto de Ley Estatutaria.

Ahora bien, como se ha reiterado en este apartado, la responsabilidad de los directivos en la comisión de la falta analizada, debe estar sujeta a los presupuestos constitucionales del derecho sancionador. Esto significa que, (i) según lo prescribe el artículo 11 del Proyecto de Ley, la responsabilidad del directivo derivada de la inscripción de candidatos que cometieren los delitos reseñados en la norma analizada, dependerá de que se compruebe que el directivo imputado ha incumplido con los deberes de diligencia y cuidado respecto de la verificación de las condiciones del candidato; y (ii) la imposición de la sanción debe estar precedida de la garantía de los contenidos propios del derecho al debido proceso.

38.4. Los numerales 6º, 7º, 8º y 9º del artículo 10 determinan como faltas de los directivos conductas delictuales que afectan bienes jurídicos relacionados con la vigencia del principio democrático al interior de las colectividades. De este modo, se sanciona (i) el estímulo de la formación de asociaciones ilegales, hacer parte de ellas o permitirles que realicen propaganda o incidir a favor del partido, movimiento o candidatos; (ii) utilizar o permitir el uso de la violencia para el ejercicio de la participación electoral; (iii) incurrir en delitos contra la participación democrática, la administración pública, la existencia y seguridad del Estado, el régimen constitucional; de lesa humanidad o relacionados con actividades de grupos armados ilegales y el narcotráfico; y (iv) cometer actos de corrupción, permitirlos u omitir el deber de denunciarlos.

Cada una de estas faltas está en consonancia con los propósitos del régimen constitucional actual en materia de funcionamiento y organización de partidos y movimientos políticos, fundado en la exigencia de obligaciones jurídicas concretas que eviten la incursión en tales agrupaciones de actores ilegales. En esa medida, ante el vínculo entre las faltas y el aseguramiento de finalidades que la Constitución prescribe para las colectividades políticas, sumado a la suficiente claridad y especificidad de las tipificaciones ofrecidas por el legislador estatutario, las normas resultan exequibles.

A este respecto, debe recabar la Corte que aunque los numerales 8º y 9º prevén faltas de los directivos que pudieren parecer análogas, en ningún caso existe duplicidad entre las mismas, al menos por dos tipos de razones. En primer término, el inciso 8º prevé como falta de los directivos de los partidos y movimientos políticos la comisión de conductas específicas, tipificadas en la legislación penal, como son los delitos contra mecanismos de participación democrática; contra la administración pública; contra la existencia y seguridad del Estado; contra el régimen constitucional y legal; de lesa humanidad; o relacionados con actividades de grupos armados ilegales o de narcotráfico. En cambio, el numeral 9º refieren a conductas más amplias, que no tienen necesariamente correspondencia con tipos penales, pero que en todo caso corresponden a actividades contrarios al régimen democrático, relativas a la comisión de delitos contra la administración pública, actos de corrupción o connivencia con ellos, al igual que la omisión de denuncia de tales actuales.

En segundo lugar, como se explicará más detalladamente en apartado posterior, a propósito del análisis de constitucionalidad del artículo 12 del Proyecto de Ley, el legislador estatutario ha determinado que las faltas relacionadas en el numeral 9º del artículo 10 ejusdem son de comisión privativa de los directivos y no de los partidos o movimientos políticos. Esto habida consideración del carácter personal que exigen tales conductas.

No obstante, en cualquier caso las faltas descritas en los numerales explicados son compatibles con la Constitución, en tanto cumplen con los estándares propios del derecho sancionador, antes explicados, a la vez que refieren a conductas contrarias a la regla democrática, respecto de las cuales es razonable que el legislador, en ejercicio del amplio margen de configuración que tiene sobre la materia, imponga sanciones correlativas a su comisión.

38.5. Por último, el parágrafo del artículo 10 es una transcripción literal de la regla de derecho prevista en el inciso octavo del artículo 107 C.P. En esa medida, es compatible con el orden constitucional.

39. El artículo 11 del Proyecto de Ley ofrece cuatro disposiciones jurídicas diferenciadas, así: (i) indica que los directivos de los partidos y movimientos políticos a quienes se les demuestre que no han procedido con el debido y cuidado y diligencia en el ejercicio de los derechos y obligaciones que les confiere la personería jurídica, lo que se comprueba por la comisión de las conductas descritas en el artículo 10 del Proyecto, incurrirán en las sanciones previstas en la norma; (ii) determina las sanciones imponibles a los directivos, las cuales van desde la amonestación escrita y pública a la expulsión de partido y movimiento, junto con aquellas otras que determinen los estatutos internos; (iii) confiere la competencia a los órganos de control de los partidos y movimientos para imponer esas sanciones, con sujeción a sus estatutos y bajo la vigencia del derecho al debido proceso; (iv) contempla la impugnación de esas decisiones ante el CNE y prevé el término para solicitarla.

El análisis de constitucionalidad de estos enunciados, a juicio de la Corte, debe partir de dos premisas definidas. En primer término, la doctrina constitucional explicada en la sección preliminar de este apartado, indica que hace parte de la validez del derecho sancionador que el legislador determine tanto los tipos, como las sanciones imponibles. Por ende, la norma estatutaria que define tales sanciones es desarrollo necesario de ese principio. En segundo lugar, la potestad sancionatoria de los partidos y movimientos encuentra sustento constitucional expreso, contenido en el inciso noveno del artículo 107 C.P., el cual determina una cláusula general de responsabilidad de los directivos que incumplan el deber de diligencia y cuidado en el ejercicio de los derechos y obligaciones propios de la personería jurídica del partido o movimiento.

Es con base en estas previsiones constitucionales que el legislador estatutario se encuentra investido de la facultad de fijar las sanciones a los directivos, estando solo sujeto a que las mismas sean compatibles con criterios de razonabilidad y proporcionalidad. La Corte encuentra que las sanciones allí previstas no imponen restricciones desproporcionadas a los derechos fundamentales de los directivos de los partidos y movimientos, en tanto se concentran en asuntos directamente relacionados con la dinámica de las colectividades políticas y no interfieren en ámbitos punitivos reservados a otras autoridades, en especial las de índole judicial. De otro lado, se advierte que estas sanciones responden a un parámetro de gradualidad, lo que implica su consonancia con la relación de proporcionalidad directa entre la entidad de la falta y la severidad de la sanción, propia del principio de lesividad del derecho sancionador. Finalmente, la norma es compatible con el grado de autonomía de los partidos y movimientos políticos, en tanto permite que los estatutos internos de los partidos prevean sanciones adicionales a las previstas por el legislador estatutario. En todo caso, la constitucionalidad de las mismas estará supeditada al cumplimiento de los parámetros del derecho sancionador, explicados en este fallo.

El mencionado grado de autonomía justifica que el legislador estatutario confiera a los órganos de control de los partidos y movimientos políticos la competencia para la imposición de sanciones. Las agrupaciones políticas, desde la perspectiva ofrecida por la Constitución, son colectividades destinadas a intermediar entre la ciudadanía y el ejercicio del poder político, para lo cual están llamadas a adoptar decisiones internas fundadas en la vigencia del principio democrático participativo. Esto implica, de igual modo, la posibilidad de que la legislación les reconozca instancias de autogobierno, dirigidas al cumplimiento de sus finalidades dentro del sistema electoral y, en su sentido más amplio, de representación política. Sobre el particular, la jurisprudencia ha señalado, a propósito de la constitucionalidad de la previsión estatutaria que prescribe el Consejo de Control Ético de partidos y movimientos, que "…[e]l establecimiento de la obligación de expedir el Código de Ética y la función del Consejo de Control Ético de aplicarlo, en cambio, corresponde al campo de la ley, pues, de conformidad con lo expuesto en otro apartado, aquí se consagra un requerimiento organizativo y una función genéricas y se deja a cada partido y movimiento entera libertad para señalar su contenido y la estructura concreta del órgano. La sanción que acarrea el incumplimiento de la norma es severa en razón de la gravedad que reviste la omisión en la expedición del Código, pero en todo caso su consagración no excede la esfera de la ley. Por lo demás, la enumeración de los casos en los que se contempla el pronunciamiento del Consejo de Control Ético, tiene carácter general y contribuye a delinear la misión que se asigna a este órgano.|| El artículo 45 del proyecto es exequible, pues la configuración abstracta de las sanciones que pueden aplicarse a los miembros afiliados del partido o movimiento, es un asunto que sin perjuicio de ser objeto de tratamiento particularizado dentro de cada partido o movimiento, puede pertenecer al contenido propio de la ley estatutaria. La trascendencia de las sanciones, de otra parte, hace necesario que la misma ley las contemple y autorice su imposición"¹⁰⁷.

Por último, la adscripción de competencia que hace el legislador estatutario al CNE para que resuelva la impugnación de las sanciones impuestas por los órganos de control de partidos y movimientos políticas, se inserta en la claúsula general prevista en el artículo 265 C.P., cuando confiere a ese organismo la función de ejercer la regulación, inspección, vigilancia y control de la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos y, como corolario de esa competencia, velar por el cumplimiento de las normas sobre dichas colectivazas, junto con las demás funciones que le confiera la ley. Como se observa, aunque no existe una previsión constitucional específica que otorgue al CNE la función de resolver la impugnación de las citadas sanciones, esta actividad está intrínsecamente relacionada con las competencias que sí tienen raigambre superior. A este respecto y con el fin de resolver un problema jurídico similar, la Corte señaló que "…[e]l artículo 39 del proyecto concede al Consejo Nacional Electoral una serie de funciones que se adicionan al repertorio de sus competencias. Ellas se refieren básicamente a la supervisión del cumplimiento de lo estatuido en el proyecto en relación con los partidos, movimientos y candidatos, lo que apareja la facultad para imponer sanciones pecuniarias y la posibilidad en ejercicio de la función de vigilancia de "constituir tribunales o comisiones de garantías o vigilancia" (literal a); la facultad de citar personas para que rindan testimonios sobre el cumplimiento de las leyes electorales (literal b); la emisión de conceptos que interpreten las leyes mencionadas (literal c) y la fijación de las cuantías a que se refiere el proyecto (literal d). || La ley estatutaria puede regular funciones electorales (CP art. 152-c) y atribuir su ejercicio al Consejo Nacional Electoral (CP art. 265-12)¹⁰⁸. La constitucionalidad de la norma examinada puede igualmente sustentarse, en las facultades constitucionales propias del mencionado organismo relacionadas con la vigilancia del cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos, los derechos de la oposición y el desarrollo de los procesos electorales, así como en aquéllas en cuya virtud puede servir como cuerpo consultivo del Gobierno en materias de su competencia y presentar al Congreso proyectos de actos legislativos y de ley (CP art. 265-5 y 6)".

Por último, no puede perderse de vista que la función de la resolución de controversias que el legislador estatutario confiere a la CNE, esta a su vez sometida al escrutinio judicial. Ello en razón que las decisiones de ese organismo son susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por ende, se está ante un procedimiento reforzado de protección de las normas constitucionales, legales y estatutarias, aplicables a la organización y funcionamiento de partidos y movimientos políticos, con control en sede electoral por parte del CNE y judicial ante el contencioso. Todo esto bajo el entendido que, como se ha señalado insistentemente en la presente decisión, la actividad del CNE tiene como marco y límite las regulaciones constitucionales y legales referidas tanto a la actividad electoral, como a la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos.

Con todo, la Corte también considera necesario reafirmar que, en tanto expresión del derecho sancionador, la facultad legal que tienen los partidos y movimientos políticos que sancionar las faltas de sus directivos, debe estar precedida de las garantías propias del derecho al debido proceso, señaladas el inicio del presente apartado y descritas in extenso por la jurisprudencia constitucional. Dentro de esas garantías se encuentra la necesidad que los estatutos internos de las agrupaciones políticas, cuenten con instancias suficientes para el ejercicio de contradicción y defensa, la publicidad de las decisiones, la comparecencia del imputado, el conocimiento de los cargos y, en general, todas aquellas etapas indispensables para la protección del derecho al debido proceso. En consecuencia, corresponderá al CNE, en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, verificar si los estatutos internos cumplen con dichos estándares.

40. El artículo 12 del Proyecto de Ley regula el régimen sancionatorio de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica. La técnica utilizada por el legislador estatutario sobre esta materia es extender como faltas de dichas colectividades las conductas sancionables de los directivos, descritas en el artículo 10 de la iniciativa, adicionándose otras señaladas en la disposición objeto de examen.

Un aspecto que debe dilucidarse de manera previa al estudio sobre la constitucionalidad del artículo, señalado por un grupo de intervinientes, es la justificación acerca de la restricción del régimen sancionatorio a los partidos y movimientos con personería jurídica, con exclusión de aquellos grupos que carecen de la misma. A juicio de la Corte es razonable esa distinción, puesto que (i) no existe una norma constitucional que ordene que el régimen sancionatorio se extienda a las agrupaciones sin personería jurídica; (ii) contrario a como se concluyó respecto de la extensión a esas agrupaciones de la prohibición de doble militancia, las normas de derecho sancionador están gobernadas por el principio de legalidad, lo que implica que ante la inexistencia de una norma constitucional o legal que extienda el régimen sancionatorio a las colectividades sin personería jurídica, mal puede el Tribunal Constitucional, a partir de una sentencia integradora o aditiva, proceder a dicha extensión de los efectos jurídicos; (iii) existen razones sustantivas que justifican que el legislador estatutario haya hecho la distinción en comento, entre ellas las innegables diferencias institucionales entre los partidos y movimientos con o sin personería jurídica, entre ellos el nombramiento de órganos directivos y de control; y (iv) en cualquier caso, los integrantes de las agrupaciones políticas sin personería jurídica están sometidos a otros tipos de controles del derecho sancionador sí previstos en la ley, incluso los de índole penal. Por lo tanto, quedan salvaguardados los bienes jurídicos propios de la vigencia de la representación democrática, que llegasen a ser afectados por los integrantes de los colectivos políticos mencionados.

Dilucidado este aspecto, debe reiterarse que la regulación de un régimen sancionatorio de los partidos y movimientos políticos tiene naturaleza constitucional. La Carta Política, como ya se ha explicado pormenorizadamente, no solo describe varias de las conductas que generan responsabilidad para las agrupaciones políticas, sino que también indica cuál debe ser la naturaleza y gradualidad de las sanciones. En tal sentido, el inciso noveno del artículo 107 C.P. prevé que las sanciones a partidos y movimientos podrán consistir en multas, devolución de recursos públicos percibidos mediante el sistema de reposición de votos "hasta la cancelación de personería jurídica".

De la fórmula prevista por el constituyente, la Corte extrae dos conclusiones. En primer lugar, de la redacción anterior se infiere que el artículo 107 C.P. prevé un modelo sancionatorio gradual, que reserva las sanciones más graves, como la cancelación de la personería jurídica, a las faltas que tengan idéntico grado de afectación de bienes jurídicos relacionados con la organización y funcionamiento de partidos y movimientos. En segundo término, que la enunciación que hace la norma constitucional no es conclusiva, puesto que el uso del término "hasta" implica que pueden existir otras modalidades de sanción, las cuales, se insiste, estarán sujetas a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

40.1. Estos argumentos justifican la constitucionalidad de los dos primeros incisos del artículo 12 del Proyecto de Ley. Es ajustado al ordenamiento superior que el legislador estatutario prevea que los partidos y movimientos políticos sean sujetos de sanciones por las conductas allí indicadas, que en buena medida recogen las cláusulas de responsabilidad de esas colectividades, indicadas en el artículo 107 C.P.

La tipificación de las sanciones responde a criterios de gradualidad y razonabilidad, en el sentido que reserva los castigos más graves a faltas de similar entidad. Adicionalmente, aunque prevé otras modalidades de sanción, distintas a la previstas por el constituyente, ello no afecta la constitucionalidad del precepto puesto que, como se indicó, esa prescripción superior no tiene carácter conclusivo, por lo que permite que el legislador estatutario prescriba sanciones de diferente índole, siempre y cuando se sometan a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. En el caso planteado, sanciones relativas a la suspensión de la personería jurídica, su disolución o la suspensión de la financiación y el uso de medios masivos de comunicación, se muestran como instrumentos razonables, en tanto están relacionados con la restricción de las potestades y estímulos que la Constitución confiere a partidos y movimientos. Es apenas natural que una vez se ha comprobado que la agrupación incumplió con las reglas del ordenamiento y ha afectado de manera grave el principio democrático representativo, sea objeto de sanciones de este carácter. Ello más aún cuando existe un mandato constitucional expreso que ordena que las colectividades sean responsables por tales actuaciones contrarias al orden institucional. Por supuesto, la exequibilidad general de las sanciones allí planteadas no exime al CNE de garantizar la eficacia del derecho al debido proceso de los partidos y movimientos políticos, al imponerlas en cada caso concreto. Esto en el entendido que dicho órgano está sujeto a las prescripciones de la Constitución y la ley en lo que respecta al ejercicio de las funciones que le otorga el artículo 265 Superior.

No obstante, conviene detenerse en dos aspectos particulares que ameritan estudio separado. En primer término, la Sala advierte que la aplicación de las sanciones excluye la conducta descrita en el numeral 9º del artículo 10 del Proyecto. Esta norma tipifica como falta de los directivos de partidos y movimientos "cometer delitos contra la administración pública, actos de corrupción, mostrar connivencia con estos y/o teniendo conocimiento de estas situaciones, no iniciar los procesos correspondientes o no realizar las denuncias del caso". A juicio de la Corte y como ya se indicó en apartado anterior, esta exclusión se justifica a partir de la responsabilidad personal y subjetiva que se predica de tales comportamientos, lo cual explica que se centre en los directivos de las agrupaciones políticas y no en la colectividad. Además, no puede perderse de vista que estos comportamientos son subsumidos por el numeral 8º del artículo 10 del Proyecto, que dispone como falta de los directivos y de los partidos y movimientos, de acuerdo con la regla contenida en el artículo 8º del Proyecto, "incurrir en actos tipificados como delitos contra los mecanismos de participación democrática; contra la administración pública; contra la existencia y seguridad del Estado; contra el régimen constitucional y legal; de lesa humanidad; o relacionados con actividades de grupos armados ilegales o de narcotráfico". Es evidente que si el partido o movimiento político comete acciones u omisiones que den lugar a la comisión de los mencionados delitos, será pasible de las sanciones previstas en el artículo 12 del Proyecto. Por lo tanto, no se está ante una omisión o déficit sancionatorio en cuanto a la materia analizada.

El segundo aspecto es el relativo a la sanción prevista en el numeral 6 del artículo 12. La Corte observa que este precepto reitera la sanción señalada en el inciso noveno del artículo 107 C.P.; no obstante, el legislador estatutario omitió uno de los aspectos fijados por el constituyente, relativo a que la sanción por condena del candidato se predica de aquel que ejerce cargos uninominales. En este caso debe aplicarse la regla utilizada en el fundamento jurídico 38.3., en el sentido que cuando la Carta Política ha fijado un ingrediente normativo específico, este configura un límite igualmente particular para el legislador sobre esa materia. De otro lado, debe insistirse que la obligatoriedad de esta circunscripción de la sanción al partido frente a la condena de candidato a cargo uninominal se explica en el hecho que la Constitución prevé un régimen distinto cuando el condenado es un miembro de una corporación pública de elección popular. En este caso, en lo que respecta a la permanencia en la curul, la regla aplicable es la prevista por el artículo 134 C.P., que señala que cuando los miembros de las corporaciones públicas de elección popular son condenados o afectados con medida de aseguramiento por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación o por grupos armados ilegales, de narcotráfico, delitos contra la mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad, no podrá suplirse la curul con un suplente.

En consecuencia, la Constitución prevé consecuencias jurídicas diferentes, en lo que refiere a la permanencia en la investidura, respecto de candidatos elegidos a cargos uninominales y a corporaciones públicas. Como la redacción planteada por el legislador estatutario llevaría a desnaturalizar esa diferenciación expresa, se impone la exequibilidad condicionada del precepto, en el sentido que la sanción allí estipulada es aplicable cuando el condenado es un candidato electo a cargo uninominal.

40.2. El inciso tercero del artículo 12 determina como sanción a los partidos y movimientos políticos la pérdida de la personería jurídica en aquellos casos en los que restados los votos obtenidos por los congresistas condenados por los delitos descritos en el numeral 5 del artículo 10 del Proyecto, la colectividad no alcance el umbral previsto en el inciso primero del artículo 108 C.P., esto es, la votación no inferior al 3% de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en las elecciones de Cámara de Representantes y Senado. Esta sanción encuentra sustento constitucional suficiente en las finalidades de las reformas de 2003 y 2009, en especial esta última, que determina la responsabilidad de los partidos cuando son cooptados o influenciados por actores ilegales. Resulta razonable que cuando el apoyo electoral de la colectividad política no se deriva del sufragio libre que propugna por determinado programa de acción política, sino en la coacción violenta, la entrega de dádivas o el financiamiento ilegal, ese apoyo deba desvirtuarse jurídicamente, puesto que no está legitimado desde la perspectiva de la representatividad democrática. Igual conclusión es predicable de otras modalidades de sanción previstas en la misma norma, como la devolución de la financiación estatal. En ese evento, es claro que el esfuerzo fiscal destinado al funcionamiento de los partidos y movimientos, al igual que para sus campañas electorales, debe dirigirse única y exclusivamente a las prácticas democráticas y no a expresiones delincuenciales que deslegitiman la actividad política. Por ende, no solo es constitucionalmente legítimo, sino obligatorio y necesario, la imposición de sanciones de esta naturaleza.

40.3. Los demás componentes del artículo 12 del Proyecto no ofrecen mayores debates respecto a su constitucionalidad. La regla que permite al CNE, como medida cautelar y ante la existencia de medida de aseguramiento contra el candidato elegido, proceder a suspender proporcionalmente a los partidos y movimientos el acceso a financiación estatal y a uso de espacios otorgados en medios de comunicación, es corolario de la legitimidad constitucional para la imposición de dichas sanciones en forma definitiva, como se explicó anteriormente. A su vez, lo previsto en el parágrafo 1º ejusdem es una norma que garantiza la aplicación del principio de publicidad de la actuación adelantada por el CNE, lo que redunda en la seguridad jurídica del procedimiento. Esto nuevamente bajo el entendido que las actuaciones de ese organismo están sujetas al mandato de juridicidad que les impone la Constitución y la ley. Por último, la Sala considera que el parágrafo 2º es una medida compatible con la Constitución, en consideración a que el ejercicio de la potestad sancionatoria está guiado, entre otros preceptos, por el principio de proporcionalidad. Esto permite que el legislador estatutario prevea que la sanción impuesta pueda limitarse a la circunscripción territorial en que se cometió la falta, ello con el fin de evitar una afectación excesiva de los derechos constitucionales de las colectividades políticas, en especial la posibilidad de presentar candidatos a las elecciones, y recibir el reconocimiento y apoyo del Estado para su funcionamiento.

41. El artículo 13 del Proyecto de Ley determina la competencia y procedimiento para imposición de las sanciones en comento a partidos y movimientos políticos. Para ello indica que el Consejo Nacional Electoral es titular del ejercicio preferente de la competencia y procedimiento para imponer sanciones a partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos, "cuando estos no lo hicieren de acuerdo a su régimen disciplinario".

En distintos apartes de esta sección, la Corte ha mostrado los argumentos que justifican la competencia del CNE para ejercer, dentro del marco delimitado por la Constitución y la ley, las funciones de inspección, vigilancia y control de las agrupaciones políticas, lo que confirma, de manera general, la constitucionalidad del precepto. No obstante, este primer inciso plantea dos problemas jurídicos que debe abordar la Sala. El primero, relativo a que la norma extiende la competencia sancionatoria a los grupos significativos de ciudadanos, a pesar de que conforme a las normas estatutarias precedentes restringen esa función respecto de partidos y movimientos políticos con personería jurídica. La Corte encuentra que al tenor del artículo 265 C.P., el CNE ejerce su competencia respecto de partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos. Sin embargo, con el fin de otorgar coherencia al articulado objeto de estudio, la interpretación adecuada del precepto es entender que la potestad sancionatoria respecto de los grupos significativos de ciudadanos se limita a aquellos que cuenten con personería jurídica, en los términos del artículo 108 C.P. Esto en la medida que un entendimiento diverso llevaría a evidentes equívocos y contradicciones en su aplicación, habida cuenta que (i) entraría en contradicción con lo regulado en el artículo 13 del Proyecto, que reserva la imposición de sanciones a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica; y (ii) las agrupaciones políticas sin personería carecen de la estructura institucional y de responsabilidad, en especial de cuadros directivos, que permita aplicar el régimen sancionatorio prescrito por el legislador estatutario. Por ende, la competencia del CNE, conferida por el artículo 13 del Proyecto está circunscrita a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos de que trata el artículo 108 C.P.

En segundo lugar, como lo advierte el Procurador General, la formulación del legislador estatutario podría comprenderse de modo que la competencia del CNE tendría carácter subsidiario, en tanto entra a operar solo "cuando estos no lo hicieren de acuerdo a su régimen disciplinario interno". Esta condición, en criterio de la Sala es inexequible, puesto que es contrario al principio de objetividad en la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, previsto en el artículo 107 C.P., así como el principio de imparcialidad en el ejercicio de la función pública, prescrito en el artículo 209 C.P.

En efecto, la consecuencia práctica de la estipulación en comento es que las agrupaciones políticas tendrían la competencia para juzgar sus propias faltas. Además de las perplejidades que esa cláusula genera, como el hecho que la colectividad podría juzgar sus faltas e imponerse la sanción de cancelar o suspender su personería jurídica, o eliminarse el acceso a la financiación estatal o medios de comunicación, es evidente que permitir que esas agrupaciones investiguen y sancionen sus faltas contradice la necesidad que sea un órgano independiente, sujeto a la Constitución y a los mandatos legales. y ajeno a la estructura de la colectividad, que para el caso colombiano corresponde al CNE, quien se ocupe de esa función. A este respecto debe indicarse, en respuesta a lo planteado por uno de los intervinientes, que si bien la composición del CNE responde a criterios de representatividad democrática de los partidos y movimientos, de ninguna manera puede colegirse de esa situación que tal organismo pueda adoptar sus decisiones con un criterio exclusivamente político. En cambio, se trata de un ente que, al fungir como máxima autoridad electoral, está sometido a la aplicación imparcial, ponderada y objetiva de las normas constitucionales y legales aplicables a esa materia. Ello explica, precisamente, que sus decisiones sean objeto del escrutinio judicial de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En otras palabras, aunque esta Corporación ha reconocido que el CNE es un órgano que cumple funciones de índole política, y es por ello que su composición refleja la composición de fuerzas políticas¹⁰⁹, de estos rasgos no se colige que deje de estar sometido al deber de imparcialidad en la aplicación de las sanciones y, en general, en el cumplimiento de sus potestades constitucionales y legales.

Frente al principio de imparcialidad en el ámbito del derecho sancionador, la jurisprudencia ha previsto que "…[l]a imparcialidad representa, pues, el principio más depurado de la independencia y la autonomía judiciales o de quien, conforme la Constitución y la ley, le ha sido reconocido un poder de juzgar a otros individuos, pues no sólo lo hace independiente frente a los poderes públicos, sino también, frente a sí mismo. Como se sostuvo en el auto A-188A de 2005, se trata de la fórmula con que se recoge la tradición jurídica de la humanidad, desde la cual se ha considerado universalmente como forma de resolver conflictos ‘la intervención de un tercero, ajeno al conflicto’; pero también se trata de que -aunque con algunas excepciones- los conflictos se resuelvan a través de la manera ofrecida por el Estado, ‘esto es, mediante la implementación de un proceso adelantado por un juez y con la potestad de hacer cumplir la solución que se impartió al conflicto’. || Estas consideraciones, es evidente, son perfectamente extrapolables a la noción de imparcialidad que debe animar el ejercicio del poder disciplinario, en donde también resulta indispensable evitar que el juzgador sea ‘juez y parte’, así como que sea ‘juez de la propia causa’."¹¹⁰.

En el caso planteado, aceptar que las agrupaciones políticas pueden tramitar la sanción de sus propias faltas, sería palmariamente contrario al principio en comento. Por ende, la Corte declarará la inexequibilidad de la expresión "cuando estos no lo hicieren de acuerdo a su régimen disciplinario interno", contenida en el inciso primero del artículo 13 del Proyecto de Ley.

42. El procedimiento previsto en el artículo 13 del Proyecto para la investigación y sanción de las agrupaciones políticas con personería jurídica, acoge la sucesión tradicional de etapas del derecho administrativo sancionador. En ese orden de ideas, contempla (i) la necesidad de proferir resolución motivada de apertura de la investigación, que dé cuenta de los cargos, las faltas atribuibles, los hechos objeto de investigación, las disposiciones infringidas y las sanciones imponibles; (ii) la posibilidad de que si no existieren elementos de juicio suficientes, el CNE pueda adelantar la correspondiente investigación preliminar, notificándose de ello al partido o movimiento; (iii) la notificación del inicio de la investigación al representante legal de la colectividad, a las personas implicadas en los hechos objeto de la pesquisa y al Ministerio Público; (iv) el término para que los implicados rindan descargos; (v) las reglas sobre el debate probatorio, la formulación de alegatos de conclusión y la adopción de decisión de mérito; (vi) la posibilidad de decretar las medidas cautelares objeto de examen respecto del artículo 12 del Proyecto; (vii) la cláusula de remisión de lo no regulado al Código Contencioso Administrativo; y (viii) la facultad de demandar en sede judicial la decisión adoptada y las reglas para su trámite.

Estas disposiciones son compatibles con la Constitución, puesto que otorgan garantías suficientes para la eficacia de las distintas prerrogativas que conforman el derecho al debido proceso. En efecto, permiten la publicidad de las decisiones de trámite y de fondo, el ejercicio del derecho de contradicción y defensa, la potestad de presentar pruebas y hacerlas valer dentro del trámite, al igual que la facultad para impugnar la decisión en sede jurisdiccional. Por ende, el procedimiento mencionado será declarado exequible.

Este capítulo tiene dos artículos. El primero que prevé las reglas de disolución, liquidación, fusión y escisión de los partidos y movimientos políticos, y el segundo, que determina los efectos de la disolución administrativa.

43. El artículo 14 del Proyecto de Ley ofrece distintos enunciados normativos diferenciados, a saber (i) la delegación en la ley y los estatutos internos de la definición de las reglas sobre disolución, liquidación, fusión y escisión de los partidos y movimientos políticos; (ii) la previsión según la cual la decisión administrativa del CNE de disolver y liquidar un partido o movimiento político, no cabe recurso alguno; (iii) la imposibilidad de acordarse la disolución, liquidación, fusión y escisión voluntaria de un partido o movimiento político cuando se haya iniciado proceso sancionatorio; (iv) la regla supletoria para la designación del liquidador, cuando ello no se hubiere previsto en los estatutos internos; (v) la competencia del CNE para impulsar la liquidación luego de pasados tres meses del decreto de cancelación de personería jurídica; (vi) el reenvío de la regulación sobre la disolución y liquidación a la ley civil; (vii) la destinación del remanente de la liquidación al Fondo de Financiación de Partidos y Campañas, salvo que se hubiere fijado otra destinación pertinente en los estatutos; y (viii) de acuerdo con el parágrafo de la norma, la regla supletoria sobre la decisión de la liquidación, en el sentido de que si ello no ha sido regulado por los estatutos, la decisión podrá adoptarse por la respectiva bancada en Congreso, con una votación no inferior a la tercera parte de sus integrantes.

43.1. Para el análisis de estos enunciados, debe partirse de evidenciar los modos de extinción de la personería jurídica de las agrupaciones políticas que plantea la Constitución y la legislación estatutaria. Concurren dos formas de disolución y liquidación de los partidos y movimientos políticos. La primera, de carácter coactiva, la cual es de competencia del CNE y concurre cuando se cumplen los supuestos previstos en la Constitución, esto es, en razón de la imposición de sanciones por las faltas señaladas en el artículo 107 y 108 C.P. y desarrolladas por la norma estatutaria, según se ha tenido oportunidad de indicar; o cuando se cumplen los supuestos de pérdida de representatividad democrática debido a no alcanzar el umbral previsto en el inciso primero del artículo 108 C.P.

La segunda, de carácter voluntario, conforme al cual el legislador estatutario reconoce a los partidos y movimientos políticos la potestad de decretar su disolución y liquidación, de acuerdo con las causales que le fijen la ley y, en especial, sus estatutos internos. En términos generales, esta opción es compatible con la Constitución, puesto que desarrolla la dimensión negativa de la libertad de conformar agrupaciones políticas sin limitación alguna (Art. 40-3 C.P.). Es claro que si la Carta confiere ese derecho, en él se encuentra contenida la posibilidad que sus integrantes decidan disolver y liquidar el partido o movimiento político correspondiente, pues de lo contrario la constitución del mismo no sería libre, en los términos de la citada norma superior.

43.2. La exequibilidad del primer contenido normativo no ofrece mayor resistencia, habida consideración que indicar que la ley y los estatutos de los partidos y movimientos definirán las reglas para su disolución, liquidación, fusión y escisión, se explica tanto en la cláusula general de competencia legislativa sobre la materia, como por el grado de autonomía que la Carta reconoce a las agrupaciones políticas. Este margen se expresa, por antonomasia, a través de la fijación de regulaciones estatutarias a través de mecanismos democráticos internos.

