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SENTENCIA
C-747/99 UPAC/CAPITALIZACION DE
INTERESES-Inconstitucionalidad/DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA Se encuentra por esta
Corporación que la "capitalización de intereses" en créditos
concedidos a mediano o largo plazo, per se, no resulta violatoria de la
Constitución, por lo que no puede declararse su inexequibilidad de manera
general y definitiva para cualquier clase de crédito de esa especie. Sin
embargo, cuando se trate de créditos para la adquisición de vivienda, es
evidente que la "capitalización de intereses", sí resulta violatoria
del artículo 51 de la Constitución, pues, como ya se dijo en Sentencia C-383 de
27 de mayo de 1999 y hoy se reitera como fundamento expreso de la declaración
de inexequibilidad de los apartes acusados del artículo 121 del Decreto Ley
0663 de 1993, "la Constitución establece el "derecho a vivienda
digna" como uno de los derechos sociales y económicos de los colombianos,
el cual, desde luego, no puede por su propia índole ser de realización
inmediata sino progresiva. Por ello, el constituyente ordena al Estado la
fijación de "las condiciones necesarias para hacer efectivo este
derecho", así como el promover "planes de vivienda de interés
social", y "sistemas adecuados de financiación a largo plazo".
Es decir, conforme a la Carta Política no puede la adquisición y la
conservación de la vivienda de las familias colombianas ser considerada como un
asunto ajeno a las preocupaciones del Estado, sino que, al contrario de lo que
sucedía bajo la concepción individualista ya superada, las autoridades tienen
por ministerio de la Constitución un mandato de carácter específico para
atender de manera favorable a la necesidad de adquisición de vivienda, y
facilitar su pago a largo plazo en condiciones adecuadas al fin que se
persigue, aún con el establecimiento de planes específicos para los sectores
menos pudientes de la población, asunto éste último que la propia Carta define
como de "interés social". LEY MARCO-Regulación de financiación de
vivienda a largo plazo Será el Congreso de la
República quien, conforme a la atribución que le confiere el artículo 150,
numeral 19 literal d) de la Carta Política habrá de regular mediante la
expedición de una ley marco todo lo atinente al sistema adecuado para la
financiación de vivienda a largo plazo a que hace referencia el artículo 51 de
la Constitución, conforme a reglas que consulten la equidad y la justicia y, en
todo caso, sin que como consecuencia de la inexequibilidad de los apartes
acusados del artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, se llegue a un
resultado contrario a la Carta, para lo cual habrá de armonizarse el valor de
las cuotas a cargo de los deudores y los plazos de las mismas, sin que se
aumente la cuantía de las primeras en desmedro de las finalidades señaladas por
el artículo 51 de la Constitución. Referencia: Expediente D-2421 Demanda de
inconstitucionalidad en contra del numeral 1 (parcial) del artículo 121 y
numeral 1 (parcial) y 2 (parcial) del artículo 134 del decreto ley 663 de 1993. Actora: Emperatriz Castillo
Burbano. Magistrado
Ponente: Dr.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA. Santafé
de Bogotá, D.C., seis (6) de octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999). LA
SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente. SENTENCIA I.
ANTECEDENTES En ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Emperatriz Castillo Burbano,
demandó la inconstitucionalidad del literal f) del artículo 16 de la ley 31 de
1992, del numeral 1 (parcial) del artículo 121 y numeral 1 (parcial) y 2
(parcial) del artículo 134 del decreto ley 663 de 1993. Por auto del primero (1º) de
junio de mil novecientos noventa y nueve (1999), el magistrado sustanciador
rechazó la demanda en relación con el literal f) del artículo 16 de la ley 31
de 1992, por la existencia de cosa juzgada constitucional, en relación con la
sentencia C-383 de 1999, providencia en la que el mencionado literal fue
declarado inexequible. En relación con el numeral 1
(parcial) del artículo 121 y numeral 1 (parcial) y 2 (parcial) del artículo 134
del decreto ley 663 de 1993, se inadmitió la demanda por la indeterminación que
presentaba en cuanto a los apartes acusados y la ausencia de cargos. En el término concedido a la
actora para la corrección de la demanda, ésta presentó escrito en donde señaló
expresamente los apartes acusados del numeral 1 del artículo 121 y de los numerales
1 y 2 del artículo 134 del decreto ley 663 de 1993. Igualmente, esgrimió las
razones por las que, en su concepto, los apartes acusados eran contrarios a la
Constitución, razón por la que el Magistrado sustanciador admitió la demanda en
relación con estas normas y ordenó su fijación en lista. Así mismo, dispuso dar
traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera su
concepto, y se comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente del
Congreso y al señor Ministro de Hacienda, con el objeto de que, si lo estimaban
oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas demandadas
parcialmente. Cumplidos los trámites
constitucionales y legales, propios de los procesos de inconstitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir a cerca de la
demanda de la referencia. II.