43.3. Se ha explicado en este fallo, a propósito de la potestad sancionatoria que ejerce la CNE, que la función ejercida por ese órgano es de naturaleza disciplinaria – administrativa, lo cual necesariamente implica la posibilidad de escrutinio judicial de sus decisiones. Esto, a su vez, se justifica por dos razones adicionales de índole constitucional. La primera, según la cual la vigencia del Estado de Derecho reposa en que todo acto estatal esté sometido a la revisión judicial, a fin que sea un órgano público independiente y basado en reglas objetivas el que decida definitivamente sobre la legalidad y la constitucionalidad de la actuación correspondiente. No existen actos por fuera de la jurisdicción, en tanto la vigencia de la Constitución y la ley reposa en los jueces, funcionarios investidos con fuerza de autoridad para la resolución de los conflictos mediante la aplicación del Derecho. La segunda, basada en la vigencia del derecho de acceso a la administración de justicia, que también se predica a favor de los partidos y movimientos políticos, quienes podrán cuestionar, para el caso planteado ante la jurisdicción contenciosa administrativa, las decisiones adoptadas por el CNE cuando consideren que son contrarias al orden jurídico. Esto en el entendido que tales decisiones están sujetas a parámetros normativos de naturaleza objetiva, como lo es la Constitución y las normas legales que regulan la materia electoral y el funcionamiento y organización de los partidos y movimientos políticos.

El segundo de los enunciados normativos citados determina que la decisión administrativa del CNE, que resuelve la disolución y liquidación de partidos y movimientos, "no tendrá recurso alguno". Para la Corte, esta última previsión puede interpretarse en dos sentidos distintos y contrapuestos. De acuerdo con el primer entendimiento, esta expresión significa que la decisión adoptada por el CNE, en tanto máxima autoridad en materia electoral (Art. 265 C.P.), no es susceptible de recurso alguno, al interior de la vía administrativa. Conforme a la segunda comprensión, la disposición debe interpretarse en su sentido amplio, de modo que no solo excluye cualquier otra instancia dentro de la vía administrativa, sino que también elimina la posibilidad de discusión judicial de la decisión adoptada por la CNE.

Para la Corte, la segunda interpretación es contraria a la Constitución. En distintos apartes de este fallo se ha explicado cómo si bien la Carta Política confiere amplias e importantes facultades en materia electoral frente a las agrupaciones políticas, en todo caso se trata de competencias que no son incompatibles con la actuación de la administración de justicia. Así, en tanto la decisión adoptada por el CNE está plasmada en un acto administrativo, operan contra este las acciones contenciosas que prevea la ley. Además, en caso que se cumplan con los requisitos de procedibilidad previstos en la Constitución, la ley y la jurisprudencia de esta Corporación, también resultarían aplicables acciones judiciales subsidiarias y excepcionales, como para el caso sería la acción de tutela. En consecuencia, a fin de evitar que la norma analizada sea objeto de interpretaciones contrarias al ordenamiento superior, la Sala condicionará su exequibilidad en el entendido que la decisión administrativa de disolución y liquidación de los partidos y movimientos políticos que adopte el CNE es susceptible de las acciones judiciales que prevea la Constitución y la ley.

43.4. La regla que impide la disolución, liquidación, fusión o escisión voluntaria de la agrupación política cuando ya se ha iniciado un proceso sancionatorio, es razonable y no pugna con el orden constitucional. En efecto, la intención del legislador estatutario es que una vez la autoridad electoral ha considerado que existe mérito suficiente para iniciar una investigación por la comisión de las faltas previstas en el capítulo III, es imprescindible que esa pesquisa llegue a su fin. Esto con el objeto que se determine con claridad la responsabilidad de la colectividad y/o sus directivos. La disolución voluntaria, en ese orden de ideas, tomaría la forma de un fraude a la ley, por lo que es válido que el legislador disponga medidas que lo impidan, como sucede en el caso analizado.

Las disposiciones relacionadas con la designación supletoria del liquidador por parte del CNE, la competencia de ese mismo organismo para impulsar el proceso liquidatorio una vez se ha acreditado la cancelación de la personería jurídica, su revocatoria o disolución, y la remisión a las leyes civiles que aplican a las entidades sin ánimo de lucro; son previsiones compatibles con la Constitución. Debe resaltarse a este respecto que las facultades que dichas reglas otorgan a la CNE se encuadran en las competencias constitucionales de esa institución para ejercer la regulación, inspección, vigilancia y control de la actividad electoral de las agrupaciones políticas y, dentro de esa competencia general, reconocer y revocar la personería jurídica de partidos y movimientos.

De otro lado, la norma supletoria respecto a la destinación de los recursos remanentes que resulten de la liquidación, a favor del Fondo de Financiación de Partidos y Campañas, acoge la formulación jurídica tradicional para esas materias, que prefiere dirigir dichos recursos al soporte de actividades análogas a las desarrolladas por la agrupación liquidada, sin que se encuentre contradicción alguna entre ese precepto y la Constitución. Adicionalmente, la prohibición de que los estatutos de partidos y movimientos destinen los mencionados remanentes a objetos distintos a los desarrollados por las agrupaciones políticas, es razonable y refuerza la intención del constituyente de privilegiar a tales agrupaciones como legítimos intermediarios entre la ciudadanía y el poder político, mediante la propuesta y ejecución de un programa de acción estatal, práctica diametralmente opuesta a personalismos o, en los casos más extremos, uso de la política partidista para fines distintos al bien común, entre ellos el clientelismo, el accionar de grupos ilegales y la corrupción.

43.5. Análisis separado debe efectuarse del "parágrafo transitorio" del artículo 14 del Proyecto. Esta norma estipula una regla supletoria, según la cual en los casos en que los estatutos de partido o movimiento no prevea disposición alguna en materia de disolución voluntaria "tal decisión podrá ser adoptada por las respectivas bancadas del Congreso con una votación no inferir a las dos terceras partes de sus integrantes".

Sobre esta disposición, el Procurador General plantea un inconveniente de índole práctica, consistente en que esa norma resultaría inaplicable cuando se trata de bancadas conformadas con un solo congresista, caso en el que la mayoría exigida sería imposible de cumplir. Por ende, propone el condicionamiento del precepto, de modo que no resulte aplicable en el evento explicado. No obstante, la Sala considera que más allá de asuntos concretos de aplicación de la disposición, esta se opone a la Constitución por motivos sustantivos, por lo que debe declararse inexequible.

En distintos apartes de esta sentencia se ha insistido en que uno de los propósitos del actual régimen constitucional sobre funcionamiento y organización de los partidos y movimientos políticos, es fortalecer sus mecanismos democráticos internos para la toma de decisiones. Esta finalidad se explica, como ya se ha señalado, en la necesidad de contrarrestar prácticas personalistas en la política partidista, las cuales reemplazan la deliberación democrática de miembros e integrantes de la colectividad política por las decisiones personales de algunos de ellos, rasgo característico de lo que comúnmente ha sido denominado como "microempresa electoral". Estos modos ilegítimos de participación política, que prescinden del debate alrededor de la definición de determinado programa de acción estatal, son especialmente nocivos para la estructura de partidos y movimientos y, por ende, terminan por erosionar el principio democrático representativo, basado en el agenciamiento político ideológico del electorado ante los cargos y corporaciones de elección popular.

Es por ello que las reformas constitucionales de 2003 y 2009 incorporaron fórmulas expresas que obligan a que las decisiones centrales para la vida de las agrupaciones política sean adoptadas mediante dichos procedimientos democráticos. Así, la Carta Política prevé que (i) los partidos y movimientos se organizarán democráticamente (Art. 107 inciso 3 C.P.); (ii) las agrupaciones políticas podrán hacer uso de consultas internas para la toma de sus decisiones y la escogencia de candidatos (ejusdem inciso 4); (iii) concurre la obligación constitucional de los directivos de los partidos y movimientos de propiciar procesos de democratización interna (ejusdem inciso 5); y, previsión que resulta especialmente importante para resolver este asunto, (iv) será causal de pérdida de las personería jurídica no celebrar, al menos en periodos de dos años, "convenciones que posibiliten a sus miembros influir en la toma de las decisiones más importantes de la organización política" (Art. 108, inciso 2 C.P.).

Aplicadas estas premisas al caso analizado, la Sala parte de advertir que no puede concebirse una decisión más importante para los partidos y movimientos políticos, que optar por su disolución y liquidación, lo que correlativamente lleva a la pérdida de la personería jurídica. Bajo el marco de referencia expuesto, esta es una de las decisiones que requiere mayores niveles de deliberación democrática interna, habida cuenta el alto grado de incidencia que tiene tanto para los intereses de miembros e integrantes de la colectividad, como para la representación política del electorado que apoyó a la agrupación y al programa de acción estatal por ella representado.

La decisión adoptada por el legislador estatutario es contraria a las finalidades constitucionales descritas. Aunque los congresistas que integran la bancada de cada partido o movimiento tienen un lugar significativo en la estructura de la colectividad política, merced de ser titulares de la representación del electorado, en modo alguno suplantan la deliberación democrática de sus integrantes y miembros, según la tipología explicada en el fundamento jurídico 27. Esto debido a que la decisión consistente en la disolución y liquidación de la colectividad exige que sean esos miembros e integrantes, a través de los procedimientos que les sirvan para expresar sus opiniones y adoptar decisiones democráticas, quienes tomen tal resolución.

Según se ha explicado, el régimen de bancadas previsto en la Constitución tiene como finalidades esenciales aumentar el grado de disciplina al interior de los partidos y movimientos, al igual que incorporar herramientas que redunden en la racionalidad y eficiencia en la actividad legislativa. Estos objetivos carecen de un alcance tal que permiten que la bancada suplante la decisión de miembros e integrantes de la colectividad en aquellos asuntos más importantes, como es la existencia jurídica misma del partido o movimiento, más aún cuando se trata solo de la que tiene representación en el Congreso, con exclusión de otras corporaciones públicas de elección popular o cargos uninominales.

En ese orden de ideas, la Corte concluye que el apartado analizado es incompatible con el mandato constitucional de democratización interna de los partidos y movimientos políticos. Por lo tanto, el parágrafo transitorio del artículo 14 del Proyecto será declarado inexequible.

44. El artículo 15 del Proyecto de Ley Estatutaria determina dos efectos de la disolución administrativa de los partidos y movimientos. En primer lugar, indica que una vez notificada la decisión que decreta la disolución, procederá el cese inmediato de la actividad de la colectividad, reputándose inexistentes los actos posteriores. En segundo término, prevé que se considerará fraudulenta la creación de un nuevo partido o movimiento que subrogue al que se decretó la disolución, subrogación que se verificará a través de la conexión o similitud institucional o de miembros directivos.

Medidas de este carácter, en criterio de la Corte, no se oponen a la Constitución. Esto debido a que se trata de instrumentos que el legislador estatuario determina para evitar que se desconozca, mediante mecanismos dolosos, la actuación de la autoridad electoral que, en virtud de la comisión de las faltas previstas en la misma normatividad, ordena la cancelación de la personería jurídica que para el caso equivale a la disolución del partido o movimiento objeto de sanción.

45. El título II del proyecto de Ley Estatutaria prevé reglas particulares en materia de financiación de los partidos y movimientos políticos, y de las campañas electorales, y se encuentra constituido por tres capítulos.

El capítulo I trata sobre la financiación estatal y privada de los partidos y movimientos políticos, en donde se regulan los temas relativos a (i) la financiación del funcionamiento de los partidos y movimientos políticos (Art. 16); (ii) la financiación estatal de los partidos y movimientos políticos (Art. 17); (iii) la destinación de los recursos (Art.18); y (iv) la rendición pública de cuentas (Art. 19).

El capítulo II contiene las normas referentes a la financiación de las campañas electorales, en las cuales se regula (i) las fuentes de financiación para las campañas electorales (Art.20); (ii) la financiación estatal para la financiación de las campañas electorales (Art.21); (iii) el tema de los anticipos para las consultas o campañas electorales (Art.22); (iv) los límites a la financiación privada (Art.24); (v) los límites al monto de los gastos (Art.24); (vi) la administración de los recursos y presentación de informes (Art. 25); y (vii) la pérdida del cargo por violación de los límites al monto de gastos (Art.26).

El capítulo III se refiere a las disposiciones comunes tanto a la financiación de los partidos y movimientos políticos, como a la financiación de campañas electorales, y en él se prevé un único artículo que contiene las reglas sobre prohibiciones en materia de financiación.

46. En punto a las fuentes de financiación para los partidos y movimientos políticos, el primer inciso del artículo 109 de la Constitución Política, consagra expresamente, que el Estado concurrirá a la financiación política y electoral de los Partidos y Movimientos Políticos con personería jurídica, de conformidad con la ley.

De esta disposición superior se derivan cuatro consecuencias normativas: (i) que el Estado deberá obligatoria y efectivamente concurrir a la financiación de los partidos y movimientos políticos; (ii) que los recursos públicos concurrirán parcialmente a la financiación política y electoral de los partidos y movimientos políticos, estándose por ende ante un sistema mixto o combinado de financiación; (iii) que el Estado financiará a aquellos partidos y movimientos políticos que cuenten con personería jurídica; y (iv) que será el legislador el encargado de determinar la forma y modo de tal financiación estatal.

El análisis del artículo 109 de la Constitución conduce a la conclusión que mediante el Acto Legislativo 1º de 2009 se reiteró el mandato constitucional existente respecto de la financiación estatal obligatoria, efectiva y parcial a los partidos y movimientos políticos y se amplió el espectro de regulación constitucional respecto de las reglas para financiación electoral.

47. Por su parte, la jurisprudencia constitucional de esta Corporación ha manifestado, desde sus inicios, la importancia central que reviste para la democracia, en el marco del Estado Constitucional de Derecho, la función electoral y como parte esencial de esta, la financiación estatal de las campañas electorales.

En este sentido, la Corte ha reconocido la trascendencia que para la democracia constitucional tiene el tema de la financiación en general y específicamente el de la financiación estatal de los partidos, movimientos y grupos políticos que participan en las dinámicas políticas y electorales de la estructura democrática del Estado. Lo anterior, en razón a que la financiación pública se encuentra encaminada a garantizar los principios de participación, igualdad, transparencia y pluralismo, que deben informar el juego político y electoral en un estado constitucional y democrático de derecho; así como a evitar la injerencia, servidumbre o dependencia de los partidos y movimientos políticos respecto de los grupos de poder e intereses particulares, ya que estos, cuando tienen por finalidad cooptar la actividad del elegido, pueden terminar viciando la voluntad política, la cual debe estar encaminada a la consecución del bien colectivo y del interés general. Así, aunque la Sala reconoce la validez constitucional de la financiación privada, tampoco desconoce que tales recursos pueden en muchos casos estar dirigidos, no al propósito altruista de concurrir en la vida democrática y electoral a través de aportes económicos, sino a condicionar la actividad pública del candidato elegido a fines particulares y contrarios dichos intereses del conglomerado social.

Así las cosas, desde sus inicios, la jurisprudencia constitucional ha resaltado la enorme relevancia de la financiación con recursos públicos de los partidos y movimientos políticos, así como de las campañas electorales, y por ello ha reiterado que este tema debe ser necesariamente objeto de regulación estatutaria. En punto a este tema son de resaltar los siguientes pronunciamientos:

47.1 En relación con la importancia de la financiación estatal a los partidos y movimientos políticos, y de la regulación de esta materia mediante ley estatutaria, la Corte en la sentencia C-145 de 1994¹¹¹ expresó:

"De otro lado, esta Corte estima que un aspecto central del funcionamiento y régimen de los partidos y movimientos políticos, es el relacionado con la financiación estatal de las campañas electorales. Es este uno de los temas de ineludible regulación mediante ley estatutaria, en virtud del mandato constitucional contenido en el artículo 152, literal c) de la Carta Política"¹¹² (Negrilla fuera de texto) (ver igualmente las sentencias C-484 de 1996 y C-515 de 2004)

47.2 Este criterio jurisprudencial respecto de la reserva de ley estatutaria en materia de financiación estatal fue reiterado por la Corte en la Sentencia C-523 de 2005¹¹³, con ocasión del análisis constitucional del Decreto en virtud del cual se regulaba la financiación de las campañas electorales en los departamentos, municipios y distritos, de acuerdo con lo ordenado en el Acto Legislativo 1º de 2003, en donde indicó que la financiación de las campañas electorales era un aspecto central del funcionamiento y régimen de los partidos y movimientos políticos y que, por tanto, era una materia sometida a reserva de ley estatutaria, las cuales deben ser revisadas de manera previa, integral y oficiosa por parte de la Corte Constitucional.

47.3 De otra parte, en numerosos pronunciamientos, esta Corporación ha reconocido la importancia que tiene el papel que juega el Estado en la financiación estatal con recursos públicos de las organizaciones políticas y de las campañas electorales, como una forma de promover la democracia constitucional, y de neutralizar los peligros y riesgos que encierra para ésta las necesidades de financiación, la influencia desmedida de algunos modos de financiación privada, y las fuentes ilícitas de financiación, todo lo cual termina afectando los principios de participación, igualdad, transparencia y pluralismo político, que deben caracterizar los partidos y movimientos políticos, así como las contiendas electorales, desdibuja la voluntad política, y mina los fundamentos normativos de una verdadera democracia constitucional, a través de la participación y elección democrática de los representantes por parte de los ciudadanos.

Así, en la sentencia C-089 de 1994, con ocasión del estudio de la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria No. 11 de 1992 - Cámara y 348 de 1993 – Senado "por el cual se dicta el Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones.", la Corte condensó los fundamentos de la ayuda financiera estatal, la cual deberá ser parcial y estar dirigida a neutralizar los riesgos que implica, para una verdadera democracia, algunas modalidades de financiación política, desmesurada y tendiente a la cooptación de la acción pública del candidato elegido, por parte de los grupos económicos de poder y así garantizar la independencia y el correcto desempeño de sus funciones representativas y mediadoras de los grupos y organizaciones políticas. A este respecto dijo la Corte:

"La razón de ser de la ayuda financiera –que es por lo tanto parcial en cuanto no puede y no debe hacerse cargo de todo el costo de la actividad política-, busca neutralizar la dependencia y servidumbre que las organizaciones políticas pueden adquirir respecto de los centros privados de poder que les prodigan su apoyo económico y pueden prevalecerse de él para derivar una malsana influencia sobre los asuntos políticos o exigir reciprocidades que deterioran la moral social y socavan la confianza en el correcto desempeño de su función representativa y mediadora, que debería inspirarse únicamente en el interés general" (resalta la Sala).

47.4 En otro pronunciamiento, mediante la sentencia C-1153 de 2005, con ocasión del estudio del proyecto de ley de garantías para la elección de Presidente de la República, la Corte reiteró que el rol que el Estado debe desempeñar a través de la financiación de las organizaciones políticas y de las campañas electorales es fundamental para el fortalecimiento de la democracia, e hizo énfasis en los múltiples riesgos de la creciente financiación privada de los partidos y movimientos políticos que justifica la necesidad de financiación estatal. A este propósito dijo la Corte en esa oportunidad dijo:

"Tal como se adelantó, el fenómeno de profesionalización de los partidos ha elevado los niveles de tecnificación de las campañas. Esto, por supuesto, ha incrementado las exigencias financieras, por lo que las democracias contemporáneas exigen gastos paulatinamente mayores con el fin de mantener el sistema representativo. La contratación de encuestas, promotores, asesores de imagen, publicistas, comunicadores, antropólogos, sicólogos, etc. Ha hecho de las campañas verdaderas empresas electorales, por lo que los recursos económicos que se necesitan para ponerlas en marcha son cada vez mayores.

La creciente participación de grandes sumas de dinero en las campañas electorales conlleva grandes riesgos para la democracia.

Estos riesgos se derivan de los intereses económicos de los diversos grupos que apoyan las candidaturas, que constituyen verdaderos grupos de presión que es necesario controlar con el fin de que no se desvirtúe la verdadera voluntad de los electores, por conducto de diferentes mecanismos de sugestión. La distorsión que la necesidad de financiación de los partidos genera en la democracia se evidencia desde la disputa por el cargo hasta el ejercicio del mismo" ¹¹⁴

47.5 En el mismo pronunciamiento C-1153 de 2005, la Corte resaltó las bondades de un sistema mixto, en el que el Estado concurra con financiación de los partidos, movimientos políticos y campañas electorales. A este respecto expuso:

"otros sistemas aplican fórmulas mixtas, todas encaminadas a garantizar un mínimo de apoyo fiscal que permita el equilibrio de la contienda. Entre ellas se destacan el subsidio equitativo con lo que los partidos puedan conseguir por vía de contribuciones particulares; el subsidio complementario, que depende del sacrificio que los partidos receptores hagan de lo que pretenden obtener de contribuciones particulares –vigente en las elecciones presidenciales de los Estados Unidos-; contribuciones fiscales atadas a los resultados de las elecciones previas; ayuda estatal proporcional al número de escaños de cada partido en la correspondiente legislatura; suministro estatal diferenciado para el partido de la oposición, entre otros".

47.6 En consecuencia, es posible concluir que la regulación de las fuentes privadas de financiación, y de la financiación estatal de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, de conformidad con el artículo 109 Constitucional, busca fortalecer el funcionamiento político y electoral de las organizaciones políticas, y de contera la consolidación de una verdadera democracia participativa y deliberativa, y de los principios de participación, igualdad, transparencia, pluralismo jurídico y moralidad pública, en el marco de un Estado Constitucional de Derecho.

En este contexto, es de resaltar específicamente la función que cumple la financiación estatal de los partidos y movimientos políticos y de las campañas electorales, en cuanto ofrece a las organizaciones políticas unas garantías mínimas para su funcionamiento político y electoral, promoviendo los principios antes mencionados.

47.7 En relación con el tema de las fuentes de financiación privada, la Corte en la sentencia C-089 de 1994 expresó que corresponde al legislador la regulación del apoyo económico que los particulares pueden otorgar al funcionamiento político y electoral de las organizaciones políticas, pero que no puede limitar dicho apoyo a las personas jurídicas, pues las personas naturales también contribuir a la financiación de los partidos y movimientos políticos. Del mismo modo, estableció que el legislador puede establecer requisitos para que una persona jurídica pueda realizar contribuciones económicas a una campaña política, cuando tengan como fin dar publicidad a la contribución, evitar conflictos de intereses para los posibles elegidos y respetar el régimen de sociedades.

47.8 La jurisprudencia de esta Corporación también ha establecido que la fijación de reglas claras en materia de fuentes de financiación privada y estatal, son definitivos los principios de igualdad, transparencia y pluralismo político, en el funcionamiento político y la participación de las organizaciones políticas en las contiendas electorales, con el fin de garantizar uno de los pilares fundamentales del Estado Constitucional y Democrático de Derecho.

Así en la sentencia C-1153 de 2005, la Corte resaltó que la clara regulación respecto de las fuentes lícitas de financiación u origen de los recursos, se encuentra orientada a garantizar la transparencia y, por ende, a combatir la corrupción en los procesos electorales.

En este sentido afirmó que "… no se entendería que las campañas que apuntan a que el pueblo se manifieste por una determinada opción política, fuesen ajenas a los postulados de la transparencia, es decir, que pudiesen ser financiadas con toda suerte de recursos, sin importar sus orígenes lícito o ilícito, ni tampoco sus montos; tanto menos y en cuanto, como en el presente caso, la decisión a adoptar apunte a reformar la Constitución."

Así también, en la sentencia C-141 de 2010, con ocasión de la revisión de constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009 "Por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional", la Corte se refirió al principio de transparencia para resaltar que "[E]l principio de transparencia en materia electoral apunta al establecimiento de instrumentos encaminados a determinar con precisión el origen, la destinación, al igual que el monto de los recursos económicos que soportan una determinada campaña electoral".

47.9. Igualmente, en ese mismo pronunciamiento, esta Corporación resaltó que la determinación de las fuentes de financiación lícita privada y estatal para el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos garantiza el principio del pluralismo político y de la igualdad de participación y de oportunidades de las distintas organizaciones políticas en los mecanismos de participación ciudadana, en cuanto esto previene el fenómeno de la corrupción y la injerencia de intereses particulares en los procesos democráticos. Esto último cuando la financiación privada procede, bien de fuentes ilegales o cuando tengan como único propósito cooptar la agenda de acción política del candidato elegido.

47.10. En este orden de ideas, la Sala reitera la importancia que para la implementación de la democracia tiene la financiación estatal de los partidos y movimientos políticos, y de las campañas electorales, y reafirma que en su función de regular el tema de la financiación de las organizaciones políticas y de las campañas electorales, el legislador no puede desconocer (i) la necesidad de regular mediante ley estatutaria este tema; (ii) la necesidad de determinar las fuentes lícitas de financiación privada; y (iii) la necesaria consagración y regulación de la financiación estatal parcial a las organizaciones políticas y campañas electorales. Lo anterior, por cuanto al existir un expreso mandato constitucional a este respecto, el legislador no puede consagrar disposiciones que la desconozcan, lo cual atentaría contra uno de los elementos y requisitos fundamentales de una democracia constitucional.

Es clara por tanto para esta Sala, la importancia y transcendencia que la Carta Política y la jurisprudencia constitucional le han otorgado al tema de la financiación en general de la función electoral y en particular al tema de la financiación estatal del funcionamiento político y electoral de los distintos tipos de organizaciones políticas. Por tanto, insiste en esta nueva oportunidad, en que la financiación estatal de las campañas electorales busca hacer efectiva los principios que informan la democracia, el funcionamiento de las organizaciones políticas, ofreciendo unas garantías mínimas para la concreción de los principios y valores constitucionales antes señalados.

48. De conformidad con lo expuesto esta Sala encuentra que lo dispuesto en este artículo no contradice el artículo 109 de la Carta Política, ni las reglas jurisprudenciales sobre la materia, sino que por el contrario constituye un desarrollo del precepto superior y de la jurisprudencia constitucional, en cuanto especifica clara y expresamente las posibles fuentes legales para la obtención de los recursos que pueden utilizar para su funcionamiento político y electoral, los partidos y movimientos políticos, por las siguientes razones:

48.1. Esta norma establece dos fuentes básicas de financiación legal para los partidos y movimientos políticos, la financiación privada o particular, y la financiación estatal. Como posibles fuentes de financiación privada prevé seis posibilidades: (i) las cuotas de los afiliados, de conformidad con los estatutos; (ii) las contribuciones, donaciones y créditos, en dinero o en especie, de sus afiliados y/o de particulares; (iii) los créditos obtenidos en entidades financieras legalmente autorizadas; (iv) los ingresos originados en actos públicos, publicaciones y/o cualquier otra actividad lucrativa del partido o movimiento, los rendimientos procedentes de la gestión de su propio patrimonio y los que se obtengan de las actividades que puedan realizar en relación con sus fines específicos; (v) los rendimientos financieros de inversiones temporales que realicen con sus recursos propios; y (vi) las herencias o legados que reciban.

De otra parte, el numeral 7 prevé la financiación estatal, en el caso de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica.

48.2. En este sentido, encuentra la Sala que la norma cumple con los mandatos constitucionales, respecto de (i) que el Estado deberá obligatoria y efectivamente concurrir a la financiación de los partidos y movimientos políticos; (ii) que los recursos públicos concurrirán parcialmente a la financiación política y electoral de los partidos y movimientos políticos; (iii) que el Estado financiará a aquellos partidos y movimientos políticos que cuenten con personería jurídica; (iv) que será el legislador el encargado de determinar la forma y modo de tal financiación estatal, en razón a que la norma prevé expresamente la financiación estatal, con carácter parcial y que concurre con la financiación privada.

48.3. Por tanto, es de concluir que este artículo se encuentra en armonía con el sistema de financiación de los partidos y movimientos políticos en el marco constitucional colombiano, que prevé un sistema de financiación mixto, en el que concurren tanto diversas fuentes de financiación privada, como la financiación obligatoria y efectiva del Estado con recursos públicos, la cual es parcial pero que debe ser prevaleciente frente a la financiación privada.

Así mismo, este precepto normativo debe interpretarse sistemáticamente con el artículo 27 de este mismo Proyecto de Ley Estatutaria, que contiene las prohibiciones respecto de la financiación privada.

De otra parte, en lo que tiene que ver con la financiación estatal, el artículo bajo estudio no ofrece reparo constitucional alguno, por cuanto prevé efectivamente la financiación estatal obligatoria, efectiva y parcial, para el caso de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica.

También es posible concluir, que la regulación de las fuentes privadas de financiación, y de la financiación estatal de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, de conformidad con el artículo 109 Constitucional, busca fortalecer el funcionamiento político y electoral de las organizaciones políticas, y de contera la consolidación de una verdadera democracia participativa y deliberativa, fundada en los principios superiores que informan la materia.

48.4. De otra parte, encuentra la Sala que este precepto normativo se encuentra en armonía con las reglas jurisprudenciales que sobre el tema de financiación a los partidos y movimientos políticos ha fijado esta Corporación en numerosas sentencias¹¹⁵, en cuanto (i) regula el tema mediante ley estatutaria, argumento que igualmente es válido para todas las disposiciones que en el presente proyecto de ley estatutaria tratan sobre financiación, (ii) establece la financiación estatal para los partidos y movimientos políticos, en armonía con la importancia trascendental que la jurisprudencia constitucional le ha concedido al tema de la financiación de los partidos y movimientos políticos en general, y especialmente al tema de la financiación estatal de estos partidos y movimientos políticos, para el fortalecimiento y preservación de la democracia constitucional y de los principios de transparencia, igualdad y pluralismo político; (iii) fija clara y expresamente las fuentes privadas lícitas de financiación, contribuyendo significativamente a garantizar la transparencia, igualdad y el pluralismo político de los partidos y movimientos políticos; (iv) desarrolla expresamente un sistema mixto de financiación privada y estatal, el cual ha sido resaltado gracias a sus bondades por la jurisprudencia de esta Corte. (v) Finalmente, la Sala encuentra constitucional la disposición al interpretarla de manera sistemática con las demás normas del capítulo primero del Título II del presente Proyecto de Ley, sobre financiación de los partidos y movimientos políticos, en cuanto en ellos se regulan aspectos trascendentales de las fuentes de financiación, en lo concerniente a los porcentajes de votación requeridos para acceder a la financiación estatal –art. 17- y la obligación de rendición pública de cuentas –art. 19-, así como con el artículo 27 que determina las prohibiciones respecto de fuentes ilegales o ilícitas de financiación privada.

En consecuencia, esta Sala declarará exequible el artículo 16 del Proyecto de Ley Estatutaria.

49. El artículo 109 de la Constitución Política, en punto al tema de las reglas y criterios para fijar la financiación de los partidos y movimientos políticos, consagra un mandato claro y expreso de libertad configurativa por parte del Legislador en esta materia, en el marco constitucional conformado por los principios, valores y reglas fijadas para la financiación política y electoral. En este sentido establece que el Estado concurrirá a la financiación política y electoral de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, "de conformidad con la ley"; y que "La ley determinará el porcentaje de votación necesario para tener derecho a dicha financiación".

De estas disposiciones constitucionales se derivan los siguientes mandatos: (i) que el Estado debe concurrir, obligatoria y efectivamente, en la financiación política y electoral de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica; (ii) que dicha financiación será parcial; y (ii) que la ley regulará lo relativo a los requisitos para acceder al derecho de financiación estatal, teniendo como criterio el porcentaje de votación obtenida por las organizaciones políticas y sus candidatos.

50. Sobre el tema relativo al cálculo del porcentaje de votación establecido por el legislador para la financiación estatal mediante el sistema de reposición votos, la Corte en su jurisprudencia ha convalidado la libertad de configuración que le compete al Congreso en esta materia, reconociendo la constitucionalidad de disposiciones que ha expedido el legislador en uso de tal libertad de regulación conferida por expreso mandato constitucional.

50.1 En este sentido, en la sentencia C-089 de 1994, la Corte analizó el artículo 13 de la Ley de Partidos¹¹⁶, que al igual que este Proyecto, disponía los porcentajes de distribución presupuestal de los aportes públicos y que fue declarado exequible por esta Corporación, expresó: "La norma encuentra fundamento en la disposición del artículo 109 de la CP que autoriza al Estado para contribuir a la financiación de las campañas electorales. El Congreso ha hecho uso apropiado de su competencia al establecer los montos de financiación y señalar la votación mínima que debe alcanzarse por parte de un candidato o lista inscrita a fin de tener derecho a la reposición estatal de gastos y evitar la profusión artificial de nombres que, ya se ha dicho, perjudica el sistema democrático y la organización electoral, independientemente del tipo o naturaleza de la formación política de que se trate".

Así mismo, en este pronunciamiento y en relación con la fórmula concreta para el cálculo y el sistema de asignación del apoyo estatal al funcionamiento y a las campañas políticas, afirmó que debe regularse en el marco del principio de igualdad, de uniformidad en el otorgamiento de los apoyos, y del principio de representatividad de quienes aspiren a recibir los dineros. Además, estableció que no puede emplearse para establecer, de manera oculta, subsidios a sectores específicos de la población.

En esta decisión, la Corte afirmó que el legislador está autorizado para establecer los montos de la financiación y la votación mínima que debe alcanzarse para ser acreedor a la reposición de votos. Lo anterior, porque la Constitución ha señalado de manera general, la obligación del Estado de contribuir a la financiación de las campañas electorales de los partidos, movimientos políticos, movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos, mediante un sistema de reposición de votos válidos.

Con el ánimo de garantizar la igualdad en la contienda electoral, puede establecerse un límite a los montos de contribución que los particulares hacen a cada una de las campañas.

50.2 En el mismo sentido, la Corte ha aclarado que la Constitución, en sus distintas modificaciones, no ha establecido que la financiación estatal a través del sistema de reposición de votos deba ser para todas las organizaciones políticas y sus candidatos, sino que ha condicionado tal derecho (i) a que sea regulado por el legislador, (ii) a que se tenga en cuenta un criterio de porcentaje de votos obtenidos, y (ii) que las reglas de reposición de votos no tienen que ser las mismas para todas las elecciones, sino que el legislador puede llegar a hacer diferencias en esta materia. De esta manera, ha reiterado que este tema se encuentra dentro del ámbito de libertad configurativa del Congreso, de tal manera que puede determinar en algunos casos, como criterio de porcentaje de votos obtenidos, el necesario para ser elegido en el cargo.

A este respecto, en la sentencia C-502 de 2007, al examinar el artículo 6º de la Ley 1157 de 2007, la Corte expresó:

"(…) la Constitución no establece que habrá reposición para todos los candidatos. En ella se establece que este pago estatal se concederá solamente a los que cumplan con el "porcentaje de votación necesario para tener derecho a dicha financiación." Ahora bien, la determinación legal del porcentaje no tiene que ser fija y explícita, sino que puede ser deducible para cada caso. Así ocurre en el caso del Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos donde no se contempla un porcentaje fijo, aplicable para todos los casos, sino que éste se puede deducir de los resultados concretos de la elección. Lo mismo sucede en este caso: al determinar que solamente los cinco candidatos elegidos obtendrán reposición de votos se está estableciendo un procedimiento para conocer cuál es el porcentaje de votación mínimo necesario para poder acceder a la reposición de votos. Dicho porcentaje mínimo es el que resulta de la votación obtenida por el elegido que alcanzó el menor número de votos de los cinco que fueron elegidos al Parlamento Andino en representación de Colombia.

56. Por otra parte, de la Constitución no se deduce que las reglas de reposición de votos tienen que ser iguales para todas las elecciones. Además, el mismo artículo 13 del Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos, que como se dijo fue declarado constitucional en la sentencia C-089 de 1994, contempla diferentes valores por voto para las elecciones de Presidente de la República en primera y segunda vuelta, de Congresistas, de alcaldes y concejales, y de gobernadores y diputados. El artículo establece también diferencias en la determinación de los porcentajes de votación mínimos que se exigen para poder acceder a la reposición, pues mientras que dispone un porcentaje fijo para las elecciones unipersonales, en las elecciones por lista establece fórmulas para establecer el porcentaje en la elección respectiva. Por lo tanto, en este caso no se puede decir que es irrazonable que se establezca una fórmula diferente para la reposición de los votos, la cual obedece a la novedad de la elección y a la incertidumbre que existe acerca del número de candidatos que se pueden presentar y acerca de las tareas que cumplirán los representantes elegidos ante el Parlamento Andino" (negrillas agregadas al texto).

50.3 De otra parte, la Corte ha resaltado las bondades de un sistema combinado de financiación estatal por medio de la reposición de votos y de anticipos.

A este respecto, en la sentencia C-1153 de 2005, la Corte afirmó que la financiación estatal de las campañas presidenciales puede realizarse mediante el sistema combinado de entrega de anticipos y reposición de votos, siempre y cuando exista una ley regulatoria que asegure que el mecanismo busque la equidad en la contienda electoral y que armonice las disposiciones constitucionales según las cuales a la financiación de las campañas electorales debe concurrir el Estado, en proporción directa con el número de votos obtenidos por un candidato. Esta financiación, debe darse en condiciones de igualdad, equilibrio económico, proporcionalidad cuantitativa y, bajo el principio de igualdad electoral.

50.4 Así por ejemplo, en relación con el tema de constitución de un fondo público para el financiamiento de las campañas electorales, esta Corporación en la sentencia C-089 de 1994, estableció que en ejercicio del postulado constitucional según el cual el Estado debe contribuir al funcionamiento y a las campañas electorales de partidos y movimientos políticos, el legislador puede crear fondos públicos que contribuyan a este fin.

50.5 Finalmente, la jurisprudencia de esta Corte, ha manifestado igualmente que el establecimiento de porcentajes por parte del legislador, con el fin de determinar las reglas para poder acceder al derecho a la financiación estatal, contribuye a la concreción de los principios de igualdad, transparencia y pluralismo político¹¹⁷.

51. Con fundamento en todo lo expuesto, concluye esta Sala que la norma bajo estudio es constitucional por las siguientes razones:

51.1 Del contenido del articulo 17 del Proyecto de Ley se pueden deducir los siguientes preceptos normativos: (i) consagra que el Estado concurrirá a la financiación de los partidos y movimientos políticos; (ii) determina que esta financiación se dirigirá al funcionamiento permanente de estos partidos y movimientos políticos; (iii) establece que los partidos y movimientos políticos a financiar serán aquellos que cuenten con personería jurídica; (iv) estipula que esta financiación se llevará a cabo a través del Fondo Nacional de Financiación política; (v) fija una reglas de distribución de los recursos de dicho Fondo, adoptando para ello tres criterios: (a) un criterio porcentual de distribución, que va de un mínimo del 5%, a un máximo de un 40%; (b) un criterio de igualdad de distribución de estos porcentajes establecidos entre los partidos y movimientos políticos; y (c) un criterio relativo a las condiciones que deben cumplir los partidos y movimientos políticos para acceder a los porcentajes de financiación fijados por la norma, criterios que son de diverso tipo: a) requisitos jurídicos, como contar con personería jurídica, b) criterio de reposición de votos, a partir de un porcentaje de obtención de votación válida o de número de curules obtenidas, c) criterio de financiación de elecciones para las corporaciones públicas de elección popular tanto a nivel nacional como regional y local, esto es, para el Congreso de la República, como para las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales; d) criterio de financiación proporcional al número de mujeres elegidas en las corporaciones públicas; e) criterio de financiación proporcional al número de jóvenes elegidos en las corporaciones públicas.

El parágrafo de esta norma, es una previsión estipulativa que contiene una definición, determinando que se denominarán jóvenes aquellas personas entre los 18 y los 26 años de edad sin perjuicio de los requisitos establecidos por la ley de juventud para aspirar a cargos en las corporaciones públicas.

Por su parte el parágrafo transitorio de la norma, establece una excepción frente al numeral 2º de la norma, en el sentido de requerir solo el 2% o más del total de votos emitidos válidamente en el territorio nacional en la última elección de Senado o de Cámara de Representantes, hasta que se celebre las elecciones al Congreso del año 2014, para la distribución igualitaria de la financiación del quince por ciento (15%) entre los partidos o movimientos políticos que hayan obtenido dicho porcentaje.

51.2 En relación con las reglas de financiación estatal fijadas, que cobijan tanto los porcentajes de financiación como los criterios de distribución de esta financiación, encuentra la Sala que cumplen con los requerimientos constitucionales que se derivan del artículo 109 Superior: (i) que el Estado concurrirá a la financiación política y electoral de los partidos y movimientos políticos; (ii) que la forma y modo de financiación estatal será determinada por el Legislador; (iii) que para acceder a la financiación política y electoral los partidos y movimientos políticos deberán contar con personería jurídica; y (iv) que el legislador deberá utilizar como criterios para la financiación estatal los porcentajes de obtención de votación válida.

51.3 Así las cosas, encuentra la Sala que la norma en su inciso primero (i) al consagrar que el Estado concurrirá a la financiación de los partidos y movimientos políticos, se encuentra ajustada al artículo 109 C.P., que consagra que el Estado concurrirá a la financiación de los partidos y movimientos políticos; (ii) al determinar que esta financiación se dirigirá al funcionamiento permanente de estos partidos y movimientos políticos, se encuentra de acuerdo con el inciso primero del artículo 109 Superior, que establece que la concurrencia de la financiación estatal se dirigirá al funcionamiento político y electoral de los partidos y movimientos políticos; (iii) al prever que los partidos y movimientos políticos a financiar serán aquellos que cuenten con personería jurídica, se encuentra ajustado al inciso primero del artículo 109 Superior, en tanto el propio constituyente restringe la financiación política y electoral, cuyo alcance se explicó en el apartado anterior, a los partidos y movimientos políticos que cuenten con personería jurídica; y (iv) al estipular que esta financiación se llevará a cabo a través del Fondo Nacional de Financiación Política, se encuentra en armonía con la Constitución, por cuanto la Carta Política en este punto otorgar amplia libertad configurativa al legislador para determinar la forma y modo en que se llevará a cabo esta financiación.

51.4 De otra parte, en criterio de esta Corte los numerales 1 al 5 del artículo 17 del proyecto de ley estatutaria, que fijan las reglas de distribución de los recursos de dicho Fondo, no ofrecen reparo constitucional alguno, por cuanto son desarrollo de las cláusulas antes explicadas del artículo 109 Superior.

Teniendo en cuenta este marco constitucional, la norma analizada adoptó (i) un criterio porcentual de distribución, que va de un mínimo del 5%, a un máximo de un 40%, porcentajes de distribución de financiación estatal que caen dentro de la órbita de regulación del legislador y respecto de los cuales no cabe un juicio de conveniencia respecto de la adopción de los mismo, por cuanto desborda la competencia de este Tribunal para realizar un pronunciamiento de orden constitucional; (ii) un criterio de igualdad de distribución de estos porcentajes establecidos entre los partidos y movimientos políticos, respetando por tanto el principio de igualdad en la distribución de los recursos y porcentajes asignados entre los partidos y movimientos políticos, lo cual se encuentra en armonía con la Carta Política y la jurisprudencia de esta Corte; (iii) criterios relativos a las condiciones que deben cumplir los partidos y movimientos políticos para acceder a los porcentajes de financiación fijados por la norma, criterios que son de diverso tipo: a) requisitos jurídicos, como contar con personería jurídica, el cual se encuentra en plena armonía con la disposición del inciso primero del artículo 109 Constitucional; b) criterio de financiación a partir del porcentaje de obtención de votación válida o de número de curules obtenidas, el cual se encuentra en plena armonía con el artículo 109 Superior, en el cual se dispone expresamente que el legislador determinará el porcentaje de votación necesario para tener derecho a la financiación estatal; c) criterio de financiación de elecciones para las corporaciones públicas de elección popular tanto a nivel nacional como regional y local, esto es, para el Congreso de la República, como para las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, el cual respeta las normas constitucionales relativas al tipo de elecciones políticas a nivel nacional, regional y local consagradas en el Título IX de la Carta Política.

51.5 De otra parte, el legislador estatutario fija igualmente otros criterios para la financiación estatal de partidos y movimientos políticos con personería jurídica, que resultan adecuados y válidos desde el punto de vista constitucional, tales como el número de mujeres elegidas en las corporaciones públicas; y el número de jóvenes elegidos en las corporaciones públicas. Estos criterios, en concepto de la Corte, se encuentran plenamente ajustados a la Constitución Política, en cuanto constituye un estímulo para los partidos y movimientos políticos para promover e incentivar la participación y elección efectiva de mujeres y jóvenes en las corporaciones públicas. A su vez, implican acciones afirmativas frente a las mujeres y jóvenes, y por tanto promueven la consecución efectiva de la igualdad real, disposiciones que para la Corte se encuentran en armonía tanto con lo dispuesto por el artículo 13 Superior, como con lo consagrado en el artículo 107 C.P., que estatuye como uno de los principios rectores de los partidos políticos la democratización de su organización y la equidad de género. Por tanto, el porcentaje de financiación estatal otorgado a partidos y movimientos políticos dependiendo del número de mujeres y jóvenes elegidos en las corporaciones públicas, constituye en criterio de la Sala no solo un estímulo razonable a estos partidos y movimientos, sino que contribuye a promover la participación política efectiva de estos sectores de la población, lo cual se encuentra en plena armonía con la Constitución Política.

51.6 De otra parte, en criterio de esta Corporación, esta norma es constitucional por cuanto ninguno de los criterios establecidos por el legislador estatutario en el artículo 17 para la financiación estatal de partidos y movimientos políticos, prevén subsidios ocultos a sectores específicos de la población, ya que esta financiación siempre se otorga directamente a los partidos o movimientos políticos con personería jurídica.

51.7 En relación con el parágrafo de la disposición, la Sala no encuentra tampoco objeción alguna de orden constitucional, ya que se trata de una norma estipulativa que contiene una definición. En este caso, estima la Corte que la definición consagrada por el legislador estatutario, en la cual denomina "jóvenes" a aquellas personas entre los 18 y los 26 años de edad, consagrando que esta definición se determina sin perjuicio de los requisitos establecidos por la Ley de Juventud para aspirar a cargos en las corporaciones públicas respeta, por un lado, los criterios fijados por la Constitución para alcanzar la mayoría de edad política o ciudadanía y consecuentemente para poder ejercer los derechos políticos –artículo 98 Superior-, entre ellos aspirar a cargos en las corporaciones públicas. De otro lado, la norma al fijar un máximo de edad, estipula que en todo caso, se observarán las disposiciones de la Ley de Juventud relativas al derecho a aspirar y acceder a cargos en las corporaciones públicas.

51.8 La norma bajo estudio, contiene también un parágrafo transitorio, en el cual se establece una excepción frente al numeral 2º de la norma, en el sentido de requerir solo el 2% o más del total de votos emitidos válidamente en el territorio nacional en la última elección de Senado o de Cámara de Representantes, hasta que se celebre las elecciones al Congreso del año 2014, para la distribución igualitaria de la financiación del quince por ciento (15%) entre los partidos o movimientos políticos que hayan obtenido dicho porcentaje, norma que no amerita reproche alguno por parte de esta Sala, desde el punto de vista constitucional.

52. Finalmente, encuentra la Sala que este precepto normativo se encuentra igualmente en armonía la jurisprudencia constitucional en materia de criterios para establecer y distribuir la financiación estatal a los partidos y movimientos políticos. Esto en razón a que esta la jurisprudencia constitucional ha establecido (i) que al legislador le compete una amplia libertad configurativa en esta materia, de manera que puede establecer los montos de la financiación y la votación mínima que debe alcanzarse para ser acreedor a la reposición de votos; (ii) que en todo caso, el legislador al regular esta materia debe respetar: (a) el principio de igualdad, (b) la uniformidad en el otorgamiento de los apoyos, (c) el principio de representatividad de quienes aspiren a recibir los dineros, y (d) que no puede emplearse para conceder, de manera oculta, subsidios a sectores específicos de la población; (iii) que sin embargo el legislador puede adoptar regulaciones diferenciales en materia de financiación, con base en criterios y razones constitucionalmente válidas, de manera que no es obligatorio que la financiación estatal a través del sistema de reposición de votos deba ser para todas las organizaciones políticas y sus candidatos, sino que ha condicionado tal derecho (a) a que sea regulado por el legislador, (b) a que se tenga en cuenta un criterio de porcentaje de votos obtenidos, y (c) a que las reglas de reposición de votos no tienen que ser las mismas para todas las elecciones, sino que el legislador puede llegar a hacer diferencias en esta materia; y (iv) que el establecimiento de porcentajes, con el fin de determinar las reglas para poder para acceder al derecho a la financiación estatal, contribuye a la concreción de los principios de igualdad, transparencia y pluralismo político.

En consecuencia, en la parte resolutiva del presente fallo esta Sala declarará la exequibilidad del artículo 17 del presente proyecto de ley estatutaria.

53. Respecto del tema de la destinación de recursos, la jurisprudencia de esta Corte reconoce que, a pesar de las modificaciones sobre la materia, persiste un grado de autonomía jurídicamente reconocida a los partidos y movimientos políticos, así como que la obligación de la financiación estatal no implica la determinación o exigencia respecto de la destinación particular de estos dineros, siempre y cuando, se realice una destinación de recursos que no vulnere ni afecte el marco constitucional y legal de la organización y financiación política y electoral. De otra parte, la Corte también ha establecido que teniendo en cuenta que la financiación de los partidos y movimientos políticos se realiza en gran parte con recursos estatales, es legítimo, desde el punto de vista constitucional, que el legislador pueda imponer requisitos razonables y proporcionados relativos a la democratización de estas organizaciones, como el debate y aprobación democrática de sus presupuestos.

A este respecto, en la sentencia C-089 de 1994, la Corte expresó que la contribución pública a los partidos y movimientos políticos no implica el establecimiento de exigencias en relación con el uso concreto que las colectividades hagan de los recursos otorgados. Este es un asunto que debe gobernarse, de manera general, por las mismas agrupaciones políticas. Sin embargo, teniendo en cuenta que el presupuesto del partido o movimiento se ha nutrido de recursos públicos, la ley puede imponer requisitos razonables que tengan como fin estimular la democratización interna de las organizaciones políticas.

En efecto, en dicha providencia la Corte señaló:

"La libertad organizativa interna que la Constitución reconoce a los partidos y movimientos, reafirma la apertura del sistema político en su mismo origen: "En ningún caso podrá la ley establecer exigencias en relación con la organización interna de los partidos y movimientos políticos" (CP art. 108). El destino de los ingresos del partido, incluidos los provenientes del apoyo estatal, es un asunto que está gobernado por el principio de libertad interna. La gestión de las finanzas de una organización política está íntimamente ligada a su estrategia y plan de acción y mal puede, por ende, condicionarse desde afuera. Si el Estado ha decidido, por las razones expuestas, apoyar financieramente la actividad política, ello ha obedecido a los motivos expresados, que son ajenos a un propósito soterrado suyo de controlar el sentido de una variable propia de su manejo interno. Así parezcan a primera vista plausibles los derroteros de gasto que traza la norma, lo cierto es que interviene el Estado en una órbita que le está vedada por la Carta Política" (negrillas de la Sala).

53.1 Por otra parte, respecto de la obligación de debatir democráticamente el presupuesto al interior de los partidos, estimó la Corte, en el mismo pronunciamiento, que esta disposición se refiere únicamente a aquel que proviene de la financiación estatal; y que esta medida no vulnera el principio de libertad interna de los partidos, porque lo que busca es fomentar unos mínimos de democracia al interior de los mismos.

54. Por las razones expuestas, la Corte encuentra que el artículo 18 del proyecto de ley estatutaria es exequible por los siguientes argumentos:

54.1 El artículo 18 del proyecto de ley estatutaria regula lo relativo a la destinación de los recursos de la financiación estatal, estipulando en su primer inciso que se destinarán a (i) financiar las actividades que realicen para el cumplimiento de sus fines y el logro de sus propósitos; (ii) así mismo consagra que los recursos de financiación estatal se destinarán en particular, para algunas finalidades, tales como a) el funcionamiento de sus estructuras regionales, locales y sectoriales; b) la inclusión efectiva de mujeres, jóvenes y minorías étnicas en el proceso político; c) el funcionamiento de los centros y fundaciones de estudio, investigación y capacitación; d) dar apoyo y asistencia a sus bancadas; e) cursos de formación y capacitación política y electoral; f) divulgación de sus programas y propuestas políticas; y g) el ejercicio de mecanismos de democracia interna previstos en sus estatutos.

En el segundo inciso de la norma, se determina que para las finalidades específicas de financiar las actividades de sus centros de pensamiento, la realización de cursos de formación y capacitación política y electoral, y para la inclusión efectiva de jóvenes, mujeres y minorías en el proceso político, los partidos y movimientos destinarán en sus presupuestos anuales una suma no inferior al 15% de los aportes estatales que les correspondieren.

De otra parte, el inciso tercero del artículo establece las obligaciones que tienen los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, a) de debatir y aprobar democráticamente sus presupuestos, y b) de ofrecer completa información pública sobre las decisiones adoptadas en esta materia, de conformidad con la reglamentación que expida el Consejo Nacional Electoral.

54.2. La Corte encuentra que el inciso primero de la norma es constitucional en el aparte que regula de manera general la destinación de los recursos provenientes de la financiación estatal, determinando que estos recursos públicos deberán destinarse a financiar las actividades que realicen para el cumplimiento de sus fines y el logro de sus propósitos, ya que esta disposición se encuentra en armonía con la Constitución Política. Esto en cuanto determina válidamente los fines generales en los cuales deben invertirse los recursos públicos, de conformidad con el artículo 109 Superior, que no deben ser otros que la consecución de los fines y propósitos políticos y objetivos democráticos de los partidos y movimientos políticos, en el marco de los principios constitucionales que informan la estructura de los partidos y movimientos políticos.

54.3. Similares consideraciones son aplicables respecto del aparte del inciso primero del artículo analizado, el cual consagra que los recursos de financiación estatal se destinarán particularmente a ciertas finalidades específicas, de conformidad con los planes, programas y proyectos de los partidos y movimientos políticos. Estas finalidades, según la norma analizada, dirigen la inversión de dichos recursos a (i) el funcionamiento de las estructuras regionales, locales y sectoriales; (ii) la inclusión efectiva de mujeres, jóvenes y minorías étnicas en el proceso político; (iii) el funcionamiento de los centros y fundaciones de estudio, investigación y capacitación; (iv) el apoyo y asistencia a las bancadas; (v) cursos de formación y capacitación política y electoral; (vi) la divulgación de sus programas y propuestas políticas; y (vii) el ejercicio de mecanismos de democracia interna previstos en sus estatutos.

Estima la Corte que estas previsiones, a pesar de su carácter específico, no son incompatibles con el mencionado grado de autonomía, al menos por tres tipos de argumentos. En primer término, la enumeración que hace el legislador estatutaria es apenas indicativa y refiere a aspectos con determinado grado de generalidad. Ello permite que los partidos y movimientos políticos puedan, dentro de ese margen, determinar el uso de la financiación estatal. En segundo lugar, cada una de estas finalidades responde a fines constitucionalmente valiosos y que guardan relación de correspondencia con los principios superiores que gobiernan la organización y funcionamiento de partidos y movimientos políticos. Seguidamente, no puede perderse de vista que los recursos mencionados son de naturaleza pública, lo que permite que el legislador estatutario pueda fijar una regulación más específica sobre su utilización, en especial con el fin de hacerla compatible con los propósitos y objetivos que la Constitución impone a las agrupaciones políticas.

54.4 Análogos argumentos de exequibilidad se pueden presentar frente al inciso segundo de la norma, en el cual el legislador determina de manera concreta un porcentaje mínimo del 15% de la financiación estatal que le corresponderá a los partidos y movimientos políticos, el cual deberá destinarse para las finalidades de financiar las actividades de sus centros de pensamiento, la realización de cursos de formación y capacitación política y electoral, y para la inclusión efectiva de jóvenes, mujeres y minorías en el proceso político, por parte de los partidos y movimientos en sus presupuestos anuales.

Al igual que lo expuesto anteriormente, en criterio de esta Sala, este tipo de regulaciones específicas respecto de porcentajes o montos concretos que deben destinarse a programas, proyectos o actividades específicas de los partidos o movimientos, de lo que les corresponde como financiación estatal; busca dar efectividad a los objetivos que la Constitución determina para los partidos y movimientos, en un marco de representación democrática y pluralismo jurídico. Además, la norma estatutaria restringe la utilización a determinado porcentaje, lo cual no afecta desproporcionadamente el grado de autonomía al que se ha hecho referencia. Por ende, se está ante una disposición que se encuentra en armonía con los postulados constitucionales respecto de la destinación de la financiación estatal –art. 109 Superior-, y de los principios de igualdad, democratización y de equidad de género que deben informar los partidos y movimientos políticos –art. 107 C.P.-.

55. Así mismo, concluye la Sala la exequibilidad del inciso cuarto del artículo 18 del Proyecto, que prevé las obligaciones que tienen los partidos y movimientos políticos con personería jurídica de: a) debatir y aprobar democráticamente sus presupuestos, y b) ofrecer completa información pública sobre las decisiones adoptadas en esta materia, de conformidad con la reglamentación que expida el Consejo Nacional Electoral.

56. A juicio de esta Corte, estas disposiciones se encuentran plenamente ajustadas a los mandatos constitucionales. Así, en cuanto al requisito de debatir y aprobar democráticamente los presupuestos de los partidos y movimientos políticos, la Sala encuentra que se encuentra en armonía con el artículo 107 constitucional, el cual prevé que los partidos y movimientos políticos "deberán propiciar procesos de democratización interna". Por tanto, la Sala estima que el legislador estatutario puede establecer válidamente, desde el punto de vista constitucional, disposiciones tales como que se incluya el debate y la aprobación democrática de los presupuestos de las organizaciones políticas, y que es precisamente en el seno de estas dinámicas democráticas, en donde los partidos y movimientos políticos deben definir y decidir los asuntos relativos a la gestión financiera y el presupuesto de estas organizaciones, el cual se encuentra compuesto tanto por contribuciones privadas como por recursos públicos.

57. De otra parte, teniendo en cuenta que el presupuesto del partido o movimiento político se encuentra nutrido con recursos públicos de conformidad con las disposiciones contenidas en el artículo 109 Superior, estima la Sala que la ley puede imponer legítimamente requisitos proporcionales y razonables que tengan como fin, de un lado, estimular la democratización interna de las organizaciones políticas –art. 107 C.P.-, y de otro lado, regular lo concerniente a la financiación estatal de los movimientos y partidos políticos –art. 109 C.P., tales como el requisito objeto de estudio, de debatir y aprobar democráticamente sus presupuestos.

58. Finalmente, el requisito impuesto por el legislador a los partidos y movimientos políticos de ofrecer completa información pública sobre las decisiones adoptadas en materia presupuestal, de conformidad con la reglamentación que expida el Consejo Nacional Electoral, no solo no encuentra reparo alguno de orden constitucional, sino que por el contrario, estima la Sala que constituye un claro desarrollo legal de los postulados superiores a los cuales se ha hecho mención reiterada. Esto en cuanto contribuye a garantizar la transparencia a través de la completa información pública de los manejos financieros de los partidos y movimientos políticos, y a fortalecer las funciones administrativas, y de control y vigilancia que debe desarrollar el Consejo Nacional Electoral, respecto del manejo financiero de las organizaciones políticas, de conformidad con los artículos 108 y 109 de la Carta Política.

Por lo tanto esta Corte, en la parte resolutiva del presente fallo, declarará exequible el artículo 18 del Proyecto de Ley Estatutaria.

59. El inciso octavo del artículo 109 Superior consagra que "[l]os partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos y candidatos deberán rendir cuentas públicamente sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos".

En esta disposición constitucional se regula clara y expresamente (i) un mandato de orden superior de rendir cuentas públicamente; (ii) un mandato dirigido a los sujetos obligados a cumplir con ese obligación, que serán los partidos y movimientos políticos, los grupos significativos de ciudadanos, y los candidatos avalados por éstos; y (iii) el objeto de tal rendición de cuentas, que será el manejo financiero de las anteriores organizaciones y candidatos políticos, en temas relativos al a) volumen, b) origen, y c) destino de sus ingresos.

60. Respecto del tema de rendición de cuentas de los gastos realizados por los partidos y movimientos políticos, así como por las campañas electorales, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática al manifestar, que tal exigencia constituye un desarrollo del mandato de orden superior contenido en el artículo 109 de la Carta Política, con el fin de garantizar la transparencia en el funcionamiento político y electoral de las organizaciones políticas, y de ejercer el control y vigilancia necesario y obligatorio por parte de la Comisión Nacional Electoral.

60.1 Así, en la sentencia C-089 de 1994, la Corte se refirió a la exigencia de la rendición de cuentas de los gastos realizados en una campaña electoral, respecto de lo cual consideró que constituía una condición necesaria para obtener claridad en el manejo de los recursos, derivada de la obligación constitucional que tienen los partidos y movimientos políticos de rendir cuentas sobre sus ingresos.

60.2 Igualmente, mediante la sentencia C-1153 de 2005 la jurisprudencia de esta Corte expresó que en ejercicio de la obligación constitucional de rendición de cuentas de las campañas electorales y del deber de la Consejo Nacional Electoral de velar por el cumplimiento sobre las normas sobre partidos y movimientos políticos, la ley puede facultar a esta institución para que adelante auditorías o revisorías sobre las campañas presidenciales y para sancionarlas en caso de que se compruebe alguna irregularidad.

60.3 De otra parte, la jurisprudencia de esta Corte, ha considerado que la rendición de cuentas constituye una exigencia constitucional, que puede ser desarrollada válidamente por el Legislador, en razón a que se encuentra consagrada con el fin de garantizar el principio de transparencia.

A este respecto, dijo la Corte en la sentencia C-141 de 2010:

"[E]l principio de transparencia en materia electoral apunta al establecimiento de instrumentos encaminados a determinar con precisión el origen, la destinación, al igual que el monto de los recursos económicos que soportan una determinada campaña electoral. De allí que las diversas legislaciones establezcan el deber de rendir cuentas o balances al término de las elecciones, e igualmente, prevean diversas sanciones, bien sean para el candidato o partido político, que incumplan tal deber o que superen los montos máximos autorizados."(Resalta la Sala)

61. Con fundamento en lo anterior, la Sala deriva las siguientes conclusiones sobre la constitucionalidad de este precepto estatutario:

61.1. El artículo 19 del proyecto de ley estatutaria, regula la obligación de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica de cumplir con la rendición pública de cuentas. En este sentido establece que esta obligación la cumplirán dentro de los primeros cuatro meses de cada año, mediante la presentación de declaración de patrimonio, ingresos y gastos, ante el Consejo Nacional Electoral, utilizando para ello el formato que para tal efecto disponga esa entidad.

Respecto de este artículo, se puede afirmar que no solo no contradice el inciso octavo del texto constitucional consagrado en el artículo 109 Superior, así como ninguna de las reglas jurisprudenciales que esta Corporación ha fijado en punto a este tema, sino que por el contrario constituye un claro desarrollo del mandato superior relativo a la obligación de rendición pública de cuentas por parte de los partidos y movimientos políticos, en relación con el volumen, origen y destino de sus recursos, en cuanto ordena a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica cumplir con este mandato constitucional a través de la presentación y declaración de su patrimonio, ingresos y gastos, ante el Consejo Nacional Electoral, de conformidad con el procedimiento que disponga esa entidad.

61.2. En punto a esta obligación, la Corte aclara que esta norma al restringir la rendición de cuentas a los partidos y movimientos políticos que cuenten con personería jurídica, lo hace porque en este capítulo del proyecto de ley estatutaria el Legislador se encuentra regulando lo relativo a la financiación de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, quienes reciben financiación estatal para su funcionamiento político y electoral de acuerdo con el inciso primero del artículo 109 de la Constitución Política. Lo anterior, no implica que se encuentren excluidos de cumplir con esta misma obligación de rendición de cuentas y presentación de informes los grupos significativos de ciudadanos y los candidatos avalados por todas estas organizaciones políticas, en relación con la financiación de las campañas electorales, respecto de cuya financiación estatal el Constituyente no establece la limitante de la personería jurídica, y por tanto las organizaciones políticas o los grupos significativos de ciudadanos pueden acceder a ella bajo el lleno de ciertos requisitos constitucionales y legales. Así, la rendición de cuentas mediante la presentación de informes para las campañas electorales es un asunto que regula el legislador en el artículo 25 del presente Proyecto de Ley Estatutaria, el cual será estudiado por esta Corte en su oportunidad.

61.3. Finalmente, la Sala encuentra ajustado a la Constitución el término que fija para ello el legislador estatutario así como la designación del Consejo Nacional Electoral para encargarse de este asunto: (i) por tratarse de materias procedimentales para las cuales el legislador goza de una amplia libertad configurativa; y (ii) por cuanto son medidas que cumplen el fin de garantizar la transparencia en el funcionamiento político y electoral de las organizaciones políticas, y de que se ejerza el control y vigilancia necesario y obligatorio por parte de la Consejo Nacional Electoral.

En consecuencia, en la parte resolutiva de la presente sentencia, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 19 del presente proyecto de ley estatutaria.

Artículo 20. Fuentes de financiación

62. Se ha indicado que el inciso segundo del artículo 109 de la Constitución Política prevé que las campañas electorales que adelanten los candidatos avalados por partidos y movimientos con personería jurídica o por grupos significativos de ciudadanos, serán financiadas parcialmente con recursos estatales. Igualmente prevé que la ley determinará el porcentaje de votación necesario para tener derecho a dicha financiación.

Este precepto constitucional, como se observa, extiende la financiación estatal para el caso de las campañas políticas, a los candidatos avalados tanto por los partidos y movimientos con personería jurídica, como por grupo significativo de ciudadanos, de los cuales no se exige expresamente por la norma superior que cuenten con personería jurídica.

63. En relación con el tema de las fuentes de financiación privada y estatal para las campañas electorales y candidatos avalados por los partidos y movimientos políticos, así como también por los grupos significativos de ciudadanos, la Sala reitera los criterios jurisprudenciales básicos ya expuestos al estudiar el artículo 16 del presente Proyecto de Ley Estatutaria sobre fuentes de financiación para partidos y movimientos políticos, esta vez aplicado a la financiación de las campañas electorales, en cuanto a (i) la importancia de que el legislador determine de manera clara las fuentes de financiación lícitas para las campañas electorales, con el fin de garantizar la transparencia, igualdad, pluralismo político y moralidad pública en las contiendas electorales; (ii) la trascendencia que tiene la financiación estatal para las campañas electorales de los partidos y movimientos políticos, y de los grupos significativos de ciudadanos, (iii) la amplia libertad de configuración legislativa con que cuenta el Congreso para regular la materia, respetando sin embargo (a) la necesaria regulación mediante ley estatutaria; (b) la determinación de las fuentes lícitas y limitación de la financiación privada; (c) la consagración y regulación de la financiación estatal parcial a las campañas electorales en el marco de un sistema mixto de financiación a través de reposición de votos y anticipos.

En punto al tema de la financiación estatal a la campañas electorales, la Sala reitera igualmente que la financiación estatal de las campañas electorales busca hacer efectivos los principios que informan la democracia, en el contexto del estado constitucional, así como el funcionamiento político y electoral de las organizaciones políticas, ofreciendo unas garantías mínimas para la concreción de la igualdad, transparencia y pluralismo político.

Esta es precisamente la importancia que la Constitución ha reconocido a la financiación de campañas electorales, al elevarlo a mandato constitucional, y el reconocimiento de dicha transcendencia que le ha concedido la jurisprudencia constitucional en múltiples pronunciamientos. En consecuencia el legislador estatutario, en desarrollo de este mandato constitucional, no puede dictar normas que desconozcan o contraríen la obligatoria y efectiva financiación estatal del funcionamiento político y electoral de las organizaciones políticas, ni los mandatos constitucionales que gobiernan tal regulación.

64. Ahora bien, sobre el tema de la posibilidad constitucionalmente legítima por expreso mandato del inciso segundo del artículo 109 Superior, de que el Estado en punto al tema de las campañas electorales otorgue financiación estatal a organizaciones o movimientos políticos que no cuenten con personería jurídica, como a los grupos significativos de ciudadanos, la Corte se ha pronunciado también desde sus inicios, para exponer que otorgar financiación solo a los partidos y movimientos con personería jurídica, resultaría en un trato desigual frente a aquellas organizaciones que no cuentan con dicho requisito jurídico.

64.1 Así en la sentencia C-020 de 1993, con ocasión del estudio de una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 2a. de 1992 (artículos 1º y 8º), en cuanto al tema de financiación, en donde el actor estimaba que el artículo 8¹¹⁸ no concordaba con el artículo 109 constitucional, porque a su juicio solo los partidos o movimientos políticos con personería jurídica tendrían derecho a ser financiados por el Estado, la Corte consideró que estos argumentos no eran acertados, toda vez que otorgar financiación estatal solo a los partidos o movimientos políticos con personería jurídica resultaría en un trato desigual frente a aquellos que no cuentan con dicho requisito y a las personas que cumpliendo los requisitos para acceder a tal beneficio no han encontrado en ningún partido político la posición ideológica que los identifica y deciden lanzarse a las elecciones de manera individual.

Sobre el particular, la Corte sostuvo:

"Ahora bien, la Corte encuentra que es conforme con la Carta el hecho de que la norma acusada permita la financiación de los partidos y grupos políticos que incluso carezcan de personería jurídica, ya que ella tiene por destinatario al titular de los derechos políticos, a saber: el ciudadano y las formaciones sociales que expresan y viabilizan los derechos políticos. Estas últimas pueden ser, a su vez, de dos clases: partidos y grupos políticos con personería jurídica o bien los movimientos sociales sin personería jurídica.

(…)

Finalmente es preciso anotar que la finalidad de la disposición aquí estudiada no es otra que garantizar la transparencia del proceso electoral e impedir que factores extra-políticos financien las campañas, como claramente se deduce del inciso tercero del artículo 109 superior".

64.2 En relación con el tema de las fuentes privadas de financiación, la Sala reitera igualmente su criterio jurisprudencial, en cuanto a que es válido desde el punto de vista constitucional, no solo determinar las fuentes lícitas privadas de financiación, sino también en punto a una de ellas, los créditos, ordenar al Banco de la República emitir directivas por medio de las cuales los bancos abran líneas especiales de créditos a los partidos y movimientos políticos que postulen candidatos a las elecciones populares, pues se trata de una función que se encuentra en el marco de las competencias constitucionales del Banco, siempre y cuando la intervención en la actividad financiera sea de carácter general y conduzca a la canalización del ahorro público para la financiación de la actividad electoral¹¹⁹.

65. Con fundamento en lo expuesto, estima la Sala que este artículo no merece ningún reparo en relación con la determinación de las fuentes de financiación, por las siguientes razones:

65.1 El artículo 20 establece las fuentes de financiación que podrán utilizar los candidatos tanto de (i) los partidos y movimientos políticos, como (ii) de grupos significativos de ciudadanos, que se encuentren inscritos a cargos o corporaciones de elección popular, para la financiación de sus campañas electorales.

Al igual que el artículo 16 del proyecto de ley estatutaria en relación con los partidos y movimientos políticos, esta norma establece dos fuentes básicas de financiación legal para las campañas electorales: la financiación privada y la financiación estatal. Como fuentes legales de financiación privada prevé cinco posibilidades: (i) los recursos propios de origen privado destinados por los partidos y movimientos políticos para financiar las campañas electorales en las que participen; (ii) los créditos o aportes provenientes de los propios candidatos, de sus cónyuges o de sus compañeros permanentes, o de sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad; (iii) las contribuciones, donaciones y créditos, en dinero o en especie, que realicen los particulares; (iv) los créditos obtenidos en entidades financieras legalmente autorizadas; y (v) los ingresos originados en actos públicos, publicaciones y/o cualquier otra actividad lucrativa del partido o movimiento.

De otra parte, el numeral 6 prevé la financiación estatal parcial a los candidatos de partidos y movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos, de conformidad con las reglas previstas en el propio proyecto de ley estatutaria.

65.2 En cuanto a la financiación privada, en esta norma se determinan válidamente cuáles podrán ser las fuentes legales de financiación, las cuales, debe entenderse, se encuentran sujetas a estar legalmente autorizadas y relacionadas con los propios fines específicos de la organización o movimiento político, lo cual se encuentra en armonía con los condicionamientos y limitantes orientados a garantizar la transparencia, igualdad, pluralismo político y moralidad pública. Por lo anterior, encuentra la Sala que estas disposiciones referentes a las fuentes de financiación privada no ofrecen reparo alguno desde el punto de vista constitucional, ya que garantizan la legalidad de las fuentes de financiación y la transparencia en relación con las fuentes privadas de financiación para las campañas electorales de las diferentes organizaciones políticas y sus candidatos.

Así mismo, es de concluir que este artículo se encuentra en armonía con el sistema de financiación de los partidos y movimientos políticos en el marco constitucional colombiano, que constituye un sistema de financiación mixto, en el que concurren tanto diversas fuentes de financiación privada, como la financiación obligatoria y efectiva del Estado con recursos públicos, la cual es parcial pero que debe ser prevalente frente a la financiación privada.

De otra parte, considera la Sala que este precepto normativo debe interpretarse sistemáticamente con el artículo 27 de este mismo Proyecto de Ley Estatutaria, que contiene las prohibiciones respecto de la financiación privada.

Finalmente, en lo que respecta a la financiación estatal, el artículo bajo estudio no ofrece reparo constitucional alguno, por cuanto prevé efectivamente la financiación estatal obligatoria, efectiva y parcial, para el caso de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica.

65.3. En este sentido, a juicio de esta Corte, la presente norma respeta y desarrolla los mandatos constitucionales contenidos en el artículo 109 Superior respecto de (i) que el Estado deberá obligatoria y efectivamente concurrir a la financiación de las campañas electorales y de candidatos de los partidos y movimientos políticos, y de los grupos significativos de ciudadanos; (ii) que los recursos públicos concurrirán parcialmente a la financiación de las campañas electorales de estas organizaciones políticas; (iii) que el Estado financiará las campañas y candidatos avalados tanto por aquellos partidos y movimientos políticos que cuenten con personería jurídica, como por los movimientos políticos; (iv) que será el legislador el encargado de determinar la forma y modo de tal financiación estatal. Lo anterior, por cuanto esta norma del proyecto de ley estatutaria, prevé expresamente (i) que el Estado concurrirá a la financiación de las campañas electorales, (ii) que la financiación estatal será parcial, y (iii) que concurrirá la financiación estatal con la financiación privada.

65.4. En consecuencia, es posible concluir que la regulación de las fuentes privadas de financiación, y de la financiación estatal para las campañas electorales de los partidos y movimientos políticos, de conformidad con inciso segundo del artículo 109 Constitucional, busca fortalecer el funcionamiento político y electoral de las organizaciones políticas, y de contera la consolidación de una verdadera democracia participativa y deliberativa, así como hacer efectivos los principios de participación, igualdad, transparencia, pluralismo jurídico y moralidad pública en el marco de un Estado Constitucional de Derecho.

En este nuevo contexto, la Sala reitera nuevamente la importancia que reviste financiación estatal de las campañas electorales que adelanten los candidatos avalados por los partidos y movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, en cuanto ofrece a las organizaciones políticas unas garantías mínimas para su funcionamiento político y electoral, promoviendo los principios mencionados.

65.5 Adicionalmente, evidencia la Sala que este precepto normativo se encuentra también en armonía con las reglas jurisprudenciales que sobre el tema de financiación de las campañas electorales de los candidatos avalados por los partidos y movimientos políticos, y por grupos significativos de ciudadanos, ha fijado esta Corporación en numerosos sentencias¹²⁰. Esto en cuanto (ii) se regula el tema mediante ley estatutaria, (ii) se establece la financiación estatal para las campañas electorales de las organizaciones políticas con o sin personería jurídica, en armonía con la importancia trascendental que la jurisprudencia constitucional le ha concedido al tema de la financiación de los partidos y movimientos políticos en general, y especialmente al tema de la financiación estatal de estas campañas electorales para el fortalecimiento y preservación de la democracia constitucional y de los principios de transparencia, igualdad y pluralismo político; (iii) se fijan clara y expresamente las fuentes privadas lícitas de financiación, lo cual contribuye significativamente a garantizar la transparencia, igualdad y el pluralismo político de los partidos y movimientos políticos; (iv) se consagra como una de las fuentes los créditos de entidades financieras autorizadas por la ley, lo cual ha sido avalado por la Corte; y (v) se desarrolla expresamente un sistema mixto de financiación privada y estatal, el cual ha sido resaltado gracias a sus bondades por la jurisprudencia de esta Corte.

65.6 Finalmente la Sala encuentra constitucional la disposición al interpretarla de manera sistemática con las demás normas del capítulo segundo del Título II del presente Proyecto de Ley Estatutaria sobre financiación de las campañas electorales de los partidos y movimientos políticos, y grupos significativos de ciudadanos, en cuanto el legislador determina lo concerniente a los porcentajes de votación requeridos para acceder a la financiación estatal –art. 21-; los límites a la financiación privada –art.23-; la determinación de reglas para la administración y presentación de informes –art. 24-; así como las prohibiciones respecto de fuentes ilegales o ilícitas de financiación privada –art.27-.

En consecuencia, la Sala, en la parte resolutiva del presente fallo, declarará la exequibilidad del artículo 20 del presente Proyecto de Ley Estatutaria.

66. Para el análisis del artículo 21 del Proyecto, debe partirse de aclarar que tanto el artículo 109 de la Constitución Política, anterior a la reforma del Acto Legislativo 1º de 2003, como la misma norma superior, consagrada por dicha enmienda constitucional, establecía la libertad de configuración del legislador respecto de los porcentajes de votación necesarios para que las organizaciones políticas y sus candidatos se hicieran acreedores a la financiación estatal¹²¹.

Por tanto, al analizar la evolución del texto constitucional en materia de financiación de las campañas electorales de las organizaciones políticas, se colige que ha permanecido en las diferentes reformas constitucionales y en la jurisprudencia de la Corte, las reglas relativas a que la financiación parcial, obligatoria y efectiva del Estado, procede (i) de conformidad con la regulación establecida por el legislador; (ii) con un criterio que tenga en cuenta el porcentaje de votos obtenidos; y (iii) permitiendo diferencias al momento de determinar las reglas relativas a cada tipo de elección. Así mismo, infiere esta Sala que con la reforma del Acto Legislativo 1º de 2009 ha tenido lugar un mayor desarrollo de las reglas sobre financiación electoral, ya que se permite un sistema combinado de financiación a través del sistema de reposición de votos y de anticipos, corrigiendo las falencias que mediante el Acto Legislativo 1º de 2003 podían presentarse en esta materia, resaltando que no es incompatible el sistema de reposición de votos con la entrega de un porcentaje previo igualitario para todos los candidatos participantes en una contienda electoral antes de la elección, tal y como lo estipula el artículo 22 del Proyecto de Ley.

67. Respecto de este tema relativo al cálculo del porcentaje de votación establecido por el Legislador para la financiación estatal mediante el sistema de reposición votos, la Corte reitera aquí sus criterios jurisprudenciales básicos, establecidos en múltiples fallos¹²², en los cuales ha establecido:

(i) Que prevalece, por expreso mandato constitucional, la libertad de configuración que le compete al Congreso en materia de montos de financiación y de determinación de los porcentajes de votación mínima que debe alcanzarse por parte de un candidato o lista inscrita a fin de tener derecho a la reposición estatal de gastos en aras de garantizar el sistema democrático y la organización electoral; (ii) que el legislador en la regulación de la fórmula concreta para el cálculo y el sistema de asignación del apoyo estatal al funcionamiento y a las campañas políticas, debe regularse en el marco del principio de igualdad, de uniformidad en el otorgamiento de los apoyos, y del principio de representatividad de quienes aspiren a recibir los dineros; (iii) que además, el establecimiento de estos criterios y porcentajes no puede emplearse para establecer, de manera oculta, subsidios a sectores específicos de la población; (iv) que las reglas de reposición de votos no tienen que ser las mismas para todas las elecciones, sino que el legislador puede llegar a hacer diferencias en esta materia; (v) que nuestro ordenamiento prevé un sistema combinado de financiación estatal por medio de la reposición de votos y de anticipos, el cual debe desarrollarse por el Legislador mediante una ley regulatoria (a) que asegure que el mecanismo busque la equidad en la contienda electoral, (b) que armonice las disposiciones constitucionales según las cuales a la financiación de las campañas electorales debe concurrir el Estado, en proporción directa con el número de votos obtenidos por un candidato, y (c) que esta financiación, debe darse en condiciones de igualdad, equilibrio económico, proporcionalidad cuantitativa y, bajo el principio de igualdad electoral; (vi) finalmente, la jurisprudencia de esta Corte, ha manifestado igualmente que el establecimiento de porcentajes por parte del legislador, con el fin de determinar las reglas para poder para acceder al derecho a la financiación estatal, contribuye a la concreción de los principios de igualdad, transparencia y pluralismo político¹²³.

68. La Sala encuentra que esta disposición no contraría la norma constitucional contenida en inciso segundo del artículo 109 Superior, ni las reglas jurisprudenciales que son aplicables a la materia, sino que por el contrario, encuentra sustento en el precepto superior y en las consideraciones expuestas por esta Corte en su jurisprudencia, por las siguientes razones:

68.1. El artículo 21 del proyecto de ley estatutaria establece que la financiación estatal de las campañas electorales para los partidos y movimientos políticos y los grupos de ciudadanos, se hará mediante el sistema de reposición de gastos por votos válidos obtenidos, y señala los porcentajes de votación requeridos para acceder a la financiación, tanto en las elecciones para corporaciones públicas como para gobernadores y alcaldes.

Así mismo, el parágrafo del artículo consagra que el valor de reposición por voto válido obtenido por cada candidato o lista será incrementado anualmente por el Consejo Nacional Electoral teniendo en cuenta los costos reales de las campañas en cada circunscripción. Para efectos del cumplimiento de esta disposición, el Consejo Nacional Electoral, con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, deberá realizar periódicamente los estudios que correspondan.

68.2. En relación con las reglas de financiación estatal fijadas por el legislador estatutario en esta norma, las cuales se refieren tanto a los porcentajes de financiación como a los criterios de distribución de esta financiación, encuentra la Sala que cumplen con los requerimientos constitucionales derivados del inciso segundo del artículo 109 Superior.

En este sentido, evidencia la Sala que la norma al disponer que (i) el Estado concurrirá a la financiación de las campañas electorales de los partidos y movimientos políticos y los grupos significativos de ciudadanos, se encuentra ajustada al inciso segundo del artículo 109 Constitucional, que consagra que el Estado concurrirá a la financiación de las campañas electorales de los candidatos avalados por los partidos y movimientos políticos, y los grupos significativos de ciudadanos; y (ii) al señalar que se hará mediante el sistema de reposición de gastos por votos válidos obtenidos, se encuentra en armonía con la Constitución Política, por cuanto el inciso tercero del artículo 109 Superior consagra que el legislador determinará los porcentajes de votación necesarios para tener derecho a dicha financiación. En este caso, el legislador estatutario señala los porcentajes de votación requeridos para acceder a la financiación estatal, tanto para (i) las elecciones para corporaciones públicas, que será cuando la lista obtenga el cincuenta por ciento (50%) o más del umbral determinado para la respectiva corporación; (ii) como para gobernadores y alcaldes, que se dará cuando el candidato obtenga el cuatro por ciento (4%) o más del total de votos válidos depositados en la respectiva elección.

Estima igualmente la Corte, que esta regulación es constitucional por cuanto se encuentra dentro de la órbita competencial de libertad configurativa del legislador; se orienta por criterios de porcentajes de votación obtenidos, los cuales se ajustan a la Constitución, obedece a criterios que respetan los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad en la distribución de los recursos; busca garantizar los principios constitucionales que informan las contiendas electorales en los procesos democráticos; respeta los criterios constitucionales respecto de las elecciones para las corporaciones públicas de elección popular tanto a nivel nacional como regional y local consagradas en el Título IX de la Carta Política, como los preceptos superiores respecto de las elecciones de alcaldes y gobernadores reguladas por los artículos 259, 260, 303, 314 y 327 de la Carta Política; y finalmente encuentra la Sala que ninguno de estos criterios establecidos por el Legislador para la financiación estatal de partidos y movimientos políticos están estableciendo subsidios ocultos a sectores específicos de la población, porque la destinación siempre se otorga directamente a los partidos o movimientos políticos con personería jurídica.

68.3. En relación con el parágrafo único de la norma, el cual estipula un incremento anual del valor de la reposición por voto válido obtenido por cada candidato o lista, incremento que será determinado por el Consejo Nacional Electoral, que para tales efectos tendrá en cuenta los costos reales de las campañas electorales en cada circunscripción y deberá realizar periódicamente los estudios correspondientes, con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; la Sala no encuentra objeción alguna de orden constitucional. Lo anterior, por cuanto (i) se trata de una disposición razonable y proporcional, desde el punto de vista constitucional, que consagra un necesario incremento anual de la financiación estatal a las campañas electorales, a través del método de reposición de votos obtenidos tanto por cada candidato como por las listas; y (ii) fija para ello dos criterios guías para el Consejo Nacional Electoral, tales como son a) los costos reales de las campañas en cada circunscripción, y b) la realización de estudios periódicos que ayuden a dilucidar las necesidades reales de financiación de las campañas electorales. Esto bajo el criterio, reiterado en esta sentencia, que las actividades del CNE están supeditadas a los mandatos constitucionales y legales, como los explicados anteriormente.

Por tanto, estima la Sala que esta disposición se encuentra ajustada a la Constitución Política, por cuanto se orientada a hacer efectivo el obligatorio cumplimiento del mandato contenido en el artículo 109 C.P., respecto de la concurrencia del Estado en la financiación de las campañas electorales de los candidatos avalados por los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, estableciendo dentro de este mandato un incremento anual que será fijado por la autoridad competente teniendo en cuenta criterios razonables y proporcionados, lo cual se ajusta plenamente a los mandatos de la Carta.

Así mismo, encuentra la Corte que esta disposición se ajusta a la Constitución, por cuanto el parágrafo del artículo 109 C.P. prevé disposiciones en relación con el incremento del monto de financiación estatal y medidas para mantener "su valor en el tiempo".

68.4. Finalmente, en criterio de esta Corporación la norma bajo estudio se encuentra igualmente en armonía la jurisprudencia constitucional en materia de criterios para establecer y distribuir la financiación estatal a las campañas electorales de los partidos y movimientos políticos, y de los grupos significativos de ciudadanos, en razón a que respeta los criterios establecidos por esta Corporación, relativos a la amplia libertad de configuración legislativa sobre la materia y el respeto a los principios que sobre financiación prevé el artículo 109 Superior y a los que se ha hecho insistente referencia en este apartado.

Con base en todo lo expuesto, esta Corte, en la parte resolutiva de la presente decisión, declarará la exequibilidad del artículo 21.

69. Acerca del tema de los anticipos de financiación para los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos, el artículo 109 de la Constitución Política, establece que "Un porcentaje de esta financiación se entregará a partidos y movimientos con Personería Jurídica vigente, y a los grupos significativos de ciudadanos que avalen candidatos, previamente a la elección, o las consultas de acuerdo con las condiciones y garantías que determine la ley y con autorización del Consejo Nacional Electoral".

69.1 Esta regulación constitucional permite advertir que el tema de la financiación estatal previa a las elecciones, es una de las reformas que se pueden considerar como modificaciones relevantes y significativas en el Acto Legislativo 1 de 2009, ya que mediante esta reforma se consagraron reglas nuevas para el reconocimiento y pago de anticipos de la financiación estatal de las campañas electorales.

Así, al observar la evolución del texto constitucional en materia de financiación de las campañas electorales de las organizaciones políticas, se colige que ha tenido lugar un mayor desarrollo de las reglas sobre financiación electoral, de manera que mediante el Acto Legislativo 1 de 2009 se dio lugar a una financiación más igualitaria a partir del método de financiación previa o anticipos, conservando sin embargo el sistema de reposición de votos, de manera que estos dos métodos de financiación combinados dan lugar a un sistema mixto de financiación, en donde el método de reposición de votos no es incompatible con la entrega de un porcentaje previo mínimo igualitario para todos los participantes en una campaña electoral antes de la elección. Lo anterior, por cuanto el legislador estatutario debe regular la materia, de manera que se garanticen los recursos públicos a través de las medidas de deducción y de restitución de los anticipos, tal y como lo prevé la norma analizada.

70. Acerca del tema de los anticipos, la Corte se ha pronunciado en varias oportunidades, para resaltar que (i) constituye un tema de cambio relevante en la nueva norma constitucional fijada por el Acto Legislativo 1 de 2009; (ii) que en esta disposición constitucional se determinó un sistema combinado de financiación previa y reposición de votos; (iii) que el sistema de anticipos no es incompatible con el de reposición de votos.

70.1 Así, en la sentencia C-1153 de 2005, la Corte estudió el sistema de financiación estatal de las campañas electorales y presidenciales mediante la entrega de anticipos, y sobre el sistema combinado de anticipos y reposición de votos para campañas presidenciales, y al respecto llegó a las siguientes conclusiones:

(i) La financiación estatal de las campañas presidenciales puede realizarse mediante el sistema combinado de entrega de anticipos y reposición de votos, siempre y cuando exista una ley regulatoria que (a) asegure la equidad en la contienda electoral; (b) que armonice las disposiciones relativas al método de financiación mediante reposición de votos, con el método de financiación a través de anticipos; y (c) que garantice que esta financiación se dé en condiciones de igualdad, equilibrio económico y proporcionalidad cuantitativa y, bajo el principio de igualdad electoral.

(ii) El sistema de anticipos no descontables posteriormente, es decir, no proporcionales a los votos obtenidos, se ajusta a los preceptos constitucionales en materia de financiación de campañas electorales siempre que esté precedido del cumplimiento de requisitos que aseguren razonablemente que el candidato cuenta con un mínimo de respaldo popular y que tiene una posibilidad real, así sea mínima, de llegar a la Presidencia. Además, se requiere que todos los candidatos, incluido el candidato presidente, estén sometidos a las mismas exigencias.

(iii) La obligación de que el Estado contribuya a la financiación de las campañas en condiciones de igualdad, permite que, las campañas que no accedieron a la financiación pública previa a las elecciones puedan acceder a ella mediante el sistema de reposición de votos, si obtiene al menos el 4% de los votos válidos depositados en la votación.

(iv) Los partidos y movimientos políticos y los grupos significativos de ciudadanos pueden acceder a una financiación estatal previa para las campañas electorales, pero, "en este caso, el anticipo entregado sería descontable posteriormente de la suma a ser entregada por la reposición de votos, viniendo a ser una especie de préstamo para la campaña, que se devolvería o bien con reposición de votos, o bien con la devolución del dinero que haga el candidato cuando los resultados de las elecciones no le permitan acceder a la financiación estatal, o cuando su derecho a la financiación pública sea de menor valor al monto del anticipo entregado".

(v) Cuando se trata de las campañas presidenciales, la ley debe propender por garantizar en todo sentido el principio de igualdad electoral, según el cual todos los candidatos aspirantes al cargo de Presidente de la República deben estar en iguales condiciones.

(vi) Por lo tanto, si se les obligara al igual que en las campañas electorales, a realizar la devolución de los anticipos que se les hubiese otorgado, pondría en condiciones de desventaja a algunos candidatos. Al respecto, en la sentencia citada se estableció:

"Evidentemente, aquellos partidos que, cumpliendo los requisitos para acceder a la financiación estatal previa, abrigaran temores sobre la no obtención de un caudal de votación importante en las elecciones presidenciales, se verían inhibidos para destinar recursos cuantiosos a la financiación de sus campañas, aun reuniendo los requisitos para acceder al anticipo, pues eventualmente podrían verse expuestos a devolver tal anticipo recibido. Lo anterior haría que los partidos minoritarios arrancaran en condiciones de desigualdad en la contienda electoral, pues sus campañas tendrían que restringir los gastos de financiación de la mismas, para evitar el previsible déficit económico posterior".

(vii) Entonces, para evitar el riesgo señalado, la Corte avaló el sistema de anticipos no descontables posteriormente, es decir sin vinculación directa con el número de votos obtenidos por la campaña. Además, consideró que si tales anticipos cumplen parámetros de proporcionalidad cuantitativa, y sólo se entregan a aquellas candidaturas que cumplen con los requisitos que demuestran que el partido postulante cuenta con un mínimo de respaldo popular, contribuyen a satisfacer la exigencia de igualdad electoral que el legislador debe garantizar.

(viii) Finalmente recordó que "la cuantía de financiación pública no comprendida en el anticipo no descontable debe establecerse en proporción directa al número de votos obtenidos, a fin de respetar el mandato constitucional sobre financiación mediante el mecanismo de reposición de votos."

70.2 En relación con el tema de constitución de pólizas o garantías para respaldar la financiación estatal de las campañas electorales, la jurisprudencia de la Corte en la sentencia C-1153 de 2005, estimó que la exigencia legal de constituir una póliza o garantía de seriedad que respalde la financiación pública previa, es razonable, por cuanto garantiza que el Estado tenga, como primera opción, la facultad de repetir judicialmente contra el partido o movimiento político que avaló el candidato, el tesorero, el gerente de campaña, y contra los integrantes del comité financiero de la campaña presidencial en caso de que se retire un candidato que hubiera recibido anticipos o que no obtuviera el mínimo de votación previsto en la ley. Por lo tanto, la primera vía que puede utilizar el Estado en este caso, es la de hacer efectiva la póliza de seguro que se ha debido constituir.

70.3 De otra parte, esta Corporación en su jurisprudencia ha encontrado que el sistema de financiación previa, favorece el principio de igualdad, y favorece sobre todo a las organizaciones políticas pequeñas o minoritarias, por cuanto la financiación es previa e igualitaria para todos ellos, sin perjuicio de que posteriormente a la elección se realice el descuento respectivo relativo al porcentaje de votación obtenido, o la devolución del dinero, según el caso.

70.4 Finalmente, es posible afirmar que la financiación estatal a través del método de anticipos favorece los principios de transparencia, igualdad y pluralismo jurídico, cuyo alcance normativo fue desarrollado por esta Corte en la sentencia C-141 de 2010, ya que garantiza la posibilidad de una financiación previa a la elección, abierta e igualitaria para todos los candidatos avalados por partidos, movimientos o grupos significativos de ciudadanos, lo cual coadyuva a promover la pluralidad política en los procesos democráticos.

71. Con base en las consideraciones expuestas, la Corte no encuentra reparo alguno de orden constitucional frente a este artículo, por las razones que se expondrán a continuación:

71.1 El artículo 22 del Proyecto de Ley Estatutaria regula el tema de los anticipos, respecto del cual establece, en el inciso primero: (i) quiénes tienen derecho al anticipo, que serán los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que inscriban candidatos; (ii) la entidad ante la cual se solicitará el anticipo, que será el Consejo Nacional Electoral; y (iii) el monto máximo del anticipo, que será hasta un ochenta por ciento (80%) de la financiación Estatal de las consultas o de las campañas electorales en las que participen.

En el inciso segundo se determina (i) un condicionamiento de la entrega del anticipo, relativo a la disponibilidad presupuestal del Consejo Nacional Electoral; (ii) una fórmula para calcular la cuantía del anticipo, el cual se determinará teniendo en cuenta el valor de la financiación estatal de la campaña electoral anterior recibida por el solicitante, para el mismo cargo o corporación, en la respectiva circunscripción, valor que será actualizado con base en el índice de precios del consumidor.

El tercer inciso contiene una regla para el caso de que el partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos no hubiere participado en la elección anterior, caso en el cual el valor del anticipo se calculará teniendo en cuenta el menor valor de reposición pagado para el respectivo cargo o lista en la elección anterior.

El cuarto inciso de la norma, regula lo relativo al giro de los anticipos establecidos en esa disposición, determinando (i) el monto del giro del anticipo, que podrá ser hasta por el monto garantizado; (ii) el término máximo en que se realizará el giro, que será dentro de los cinco días siguientes a la inscripción del candidato o lista; y (iii) un condicionamiento para la aprobación del giro, relativo a la previa aprobación y aceptación de la póliza o garantía correspondiente.

El quinto inciso establece las reglas a aplicar en relación con la deducción del anticipo de la financiación estatal, estableciendo (i) que el valor del anticipo se deducirá del valor de la financiación estatal que le corresponda a los partidos, movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos, por concepto de reposición de gastos de la campaña; (ii) que en aquellos casos en que no se obtuviere el derecho a financiación estatal, el beneficiario del anticipo deberá devolverlo en su totalidad dentro de los tres meses siguientes a la declaratoria de la elección, a cuyo vencimiento se hará efectiva la correspondiente póliza o garantía; y (iii) que se exceptúa de la devolución del anticipo, en los casos en que no se tuviere derecho a la financiación estatal, a las campañas presidenciales, siempre y cuando se hubiere gastado de conformidad con la ley.

El sexto inciso prevé una autorización de financiación privada para los partidos y movimientos políticos o grupo significativo de ciudadanos, previendo que (i) en caso de que se haga efectiva la devolución del valor del anticipo, por no tener derecho a la financiación estatal, estos podrán financiar los gastos pendientes de pago mediante financiación privada; (ii) que esta autorización se condiciona a que la financiación privada se dé dentro de los montos señalados para la correspondiente elección; y que (iii) igualmente se condiciona, a que exista previa autorización por parte del Consejo Nacional Electoral.

Finalmente, el séptimo inciso de la norma determina la regla a aplicar en caso de que el valor del anticipo sea superior al valor de la financiación que le corresponda al partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos, estableciendo que en ese caso (i) estos deberán pagar la diferencia; (ii) concurre un término dentro del cual deberán hacerlos, que será dentro de los tres meses siguientes a la declaratoria de la elección; y (ii) que vencido este término se hará efectiva la respectiva póliza o garantía.

71.2. Encuentra la Sala que estas disposiciones no solo no contradicen en forma alguna los mandatos constitucionales relativos a la financiación previa de los candidatos avalados por los partidos y movimientos políticos contenidos en el inciso quinto del artículo 109 Superior, sino que constituyen un claro desarrollo de los mandatos de este precepto en cuanto a (i) que un porcentaje de la financiación estatal se entregará en forma previa a la elección a partidos y movimientos políticos con personería jurídica y a grupos significativos de ciudadanos, que avalen candidatos; (ii) que ese porcentaje de financiación estatal será previa a las elecciones o a las consultas correspondientes; (iv) que será la Ley la que determine las condiciones y garantías para la financiación previa en forma de anticipos; y (v) que el Consejo Nacional Electoral será la entidad encargada de autorizar la procedencia y entrega efectiva de dicho anticipos.

72. En este sentido, es claro para la Sala que todas las medidas adoptadas por parte del legislador estatutario en el artículo 22, obedecen al mandato constitucional de que esta financiación previa se entregará "con las condiciones y garantías que determine la ley y con autorización del Consejo Nacional Electoral", por cuanto en esta norma el Legislador adopta regulaciones necesarias, en el marco de lo establecido por el articulo 109 Superior, tales como: (i) quiénes tienen derecho al anticipo; (ii) la entidad ante la cual se solicitará el anticipo; (iii) el monto máximo del anticipo (inciso primero de la norma); (iv) las condiciones para la entrega del anticipo, (v) la fórmula para calcular la cuantía del anticipo (inciso segundo de la norma); (vi) una regla especial para el cálculo del anticipo para el caso de que el partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos no hubiere participado en la elección anterior, (inciso tercero); (vii) una regla relativa al giro de los anticipos establecidos en esa disposición, determinando el monto, el término y las condiciones para el giro (inciso cuarto); (viii) las reglas para aplicar en relación con la deducción del anticipo de la financiación estatal, la devolución y las excepciones a la devolución del giro (inciso quinto); (ix) una autorización especial de financiación privada para los partidos y movimientos políticos o grupo significativo de ciudadanos en caso de no tener derecho a la financiación estatal; y (x) una regla de devolución de la diferencia cuando el valor del anticipo sea mayor al que corresponda como financiación estatal.

Evidencia la Sala que todas estas medidas adoptadas por parte del legislador en materia de financiación estatal previa a las campañas electorales de los candidatos avalados por los partidos y movimientos políticos, como por los grupos significativos de ciudadanos, (i) constituyen las "condiciones y garantías" que deben ser fijadas por la Ley, por expreso mandato constitucional, y que por tanto (ii) son regulaciones que caen dentro de la órbita de libertad configurativa del legislador; (iii) que en su contenido material no contradicen ningún postulado constitucional y (iv) que constituyen medidas que el legislador adoptó teniendo en cuenta criterios razonables y proporcionales, orientados a garantizar la igualdad, la transparencia, el pluralismo político y la moralidad pública en la financiación de las campañas electorales de los partidos, movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos, mediante el método de anticipos.

72.1. Merecen especial atención los incisos 4 al 7 de la norma bajo estudio, en los cuales se regulan los temas relativos a (i) la deducción del anticipo de la financiación que le correspondiere al partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos; (ii) la autorización de financiación privada para los casos en que no se tenga derecho a la financiación estatal, y (iii) la constitución de pólizas y garantías.

72.2. En cuanto al primer tema señalado, estos incisos determinan (i) como regla general que el valor del anticipo entregado a los partidos, movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos, se deducirá del valor de la financiación estatal que les correspondiere por concepto de reposición de votos (inciso primero) y que se deberá devolver la diferencia entre el valor del anticipo y el valor de la financiación estatal, cuando el primero sea mayor que el segundo (inciso séptimo); (ii) que si no se acredita el derecho para la financiación estatal, el valor del anticipo deberá ser devuelto en su totalidad por el beneficiario (inciso segundo); (iii) que las campañas presidenciales se encuentran exentas de cumplir con estas reglas de deducción y de devolución del valor del anticipo, siempre y cuando hubieren gastado el dinero de conformidad con la ley (inciso segundo).

En relación las reglas generales respecto de la deducción y devolución de los anticipos, la Corte no encuentra objeción alguna de orden constitucional, por cuanto (i) el legislador cuenta en esta materia con un amplio margen de libertad configurativa; (ii) la Constitución prevé un sistema combinado de pago mediante anticipos y reposición de votos, de manera que los anticipos se deben deducir o descontar de la financiación estatal que les corresponda a los partidos y movimientos políticos por porcentaje de obtención válida de votos; (iii) el legislador estatutario adopta criterios lógicos, razonables y proporcionados, que de un lado protegen los recursos públicos, y de otro lado, garantizan la igualdad, transparencia, y moralidad pública, de manera que a) el valor del anticipo se debe deducir del valor de la financiación estatal que corresponda por concepto de reposición de votos, b) el valor del anticipo se debe devolver en su totalidad en el caso en que no se acceda al derecho a financiación con recursos públicos, y c) la diferencia entre el valor del anticipo y el valor de la financiación estatal, se debe devolver en el caso en que el primero sea superior al segundo.

En punto a este tema, la jurisprudencia de esta Corporación ha avalado estas reglas de deducción y devolución de los anticipos, establecido que el valor de los anticipos entregados son descontables posteriormente de la suma a ser entregada por reposición de votos, constituyendo una especie de préstamo para la campaña, que se debe deducir como regla general, de la financiación estatal que corresponda por reposición de votos, o bien devolver cuando los resultados de las elecciones no le permitan a las organizaciones políticas o candidatos acceder a la financiación estatal, o cuando su derecho a la financiación pública sea de menor valor al monto del anticipo entregado.

Así mismo, encuentra la Sala que la excepción prevista en el inciso sexto de la norma en relación con que no se aplica la regla de deducción y devolución del valor del anticipo para las campañas presidenciales, encuentra pleno respaldo constitucional. Respecto de este tema, ya se ha pronunciado la jurisprudencia de esta Corte, avalando este sistema de anticipos no descontables posteriormente, es decir, no proporcionales a los votos obtenidos.

Al respecto ha sostenido esta Corporación que cuando se trata de las campañas presidenciales, la ley debe propender por garantizar en todo sentido el principio de igualdad electoral, según el cual todos los candidatos aspirantes al cargo de presidente de la República deben estar en iguales condiciones. Por lo tanto, si se les obligara al igual que en las campañas electorales a realizar la devolución de los anticipos que se les hubiese otorgado, se pondría en condiciones de desventaja a algunos candidatos.

Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha estimado que esta excepción al principio general de deducción o devolución del valor del anticipo se encuentra ajustada a los preceptos constitucionales en materia de financiación de campañas electorales, siempre y cuando esté precedido del cumplimiento de requisitos que aseguren razonablemente que el candidato cuenta con un mínimo de respaldo popular y que tiene una posibilidad real, así sea mínima, de llegar a la Presidencia.

Estas reglas son, en criterio de la Corte, plenamente aplicables al asunto que ahora ocupa la atención de la Sala. Por ende, resulta exequible este precepto normativo, y la condición prevista en la misma disposición respecto de que en estos casos la devolución no se hará efectiva si los dineros se hubieren gastado de conformidad con la ley. Sin embargo encuentra necesario condicionar la exequibilidad del inciso sexto de la norma, en el entendido que los requisitos para que se haga efectiva la excepción de la devolución de los anticipos para las campañas presidenciales, será determinada por el Consejo Nacional Electoral, el cual deberá fijar los requisitos respecto de los candidatos, atendiendo los criterios fijados por esta Corporación.

72.3. En relación con el segundo tema, el inciso sexto consagra que si no se obtuviere derecho a la financiación estatal, el partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos, podrá financiar los gastos pendientes de pago mediante financiación privada, dentro de los montos señalados para la correspondiente elección, previa autorización del Consejo Nacional Electoral.

A juicio de la Sala, esta norma no amerita reparo constitucional alguno, por cuanto se garantiza que en caso de que un partido o movimiento político, o grupo significativo de ciudadanos no tenga derecho a la financiación estatal pueda sufragar los gastos pendientes con recursos provenientes de fuentes de financiación privada, siempre y cuando que (i) la financiación privada se encuentre dentro de los límites o topes máximos de montos señalados para la financiación privada para la correspondiente elección; y (ii) se cuente con la autorización previa del Consejo Nacional Electoral. Por tanto, esta norma garantiza, dentro del marco constitucional señalado por el artículo 109 Superior, tanto la posibilidad de financiación, en caso de no contar con financiación estatal, como también la transparencia de dicha financiación privada al fijar claros límites y condicionamientos a la misma.

72.4. En relación con el tercer tema, estos incisos establecen que la póliza de garantía se hará efectiva en caso de que no se pague en término la devolución del valor del anticipo (inciso quinto), o de que no se pague la diferencia entre el mayor valor del anticipo y el menor valor de la financiación estatal (inciso séptimo). Estas disposiciones tampoco encuentran objeción alguna de orden constitucional, ya que la jurisprudencia de esta Corte ha avalado la constitución de pólizas y garantías como formas legítimas de recuperar el dinero estatal cuando no se puedan hacer efectivas las deducciones o devoluciones del valor del anticipo.

72.5. Finalmente, encuentra la Sala que estas disposiciones no contradicen en forma alguna las reglas jurisprudenciales que ha fijado esta Corporación en materia de anticipos, y que se señalaron en apartado anterior, por cuanto la jurisprudencia de esta Corte:

(i) ha resaltado las bondades del sistema combinado de financiación previa y reposición de votos; así como que estos dos métodos de pago de la financiación estatal no son incompatibles;

(ii) ha convalidado el sistema de anticipos no descontables posteriormente, es decir, no proporcionales a los votos obtenidos, para el caso de las campañas presidenciables;

(iii) ha reiterado que el sistema de anticipo permite mayor igualdad al momento de acceder a la financiación estatal;

(iv) ha encontrado constitucionales las reglas de deducción y de devolución del valor de los anticipos otorgados a los partidos y movimientos políticos y los grupos significativos de ciudadanos;

(v) ha recordado que la cuantía de financiación pública no comprendida en el anticipo no descontable debe establecerse en proporción directa al número de votos obtenidos, a fin de respetar el mandato constitucional sobre financiación mediante el mecanismo de reposición de votos;

(vi) ha avalado el tema de constitución de pólizas o garantías para respaldar la financiación estatal de las campañas electorales;

(vii) ha establecido que el sistema de financiación previa, favorece el principio de igualdad, y favorece sobre todo a las organizaciones políticas pequeñas o minoritarias, por cuanto la financiación es previa e igualitaria para todos ellos, sin perjuicio de que posteriormente a la elección se realice el descuento respectivo relativo al porcentaje de votación obtenido, o la devolución del dinero, según el caso; y

(viii) ha afirmado que la financiación estatal a través del método de anticipos favorece los principios de transparencia, igualdad y pluralismo jurídico, en razón a que garantiza la posibilidad de una financiación previa a la elección, abierta e igualitaria para todos los candidatos avalados por partidos, movimientos o grupos significativos de ciudadanos, lo cual coadyuva a promover la pluralidad política en los procesos democráticos.

En consecuencia, esta Sala declarará en la parte resolutiva de la presente sentencia, la exequibilidad del artículo 22 del Proyecto de Ley Estatutaria, y declarará la exequibilidad condicionada del inciso sexto de este artículo, en el entendido que el Consejo Nacional Electoral fijará los requisitos para que se haga efectiva la excepción de la devolución de los anticipos para las campañas presidenciales, de que trata esta norma.

73. Respecto de los límites de financiación privada, el artículo 109 de la Constitución Política, establece claramente que "También se podrá limitar el monto de los gastos de los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones privadas, de acuerdo con la ley." (Resalta la Sala)

De esta disposición constitucional, se derivan los siguientes mandatos de orden superior: (i) que por expresa disposición del Constituyente, el Legislador puede limitar el monto máximo de las contribuciones privadas a los partidos, movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos; y (ii) que la limitación de la financiación privada a los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos, se establecerá a través de las reglas y criterios que para tales efectos determine la ley.

74. La jurisprudencia de esta Corporación se ha referido en varias oportunidades al tema de la máxima cuantía, topes máximos o límites permitidos a las contribuciones privadas a las campañas electorales, estableciendo que (i) por expreso mandato constitucional el legislador se encuentra autorizado a poner límites o topes máximos a la financiación privada a las campañas electorales; (ii) que el establecimiento de estos topes se encuentra encaminado a garantizar los principios de igualdad y transparencia en la contienda electoral; y (iii) que puede limitar los topes pero no puede hacer lo mismo frente a las contribuciones respecto de las personas jurídicas, ya que las personas naturales también deben tener la posibilidad de contribuir a las campañas políticas.

74.1 En este sentido, en la sentencia C-089 de 1994, en relación con los montos de financiación, la Corte estableció que el legislador se encuentra autorizado para establecer un límite a los montos máximos de contribución de los particulares a la financiación de las campañas electorales. Lo anterior, no solo porque la Constitución ha señalado la obligación del Estado de contribuir a la financiación de las campañas electorales de los partidos, movimientos políticos, movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos, sino también con el ánimo de garantizar la igualdad y la transparencia en la contienda electoral.

74.2. En el mismo pronunciamiento, la Corte estableció que al regular el tema de los límites a la financiación privada, el legislador puede determinar lo concerniente al apoyo económico de los particulares a una campaña electoral, pero no puede limitar este apoyo a las personas jurídicas, por cuanto estos entes también pueden contribuir legítimamente, desde el punto de vista constitucional, a las campañas electorales.

Así mismo, expuso la Corte que el legislador puede establecer requisitos para que una persona jurídica pueda realizar contribuciones económicas a una campaña política, cuando tengan como fin dar publicidad a la contribución, evitar conflictos de intereses para los posibles elegidos y respetar el régimen de sociedades.

74.3 En la sentencia C-1153 de 2005, la Corte estimó que el legislador puede establecer topes para el total de gastos de las campañas electorales, pues ello cumple fines constitucionales legítimos, tales como reducir las disparidades de recursos entre los partidos, favorecer la igualdad electoral y controlar los aportes privados. Sin embargo, aclaró que si el monto concreto de los topes recorta el máximo de recursos permitido en la última campaña, esa reducción sólo es aplicable al Presidente candidato.

En esa oportunidad, la Corte afirmó que la existencia de dichos topes se justifica en que con éstos se "persigue evitar la corrupción de las costumbres políticas, pues los candidatos y los partidos que resulten triunfantes en las elecciones pueden llegar a estar involucrados en verdaderos conflictos de intereses, cuando deben a una sola persona natural proporciones muy altas de financiación de sus campañas. Se trata pues de un mecanismo que persigue un fin constitucionalmente importante, cual es el de garantizar la transparencia de la función gubernamental, al evitar el aludido conflicto de intereses" (negrillas de la Sala).

Igualmente, en ese mismo pronunciamiento la Corte estimó que los aportes privados para las campañas presidenciales, solo pueden provenir de personas naturales, pues sólo ellas son titulares de los derechos políticos, dentro de los cuales encuentra el derecho a contribuir a las colectividades políticas. La ley está facultada para establecer restricciones al dinero que puede aportar cada ciudadano y al monto global del aporte privado, sin que ello implique la financiación de una campaña pueda ser totalmente pública.

Los límites establecidos a la financiación privada de las campañas presidenciales en esa ocasión fueron los siguientes: (i) el veinte por ciento (20%) del tope de los gastos de las campañas presidenciales podrá ser financiado por personas naturales o jurídicas de derecho privado; (ii) sin embargo, dichas campañas no podrán recibir aportes o donaciones individuales de personas naturales sino hasta el dos por ciento (2%) del monto fijado como tope de la campaña; (iii) los aportes de los candidatos y sus familiares hasta el cuarto grado de consaguinidad, segundo de afinidad o primero civil no podrán superar en conjunto el cuatro por ciento (4%) del monto fijado como tope por el Consejo Nacional Electoral. En suma, se estableció que el 20% del tope de campaña puede ser financiado con aportes privados, de los cuales máximo el 2% lo pueden aportar personas naturales y máximo el 4% los candidatos y sus familiares.

Finalmente, esta Corporación analizó el caso de la financiación total con aportes particulares, respecto de lo cual estimó que este tipo de financiación total solo puede proceder cuando los candidatos no cumplen con los requisitos para poder acceder a la financiación pública de su campaña por parte del Estado, bien de forma previa o bien mediante el sistema de reposición de votos, caso excepcional y único en el cual estas campañas se pueden financiar al 100% con aportes de particulares.

74.4. En otra oportunidad, mediante la sentencia C-141 de 2010, la Corte volvió a referirse al tema de los topes máximos de los aportes de particulares, observaciones que en ese caso se referían a un referendo constitucional que pretendía permitir que se diera una segunda reelección presidencial inmediata, y que en sus aspectos generales relativos a los principios que deben ser observados en la financiación privada, son aplicables a la materia que aquí se estudia.

En esta providencia, la Corte se reiteró la importancia que reviste el establecimiento de topes máximos de los aportes de particulares en la financiación de campañas electorales, puesto que con estas medidas el Constituyente y el legislador pretenden blindar las campañas y contiendas electorales frente a las presiones indebidas de grupos económicos de poder o intereses personalistas que puedan tener los colaboradores o contribuidores de la financiación privada, así como evitar cierto tipo de inhabilidades, como sucede por ejemplo cuando se trata de aportes de personas jurídicas cuyos objetos sociales están asociados con la prestación de servicios al Estado mediante contratos. La finalidad última del mandato constitucional y del desarrollo legal de las medidas limitantes de la financiación privada, lo constituye por tanto, la preservación de los principios fundantes de la democracia constitucional, protegiendo la formación verdaderamente democrática de la voluntad popular.

Al respecto sostuvo la Corte: "En esa medida es claro que la existencia de límites a los aportes, además de ser un requisito ordenado por la ley, tiene una clara finalidad acorde con el principio democrático: preservar la voluntad popular y la libertad en el proceso de formación de la iniciativa popular, para evitar que este mecanismo sea cooptado por intereses particulares de distinta índole y utilizado en procura de intereses particulares o sectoriales" (Negrillas de la Sala).

74.5. En el mismo pronunciamiento C-141 de 2010, esta Corporación distinguió, para efectos de la financiación de campañas a favor de los mecanismos de participación ciudadana, la existencia de dos clases de topes: (i) los individuales, entendidos como la suma máxima de dinero o de aportes en especie que puede dar cada persona natural o jurídica para el financiamiento de la campaña; y, (ii) los globales, que se refieren a la sumatoria o total de aportes, en dinero o especie.

Se señaló así mismo que estos topes deberán ser determinados por el Consejo Nacional Electoral, y tienen como principal objetivo "(…) garantizar que no se distorsione el interés ciudadano frente a un tema específico sólo porque los promotores disponen de una cantidad ilimitada de recursos".

74.6. En la misma sentencia C-141 de 2010 la Corte resaltó la importancia esencial que la regla de imposición de topes máximos a las campañas tiene para garantizar los principios de transparencia e igualdad, y para combatir la corrupción en los procesos electorales.

En punto a la importancia de la fijación de montos máximos de financiación, como tema esencial para garantizar la transparencia, expuso la Corte:

"[E]l principio de transparencia en materia electoral apunta al establecimiento de instrumentos encaminados a determinar con precisión el origen, la destinación, al igual que el monto de los recursos económicos que soportan una determinada campaña electoral. De allí que las diversas legislaciones establezcan el deber de rendir cuentas o balances al término de las elecciones, e igualmente, prevean diversas sanciones, bien sean para el candidato o partido político, que incumplan tal deber o que superen los montos máximos autorizados" (negrillas de la Sala).

Así mismo, expresó que el señalamiento de claros límites a las cuantías máximas de financiación privada de las campañas electorales, constituye una restricción necesaria para garantizar la transparencia, ya que "… no se entendería que las campañas que apuntan a que el pueblo se manifieste por una determinada opción política, fuesen ajenas a los postulados de la transparencia, es decir, que pudiesen ser financiadas con toda suerte de recursos, sin importar sus orígenes lícito o ilícito, ni tampoco sus montos; tanto menos y en cuanto, como en el presente caso, la decisión a adoptar apunte a reformar la Constitución".

En dicho fallo la Corte precisó igualmente, que el establecimiento de límites a las cantidades y montos globales que pueden aportarse por parte de particulares a las campañas políticas, o de topes a las contribuciones provenientes del sector privado en la financiación de estas campañas, reviste tal trascendencia, que esta regla constituye el principal contenido que informa a los principios de pluralismo político y de igualdad, los cuales deben garantizarse en todas las campaña políticas y electorales, así como en la implementación de los mecanismos de participación ciudadana. De otra parte, evidenció la jurisprudencia constitucional, que las limitaciones a los montos de financiación privada, constituyen un claro mandato constitucional que se encuentra en armonía con la tendencia en el ámbito internacional, encaminada a regular y limitar de manera detallada el tema de la financiación privada de las campañas políticas, a través de la fijación de cuantías máximas de contribuciones por parte de particulares, con el fin de evitar todo abuso del poder económico en la actividad política, de prevenir el fenómeno de la corrupción y evitar la injerencia de intereses particulares que vicien los procesos democráticos.

En este sentido, expresó la Corte que la fijación de topes máximos a las contribuciones de particulares a las campañas políticas, tiene un doble efecto democrático: de un lado garantizar la igualdad en la contienda electoral, y de otro lado, el pluralismo político, ya que con esta medida se logra evitar que partidos y candidatos con mayores recursos económicos tengan una mayor visibilidad ante el electorado y logren una ventaja considerativa e inaceptable en materia de mecanismos de participación.

74.7. Esta línea jurisprudencial fue reiterada en la sentencia C-397 de 2010, con ocasión de la revisión de constitucionalidad de la Ley 1327 de 2009, en donde se examinó el referendo que pretendía imponer la pena de prisión perpetua para los delitos de homicidio doloso, violación y explotación sexual, lesiones personales agravadas y secuestro cometidos contra menores de 14 años y menores de edad con discapacidad física y/o mental. En esa oportunidad, la Corte expuso similares argumentos para mostrar clara y enfáticamente la importancia y necesidad que reviste la regla de establecer límites a los aportes privados en la financiación de campañas, ya que con esto se pretende impermeabilizar estos procesos democráticos frente a las posibles injerencias de particulares, que al poder respaldar económicamente una campaña de participación popular, terminan presentando sus intereses bajo la apariencia de iniciativa ciudadana.

Al respecto sostuvo:

"La exigencia de topes a la financiación privada para el caso de la iniciativa ciudadana para convocar un referendo constitucional cumple una función fundamental: garantizar que no se distorsione el interés ciudadano frente a un tema específico, solo porque se es capaz de mover un número ilimitado de recursos.

(…)

En esa medida es claro que la existencia de límites a los aportes además de ser un requisito ordenado por la ley, tiene una clara finalidad acorde con el principio democrático: preservar la voluntad popular y la libertad en el proceso de formación de la iniciativa popular, para evitar que este mecanismo sea cooptado por intereses particulares de distinta índole y sea utilizado en procura de intereses particulares o sectoriales."

74.8. En síntesis, ha señalado de manera reiterada la jurisprudencia constitucional que si bien a la financiación de campañas, tanto electorales como de mecanismos de participación ciudadana, pueden concurrir parcialmente aportes privados, los mismos no pueden ser ilimitados, ya que en el caso de las campañas electorales, por expreso mandato constitucional del artículo 109 Superior, el cual debe ser regulado en detalle por el Legislador, es necesario establecer la regla de cuantías máximas, topes máximos de los montos de financiación o límites a la financiación por particulares, ya que esta trascendental regla se deriva de un mandato constitucional expreso, y cumple con las finalidades de garantizar los principios de igualdad, transparencia y pluralismo político en las contiendas políticas y electorales, y de garantizar la esencia misma de una verdadera democracia constitucional, al preservar la conformación legítima de la voluntad popular libre de injerencias ilegítimas o desproporcionadas de los grupos económicos de poder o de intereses particulares que no consulten el bien colectivo o el interés general.

75. Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Corte extrae las siguientes conclusiones sobre la constitucionalidad de la norma bajo estudio:

75.1. El artículo 23 del Proyecto regula lo concerniente a los límites a la financiación privada para los partidos, movimientos, grupo significativo de ciudadanos, candidatos o campañas. En el inciso primero de esta norma, se prevé que (i) el monto máximo de créditos o recursos originados en fuentes de financiación privada, que será el valor total de gastos que se pueden realizar en la respectiva campaña; y que (ii) tampoco podrán recaudar contribuciones y donaciones individuales superiores al 10% del valor total de gastos que se puedan realizar en la respectiva campaña.

El inciso segundo de este precepto normativo fija las reglas respecto del límite de la financiación cuya fuente sean los recursos propios del candidato, del cónyuge, compañero permanente o parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, de conformidad con una lectura sistemática con el numeral 2º del artículo 20 del Proyecto, estableciendo tres mandatos al respecto: (i) que dicha financiación no estará sometida a los límites individuales a que se refiere esta disposición; (ii) que no obstante lo anterior, en ningún caso la sumatoria de tales aportes o créditos podrá ser superior al monto total de gastos de la campaña; y (iii) que el valor de los créditos de cualquier origen tampoco estará sometido a límites individuales.

El inciso tercero de la norma, adopta medidas respecto de la cancelación de obligaciones pendientes de pago por parte de los partidos, movimientos o grupo significativo de ciudadanos, con posterioridad a las campañas electorales, estipulando que (i) estas obligaciones se podrán pagar previa autorización del Consejo Nacional Electoral; (ii) mediante a) la condonación parcial de créditos, o b) con recursos originados en fuentes de financiación privada, siempre y cuando se respeten los límites individuales señalados en esa disposición; y que (iii) tales condonaciones, aportes o contribuciones no tendrán el carácter de donaciones ni los beneficios tributarios reconocidos en la ley para este tipo de donaciones.

75.2 Encuentra la Sala que en esta norma el legislador estatutario se aviene al mandato constitucional, contenido en el artículo 109 Superior, en el sentido de limitar el monto máximo de las contribuciones privadas a los partidos, movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos, a través de reglas y criterios que para tales efectos determinará mediante la ley. Esto en la medida que el legislador estatutario se centra en prever un modelo de topes, tanto globales como individuales, de la financiación privada, ámbito de regulación reconocido por el inciso cuarto de la citada norma constitucional.

75.3 De otra parte, encuentra la Sala que debe realizar un análisis particular de lo normado en el segundo inciso del articulo bajo estudio, en cuanto allí fijan los límites de la financiación cuya fuente sean los recursos propios del candidato, del cónyuge, compañero permanente o parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, estableciendo tres mandatos al respecto: (i) que dicha financiación no estará sometida a los límites individuales a que se refiere esa disposición; (ii) que no obstante lo anterior, en ningún caso la sumatoria de tales aportes o créditos podrá ser superior al monto total de gastos de la campaña; y también establece que (iii) que el valor de los créditos de cualquier origen tampoco estará sometido a límites individuales.

Para la Sala, la decisión del legislador estatutario de exceptuar a este tipo de aportes privados, es razonable y responde a fines constitucionalmente valiosos. En distintos apartados de esta sentencia se ha señalado cómo, aunque la financiación privada es un fuente de recursos para los partidos y movimientos, constitucionalmente válida, no por ello deben desestimarse los riesgos que contrae, relacionados con la posibilidad que el aportante, sobre todo cuando opera de manera desmedida e interesada en la satisfacción de objetivos particulares, termine por cooptar la agenda de acción política del candidato elegido. Así, resulta razonable que con el fin de evitar que estos terceros aportantes logren tales propósitos, el legislador estatutario permita que la financiación propia y de los familiares del candidato no esté sometida a topes individuales, ya que dicha fuente de recursos no concurriría en los riesgos antes evidenciados, al no provenir de estos terceros aportantes. Ahora bien, no puede perderse de vista que el precepto estatutario en todo caso somete ese financiación al tope global, al indicar que la sumatoria de los aportes mencionados no podrá superior al monto total de los gastos de campaña. Así, una regulación de esta naturaleza resulta conforme a la Carta Política.

75.4. En relación con el tercer inciso de la norma, esta Sala no encuentra objeción constitucional alguna, ya que solo está permitiendo que las obligaciones pendientes de pago por parte de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, sean pagadas con (i) la condonación parcial de créditos, o con (ii) recursos originados en fuentes de financiación privada, a partir de dos condicionamientos: (a) que haya transcurrido la jornada de elecciones y terminada la campaña, y (b) que se cuente con autorización previa del Consejo Nacional Electoral. Estima la Corte, que estas disposiciones encuentran respaldo constitucional en el mandato del artículo 109 Superior, por cuanto (i) permiten la financiación mixta con recursos privados de las campañas electorales, (ii) fijando al mismo tiempo límites a los montos de financiación privada, y (iii) previendo medidas de control y vigilancia a través de la autorización previa de la autoridad competente, en este caso, del Consejo Nacional Electoral. Por esta razón, esta norma será declarada exequible en la parte resolutiva de este fallo.

En consecuencia, la Sala declarará la exequibilidad del artículo 23 del Proyecto de Ley Estatutaria.

76. Sobre el tema de límites al monto de gastos de las campañas electorales, el artículo 109 de la Constitución Política consagra que mediante la Ley "(t)ambién se podrá limitar el monto de los gastos de los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones privadas, de acuerdo con la ley".

A partir de la disposición superior, en punto a este tema se derivan dos mandatos constitucionales: (i) que se podrá limitar, por expresa autorización de la Carta Política, el monto de los gastos que los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos o candidatos, puedan realizar en las campañas electorales; y (ii) que la fijación de las reglas y criterios para limitar los gastos de los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos o candidatos, en las campañas electorales, corresponderá a la ley.

77. En forma análoga y simultánea a los argumentos expuestos en el acápite anterior en relación con los límites a los montos de la financiación privada a las campañas políticas y electorales, la jurisprudencia de esta Corte se ha pronunciado de manera reiterada en relación con los límites a los montos de los gastos que las organizaciones políticas pueden realizar en el desarrollo de las contiendas políticas y electorales, y la igual importancia de esta limitación para la garantía de los principios de transparencia, igualdad y pluralismo político.

Así en la sentencia C-141 de 2010, esta Corte enfatizó en que el principio de transparencia en asuntos electorales se garantiza igualmente a través del establecimiento de reglas precisas acerca de la limitación en el monto de gastos, de manera que paralelamente se establezcan el deber de rendir cuentas o balances al término de las elecciones, y se prevean sanciones para los candidatos que incumplan con estas reglas o que superen los montos máximos de gastos autorizados, de manera que se evite la corrupción en los procesos electorales.

En el mismo pronunciamiento, la Corte resaltó la importancia que para los principios de igualdad y pluralismo político, reviste la limitación de las cantidades o montos globales que pueden gastarse en las campañas. Al respecto, expresó que con el fin de conjurar los peligros que pueden generar la diferencias entre los candidatos en competencia derivados del poder y uso de los recursos económicos, se explica que "(…) las legislaciones electorales contemporáneas apunten a (…) (ii) limitar las cantidades o montos globales que pueden gastarse en las campañas, el origen de los recursos, al igual que su destinación, siendo necesaria la rendición de cuentas;" (énfasis de la Sala).

De otra parte, expresó que la limitación respecto de los montos de los gastos de las organizaciones políticas y electorales va de la mano con la restricción respecto de los montos máximos de financiación por parte de particulares, de campañas electorales o de mecanismos de participación ciudadana, de manera que se logre con esta medida el mismo efecto dual de garantía de la igualdad y del pluralismo político, al evitar ventajas políticas y electorales inaceptables derivadas del mayor gasto de recursos económicos.

78. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala colige las siguientes conclusiones en relación con el análisis constitucional del artículo 24 bajo estudio:

78.1 El artículo 24 del Proyecto de Ley Estatutaria regula los límites al monto de gastos de las campañas electorales a los distintos cargos y corporaciones de elección popular. El inciso primero de esta norma determina (i) la entidad que se encargada de fijar los límites al monto de gastos, que será el Consejo Nacional Electoral; (ii) el tiempo en el cual deberán ser fijados los límites al monto de gastos de las campañas electorales, que será el mes de enero de cada año; y (iii) los criterios que deberá tener en cuenta el Consejo Nacional Electoral para la fijación de los límites al monto de gastos, los cuales se fijarán teniendo en cuenta a) los costos reales de las campañas, b) el correspondiente censo electoral, y c) la apropiación presupuestal para la financiación estatal de las mismas.

El inciso segundo establece la obligación del Consejo Nacional Electoral, con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de realizar periódicamente los estudios que correspondan con el objeto de garantizar que los límites al monto de gastos fijados reflejen el valor real de las campañas electorales.

El inciso tercero señala las reglas y criterios para la fijación del monto máximo de gastos por parte del Consejo Nacional Electoral, de manera que se determinará de manera diferencial teniendo en cuenta (i) si se trata de un candidato a cargo uninominal o por lista de candidatos a corporaciones de elección popular; y (ii) si se trata de listas con voto preferente, caso en el cual se calculará el monto máximo de gastos para cada uno de los integrantes de la lista, de manera proporcional, esto es, dividiendo el monto máximo de gastos de la lista por el número de candidatos inscritos. (iii) Adicionalmente, esta norma determina que el Consejo Nacional Electoral señalará el monto máximo que se puede invertir en la campaña electoral institucional a favor los sus candidatos o listas, por parte de cada partido o movimiento con personería jurídica.

El parágrafo transitorio de la norma, determina la obligación del Consejo Nacional Electoral y el Ministerio de Hacienda, de realizar un estudio base para la actualización de los costos reales de las campañas, dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de la presente ley estatutaria.

78.2 Evidencia la Sala que esta disposición se aviene con el mandato constitucional contenido en el artículo 109 de la Constitución Política, en tanto que el legislador estatutario (i) se encuentra limitando, por expresa autorización de la Carta Política, el monto de los gastos que los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos o candidatos, puedan realizar en las campañas electorales; y (ii) por tanto fija mediante ley las reglas y criterios para limitar los gastos de los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos o candidatos, en las campañas electorales, en relación con aspectos tales como la entidad encargada, los tiempos de fijación, los criterios a tener en cuenta (inciso primero); la obligación de realización de estudios para fijar el límite al monto de gastos (inciso segundo); las reglas y criterios diferenciales para la fijación del monto máximo de gastos para los candidatos a cargo uninominal o por lista de candidatos a corporaciones de elección popular, y de listas con voto preferente, así como el monto máximo que se podrá invertir en la campaña electoral institucional a favor de sus candidatos o listas, por parte de cada partido o movimiento con personería jurídica, determinado por el Consejo Nacional Electoral (inciso tercero).

Considera la Sala que este artículo se encuentra regulando una trascendental materia, como es la relativa a los límites de gastos de las campañas electorales de los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos, y que lo hace de una manera razonable y proporcional, utilizando criterios que garantizan la igualdad, la transparencia, el pluralismo político y la moralidad pública, y que otorgan competencias al Consejo Nacional Electoral para establecer estos límites, por lo que no se encuentra objeción alguna desde el punto de vista constitucional.

78.3. Finalmente, encuentra la Sala que esta disposición se encuentra en plena armonía con las reglas jurisprudenciales que en relación con los límites a los montos de los gastos que las organizaciones políticas ha establecido esta Corporación, en cuanto el legislador otorga la importancia debida a la limitación del monto de los gastos de las campañas electorales para la garantía de los principios de transparencia, igualdad y pluralismo político.

Por lo tanto, la Sala declarará la exequibilidad del artículo 24 del presente Proyecto de Ley estatutaria, en la parte resolutiva de esta providencia.

79. El artículo 25 del Proyecto de Ley adopta medidas en relación con la administración de los recursos de las campañas electorales por parte de gerentes y la presentación de informes. En el inciso primero se estipula (i) el monto máximo de gastos de las campañas electorales que requiere que se designe gerente de campaña, monto que debe ser superior a doscientos salarios mínimos legales mensuales; (ii) que estos recursos deberán originarse en fuentes de financiación privada; (iii) que la designación de los gerentes de campaña se llevará a cabo por los candidatos a los cargos uninominales y a las corporaciones públicas cuando se trate de listas con voto preferente; y (iv) finalmente, que en los casos de listas cerradas el gerente será designado de común acuerdo por los candidatos o, en su defecto, por el partido, movimiento o comité promotor del grupo significativo de ciudadanos.

El inciso segundo del artículo 25 analizado (i) estipula la forma en que el gerente de campaña recibirá y administrará los recursos en dinero a través de una cuenta única y de subcuentas en una entidad financiera legalmente autorizada; (ii) consagra una exención del impuesto a las transacciones bancarias para estas cuentas bancarias; y (iii) determina que se establecerá un régimen especial de control y vigilancia administrativa al manejo de estas cuentas, por parte de la Superintendencia Financiera, con el fin de garantizar la transparencia en el manejo de las mismas.

El inciso cuarto (i) faculta al partido o movimiento político con personería jurídica para adoptar reglas especiales con el fin de garantizar la transparencia, moralidad e igualdad en: a) la financiación y administración de las campañas; b) la designación de los gerentes de campaña, y c) demás aspectos que consideren necesarios; y (ii) así mismo establece que a efectos de que el Consejo Nacional Electoral pueda ejercer la vigilancia y control que le corresponde, la reglamentación que adopte el partido o movimiento político deberá ser registrada ante esa entidad.

El inciso quinto, regula lo atinente a la presentación de informes de ingresos y egresos de las campañas electorales por parte de los partidos, movimientos políticos, candidatos o gerentes, así como el contenido de los mismos, estableciendo que (i) la reglamentación del procedimiento para la presentación de estos informes estará en cabeza del Consejo Nacional Electoral; (ii) la reglamentación deberá determinar las obligaciones y responsabilidades individuales de los partidos, movimientos, candidatos o gerentes; (iii) la reglamentación deberá permitir reconocer la financiación estatal total o parcial de acuerdo con los informes presentados; y que (iv) el procedimiento adoptado para la presentación de informes deberá igualmente permitir poder determinar la responsabilidad que corresponde a cada uno de los obligados a presentar dichos informes, en caso de incumplimiento de sus obligaciones individuales.

Por su parte, el inciso sexto, (i) diferencia entre a) los informes consolidados de ingresos y egresos de las campañas electorales, por parte de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, y b) los informes individuales de los gerentes y candidatos de los respectivos partidos, movimientos o grupo significativo de ciudadanos; (ii) regula lo correspondiente al término para la presentación de los informes consolidados de ingresos y gastos de las campañas electorales, por parte de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, ante el Consejo Nacional Electoral, término que será dentro de los dos meses siguientes a la fecha de la votación; y (iii) señala el término para la presentación de los informes individuales de ingresos y gastos de las campañas, por parte de los gerentes de campaña y candidatos del respectivo partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos, el cual será dentro del mes siguiente a la fecha de la votación.

El parágrafo 1º de este artículo establece que (i) los informes consolidados que deben presentar los partidos y movimientos políticos ante el Consejo Nacional Electoral, se elaborarán con base en los informes parciales que les presenten los gerentes y/o candidatos, con base en la reglamentación fijada por dicha entidad; y (ii) que tales informes deberán incluir el manejo dado a los anticipos y los demás gastos realizados con cargo a los recursos propios.

Finalmente, el parágrafo 2º de la misma normativa, determina (i) la obligación de designar a un grupo de auditores, por parte de los partidos, movimientos o grupos significativos de ciudadanos; (ii) que deberá cubrir las diferentes jurisdicciones; (iii) con el fin de certificar durante la campaña el cumplimiento de las normas que se consagran en esta normativa.

80. Sobre esta normativa, debe tenerse en cuenta que la Vista Fiscal considera que el parágrafo segundo del artículo 25 del Proyecto que establece que es obligatorio constituir auditorías para la administración de los recursos de las campañas, debe ser declarado constitucional siempre y cuando se entienda que esta disposición no excluye el control que realiza la Contraloría General de la República, tal y como lo hizo la Corte en la sentencia C-089 de 1994.

81. El artículo 109 Superior contiene una disposición expresa en relación con la obligación de "los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos y candidatos" de "rendir públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos".

De este precepto constitucional se derivan los siguientes mandatos constitucionales: (i) que las organizaciones políticas se encuentran obligadas a rendir públicamente cuentas; (ii) que esta rendición de cuentas versará sobre el volumen, el origen y el destino de sus ingresos; y que (iii) esta materia será reglamentada por la ley, como parte de las condiciones y garantías legales en lo relativo a la financiación de las campañas electorales de los candidatos avalados por partidos y movimientos políticos con personería jurídica o por grupos significativos de ciudadanos, las cuales serán financiadas parcialmente con recursos estatales.

82. Respecto del tema de rendición de cuentas de los gastos realizados por los partidos y movimientos políticos, así como por las campañas electorales, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática al manifestar, que tal exigencia constituye un desarrollo del mandato de orden superior contenido en el artículo 109 de la Carta Política, con el fin de garantizar la transparencia en las campañas electorales de las organizaciones políticas, y de ejercer el control y vigilancia necesario y obligatorio por parte de la Comisión Nacional Electoral.

Así, en la sentencia C-089 de 1994, Corte se refirió a la exigencia de la rendición de cuentas de los gastos realizados en una campaña electoral, considerando que constituye una condición necesaria para obtener claridad en el manejo de los recursos, derivada de la obligación constitucional que tienen los partidos y movimientos políticos de rendir cuentas sobre sus ingresos.

Igualmente, mediante la sentencia C-1153 de 2005 la jurisprudencia de esta Corte expresó que en ejercicio de la obligación constitucional de rendición de cuentas de las campañas electorales y del deber de la Consejo Nacional Electoral de velar por el cumplimiento sobre las normas sobre partidos y movimientos políticos, la ley puede facultar a esta institución para que adelante auditorías o revisorías sobre las campañas presidenciales y para sancionarlas en caso de que se compruebe alguna irregularidad.

82.1 De otra parte, la jurisprudencia de esta Corte, ha considerado que la rendición de cuentas constituye una exigencia constitucional, que puede ser desarrollada válidamente por el legislador, en razón a que se encuentra consagrada con el fin de garantizar el principio de transparencia.

A este respecto, dijo la Corte en la sentencia C-141 de 2010:

"[E]l principio de transparencia en materia electoral apunta al establecimiento de instrumentos encaminados a determinar con precisión el origen, la destinación, al igual que el monto de los recursos económicos que soportan una determinada campaña electoral. De allí que las diversas legislaciones establezcan el deber de rendir cuentas o balances al término de las elecciones, e igualmente, prevean diversas sanciones, bien sean para el candidato o partido político, que incumplan tal deber o que superen los montos máximos autorizados"(Resalta la Sala).

82.2 En relación con el tema de administración interna y presentación de informes por parte de las organizaciones políticas, la Corte se ha pronunciado en reiteradas oportunidades para establecer que es necesaria la designación de gerentes para las campañas políticas, los cuales deben ser diferentes del candidato, lo que no obstante no exime de responsabilidad al candidato por el manejo de los recursos de la campaña.

En este sentido, en la sentencia C-1153 de 2005, la Corte expresó que "[p]uede exigirse el nombramiento de un gerente para la campaña política, diferente del candidato, pues existen aspectos de manejo que por la pericia y la disposición no pueden ser enfrentados por él mismo. Esto no desplaza la responsabilidad solidaria que tiene el candidato a la Presidencia por el manejo de los recursos de su campaña".

82.3. En el mismo fallo mencionado, esta Corporación se refirió al tema de la rendición de cuentas y auditorías, estimando que en ejercicio de la obligación constitucional de rendición de cuentas de las campañas electorales y del deber del Consejo Nacional Electoral de velar por el cumplimiento sobre las normas sobre partidos y movimientos políticos, la ley puede facultar a esta institución para que adelante auditorías o revisorías sobre las campañas presidenciales y para sancionarlas en caso de que se compruebe alguna irregularidad.

82.4 De otra parte, en la misma sentencia, la Corte se refirió a la procedencia y validez constitucional de la adopción de medidas tributarias como las exenciones de impuestos, estableciendo que estas pueden entenderse como una forma de financiamiento público indirecto o como un subsidio público para cubrir los costos de las campañas electorales, como parte del desarrollo del mandato constitucional de financiación preponderantemente estatal, pero que en todo caso estas exenciones deben establecerse observando el principio de legalidad del tributo, el cual implica que sólo el Congreso puede establecer los impuestos y las exenciones a los mismos, de manera que, se puede eximir de impuestos a las campañas electorales, si se hace en condiciones de igualdad y por el legislador.

A este respecto sostuvo:

"La exención en comento puede ser vista como una forma de subsidio público para los costos electorales, o una forma de financiamiento público indirecto de las campañas presidenciales. En cualquier caso, cae bajo la previsión constitucional de financiación preponderantemente pública de tales campañas, que en tal virtud resulta ajustada a la Carta".

83. Con base en las consideraciones expuestas, la Sala concluye lo siguiente respecto de la constitucionalidad de la norma:

83.1 Encuentra la Sala que el artículo 25 al regular la administración de los recursos y presentación de informes, establece las siguientes reglas:

(i) Los recursos de las campañas electorales cuyo monto máximo de gastos sea superior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales originados en fuentes de financiación privada serán administrados por los gerentes de campaña designados por los candidatos a los cargos uninominales y a las corporaciones públicas cuando se trate de listas con voto preferente. En los casos de listas cerradas el gerente será designado de común acuerdo por los candidatos o, en su defecto, por el partido, movimiento o comité promotor del grupo significativo de ciudadanos.

(ii) Los recursos en dinero se recibirán y administrarán a través de una cuenta única que el gerente de campaña abrirá en una entidad financiera legalmente autorizada, quien podrá igualmente, bajo su responsabilidad, abrir las subcuentas que considere necesarias para la descentralización de la campaña. Estas cuentas estarán exentas del impuesto a las transacciones bancarias. La Superintendencia Financiera establecerá un régimen especial de control y vigilancia que garantice la transparencia en el manejo de dichas cuentas.

(iii) El partido o movimiento político con personería jurídica podrá adoptar reglas especiales para la financiación y administración de las campañas, la designación de los gerentes de campaña, y demás aspectos que consideren necesarios para garantizar la transparencia, la moralidad y la igualdad. Dicha reglamentación deberá ser registrada ante el Consejo Nacional Electoral para efectos de la vigilancia y control que le corresponde.

(iv) El Consejo Nacional Electoral reglamentará el procedimiento para la presentación de informes de ingresos y gastos de las campañas, en el que establecerá las obligaciones y responsabilidades individuales de los partidos, movimientos, candidatos o gerentes, el cual permitirá reconocer la financiación estatal total o parcialmente de acuerdo con los informes presentados. El procedimiento establecido deberá permitir determinar la responsabilidad que corresponde a cada uno de los obligados a presentar los informes, en caso de incumplimiento de sus obligaciones individuales.

(v) Los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos presentarán ante el Consejo Nacional Electoral los informes consolidados de ingresos y gastos de las campañas electorales en las que hubiere participado dentro de los dos meses siguientes a la fecha de la votación. Los gerentes de campaña y candidatos deberán presentar ante el respectivo partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos los informes individuales de ingresos y gastos de sus campañas dentro del mes siguiente a la fecha de la votación.

83.2. Así las cosas, encuentra la Sala que estas reglas sobre la administración y presentación de informes por parte de los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos, por parte del legislador, son un claro desarrollo del contenido del precepto superior del artículo 109 C.P., en cuanto prevé (i) que las organizaciones políticas se encuentran obligadas a rendir públicamente cuentas; (ii) que esta rendición de cuentas versará sobre el volumen, el origen y el destino de sus ingresos; y que (iii) esta materia será reglamentada por la ley, como parte de las condiciones y garantías legales relacionadas con la financiación de las campañas electorales de los candidatos avalados por partidos y movimientos políticos con personería jurídica o por grupos significativos de ciudadanos, las cuales serán financiadas parcialmente con recursos estatales.

Por tanto, estima la Corte que la fijación de reglas sobre administración y presentación de informes, desarrollan el mando constitucional sobre rendición pública de cuentas de las campañas electorales, el cual se puede ejercer de manera idónea y adecuada a través (i) de la designación de gerentes de campaña; (ii) de medidas financieras que garanticen transparencia como la utilización de una cuenta única; (iii) de otras medidas que garanticen la igualdad, transparencia y moralidad pública, adoptadas por los partidos y movimientos políticos, bajo el control y vigilancia del Consejo Nacional Electoral; (iv) de mecanismos y medidas para la administración y presentación de informes consolidados por parte de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, y de los informes parciales individuales de los candidatos avalados por éstos y de los gerentes de campañas; y (v) a través de la fijación por parte del Consejo Nacional Electoral de la reglamentación especial al respecto. Medidas todas que se adoptan en la disposición en examen.

83.3. Acerca de los dos últimos incisos es importante señalar que se está refiriendo a un sistema de control interno de los partidos que desemboca en la presentación de informes de ingresos ante el Consejo Nacional Electoral, respecto de lo cual es importante señalar que estas auditorías se llevarán a cabo sin perjuicio del control y vigilancia que desde luego le corresponde al CNE, ni del control fiscal que le corresponde a la Contraloría General de la Republica –art. 267-, tal y como lo aclaró esta Corte en la sentencia C-089 de 1994.

83.4. Finalmente, en criterio de esta Sala, las disposiciones contenidas en esta norma se ajustan plenamente a las reglas jurisprudenciales fijadas en los pronunciamientos de esta Corte, ya que se consagran medidas que respetan (i) la obligación del Legislador de desarrollar preceptos que garanticen la rendición pública de cuentas, la administración de los recursos y la presentación de informes, con el fin de garantizar la transparencia en las campañas electorales de las organizaciones políticas, y de ejercer el control y vigilancia necesario y obligatorio por parte del CNE; (ii) la validez, desde el punto de vista constitucional, de medidas como la designación de gerentes de campañas que garanticen una administración proba de los recursos de las mismas, gerentes que deben ser diferentes del candidato, lo que no obstante no exime de responsabilidad a este por el manejo de los recursos de la campaña; (iii) la constitucionalidad de medidas como las auditorías, ya que en ejercicio de la obligación constitucional de rendición de cuentas de las campañas electorales y del deber de la Comisión Nacional Electoral de velar por el cumplimiento sobre las normas sobre partidos y movimientos políticos, la ley puede facultar a esta institución para que adelante mecanismos de esa índole sobre las campañas electorales y para sancionarlas, en caso de que se compruebe alguna irregularidad, sin perjuicio del control y vigilancia que deben ejercer tanto el Consejo Nacional Electoral como el control fiscal que debe ejercer la Contraloría General de la República; y (iv) la procedencia constitucional de la adopción de medidas tributarias como las exenciones de impuestos, en razón a que éstas pueden entenderse como una forma de financiamiento público indirecto o como un subsidio público para cubrir los costos de las campañas electorales, en los términos antes explicados.

83.5. Por consiguiente, la Sala declarará la exequibilidad del artículo 25 del presente Proyecto de Ley Estatutaria.

84. El inciso séptimo del artículo 109 de la Constitución Política consagra que "[p]ara las elecciones que se celebren a partir de la vigencia del presente acto legislativo, la violación de los topes máximos de financiación de las campañas, debidamente comprobada, será sancionada con la pérdida de investidura o del cargo. La ley reglamentará los demás efectos por la violación de este precepto". (Resalta la Sala)

A partir de este precepto constitucional se derivan las siguientes implicaciones normativas: (i) que la violación de los topes máximos de financiación de las campañas, que haya sido debidamente comprobada, acarrerá la sanción de la pérdida de la investidura o del cargo; y (ii) que mediante ley podrán determinarse otras sanciones por violación de los mandatos constitucionales contenidos en el artículo 109 Superior.

85. El tema relativo a las sanciones por la violación de topes o límites de gastos o financiación de las campañas políticas y electorales, ha merecido algunos pronunciamientos por parte de esta Corporación.

85.1 Este asunto fue estudiado por esta Corporación en la sentencia C-1153 de 2005, en la que se planteó:

"la Corte considera apropiado que se ordene la devolución total o parcial de los dineros de la campaña en caso de superación de topes, obviamente, entendida dicha facultad sancionatoria dentro de los límites proporcionales, pues no podría considerarse que la superación de los topes en niveles menores produzca la obligación de devolver todos los aportes hechos.

(…)

En efecto, siendo la sanción más severa de cuantas consagra el artículo en mención, es entendible y razonable que el candidato elegido a la presidencia sólo pueda ser objeto de pérdida del cargo por afrenta gravísima contra el régimen de la financiación de las campañas. Aunque, como es lógico, el Congreso determinará la gravedad de la falta, el principio de proporcionalidad impone que la sanción allí prevista no sea aplicada sino por agresiones de magnitud significativa contra el régimen de financiación de campañas" (negrillas de la Sala).

85.2. De otra parte, en la sentencia C-141 de 2010, la Corte precisó que el establecimiento de sanciones para el candidato o el partido político debido al incumplimiento respecto del monto de recursos de una campaña electoral o del deber de rendir cuentas o balances al término de las elecciones, es válido constitucionalmente y se origina en la concreción del principio de transparencia.

A este respecto dijo la Corte: "[E]l principio de transparencia en materia electoral apunta al establecimiento de instrumentos encaminados a determinar con precisión el origen, la destinación, al igual que el monto de los recursos económicos que soportan una determinada campaña electoral. De allí que las diversas legislaciones establezcan el deber de rendir cuentas o balances al término de las elecciones, e igualmente, prevean diversas sanciones, bien sean para el candidato o partido político, que incumplan tal deber o que superen los montos máximos autorizados."

Así mismo, la Corte consideró en ese pronunciamiento, que el establecimiento de sanciones se deriva del deber de cumplir con unos montos máximos de gastos para las campañas electorales, lo cual a su vez se encuentra estatuido, como se indicó en apartado anterior, para garantizar el principio de igualdad y pluralismo político en las campañas políticas y electorales.

86. Con fundamento en lo expuesto, concluye la Sala que el artículo bajo estudio, en tanto prevé sanciones por incumplimiento de los montos máximos de gastos en las campañas es plenamente constitucional por las siguientes razones:

86.1. El artículo 26 del Proyecto regula lo concerniente a la posibilidad de sanción con pérdida del cargo por violación de los límites al monto de gastos: (i) para los candidatos elegidos a corporaciones públicas, de conformidad con los procedimientos establecidos por la Constitución y la ley; (ii) para los alcaldes y gobernadores, a través del procedimiento para declarar la nulidad de la elección previsto por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y la fijación del término de caducidad contado a partir de la ejecutoria del acto administrativo por medio del cual el Consejo Nacional Electoral determinó la violación de los límites al monto de gastos; y (iii) dispone la obligación por parte del CNE, una vez establecida la violación de los límites al monto de gastos, de presentar ante la autoridad competente, la correspondiente solicitud de pérdida del cargo.

86.2. Estas medidas se ajustan plenamente a lo dispuesto por el inciso séptimo del artículo 109 de la Constitución Política que consagra expresamente que (i) la violación de los topes máximos de financiación de las campañas, que haya sido debidamente comprobada, acarreará la sanción de la pérdida de la investidura o del cargo; y (ii) mediante ley, podrán determinarse otras sanciones por violación de los mandatos constitucionales contenidos en el artículo 109 Superior.

Por tanto, las sanciones estatuidas por el Legislador debido a la violación del límite al monto de gastos autorizados por la ley, constituye para la Corte un claro desarrollo del expreso mando constitucional, contenido en el artículo 109 Superior. En todo caso, estas sanciones, deberán adoptarse con plena garantía de los principios, valores y derechos constitucionales, tales como el respeto del debido proceso, entre otros derechos, así como ser razonables y proporcionales. Encuentra la Sala que en este caso, estos criterios constitucionales para la imposición de sanciones se encuentran plenamente salvaguardados, ya que la norma prevé que las sanciones se impondrán (i) de conformidad con los procedimientos establecidos por la Constitución y la ley para los candidatos elegidos a corporaciones públicas; (ii) de acuerdo con el procedimiento contencioso administrativo respectivo para el caso de los alcaldes y gobernadores; y (iii) que se iniciarán a través de la solicitud de pérdida del cargo que deberá presentar el Consejo Nacional Electoral, una vez haya sido establecida la violación de los límites al monto de gastos.

86.3. Finalmente, encuentra la Sala que esta disposición se ajusta plenamente a las reglas jurisprudenciales que sobre la imposición de sanciones por la violación de topes o límites de gastos o financiación de las campañas políticas y electorales, ha desarrollado esta Corporación, en cuanto (i) ha avalado la constitucionalidad de sanciones que van desde la devolución total o parcial de los dineros de la campaña, hasta las más graves, tales como la pérdida de la investidura o del cargo; (ii) ha aclarado que estas sanciones se pueden imponer tanto al candidato como al partido; y (iii) se encuentran dirigidas a garantizar los principios de transparencia y de moralidad pública en el manejo de la financiación de las campañas electorales.

Por consiguiente, con base en las razones expuestas, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 26 del Proyecto de Ley Estatutaria.

87. El inciso noveno del artículo 109 Superior consagra que "Es prohibido a los Partidos y Movimientos Políticos y a grupos significativos de ciudadanos, recibir financiación para campañas electorales, de personas naturales o jurídicas extranjeras. || Ningún tipo de financiación privada podrá tener fines antidemocráticos o atentatorios del orden público".

De esta mandato constitucional se derivan los siguientes consecuencias normativas: (i) que por expreso mandato constitucional, se encuentra prohibido para los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos, recibir financiación para campañas electorales, de personas naturales o jurídicas extranjeras; y (ii) que se proscriben los fines antidemocráticos o atentatorios del orden público para cualquier tipo de financiación privada.

87.1. De otra parte, el artículo 110 C.P. prevé que se "prohíbe a quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de estas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura".

De este precepto se deduce los siguientes mandatos: (i) que se encuentra prohibido a los funcionarios públicos hacer cualquier tipo de contribución a los partidos, movimientos o candidatos; (ii) que se encuentra prohibido a los funcionarios públicos que induzcan a otros a hacer contribuciones a los partidos, movimientos o candidatos; (iii) que la ley podrá establecer algunas excepciones a este respecto; y (iv) que se sancionará con remoción del cargo o pérdida de investidura a los funcionarios públicos que incumplan con estas prohibiciones.

87.2. Evidencia la Corte, que otro de los temas relevantes que se derivan de la reforma política de 2009, mediante la cual se modificó el artículo 109 C.P., es el que tiene relación con las prohibiciones de financiación de las campañas electorales de los partidos y movimientos políticos, y de los grupos significativos de ciudadanos, de recibir financiación para sus campañas electorales de índole extranjera, al igual que la exigencia que las contribuciones nacionales no tengan fines antidemocráticos o atentatorios del orden público.

De esta manera, reitera la Sala que la reforma política de 2009 tiene como finalidad la adopción de medidas dirigidas a evitar la cooptación ilegal de los partidos y movimientos políticos, así como de las campañas electorales, y en punto al tema que ahora nos ocupa, a evitar la financiación con dineros o recursos provenientes de personas naturales o jurídicas extranjeras, o de diferentes formas de ilegalidad, así como la falta de transparencia o la afectación de la voluntad popular y la erosión de los presupuestos normativos propios de un Estado Democrático y Constitucional de Derecho.

87.3. La jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática y reiterativa al afirmar la necesidad y urgencia de establecer disposiciones que desarrollen el mandato constitucional relativo a la financiación de partidos, movimientos y grupos políticos, específicamente en relación con las prohibiciones expresas sobre fuentes ilícitas de financiación de las organizaciones políticas y electorales.

87.4. Al respecto resaltó la Corte en las sentencias C-089 de 1994 y C-1153 de 2005, la necesidad de prevenir el fenómeno de la corrupción y la financiación con recursos ilícitos de los procesos democráticos. Así afirmó, que con esta clase de disposiciones prohibitivas, es que se busca combatir la corrupción, tal y como se expuso en la sentencia C-1153 de 2005.

87.5. Igualmente, sobre el tema de la financiación prohibida, esta Corte se pronunció especialmente en la sentencia C-141 de 2010, en la cual sostuvo que la determinación del origen ilícito o de las fuentes ilegales de financiación, constituye un requisito sine qua non para la garantía del principio de transparencia en materia electoral, ya que éste se materializa a través de "… instrumentos encaminados a determinar con precisión el origen, … de los recursos económicos que soportan una determinada campaña electoral". De este mandato es que se deriva la necesidad de que el Legislador establezca las prohibiciones expresas respecto de las fuentes ilícitas de financiación para las organizaciones políticas y las campañas electorales.

En este mismo pronunciamiento, la Corte sostuvo que las prohibiciones expresas respecto de la procedencia de las sumas de dinero que aporten agentes particulares a las campañas políticas y electorales es primordial para garantizar el postulado de transparencia, puesto que en aras de hacer efectivo este principio, las organizaciones políticas no pueden ser ajenas a la determinación del origen lícito o ilícito de sus recursos, así como de los montos. A este respecto afirmó: "… no se entendería que las campañas que apuntan a que el pueblo se manifieste por una determinada opción política, fuesen ajenas a los postulados de la transparencia, es decir, que pudiesen ser financiadas con toda suerte de recursos, sin importar sus orígenes lícito o ilícito, ni tampoco sus montos; tanto menos y en cuanto, como en el presente caso, la decisión a adoptar apunte a reformar la Constitución".

Igualmente, en el fallo en mención, esta Corporación insistió en que la prohibición de financiación de organizaciones políticas con recursos que provengan de fuentes ilícitas, constituye también un requisito indispensable para hacer efectivos los principios de igualdad y pluralismo político, de cuyo contenido normativo se desprende la necesaria determinación del origen de los recursos, con el fin de establecer si éstos proceden de fuentes lícitas o ilícitas, ya que en el último caso, con la financiación ilegal de los procesos democráticos, se estaría minando los fundamentos normativos propios de la democracia constitucional, vulnerando gravemente la moralidad pública, cometiendo un ilícito y afectando la confianza ciudadana, así como la conformación de la voluntad popular.

88. Con fundamento en lo expuesto, encuentra la Sala que el artículo 27 es plenamente constitucional por las siguientes razones:

88.1. El artículo 27 contiene disposiciones relativas a la financiación prohibida para los partidos, movimientos políticos y campañas electorales, de manera que proscribe siete fuentes de financiación ilícita: (i) la financiación que provenga, directa o indirectamente, de gobiernos o personas naturales o jurídicas extranjeras, excepto las que se realicen a título de cooperación técnica para el desarrollo de actividades distintas a las campañas electorales; (ii) la financiación que se derive de actividades ilícitas o tengan por objeto financiar fines antidemocráticos o atentatorios del orden público; (iii) las contribuciones o donaciones de personas titulares del derecho real, personal, aparente o presunto, de dominio, respecto de bienes sobre los cuales se hubiere iniciado un proceso de extinción de dominio; (iv) las contribuciones anónimas; (v) las de personas naturales contra las cuales se hubiere formulado acusación o imputación en un proceso penal por delitos relacionados con la financiación, pertenencia o promoción de grupos armados ilegales, narcotráfico, delitos contra la administración pública, contra los mecanismos de participación democrática y de lesa humanidad; (vi) las que provengan de personas que desempeñan funciones públicas, excepto de los miembros de corporaciones públicas de elección popular, quienes podrán realizar aportes voluntarios a las organizaciones políticas a las que pertenezcan, con destino a la financiación de su funcionamiento y a las campañas electorales en las que participen, de acuerdo con los límites a la financiación privada previstos en el artículo 25 del Proyecto de Ley; y (vii) las que provengan de personas naturales o jurídicas cuyos ingresos en el año anterior se hayan originado en más de un cincuenta por ciento de contratos o subsidios estatales; que administren recursos públicos o parafiscales, o que tengan licencias o permisos para explotar monopolios estatales o juegos de suerte y azar.

88.2 Estas disposiciones relativas a la financiación prohibida para partidos, movimientos políticos con personería jurídica, y grupos significativos de ciudadanos, no solo no son contrarias a la Constitución Política sino que en cambio disponen un claro desarrollo de las disposiciones contenidas en el artículo 109 Superior, mandato superior del cual se deriva (i) la expresa prohibición para los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos, de recibir financiación para campañas electorales, de personas naturales o jurídicas extranjeras; y (ii) la proscripción de fines antidemocráticos o atentatorios del orden público para cualquier tipo de financiación privada.

88.3 Así, de las siete fuentes de financiación que se encuentran prohibidas por el legislador, las de los numerales primero y segundo, relativas a) a la financiación que provenga, directa o indirectamente, de gobiernos o personas naturales o jurídicas extranjeras, excepto las que se realicen a título de cooperación técnica para el desarrollo de actividades distintas a las campañas electorales; y b) la financiación que se derive de actividades ilícitas o tengan por objeto financiar fines antidemocráticos o atentatorios del orden público; son concreciones legales de expresos mandatos constituciones que contienen estas prohibiciones en el artículo 109 Superior, que el Legislador reitera casi literalmente en la reglamentación estatutaria.

88.4. La prohibición contenida en el numeral sexto del artículo 27 del Proyecto de Ley Estatutaria, respecto de las contribuciones que provengan de personas que desempeñan funciones públicas, excepto de los miembros de corporaciones públicas de elección popular, quienes podrán realizar aportes voluntarios a las organizaciones políticas a las que pertenezcan, con destino a la financiación de su funcionamiento y a las campañas electorales en las que participen, de acuerdo con los límites a la financiación privada previstos en el artículo 25 del Proyecto de Ley, encuentra un claro sustento constitucional en lo dispuesto por el artículo 110 C.P. en el cual se prevé que se prohíbe a quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley, y que el incumplimiento de estas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura.

88.5. Por su parte, en relación con la prohibición contenida en el numeral quinto, relativa a las contribuciones de personas naturales contra las cuales se hubiere formulado acusación o imputación en un proceso penal por delitos relacionados con la financiación, pertenencia o promoción de grupos armados ilegales, narcotráfico, delitos contra la administración pública, contra los mecanismos de participación democrática y de lesa humanidad; considera la Sala que no vulnera el principio de presunción de inocencia, ni del debido proceso, consagrado en el artículo 29 Superior, como erróneamente lo estima uno de los intervinientes. Lo anterior, por cuanto esta norma no implica de ninguna manera efecto jurídico alguno en materia penal, respecto de la determinación de responsabilidad penal individual en los hechos que se acusan o se imputan dentro de los debidos procesos penales, sino que solo tiene efectos jurídicos en materia de restricciones a posibilidad de financiación privada para los partidos, movimientos políticos, candidatos y campañas electorales, en cuanto se les prohíbe que reciban contribuciones de personas naturales contra las cuales se hubiere formulado acusación o imputación en un proceso penal por delitos relacionas con la financiación, pertenencia o promoción de grupos armados ilegales, narcotráfico, delitos contra la administración pública, contra los mecanismos de participación democrática y de lesa humanidad.

Estima la Corte por tanto, que esta prohibición encuentra un claro sustento constitucional, en los mandatos superiores de los artículos 107 y 109 C.P., dirigidos a garantizar la transparencia, igualdad, pluralidad política y moralidad pública en la financiación de los partidos, movimientos, grupos políticos y campañas electorales, así como en el mandato particular del artículo 109 C.P. referido a las prohibiciones sobre financiaciones que tengan fines antidemocráticos o atentatorios del orden público, dada la gravedad de los delitos de que trata la norma, que se acusan o se imputan dentro de un proceso penal. Igualmente, considera la Corte, con fundamento en estos mismos argumentos y razones, que la prohibición de financiación privada contenida este numeral debe aplicarse y hacerse extensivo igualmente para las personas que estén siendo juzgadas o hayan sido condenadas por los mismos delitos de que trata la norma. Esto debido a que no resulta razonable que el legislador estatutario disponga la prohibición de financiación respecto de los acusado o imputados por los delitos antes descritos y no haga los mismo cuando la autoridad judicial ha declarado la responsabilidad penal por su comisión.

88.6 Las demás prohibiciones que contiene la norma, relativas a (i) las contribuciones o donaciones de personas titulares del derecho real, personal, aparente o presunto, de dominio, respecto de bienes sobre los cuales se hubiere iniciado un proceso de extinción de dominio; (ii) las contribuciones anónimas; (iii) las que provengan de personas naturales o jurídicas cuyos ingresos en el año anterior se hayan originado en más de un cincuenta por ciento de contratos o subsidios estatales; que administren recursos públicos o parafiscales, o que tengan licencias o permisos para explotar monopolios estatales o juegos de suerte y azar, evidencia la Sala que tienen un claro sustento constitucional, en cuanto se derivan (i) del mandato constitucional de prohibir las fuentes de financiación ilícitas, antidemocráticas, que atenten contra el orden público –art. 109 C.P.-, o que atenten contra la transparencia, igualdad, pluralismo político y moralidad pública de las campañas electorales –art. 107 C.P.-, y (ii) de la amplia libertad de configuración regulativa que tiene el Legislador en la materia con el objeto de garantizar estos fines. Por tanto, es claro que del alcance normativo del artículo 109 Superior, se deriva que el Legislador se encuentra facultado también para regular el tema de las fuentes ilícitas de financiación o de la financiación prohibida para los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos, con el fin de evitar la corrupción y garantizar la transparencia y moralidad pública.

De conformidad con lo anterior, la Sala declarará la exequibilidad del artículo 27 del Proyecto de Ley Estatutaria.

89. El artículo 28 del Proyecto de Ley estatutaria regula la inscripción de candidatos a cargos y corporaciones de elección popular. Menciona explícitamente requisitos de inscripción aplicables a los candidatos de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica (inciso primero), y a los grupos significativos de ciudadanos (inciso cuarto).

En relación con los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, el inciso primero establece que podrán inscribir candidatos a cargos y corporaciones de elección popular, previa verificación del cumplimiento de las calidades y requisitos para serlo, y de que no se encuentren incursos en causales de inhabilidad e incompatibilidad. Prevé así mismo que la escogencia de los candidatos debe surtirse mediante procedimientos democráticos y de acuerdo con los estatutos respectivos. En el aparte final de este inciso contempla un porcentaje mínimo del 30%, "de uno de los géneros", en la conformación de listas de las cuales se elijan 5 o más curules para corporaciones de elección popular.

El inciso segundo de la norma, tal como quedó luego de su declaratoria de inexequibilidad parcial¹²⁴, se limita a reiterar el primer segmento del inciso primero, en el sentido que "Los partidos y movimientos políticos con Personería Jurídica podrán inscribir candidatos y listas para toda clase de cargos y corporaciones de elección popular". Además, fija una regla particular, en el sentido de excluir de esa posibilidad de postulación, el caso de la elección de congresistas por las circunscripciones especiales de minorías étnicas.

El inciso cuarto contempla un procedimiento para la inscripción de candidatos por parte de grupos significativos de ciudadanos. Establece la norma que tal acto se efectuará por un comité integrado por tres ciudadanos, el cual deberá registrarse ante la correspondiente autoridad electoral, cuando menos un mes antes de la fecha de cierre de la respectiva inscripción y, en todo caso, antes del inicio de la recolección de firmas de apoyo a la candidatura o lista. Los nombres de los integrantes del Comité, así como la de los candidatos que postulen deberán figurar en el formulario de recolección de firmas de apoyo.

El inciso quinto, regula la inscripción ante la autoridad electoral, de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, así como de los comités independientes que decidan promover el voto en blanco frente a candidatos, listas o iniciativas para el ejercicio de los mecanismos de participación ciudadana. Contempla el reconocimiento a sus promotores de los derechos y garantías que la ley establece para las demás campañas electorales, incluida la reposición de gastos de campaña, hasta el monto que previamente haya fijado el Consejo Nacional Electoral.

90. Observa la Corte que, de manera general, el artículo 28 del Proyecto tiene como propósito desarrollar el derecho de postulación de los partidos, movimientos políticos, y grupos significativos de ciudadanos. Para el efecto, establece una diferencia entre los requisitos de inscripción para los candidatos de los partidos y movimientos políticos que cuenten con personería jurídica, y aquellos postulados por grupos significativos de ciudadanos. Respecto de los primeros exige como presupuesto previo a la inscripción, la verificación de calidades y requisitos de los candidatos, así como la constatación sobre la ausencia de inhabilidades e incompatibilidades. En tanto que en relación con la inscripción de candidatos apoyados por grupos significativos de ciudadanos contempla, ya no requisitos sustanciales, sino un procedimiento para la inscripción. Introduce asimismo esta norma un porcentaje mínimo del 30%, "de uno de los géneros", en la conformación de listas de las cuales se elijan 5 o más curules para corporaciones de elección popular. Y contempla la inscripción ante la autoridad electoral de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, así como de los comités independientes organizados para promover el voto en blanco, extendiendo a sus promotores los derechos y garantías que la ley establece para las demás campañas electorales.

Esta manera de regular la inscripción y elaboración de listas y candidatos suscita varias observaciones. En primer lugar, la regulación disímil, para partidos y movimientos políticos con personería jurídica (inciso primero) por un lado, y para grupos significativos de ciudadanos (inciso cuarto) por el otro, se refiere a ámbitos distintos. Mientras que respecto de los primeros se reiteran exigencias sustanciales relativas a la necesidad de verificar las calidades, los requisitos y la ausencia de inhabilidades e incompatibilidades de los candidatos; en relación con los segundos se diseña un procedimiento orientado a establecer una cierta vocería de la organización ciudadana a través de un comité inscriptor. En segundo lugar, observa la Corte que la regulación resulta parcial, en la medida que no incluye requisitos para la inscripción de candidatos y listas de todas las agrupaciones a quienes la Constitución reconoce el derecho de postulación. No se refiere el legislador estatutario, por ejemplo, a los requisitos de inscripción para los candidatos de movimientos sociales, y de los partidos y movimientos políticos que no hayan obtenido la personería jurídica. En tercer lugar, introduce una regla consistente en que listas donde se elijan cinco o más curules para corporaciones de elección popular, o las que se sometan a consulta, deberán estar integradas "por mínimo 30% de un género". Y en cuarto lugar, advierte la Sala que el inciso final equipara, en cuanto al requisito de la inscripción y las prerrogativas que la ley prevé, la iniciativa que promueve el voto en blanco con las demás campañas electorales.

91. Estas observaciones conducen a la Sala a plantearse cinco problemas jurídico constitucionales, asociados a este artículo, a saber: (i) Si es compatible con la Constitución la norma que contempla la exigencia de verificación del cumplimiento de calidades y requisitos, así como de ausencia de inhabilidades e incompatibilidades, únicamente en relación con la escogencia de candidatos a cargos de elección popular postulados por partidos y movimientos políticos con personería jurídica. Y (ii) si se aviene a la Constitución la norma estatutaria que establece un procedimiento de inscripción únicamente referido a los candidatos postulados por grupos significativos de ciudadanos; (iii) si es acorde con la Constitución el establecimiento de una cuota de un "mínimo del 30% de un género" en la conformación de listas para corporaciones públicas de elección popular donde se elijan 5 o más curules; (iv) si es compatible con la Carta Política la exclusión de la elección de curules por circunscripciones especiales de minorías étnicas, de la potestad general de partidos y movimientos políticos de inscribir candidatos y listas; y (v) si resulta compatible con la Constitución la extensión de los derechos y garantías que la ley establece para las demás campañas electorales, incluida la reposición de gastos, a los promotores del voto en blanco, aún frente a iniciativas para el ejercicio de los mecanismos de participación ciudadana.

92. Sobre la primera cuestión a resolver recuerda la Corte que todos los ciudadanos son titulares del derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, y dentro de ese ámbito, de los derechos a ser elegidos y acceder al desempeño de funciones y cargos públicos. Sin embargo, no son éstos derechos absolutos, siendo posible someterlos a limitaciones que, por un lado, propugnen por la defensa y garantía del interés general, y por el otro, aseguren un comportamiento acorde con los supremos intereses que les corresponde gestionar a quienes se encuentren al servicio del Estado¹²⁵.

De manera que la verificación de los requisitos positivos de elegibilidad, así como aquellos negativos para acceder a la función pública, debe ser efectuada en relación con todos aquellos ciudadanos que aspiren a cargos uninominales, o a corporaciones públicas de elección popular, independientemente de que su postulación esté respaldada por un partido o movimiento político, con o sin personería jurídica, un grupo social o un grupo significativo de ciudadanos. La verificación de requisitos de elegibilidad, de ausencia de inhabilidades e incompatibilidades para el acceso a la función pública, promueve el cumplimiento de valiosos principios y valores constitucionales como son los de rodear de condiciones de transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad el acceso y la permanencia en el servicio público, creando un escenario propicio para que las decisiones públicas sean objetivas, se orienten al adecuado cumplimiento de los fines del Estado, aseguren la convivencia pacífica, la vigencia de un orden justo, y la realización del interés general,¹²⁶ al margen de intereses personales o particulares.

La verificación de requisitos de elegibilidad y la constatación de la ausencia de inhabilidades e incompatibilidades en los candidatos a cargos y corporaciones de elección popular, es una responsabilidad que reposa en cabeza no solamente de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, sino de todas aquellas agrupaciones a las que la Constitución les reconoce el derecho de postulación, el cual no está condicionado a la existencia de personería jurídica.

93. Si bien las últimas reformas constitucionales en materia de participación política (A.L. 01/03 y A.L. 01/09), han propugnado por el reconocimiento de los partidos, movimientos políticos, y grupos significativos de ciudadanos, exclusivamente cuando están en capacidad de acreditar un mínimo de respaldo popular, la existencia de personería jurídica no es un presupuesto para la postulación de candidatos, sino un reconocimiento como consecuencia de haber acreditado, entre otros requisitos, la existencia de un determinado respaldo ciudadano, representado en la obtención de un porcentaje de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de miembros del Congreso. En este sentido, el artículo 108 C.P. prevé que "El Consejo Nacional Electoral reconocerá Personería Jurídica a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos. Estos podrán obtenerla con votación no inferior al 3% de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado. La perderán si no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas Corporaciones Públicas".

Al respecto la jurisprudencia de esta Corporación ha destacado que "si bien los partidos políticos han sido considerados por la Constitución como una de las formas más importantes para la canalización de las demandas políticas de la ciudadanía, también se ha reconocido que las organizaciones o movimientos sociales y los grupos significativos de ciudadanos pueden manifestarse y actuar políticamente, lo cual incluye la posibilidad de designar, postular e inscribir candidatos o listas de candidatos a los cargos de elección popular". Por lo tanto, en la medida que también estos últimos "pueden postular e inscribir candidatos a cargos de elección popular, es razonable que la reglamentación sobre la forma de presentación de las listas también se les sea aplicable a ellos"¹²⁷.

Subrayando el carácter expansivo a la democracia participativa, ha advertido la Corte que todas las formas de organización política ciudadana, tales como los partidos, los movimientos políticos, las organizaciones sociales, los movimientos sociales, los grupos significativos de ciudadano, "son sujetos activos de las normas constitucionales que regulan el método de adjudicación de los escaños de las corporaciones públicas de elección popular"¹²⁸. Ello en razón a que la función natural de estas formaciones políticas, es la de ofrecer a los electores candidatos de entre los cuales puedan seleccionar a sus representantes.

94. De este modo, el deber de verificación de requisitos y calidades, así como de constatación acerca de la inexistencia de inhabilidades e incompatibilidades en los candidatos a cargos uninominales y de corporaciones de elección popular, constituyen requerimientos exigibles a cualquier partido, movimiento político, movimiento social o grupo significativo de ciudadanos que ejerza el derecho de postulación. Se trata de presupuestos inexcusables vinculados al derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, que persiguen importantes fines constitucionales, como los de garantizar la transparencia, objetividad, moralidad, en el ejercicio de la función pública.

En consecuencia, la interpretación permitida por el primer aparte del inciso primero del artículo 28 del Proyecto de Ley Estatutaria bajo examen, en el sentido que la verificación de calidades, requisitos, ausencia de inhabilidades e incompatibilidades de los candidatos a cargos y corporaciones de elección popular, son imperativos exigibles únicamente a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, resulta contraria a la Constitución. Como se indicó, tales constataciones desarrollan la finalidad constitucional de proteger la función pública, su ejercicio en condiciones de moralidad, transparencia, objetividad y equidad (Arts. 107 y 209 C.P.), en procura de la satisfacción de intereses generales de la colectividad (Arts. 1º y 2º). Se trata de requisitos sustanciales, exigibles a todos los partidos, movimientos y agrupaciones políticas o ciudadanas, a las que la Constitución reconoce el derecho de postulación de candidatos.

Sobre el particular, cabe recordar que el artículo 40 C.P. establece que para hacer efectivo el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, los ciudadanos pueden "constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna". A su vez el artículo 108 Superior prevé que "Los partidos y Movimientos Políticos con Personería Jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones" con el aval del respectivo representante legal del partido o movimiento o su delegado, y que también podrán hacerlo "los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos".

La referencia explícita que el artículo 108 C.P. hace a los partidos o movimientos políticos con personería jurídica reconocida, como depositarios del derecho de postulación, no excluye a los partidos y movimientos políticos que no cuenten con tal reconocimiento, toda vez que, como ya lo sostuvo la Corte en aparte anterior de esta sentencia a propósito del análisis de la prohibición de doble militancia (fundamento jurídico 22.1), tanto las agrupaciones políticas con personería jurídica o sin ella, están habilitadas para presentar candidatos a elecciones, las segundas supeditadas al apoyo ciudadano a través de firmas. La mención expresa que hace el inciso tercero del precepto constitucional (Art. 108) a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida, tiene el propósito de subrayar que en su caso, la inscripción de candidatos a elecciones requiere el aval del respectivo representante legal o su delegado.

En ese orden de ideas, si tanto una como otra clase de agrupaciones están facultadas para presentar las candidaturas de quienes por la vía del proceso electoral pueden llegar a desempeñar funciones públicas, carecería de sentido que sólo se exigiera la corroboración de requisitos, calidades e inexistencia de inhabilidades e incompatibilidades, a una de esas categorías de agrupaciones. Si como se indicó, el propósito de la constatación de estos requisitos sustanciales es la protección de la función pública, dicha finalidad se debe asegurar, independientemente de la naturaleza o categoría de la agrupación política o ciudadana que actúe como postulante.

Por las razones expuestas, la Corte excluirá del orden jurídico aquella interpretación del aparte inicial del inciso primero del artículo 28 analizado, según la cual la verificación de los requisitos sustanciales allí previstos sólo se aplicaría a los candidatos postulados por los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, por ser contraria a la Constitución. En consecuencia, declarará la constitucionalidad condicionada del segmento normativo que establece: "Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán inscribir candidatos a cargos y corporaciones de elección popular previa verificación del cumplimiento de las calidades y requisitos de sus candidato, así como de que no se encuentren incursos en causales de inhabilidad o incompatibilidad", en el entendido de que este deber de verificación se extiende a todos los partidos y movimientos políticos, movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos, con facultad de postulación de candidatos a cargos y corporaciones de elección popular.

95. La cláusula que establece que los candidatos a cargos y corporaciones de elección popular sean escogidos, por los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, mediante procedimientos democráticos previstos en sus estatutos, no ofrece reparos de constitucionalidad, toda vez que los estatutos constituyen un presupuesto para la obtención de la personería jurídica y representan un elemento de identificación e institucionalización del partido o movimiento político. La norma reitera dos principios constitucionales que la jurisprudencia de esta Corte ha destacado como de singular importancia en el ejercicio del derecho de participación política. De una parte, el estímulo a las prácticas democráticas al interior de las colectividades, mediante la implementación de espacios deliberativos, y la correlativa "prohibición de establecer reglamentaciones dirigidas a negar o reducir dichos espacios de participación" que conduzcan indebidamente a "modelos de decisión política o social reservados o autárquicos¹²⁹". Y de otra parte, al remitir a los estatutos para el proceso de selección de candidatos, se reafirma el principio de autonomía de las agrupaciones políticas a las que alude el precepto en su concepción actual, mediante el reconocimiento de espacios específicos de regulación en tanto herramienta jurídica para asegurar sus finalidades dentro de la democracia participativa.

La escogencia de los candidatos mediante procedimientos democráticos y de conformidad con los estatutos de la respectiva agrupación política, constituye así mismo una exigencia de los principios de democracia participativa y de legalidad que deben orientar el proceso interno de selección de los nombres que propondrán al electorado.

96. Procede la Corte a examinar la segunda cuestión que suscita el precepto bajo examen, relativa a si se aviene a la Constitución la norma estatutaria que establece un procedimiento de inscripción únicamente referido a los candidatos postulados por grupos significativos de ciudadanos, cuando de conformidad con la Constitución existen otras agrupaciones con facultad de postulación. En efecto, el inciso cuarto del artículo 28 del Proyecto contempla un procedimiento para la inscripción de candidatos por parte de grupos significativos de ciudadanos. Tal acto se efectuará por un comité integrado por tres ciudadanos, el cual deberá registrarse ante la correspondiente autoridad electoral, cuando menos un mes antes de la fecha de cierre de la respectiva inscripción y, en todo caso, antes del inicio de la recolección de firmas de apoyo a la candidatura o lista. Los nombres de los integrantes del Comité, así como la de los candidatos postulados deberán figurar en el formulario de recolección de firmas de apoyo.

Para el análisis de esta norma, es preciso recordar que la Constitución consagró el derecho de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica a inscribir candidatos para las elecciones, sin requisito adicional distinto al aval del representante legal de esa colectividad, o de su delegado (Art. 108, inc. 3º). Y estableció así mismo, que los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también pueden inscribir candidatos (Art. 108, inc. 4º C.P), sin que respecto de estos la Norma Superior hubiese previsto requisitos para la inscripción, de modo que corresponde al legislador proveer a su regulación.

De manera que la propia Constitución demarcó un régimen diferencial para el ejercicio del derecho de postulación por parte de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, frente a otras agrupaciones como los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos. Los primeros pueden presentar sus candidatos contando con el aval del representante legal de la agrupación o su delegado, en tanto que en relación con los movimientos sociales o los grupos significativos de ciudadanos, la ley puede establecer requisitos orientados a garantizar la seriedad de las inscripciones, siempre y cuando se trate de exigencias que sean "razonables, de acuerdo a los mínimos históricamente sostenibles en un momento dado, y que no obstaculicen el libre ejercicio de los derechos políticos"¹³⁰, de tal manera que no vulneren el principio de igualdad.

97. En esta dirección el inciso cuarto del precepto examinado prevé que para la inscripción de los candidatos postulados por los grupos significativos de ciudadanos, además del respaldo popular que deben acreditar mediante la recolección de firmas de apoyo a la candidatura o lista, es preciso seguir un procedimiento consistente en que: (i) la inscripción debe efectuarse por un comité conformado por tres ciudadanos, el cual debe registrarse ante la autoridad electoral correspondiente; (ii) este registro debe efectuarse cuando menos con un mes de antelación a la fecha prevista para el cierre de la inscripción respectiva, y en todo caso, antes del proceso de recolección de firmas; y (iii) los formularios de recolección de firmas deben contener tanto las fotos de los integrantes del comité, como las de los candidatos a inscribir.

Es preciso aclarar que se trata de unos requisitos exigibles a los grupos significativos de ciudadanos que no hubieren obtenido la personería jurídica en los términos establecidos en el artículo 108 C.P. De acuerdo con esta norma superior los grupos significativos de ciudadanos podrán obtener la personería jurídica con votación no inferior al 3% de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado, y la perderán, si no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas corporaciones públicas, exceptuando de esta regla el régimen especial aplicable a las minoría étnicas y políticas. En el evento de que hubiesen obtenido la personería jurídica en los términos previstos en el precepto superior mencionado, la inscripción de candidatos a corporaciones públicas y a cargos uninominales de elección popular por parte de estas agrupaciones, se regiría por los requisitos previstos para los movimientos políticos con personería jurídica reconocida, toda vez que este reconocimiento está precedido de la acreditación de un importante respaldo popular, y de otra parte, el representante legal cumpliría la función que se asigna al comité inscriptor.

Hecha esta aclaración, encuentra la Corte que los requisitos establecidos por la norma para la inscripción de candidatos y listas respaldados por un grupo significativo de ciudadanos que no cuenten con personería jurídica, no se aprecian como desproporcionados o irrazonables, comoquiera que están orientados a cumplir dos propósitos plausibles: de un lado, a revestir de seriedad la inscripción de listas y candidatos apoyados por estos grupos, de manera que se genere confianza a los electores; y de otro, a reemplazar el aval y el presupuesto de representatividad establecido como requisito para los partidos y movimientos políticos que cuenten con personería jurídica y por ende con representante legal.

El requisito previo de recolección de firmas de apoyo para la inscripción de candidatos por parte de los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos se orienta a garantizar que los nombres y las listas postulados a la contienda electoral cuenten con un mínimo de respaldo popular, y tiende a hacer efectivo el propósito del constituyente de evitar la proliferación de inscripciones provenientes de agencias de intereses minoritarios. En este sentido, se ajusta al propósito general que ha caracterizado las últimas reformas en materia de participación política de fortalecer los partidos y movimientos políticos popularmente respaldados. El requisito de formalizar la inscripción mediante un comité, se orienta a suplir la ausencia de personería jurídica, estableciendo por esta vía un mecanismo de representación del movimiento ciudadano. La exigencia de publicidad derivada de la inclusión de las fotos de los miembros del comité y de los candidatos en el formulario de recolección de firmas, constituye así mismo una garantía de transparencia que facilita la decisión del elector y le suministra confianza.

Estos requisitos adicionales, establecidos por el legislador estatutario para el proceso de inscripción de candidatos por parte de grupos significativos de ciudadanos que no cuentan con personería jurídica reconocida, cumplen finalidades legítimas en el marco del derecho a la participación política, como es la de rodear de seriedad y transparencia la postulación, propiciar decisiones informadas en el elector, sin que de otra parte constituyan exigencias excesivas o desproporcionadas que obstaculicen el ejercicio de los derechos políticos. En consecuencia, el procedimiento establecido para la inscripción de candidatos por parte de grupos de ciudadanos significativos, será declarado exequible.

Sin embargo, advierte la Corte que esta norma se limita a regular el procedimiento de inscripción exclusivamente aplicable a candidatos de grupos significativos de ciudadanos, que no cuenten con personería jurídica en los términos señalados en esta providencia. Adicionalmente, observa la Sala que ninguna otra disposición del artículo 28 o del capítulo I, dedicado a la materia de inscripción de candidatos, establece un procedimiento para la inscripción de los postulados por otras agrupaciones políticas o sociales a las que la Constitución reconoce el derecho de postulación electoral, y que se encontrarían en una situación similar a los grupos significativos de ciudadanos que no cuenten con personería jurídica. Se trata de los movimientos sociales (inciso 4º del artículo 108 C.P.), y de los partidos y movimientos políticos que no cuenten con este reconocimiento.

Como se indicó, para el caso de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, la propia Constitución dispone que su inscripción se efectuará con el aval de su representante legal, o del delegado de éste (Art. 108, inciso 4º C.P.). En tanto que para los grupos significativos de ciudadanos que no cuente con personería jurídica, el legislador estatutario previó el procedimiento descrito en el inciso cuarto analizado. Omitió establecer un procedimiento de inscripción para movimientos sociales u otras agrupaciones políticas con derecho de postulación pero que no cuenten con personería jurídica, las que por esta razón, se hallarían en la misma situación de los grupos significativos de ciudadanos que no hayan obtenido tal reconocimiento.

Frente a este vacío legislativo, estima la Corte necesario auscultar si el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa, que presente una oposición objetiva y real con la Constitución. Para el efecto, recuerda de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación se presenta una omisión legislativa relativa cuando el legislador regula una materia de manera parcial, insuficiente o incompleta, omitiendo una condición, un sujeto destinatario, un ingrediente esencial o algún supuesto que, en atención a los contenidos superiores del ordenamiento, debería formar parte de la disciplina legal o de la materia normativa. En esta hipótesis de control, el juicio se suscita en torno a un texto legal que se reputa incompleto en su concepción, y que puede ser cotejado con la Carta, por resultar arbitrario, inequitativo o discriminatorio en perjuicio de ciertas garantías constitucionales como la igualdad y el debido proceso¹³¹.

Los rasgos característicos de una omisión legislativa relativa se han sistematizado así: (i) que exista una norma sobre la cual se predique la omisión; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador¹³².

En el asunto bajo análisis, encuentra la Corte que (i) el artículo 28 en su conjunto, y en particular el inciso 4º, debió establecer un procedimiento para posibilitar que otras agrupaciones políticas y sociales a las que la Constitución les reconoce el derecho de postulación electoral, como componente esencial del derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, pudiesen inscribir sus candidatos. (ii) Los movimientos sociales y los partidos y movimientos políticos, sin personería jurídica, a los que la Constitución les reconoce el derecho a postular candidatos, debieron ser incluidos en la norma que prevé un procedimiento orientado a suplir la ausencia de personería jurídica, como es el previsto en el inciso cuarto del artículo 28 para los grupos significativos de ciudadanos que no cuenten con este reconocimiento. (iii) No se advierte ninguna justificación para que los movimientos sociales y los partidos y movimientos políticos, sin personería jurídica no cuenten con un procedimiento para la inscripción de sus candidatos, que supla, como ocurre con los grupos significativos de ciudadanos, el reconocimiento de personería. (iv) Esta falta de regulación de un procedimiento específico para la inscripción de candidatos de las mencionadas agrupaciones políticas o sociales, se constituye en un obstáculo para el ejercicio de su derecho de postulación electoral, y los ubica en una situación de desventaja frente a otras agrupaciones que se encuentran en una situación similar, por lo que se hace necesario armonizar el texto legal con el mandato constitucional que reconoce el derecho de postulación a los grupos sociales y a los partidos y movimientos políticos, sin personería jurídica, estableciendo por supuesto requisitos adicionales, tal como se hizo con los grupos significativos de ciudadanos. (v) El legislador estatutario incumplió, en este aspecto, el mandato específico impuesto por el constituyente secundario de desarrollar mediante ley estatuaria, las reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos y de los procesos electorales, materia que incluye la definición de cauces para el ejercicio del derecho de postulación electoral, respecto de todos los partidos y movimientos políticos y sociales que siendo titulares del derecho de postulación electoral, no hayan alcanzado la personería jurídica.

Las anteriores consideraciones permiten afirmar que se incurrió en una omisión legislativa relativa en la regulación de los procedimientos que se deben aplicar a los partidos, movimientos políticos y movimientos sociales, que no cuentan con personería jurídica, para la inscripción de candidatos. Esta omisión resulta inconstitucional toda vez que limita injustificadamente el derecho de político de agrupaciones políticas y sociales que no obstante carecer de personería jurídica, gozan, bajo requisitos y condiciones especiales, del derecho de postulación en las elecciones.

Para corregir esta omisión la Corte declarará la exequibilidad del inciso cuarto del artículo 28 del Proyecto de Ley Estatutaria bajo revisión, en el entendido de que el procedimiento allí previsto le será aplicable también a los partidos, movimientos políticos y movimientos sociales con derecho de postulación, que no tengan personería jurídica reconocida.

Finalmente, no puede perderse de vista que la norma analizada prevé que el registro de los integrantes del comité ante la autoridad electoral, debe llevarse a cabo cuando menos un mes antes de la fecha de cierre de la respectiva inscripción y, en todo caso, antes del inicio de la recolección de firmas de apoyo a la candidatura o lista. Observa la Corte que estos plazos ya estarán en vigencia al momento en que el Proyecto entre en vigor en virtud de su sanción presidencial y publicación en el Diario Oficial. Así las cosas, deberá la organización electoral adoptar las medidas tendientes a fijar el régimen de transición para la aplicación de este precepto, reglas que deberán garantizar a plenitud los derechos políticos a elegir y ser elegido y, en general, el debido y adecuado ejercicio de los derechos constitucionales relacionados con la representación democrática y el acceso al poder político por ciudadanos, partidos y movimientos.

98. Como se señaló al inicio de este apartado, el inciso segundo del artículo 28 del Proyecto prevé que la potestad de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica para inscribir candidatos a las distintas elecciones de cargos uninominales o corporaciones públicas, opera con exclusión de "la elección de congresistas por las circunscripciones especiales de minorías étnicas". Esto trae como consecuencia que respecto de estas circunscripciones se aplica un régimen excepcional, en los términos del inciso primero del artículo 108 C.P., en el que solo podrán postular candidatos al Congreso las agrupaciones políticas de carácter minoritario.

A juicio de la Sala, esta disposición es armónica con los postulados constitucionales. Como se indicó, la previsión contenida en el inciso segundo y tercero del artículo 28 del Proyecto limita la potestad que tienen los partidos y movimientos políticos con personería jurídica de inscribir candidatos y listas para toda clase de cargos y corporaciones de elección popular, en cuanto les prohíbe inscribir candidatos a Senado y Cámara de Representantes por las circunscripciones especiales de minorías étnicas.

En la sentencia C-169 de 2001 la Corte señaló que existe una "relación inescindible que se establece entre el pluralismo y la participación en una democracia constitucional como la colombiana". Y añadió que dicho vínculo "trae como consecuencia inmediata la necesidad de que el sistema representativo refleje al máximo, en su conformación, las distintas alternativas políticas que plantea la sociedad; especialmente cuando el artículo 133 de la Carta dispone, expresamente, que ‘los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común’. Es esta representatividad social, sin duda, lo que legitima el quehacer de corporaciones de elección popular como el Congreso de la República, las cuales, por esa misma razón, deberán contar con la participación efectiva, tanto de los sectores tradicionalmente marginados de lo público, como de las formas  minoritarias y diferentes de organización social -categorías frecuentemente superpuestas".

Atendiendo a la importancia de garantizar esta composición pluralista dentro de las corporaciones públicas del orden nacional, tanto en la providencia señalada como en la C-089 de 1994 se concluyó que el legislador está facultado para limitar el derecho de los partidos y movimientos políticos a postular candidatos a cargos de elección popular (Art. 108 C.N), siempre que se verifique que los requisitos impuestos para hacerlo sean razonables, de conformidad con los "mínimos históricamente sostenibles en un momento dado", y siempre que no obstaculicen en un alto grado el ejercicio de los derechos políticos individuales contenidos en el artículo 40 Superior.

Las disposiciones mencionadas contienen una limitación a la facultad de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica para inscribir candidatos a los cargos de elección popular, pues les impiden avalar candidatos por la circunscripción especial de minorías étnicas de Senado y Cámara de Representantes. No obstante, la Corte considera que se trata de una decisión que cabe razonablemente dentro del ámbito discrecional del legislador estatutario toda vez que se trata de un mecanismo destinado a garantizar un bien constitucionalmente valioso, como lo es que las comunidades étnicas estén efectivamente representadas en las corporaciones públicas del orden nacional, pues no solo quien se postula debe ser un representante y miembro de grupos étnicos como lo establece el artículo 171 inciso 3 de la Constitución, sino que también debe estar avalado políticamente por organizaciones propias de las comunidades étnicas, cuyo interés principal sean las necesidades de esta población minoritaria. Además, la medida es razonable, pues no limita de manera excesiva la facultad que tienen los partidos y movimientos con personería jurídica de presentar candidatos a cargos de elección popular, comoquiera que pueden hacerlo por la circunscripción ordinaria, por la circunscripción internacional de la Cámara de Representantes y por la circunscripción de minorías políticas (Art. 176 C.P.), esta última en caso de que la ley así lo regule.

Con todo, debe precisarse que esta modificación introducida por el proyecto de ley no altera en nada el carácter nacional de la circunscripción especial del Senado, que llevó a la Corte a declarar en la sentencia C-169 de 2001 que cualquier ciudadano, pertenezca o no a una minoría étnica, puede votar por los candidatos que se postulen a través de esta circunscripción; del mismo modo que los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que cumplan con los requisitos contemplados en el inciso tercero del artículo bajo examen conservan la facultad de presentar candidatos por la circunscripción general delimitada en la Constitución, en virtud del artículo 108 y el artículo 40 Superior que otorga a los ciudadanos el derecho fundamental a elegir y ser elegidos.

Las anteriores consideraciones llevan a esta Corte a declarar exequible el inciso segundo del artículo 28 del Proyecto de Ley Estatutaria.

99. Según el inciso quinto del artículo 28 del Proyecto, "Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que decidan promover el voto en blanco, y los comités independientes que se organicen para el efecto, deberán inscribirse ante la autoridad electoral competente para recibir la inscripción de candidatos, de listas o de las correspondientes iniciativas para la promoción de mecanismos de participación ciudadana. A dichos promotores se les reconocerán, en lo que fuere pertinente, los derechos y garantías que la ley establece para las demás campañas electorales, incluida la reposición de gastos de campaña, hasta el monto previamente fijado por el Consejo Nacional Electoral".

Del contenido de esta disposición se derivan diferentes enunciados que serán objeto de análisis particularizado. De una parte, se prevé que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que decidan promover el voto en blanco deberán inscribirse ante la respectiva autoridad electoral competente para recibir la inscripción (candidatos, listas o iniciativas para la promoción de mecanismos de participación ciudadana), y se les reconocerá los derechos y garantías que la ley establece para las demás campañas electorales, incluida la reposición de gastos de campaña, hasta el monto previamente fijado por el Consejo Nacional Electoral. Un segundo enunciado establece que los comités independientes que se organicen para promover el voto en blanco deberán inscribirse ante la autoridad electoral competente para recibir la inscripción de candidatos, listas o iniciativas para la promoción de mecanismos de participación ciudadana. A estos promotores igualmente se les reconocerán, en lo que fuere pertinente, los derechos y garantías que la ley establece para las demás campañas electorales, incluida la reposición de gastos de campaña, hasta el monto previamente fijado por el Consejo Nacional Electoral.

La posibilidad de que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica promuevan el voto en blanco en relación con candidatos y listas, y la previsión de que para esos fines deban inscribirse, y se les reconozcan los derechos y garantías que la ley establece para las demás campañas electorales, se ajusta al ámbito regulado (la inscripción) y no ofrece problemas de constitucionalidad evidentes como se explicará a continuación. No sucede lo mismo con la previsión que autoriza la conformación de comités para promover el voto en blanco en relación con iniciativas sobre mecanismos de participación ciudadana y la extensión a estos actores organizados con el propósito allí previsto, de los mismos derechos y garantías establecidos en la ley para las demás campañas electorales, incluida la reposición de votos.

Recuerda la Corte que el artículo 258 de la C.P., establece que el voto es un derecho y un deber ciudadano y reseña una serie de garantías en función de la libertad del sufragante (ausencia de coacción, voto secreto, instalación de cubículos, elaboración de tarjetas de distribución oficial). Así mismo los tratados internacionales de derechos humanos¹³³, establecen que es derecho de toda persona votar y ser elegidos en elecciones periódicas por un sistema de voto secreto "que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores".

Esta Corte, en diversos pronunciamientos, ha resaltado la importancia de proteger y promover la libre expresión del elector y ha explicado que ella constituye un elemento integrante del núcleo esencial del derecho fundamental al voto¹³⁴. Ha afirmado, así mismo la Corte, que la posibilidad de "escogencia en forma libre de la mejor opción para el elector"¹³⁵ constituye una parte del contenido sustantivo de la conducta protegida constitucionalmente.

La relevancia de la protección de la libertad de los sufragantes explica algunos de los atributos del voto en las democracias modernas, como su carácter secreto, y la regulación del voto en blanco como una opción legítima de los sufragantes, a la que además se le reconoce su capacidad de incidir en los procesos electorales. En este sentido el parágrafo 1º del artículo 258 de la Constitución prevé que "[d]eberá repetirse por una sola vez la votación para elegir miembros de una corporación pública, gobernador, alcalde o la primera vuelta en las elecciones presidenciales, cuando del total de votos válidos, los votos en blanco constituyan la mayoría. Tratándose de elecciones unipersonales no podrán presentarse los mismos candidatos, mientras que en las de corporaciones públicas, no se podrá presentar a las nuevas elecciones la lista que no haya alcanzado el umbral".

Sobre la importancia del voto en blanco como una expresión política de disentimiento, abstención o inconformidad, con efectos políticos debe ser protegida en un sistema democrático, incidió la Corte:

"Restarle validez al voto en blanco, equivale a hacer nugatorio el derecho de expresión política de disentimiento, abstención o inconformidad que también debe tutelar toda democracia. Desconocerle los efectos políticos al voto en blanco, comporta un desconocimiento del derecho de quienes optan por esa alternativa de expresión de su opinión política. No existiendo razón constitucionalmente atendible que justifique tal determinación, dicha negación acarrea desconocimiento del núcleo esencial del derecho al voto que la Carta Fundamental garantiza a todo ciudadano en condiciones de igualdad, con prescindencia de la opinión política, y violación a los principios y valores que subyacen en la concepción misma del Estado social de derecho, democrático, participativo y pluralista, en que por decisión del constituyente se erige el Estado colombiano¹³⁶".

De acuerdo con la anterior reseña normativa y jurisprudencial, se puede concluir que en el sistema de participación política previsto en la Constitución, el voto en blanco constituye una valiosa expresión del disenso a través del cual se promueve la protección de la libertad del elector. Como consecuencia de este reconocimiento la Constitución le adscribe una incidencia decisiva en procesos electorales orientados a proveer cargos unipersonales y de corporaciones públicas de elección popular

100. No obstante la jurisprudencia de esta corporación, al interpretar el Texto Superior y la Ley Estatutaria de los Mecanismos de Participación Ciudadana, así como los propósitos específicos que persiguen estos instrumentos democráticos, ha considerado contraria a la Constitución la inclusión del voto como una de las opciones posibles en el referendo constitucional. Esta tesis ha sido sostenida por el Pleno de la Corte en las sentencias C-555/03, C- 141/10 y C-397/10, en esta última señaló:

"En la sentencia C-551 de 2003, la Corte encontró que los encabezados de contenido plebiscitario, la exigencia de votación en bloque cuando se trata de referendos multitemáticos y la incorporación de la posibilidad de votar en blanco un referendo, atentaban contra la libertad del elector. Sobre la posibilidad de incorporar una casilla por el voto en blanco en los referendos constitucionales, dijo al tenor del artículo 378 de la Carta, que la norma constitucional habla exclusivamente de voto positivo y negativo, lo que significa que las posibilidades previstas constitucionalmente en un referendo constitucional son el "sí" y el "no", pero en ningún caso el "voto en blanco", y que conforme a la LEMP, el voto en blanco no opera en los referendos constitucionales, pues la Constitución ha querido que el ciudadano que participa en dichos referendos manifieste claramente si apoya o rechaza la reforma propuesta. Adicionalmente, la admisión del voto en blanco pretendería atraer ciudadanos para que participen en el referendo, con el fin de que el umbral de participación mínima exigido por el artículo 378 superior sea sobrepasado, con lo cual se introduciría una discriminación frente a aquellos ciudadanos que han optado por la abstención, como un mecanismo para combatir la aprobación de esas reformas, precisamente buscando que ese umbral de participación no sea satisfecho" (Se destaca).

En la adopción de este criterio jurisprudencial tuvo particular incidencia la configuración que los artículos 378 de la Constitución y 3º de la LEMPC contemplan sobre el referendo constitucional; mediante este mecanismo se provoca el apoyo o el rechazo de la reforma propuesta, con exclusión de una alternativa distinta. En este sentido el artículo 378 Superior prevé que "El referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente". Por su parte la norma estatutaria establece que a través del referendo se convoca al pueblo "para que apruebe o rechace" un proyecto o norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente. Similar reflexión resulta pertinente en relación con la naturaleza y propósito de otros mecanismos de participación ciudadana como el plebiscito, mediante el cual el Presidente de la República convoca al pueblo para que manifieste si "apoya o rechaza" una determinada decisión del ejecutivo (Art. 7º LEMPC). De modo que la decisión legislativa de introducir la posibilidad de promover el voto en blanco en campañas de referendo, de plebiscito o de otros mecanismos de participación ciudadana caracterizados por admitir únicamente una manifestación de apoyo o de rechazo, una respuesta positiva o negativa, vulnera la libertad del elector y contraviene la esencia y naturaleza misma de estas instituciones democráticas. Por ende, a partir de una interpretación sistemática, debe entenderse que la posibilidad que otorga la norma estatutaria analizada, dirigida a permitir el voto en blanco en los mecanismos de participación democrática, no cobija a las modalidades anotadas, según los argumentos antes explicados.

El anterior planteamiento es reforzado por el parágrafo primero del artículo 258 de la Constitución que al adscribir consecuencias al voto en blanco mayoritario se refiere única y exclusivamente procesos electorales para elección de Presidente – en primera vuelta -, Gobernador, Alcalde, miembros de corporaciones públicas. Ninguna referencia efectúa a la incidencia del voto en blanco mayoritario en iniciativas o convocatoria en el marco de los mecanismos de participación ciudadana que no admitan esa posibilidad.

A continuación procede la Corte a examinar el tercer problema jurídico constitucional que suscita el artículo 28 (inciso primero parte final) del proyecto de ley examinado, consistente en determinar si es acorde a la Constitución, el establecimiento de una cuota de un "mínimo del 30% de un género" en la conformación de listas para corporaciones públicas de elección popular donde se elijan 5 o más curules.

101. Recuerda la Sala que el segmento final del inciso primero del artículo 28 del proyecto de ley sometido a examen, establece textualmente: "Las listas donde se elijan 5 o más curules para corporaciones de elección popular o las que se sometan a consulta ^_exceptuando su resultado^_ deberán conformarse por mínimo un 30% de uno de los géneros".

Este aparte normativo dio lugar a una amplia discusión en el juicio de constitucionalidad que se adelanta en esta Corporación. En primer lugar, porque hay quienes estiman que en relación con esta materia se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional derivada de la sentencia C-371 de 2000 que declaró la inexequibilidad del artículo 14 del Proyecto de Ley de Cuotas, en el cual se establecían medidas encaminadas a promover la participación igualitaria de la mujer en los partidos y movimientos políticos.

Y en segundo lugar, porque un grupo de intervinientes, luego de fijar el sentido del precepto, considera que el porcentaje de participación que la norma prevé responde a la naturaleza de una "cuota de participación política en los cargos de elección popular", medida afirmativa orientada a promover la participación igualitaria de las mujeres en cargos de elección popular, corrigiendo el déficit tradicional de participación de las mujeres como candidatas en las elecciones. Con ello, el legislador busca contribuir al cumplimiento de mandatos constitucionales e internacionales relativos a la garantía de no discriminación de la mujer. Bajo estas consideraciones solicitan la declaratoria de exequibilidad del aparte normativo en cuestión¹³⁷. Por su parte, otro ciudadano solicita la inexequibilidad del mismo aparte, por considerar que vulnera el derecho a la igualdad en la participación política.

Para abordar el análisis de este precepto, es preciso, en primer lugar establecer su alcance normativo, toda vez que su tenor literal ofrece diversas posibilidades interpretativas¹³⁸. En segundo lugar, determinar si se presenta el fenómeno de la cosa juzgada constitucional derivado de la sentencia C-371 de 2000. Y en tercer lugar, de resultar procedente, efectuar el juicio de constitucionalidad.

102. El enunciado de la norma bajo examen que establece que las listas de las cuales se elijan cinco o más curules para las corporaciones de elección popular, o las que se sometan a consulta, deberán estar conformadas "por mínimo un 30% de uno de los géneros"¹³⁹, es ambiguo, por lo que se hace necesario acudir a un criterio histórico de interpretación, que permita desentrañar la verdadera intención del legislador, expresada en los debates parlamentarios que precedieron a su aprobación.

Examinados los registros de los antecedentes legislativos se observa que el texto original del proyecto de ley presentado por el Ministro del Interior y de Justicia, de manera conjunta con algunos congresistas, en el apartado correspondiente del inciso primero del artículo orientado a regular la inscripción de candidatos, establecía:

"Cuando se trate de listas de candidatos para corporaciones públicas en circunscripciones en las que se elijan más de 4 miembros deberán garantizar que las mismas no queden integradas en más del 70% por candidatos de ninguno de los dos géneros".

De acuerdo con el contenido literal del texto original del proyecto, la finalidad de la norma era la de asegurar que las listas de candidatos no se conformaran con más del 70% de hombres, ni con más del 70% de mujeres, lo que implicaba que de esta manera, al menos el 30% de todas las listas deberían estar conformadas por mujeres.

En la ponencia para primer debate, se hizo explícita alusión a que se trataba de una medida que permitiría a Colombia avanzar en el cumplimientos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), toda vez que en ese marco, el Estado colombiano se había comprometido a "lograr la autonomía y el empoderamiento de la mujer, incrementando al 30% la presencia de mujeres en cuerpos colegiados para el 2015"¹⁴⁰. Dicha medida, se adujo por los ponentes, permitiría al país avanzar a nivel mundial en la participación de las mujeres en los parlamentos, abandonando el puesto 108 - de 134- que ocupa en el ranking mundial, junto a la República del Congo¹⁴¹.

En el transcurso del segundo debate, algunos representantes a la Cámara manifestaron que el artículo en discusión planteaba una acción afirmativa¹⁴² orientada a avanzar hacia una democracia más incluyente.

En su tránsito por el Senado, la redacción de la norma sufrió algunas modificaciones. De establecer que las listas no podrían estar integradas en más del 70% de los candidatos, por alguno de los géneros, pasó a contemplar que las listas deberían estar conformadas por un mínimo de 30% de uno de los géneros. Sin embargo, la modificación del tenor literal del precepto, no alteró la orientación de la norma. Así se deduce de la constancia dejada sobre el particular la senadora Myriam Paredes Aguirre, quien luego de la aprobación del artículo en cuarto debate destacó el importante paso que el Congreso había dado al establecer "la cuota de participación política" en la conformación de las listas donde se elijan cinco o más curules para corporaciones de elección popular o las que se sometan a consulta. Al respecto señaló:

"Con estas acciones afirmativas no solamente se ve reflejado el trabajo del Congreso de la República, en aras de dar cumplimiento a los compromisos internacionales que en materia de género tiene Colombia, sino que supera un obstáculo histórico establecido socialmente y en especial, al interior de los partidos o movimientos políticos, de quienes la misma sociedad civil hoy reclama una verdadera equidad en el acceso a la participación en cargos de decisión popular, adoptando políticas claras y efectivas encaminadas a eliminar toda forma de discriminación contra la mujer"¹⁴³

En conclusión, es claro que de acuerdo con los antecedentes legislativos reseñados, fue voluntad del legislador estatutario establecer una medida orientada a favorecer la participación femenina en materia política, consistente en que toda lista conformada para corporaciones de elección popular, cuando se vayan a elegir cinco o más curules, o las que se sometan a consulta, deberán tener como mínimo, un 30% de mujeres. Corresponde a la Corte establecer si una medida de tal naturaleza resulta compatible o no, con la Constitución. No obstante, se hace necesario dilucidar previamente un asunto procedimental ya anunciado, consistente en establecer si existe cosa juzgada constitucional, derivada de la sentencia C-371 de 2000.

102. En la sentencia C-371 de 2000, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del artículo 14 del denominado Proyecto de Ley de cuotas¹⁴⁴, en el cual se contemplaban medidas encaminadas a promover la participación igualitaria de la mujer en los partidos y movimientos políticos. El inciso segundo contemplaba un umbral de participación de "no menos del 30% en lugares en los que puedan salir electas (mujeres) en las listas de candidatos a las diferentes corporaciones y dignidades de elección popular". El siguiente fue el texto examinado en aquella oportunidad:

"Artículo 14. Participación de la mujer en los partidos y movimientos políticos. El Gobierno deberá establecer y promover mecanismos que motiven a los partidos y movimientos políticos a incrementar la participación de la mujer en la conformación y desarrollo de sus actividades; entre otras, se ocupará de los dirigidos a estimular una mayor afiliación de las mujeres, la inclusión de éstas en no menos del 30% en los comités y órganos directivos de los partidos y movimientos.

La presencia femenina de no menos del treinta por ciento (30%) en lugares en los que puedan salir electas en las listas de candidatos a las diferentes corporaciones y dignidades de elección popular".

Las consideraciones que llevaron a la Corte a declarar la inexequibilidad del precepto trascrito fueron del siguiente tenor:

"No obstante, dicha disposición, necesariamente tiene que ser declarada inexequible, pues en últimas se trata de una injerencia Estatal en la organización interna de los partidos, que está proscrita por la Constitución. En efecto, son múltiples los preceptos constitucionales que reconocen el derecho a conformar y organizar libremente (sin injerencia alguna) partidos políticos (aunque claro está con observancia de las normas establecidas en la Constitución y en la ley estatutaria respectiva).

Así, el artículo 40 numeral 3° señala: "Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación ejercicio y control político. Para hacer efectivo este derecho puede:

Por su parte, el artículo 107 consagra: "Se garantiza a todos los nacionales el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse".

Y el artículo 108 de manera contundente prohíbe la intervención en la organización de los partidos y movimientos políticos. Dice este artículo:

"(...) En ningún caso podrá la ley establecer exigencias en relación con la organización interna de los partidos y movimientos políticos, ni obligar la afiliación de ellos para participar en las elecciones."(Subraya la Corte)

De lo anterior se sigue entonces que la determinación de cuáles han de ser las directivas de los partidos o los candidatos que deberán conformar las listas respectivas, es una asunto que corresponde al principio de autonomía interna. Así parezca plausible el objetivo que se persigue en la norma estudiada, lo cierto es que con ella, el Estado estaría interviniendo en una órbita que le está vedada por la Constitución".

Comoquiera que el enunciado normativo que ahora se examina es similar al contenido en el inciso segundo del artículo 14 de la ley de cuotas, declarado inexequible, en su integridad, por esta Corporación en la citada sentencia, procede la Sala a examinar si concurren los presupuestos que de acuerdo con la jurisprudencia permiten predicar la configuración de la cosa juzgada constitucional.

103. La jurisprudencia constitucional ha distinguido entre distintas categorías conceptuales que delimitan el alcance de la cosa juzgada constitucional, en aras de garantizar tanto el objetivo de seguridad jurídica que tiene la cosa juzgada como las garantías ciudadanas propias del proceso de constitucionalidad, al igual que las necesidades de cambio y evolución del ordenamiento jurídico¹⁴⁵.

Así, ha considerado que el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, de carácter material, opera tanto en sentido estricto como amplio¹⁴⁶. El primero, que es el que interesa para el presente análisis, obliga a que la nueva decisión se esté a lo resuelto en un fallo anterior cuando: (i) una norma haya sido declarada inexequible por razones de fondo, lo que obliga a revisar la ratio decidendi del fallo correspondiente; (ii) que la disposición objeto de estudio tenga un contenido normativo similar a la disposición inconstitucional, teniendo en cuenta el contexto dentro del cual se inscribe la norma examinada, ya que su significado y sus alcances jurídicos pueden variar si el contexto es diferente; (iii) que subsistan las normas constitucionales que sirvieron de parámetro de control en la sentencia que declaró la inexequibilidad de la norma reproducida¹⁴⁷.

Aplicando el anterior test al asunto bajo análisis, encuentra la Sala que en efecto, el contenido normativo del aparte final del artículo 28 del proyecto objeto de control, es similar al del inciso segundo del artículo 14 del proyecto de ley de cuotas, declarado inexequible en su integridad por razones de fondo en la sentencia C-371 de 2000. Los dos preceptos establecen medidas encaminadas a promover una más amplia participación de las mujeres en la conformación de las listas de candidatos a las diferentes corporaciones de elección popular, fijando un umbral mínimo del 30%. Lo anterior permite afirmar que se cumplen los presupuestos (i) y (ii).

Sin embargo, el parámetro constitucional sobre el cual se declaró la inexequibilidad en la sentencia C-371/00, ha sufrido significativas transformaciones. Tal declaratoria se sustentó en los artículos 40, 107, 108 y 109 de la Constitución Nacional, en su concepción anterior a las reformas constitucionales de 2003 y 2009. Estas disposiciones plasmaban una orientación amplia y maximalista de la protección a la autonomía de los partidos y movimientos políticos. En este sentido el artículo 108, establecía que en "ningún caso podrá la ley establecer exigencias en relación con la organización interna de los partidos y movimiento políticos". Este soporte constitucional le permitió a la Corte en su momento sostener que, la conformación de las listas de candidatos era un asunto interno de los partidos, de competencia exclusiva de los partidos y movimientos políticos, en el cual, por virtud de la amplia autonomía que la Carta les reconocía, no podría tener injerencia alguna el legislador.

No obstante, como se explicó en apartado anterior de esta sentencia, la concepción constitucional de la autonomía de los partidos y movimientos políticos fue sustancialmente modificada con las reformas introducidas por los actos legislativos 1º de 2003 y 1º de 2009. La eliminación de la prohibición impuesta al legislador para intervenir en su organización interna, redujo sustancialmente el nivel de autonomía y discrecionalidad con que venían actuando dichas organizaciones. Esta nueva posición del legislador frente a los partidos y movimientos políticos, le permitió establecer algunos condicionamientos como la prohibición de la doble militancia, la limitación del número de listas, así como la sujeción de su organización a una serie de principios, entre ellos, la equidad de género.

Lo anterior permite afirmar que la inexequibilidad de la cuota de participación política para cargos de elección popular contenida en el artículo 14 de la Ley Estatutaria de Cuotas, declarada mediante sentencia C.-371/00, se fundamentó en un marco constitucional que prohibía al legislador intervenir en los asuntos internos de los partidos y movimientos políticos, como la conformación de listas. Este marco constitucional cambió, en el sentido de permitir al legislador intervenir en la regulación de algunos aspectos internos de los partidos y movimientos políticos, por lo que el análisis de constitucionalidad de la disposición que ahora se examina no está atado a las consecuencias de la sentencias C-371 de 2000. El estudio de constitucionalidad que debe ahora emprender la Corte se efectúa sobre un nuevo marco constitucional, y por lo que no hay cosa juzgada constitucional derivada de la sentencia del 2000.

Lo anterior no obsta para que algunos de los argumentos que llevaron a la Corte a declarar la exequibilidad de las demás medidas legislativas orientadas a promover la participación efectiva de las mujeres en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público en la C-371/00, sean adoptados y reiterados en esta oportunidad, toda vez que la declaratoria de inexequibilidad del artículo 14 se fundamentó única y exclusivamente en el argumento de la autonomía de los partidos y movimientos políticos.

104. El aparte final del artículo 28 contempla una cuota de representación política, cuyo propósito es garantizar una composición más equilibrada de las listas para proveer cargos de elección popular, estableciendo que un porcentaje mínimo de ellas, correspondiente a un 30%, debe estar conformado por un grupo considerado tradicionalmente como discriminado.

Se trata de una acción afirmativa, expresión con la cual "se designan políticas o medidas dirigidas a favorecer a determinadas personas o grupos, ya sea con el fin de eliminar o reducir las desigualdades de tipo social, cultural o económico que los afectan¹⁴⁸, bien de lograr que los miembros de un grupo subrepresentado, usualmente un grupo que ha sido discriminado, tengan una mayor representación¹⁴⁹"¹⁵⁰.

Su finalidad es la de compensar las formas de discriminación que impiden que la mujeres tengan una participación igualitaria en el ámbito político, introduciendo correctivos al déficit tradicional, de signo global, que se presenta en su acceso a la institución parlamentaria.

En Colombia, pese a que la Constitución reconoce a las mujeres los mismos derechos, en plena igualdad con los hombres, aquellas enfrentan múltiples barreras que afectan su posibilidad de participar en política en igualdad de condiciones. Esta situación se refleja en la cifras. De acuerdo con el censo general de población, aunque las mujeres representan el 51.2 % del total de la población, y aproximadamente el 52% de los electores que efectivamente concurren a las urnas,¹⁵¹ según estudios especializados, tan sólo el 14% de los integrantes del Concejo, el 17% de las Asambleas y el 14% de los miembros del Congreso, son mujeres¹⁵². Esto contrasta con la situación de otros países de la región, donde existen prescripciones legales particulares que imponen niveles mínimos de participación en razón de género¹⁵³.

Las anteriores cifras, reveladoras de una reducida participación de la mujer en los órganos colegiados de elección popular, contrastan con el creciente nivel de acceso a la educación¹⁵⁴ y de preparación que presentan las mujeres para participar en el manejo de los asuntos públicos. De acuerdo con los datos del Censo 2005, hombre y mujeres, presentan porcentajes similares de participación en los distintos niveles educativos, al punto que el 7.0% de las mujeres tienen nivel profesional¹⁵⁵. Estos datos que demuestran el rezago que tiene el país en materia de participación de la mujer en los órganos representativos y, en general, en los cargos y dignidades del poder político, pues el grado de participación no es comparable con el nivel población y de preparación académica. Ello ha permitido que distintas legislaciones en el derecho comparado hayan previsto reglas particulares sobre la materia, senda que ahora adopta Colombia a través de la norma estatutaria analizada¹⁵⁶.

105. De acuerdo con los debates parlamentarios registrados en aparte anterior, la medida legislativa que se examina, parte del reconocimiento del déficit de participación política de las mujeres en los órganos colegiados de elección popular, tal como lo revelan las cifras reseñadas, y de la necesidad de introducir correctivos a esa situación.

La medida promueve así el cumplimiento de varios mandatos constitucionales y normas internacionales de derechos humanos que consagran y desarrollan la igualdad entre hombres y mujeres. En efecto, el establecimiento de una cuota del 30% de participación femenina en la conformación de listas de donde se elijan cinco o más curules, desarrolla los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 13, 40, 43 y 107 C.P.

El artículo 13 C.P. establece que todas las personas gozan de los mismos derechos y libertades, y que para promover la igualdad real y efectiva, el Estado "adoptará medidas a favor de grupos discriminados y marginados", las cuales incluyen acciones afirmativas, consideradas por la jurisprudencia compatibles con la Constitución, toda vez que disminuyen los efectos negativos de las prácticas sociales que involucran discriminación sistémica, como aquellas que han ubicado a las mujeres en condiciones desventajosas para participar en política. Al respeto ha señalado la Corte:

"La referencia constitucional expresa a criterios vedados, tiene un contenido más amplio que no se agota en la simple interdicción de esos factores, sino que implica también una advertencia acerca de frecuentes e históricas causas generadoras de desigualdad, opuestas, por lo demás, a la dignidad de la persona humana en que se funda nuestra organización estatal (art. 1o.), y a la consecución de "un orden político, económico y social justo" (preámbulo); en esa medida, se puede afirmar que existe la decisión constitucional de remediar situaciones de inferioridad fincadas en estereotipos o prejuicios sociales de reconocida persistencia y que a la prohibición de discriminar se suma la voluntad de erradicar esas conductas o prácticas arraigadas, que han ubicado a personas o a sectores de la población en posiciones desfavorables. Se impone, entonces, el compromiso de impedir el mantenimiento y la perpetuación de tales situaciones, por la vía de neutralizar las consecuencias de hecho que de ellas se derivan."¹⁵⁷

La medida examinada desarrolla igualmente los artículos 40 y 43 de la Constitución que establecen, respectivamente que: "las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la administración pública", y "la mujer y el hombre tienen iguales derechos y oportunidades. La mujer no podrá ser sometida a ninguna clase de discriminación". La propuesta legislativa de asegurar un mínimo del 30% de participación de la mujer en la conformación de determinadas listas para órganos de elección popular, contribuye a incrementar los niveles de participación de la mujer en los niveles decisorios de la administración, a la vez que propende por la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, en el ámbito específico de la participación política.

El establecimiento de una cuota de participación en la conformación de determinadas listas, desarrolla así mismo el artículo 107 de la Carta que consagra el principio democrático y la equidad de género, como ejes rectores de la organización de los partidos y movimientos políticos. De conformidad con estos mandatos los partidos y movimientos políticos deben procurar encarnar una representatividad basada en la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, y desplegar acciones encaminadas a remover barreras que obstruyan la participación igualitaria y equitativa de unos y otras. La medida sometida a examen permite a los partidos y movimientos políticos avanzar en el proceso hacia una mejor satisfacción del principio de equidad de género, y a profundizar en una mayor efectividad del principio democrático en su organización y desempeño.

En cuanto a los imperativos derivados de compromisos internacionales adquiridos por Colombia, conviene recordar que en virtud de la ratificación de tratados internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos¹⁵⁸, la Convención Americana sobre Derechos Humanos¹⁵⁹, la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (Cedaw, por sus siglas en inglés)¹⁶⁰ y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Belem do Pará)¹⁶¹, el Estado colombiano se comprometió internacionalmente a implementar mecanismos para garantizar que la igualdad entre hombres y mujeres sea efectiva en todos los ámbitos.

106. De otra parte, analizada en el marco de la actual concepción constitucional de la autonomía de los partidos y movimientos políticos (si bien amplia, no maximalista), la medida afirmativa bajo examen introduce una limitación a ese valor constitucional; sin embargo, como se demostrará a continuación, no se trata de una limitación arbitraria o desproporcionada, sino que por el contrario, encuentra plena justificación.

En primer lugar, no hay duda que la cuota establecida en el aparte final del artículo 28 del Proyecto desarrolla un fin constitucional que no solamente es legítimo, sino importante¹⁶², comoquiera que promueve la realización de un principio axial del ordenamiento constitucional como es la igualdad real y efectiva, en este caso entre hombres y mujeres en el plano de la participación política, y propugna por un avance hacia el cumplimiento de postulados medulares de la organización de los partidos y movimientos políticos, tales como el principio democrático y la equidad de género, especialmente, teniendo en cuenta el estado actual de evolución, caracterizado por la inequitativa participación de la mujeres en aquellos escenarios de altos niveles decisorios.

En segundo lugar, la medida se muestra como adecuada y efectivamente conducente para alcanzar esa importante finalidad, toda vez que - a diferencia de otras medidas indirectas que persiguen promover el empoderamiento de las mujeres, la visibilización de la discriminación, o la equidad en general -, la cuota constituye una estrategia directamente encaminada a incrementar los niveles de participación de las mujeres en la política, a fin de hacerla más igualitaria. La experiencia global y regional ha demostrado que las cuotas resultan ser una de las medidas más difundidas y eficaces para promover la participación política de las mujeres. Así lo evidencia el proceso de incorporación masiva en los diferentes ordenamientos jurídicos que se ha observado en las últimas décadas, asociado a un correlativo incremento de la participación femenina en el campo de la política¹⁶³.

Y finalmente, la medida examinada no incorpora una restricción desproporcionada a la autonomía de los partidos y movimientos políticos. Cabe recordar que con las reforma políticas de 2003 y 2009 se derogó la prohibición contenida en el artículo 108 en el sentido que el legislador no podía, en ningún caso, establecer exigencias en relación con la organización interna de los partidos y movimientos políticos. En consecuencia, la protección constitucional de la autonomía de los partidos, está sujeta a las limitaciones que legítimamente realice el legislador, en particular a aquellas orientadas a proteger los principios a los cuales debe sujetarse la organización y actuación de los partidos, como es la equidad de género.

En este orden de ideas, observa la Corte que el establecimiento de una cuota de participación femenina del 30% para la conformación de algunas de las listas, no afecta los contenidos básicos del principio de autonomía, pues los partidos mantienen un amplio ámbito de discrecionalidad en esa labor, toda vez que, aún dentro de este porcentaje, pueden elegir los ciudadanos y ciudadanas que mejor los representen, la cuota vinculante se limita al 30%, y está referida únicamente a aquellas listas de las cuales se elijan cinco o más curules. Paralelamente, dicha limitación se encuentra plenamente justificada por las altas posibilidades que entraña de mejorar la participación política de las mujeres, sin que elimine ni reduzca desproporcionadamente la participación masculina, asegurando así una conformación más igualitaria de las listas para las corporaciones públicas de elección popular.

En suma, la disposición contenida en el aparte final del artículo 28 del proyecto analizado, resulta plenamente ajustada a la Constitución, toda vez que promueve la igualdad sustancial en la participación de las mujeres en la política, estableciendo una medida de carácter remedial, compensador, emancipatorio y corrector a favor de un grupo de personas ubicado en situación sistémica de discriminación; realiza los principios democrático y de equidad de género que rigen la organización de los partidos y movimientos políticos, a la vez que desarrolla los mandatos internacionales y de la Constitución sobre el deber de las autoridades de garantizar la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la administración pública. Se trata además, de una medida que si bien puede limitar algunos de los contenidos de la autonomía de los partidos y movimientos políticos, persigue una finalidad importante, es adecuada y necesaria para alcanzar dicho fin, a la vez que resulta proporcional en sentido estricto.

Por último, considera la Corte importante aclarar que la distinción de género hecha por el legislador estatutaria, que distingue entre hombres y mujeres, es válida en tanto sirve de fundamento para garantizar la igualdad de oportunidades y de acceso al poder político para estas. Ello no significa, en modo alguno, que esa válida alternativa sea incompatible con la inclusión en la representación democrática de otras modalidades de identidad sexual, pues este mandato es corolario propio del principio de pluralismo, rector de la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, el cual incorpora como mandato la inclusión de las minorías, entre ellas las de definición sexual. Por lo tanto, la distinción de género que usa el artículo 28 del Proyecto es en armónica con dicha inclusión, puesto que la norma estatutaria, en varias de sus regulaciones, confiere sustento jurídico tanto a la promoción de la participación de la política de las mujeres, a través de un sistema de cuota, como a la inclusión de las mencionadas minorías, tanto en el funcionamiento y organización de las agrupaciones políticas, como en la representación democrática que estas agencian.

107. Esta norma está orientada a regular el derecho de postulación de candidatos únicos a cargos uninominales por parte de coaliciones entre partidos y movimientos políticos con personería jurídica, entre sí, y/o con grupos significativos de ciudadanos. Así mismo, las reglas del juego que debe establecer la coalición, y el carácter vinculante del acuerdo de coalición.

El inciso primero hace referencia al derecho de postulación de candidatos para cargos uninominales por parte de coaliciones conformadas por partidos y movimientos políticos con personería jurídica, entre sí, y/o con grupos significativos de ciudadanos. Destaca que el candidato de la coalición será el único de los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que participen en ella. Igualmente será el candidato único de los partidos y movimientos políticos que, aunque no participen en la coalición, decidan adherir o apoyar al candidato de coalición.

El inciso segundo prevé que en el caso de las campañas presidenciales también formarán parte de la coalición, los partidos y movimientos políticos que públicamente manifiesten su apoyo al candidato único de esa coalición.

E inciso tercero establece que en el formulario de inscripción se indicarán los partidos y movimientos que integran la coalición y la filiación política de los candidatos.

En cuanto a las reglas que regirán la coalición, el parágrafo primero prevé que antes de la inscripción del candidato, la coalición definirá aspectos tales como: el mecanismo mediante el cual se efectuará la designación del candidato, el programa que va a presentar, los medios de financiación de la campaña, la forma de distribución de la reposición estatal de gastos, así como los sistemas de publicidad y auditoría interna. Igualmente determinará el mecanismo mediante el cual formarán la terna, en los casos en que hubiere lugar a reemplazar al elegido.

El parágrafo segundo, establece que la suscripción del acuerdo de coalición tiene carácter vinculante y por tanto, la prohibición para los partidos y movimientos políticos y sus directivos, y los promotores de los grupos significativos de ciudadanos de inscribir, o apoyar un candidato distinto al que fue designado por la coalición. Preceptúa que la inobservancia de este precepto, será causal de nulidad o revocatoria de la inscripción del candidato que se apoye, diferente al designado en la coalición.

Por último, el parágrafo tercero determina (i) una regla sobre la designación de faltas absolutas y temporales de gobernadores o alcaldes; (ii) la disposición que fija determinado grupo de inhabilidades para los mismos cargos, a partir de la remisión normativa a distintos apartes de la Ley 617 de 2000; y (iii) una regla general que prescribe que ningún régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los servidores públicos de elección popular será establecido para los congresistas en la Constitución Política.

108. Para abordar el análisis sobre la constitucionalidad de este precepto, cabe destacar que su propósito fundamental es el de subrayar la exigencia general de presentar candidatos únicos para cargos uninominales, requisito que se extiende a los candidatos apoyados por coaliciones. En efecto, el artículo 263 de la Constitución establece que "Para todos los procesos de elección popular, los partidos y movimientos políticos presentarán listas y candidatos únicos (…)".

Sobre el particular la jurisprudencia de esta corporación¹⁶⁴ ha destacado el carácter universal de esta exigencia señalando que debe entenderse que la norma constitucional que exige la presentación de listas y candidatos únicos para todos los procesos de elección popular, se aplica no sólo a los partidos y movimientos políticos, sino a todas las organizaciones a las que la Carta les concedió el derecho de postular candidatos a los cargos públicos de elección popular.

La exigencia constitucional de presentar listas y candidatos únicos, implica que los candidatos inscritos por un p