NORMAS DEMANDADAS A continuación, se transcribe
el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el
Diario Oficial No. 40.820, de abril 5 de 1993 y se subraya la parte acusada. "Decreto
Número 0663 de 1993 (Abril
5) "Por
medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se
modifica su titulación y numeración" "El Presidente de la
República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere
la ley 35 de 1993 "Artículo 121: Sistemas de pago e
intereses. "1. Capitalización de
intereses en operaciones de largo plazo. En operaciones de largo plazo los
establecimientos de crédito podrán utilizar sistemas de pago que contemplen
la capitalización de intereses, de conformidad con las
reglamentaciones que para el efecto expida el Gobierno Nacional. "... "3. Límites a los
intereses. De conformidad con el artículo 64 de la ley 45 de 1990 y para los
efectos del artículo 884 del Código de Comercio, en las obligaciones pactadas
en unidades de poder adquisitivo constante (UPAC) o respecto de las cuales se
estipule cualquier otra cláusula de reajuste, la corrección monetaria o el
correspondiente reajuste computará como interés. "Capítulo
IV "DISPOSICIONES
RELATIVAS A LAS OPERACIONES DE LAS CORPORACIONES DE AHORRO Y VIVIENDA "Artículo 134.
Aplicación. El fomento del ahorro para la construcción se orientará sobre la
base del principio valor constante de ahorros y préstamos, determinado contractualmente.
Para efectos de conservar el valor constante de los ahorros y de los préstamos
a que se refiere el presente capítulo unos y otros se reajustarán
periódicamente de acuerdo con las fluctuaciones del poder adquisitivo de la
moneda en el mercado interno y los intereses pactados se liquidarán sobre el
valor principal reajustado. "En desarrollo del
principio de valor constante de ahorros y préstamos consagrados en el
inciso anterior, establécese la Unidad de Poder
Adquisitivo Constante (UPAC) con base en la cual las corporaciones de ahorro y
vivienda deberán llevar todas las cuentas y registros del sistema, reducidos a
moneda legal. "2. Estipulación en los
contratos. Para los efectos previstos en el artículo 1518 del Código Civil,
tanto en los contratos sobre constitución de depósito de ahorro entre los
depositantes y las corporaciones de ahorro y vivienda como en los contratos
de mutuo que éstas celebren para el otorgamiento de préstamos, se
estipulará expresamente que las obligaciones en moneda legal se determinarán
mediante la aplicación de la equivalencia de la Unidad del Poder Adquisitivo
constante. "..." III.
LA DEMANDA La ciudadana demandante
estima que los apartes acusados de los artículos 121 y 134 del decreto 0663 de
1993, desconocen los artículos 13, 20, 51, 58 y 60 de la Constitución. Los
cargos de la demanda pueden sintetizarse, así: 1. En un Estado social de
derecho, tal como define la Constitución a la República de Colombia, en donde
se garantizan principios tales como la igualdad, y cuyo texto fundamental
establece que todos los colombianos tienen derecho a una vivienda digna,
correspondiéndole al Estado establecer las condiciones para hacer efectivo este
derecho, entre otros, con sistemas adecuados de financiación para la adquisición
de ésta, no se ha implementado ningún sistema que permita afirmar que este
precepto constitucional ha recibido algún desarrollo. Por el contrario, sigue
vigente un sistema creado en el año de 1972, conocido con el nombre de unidad
de valor constante (UPAC), al que el legislador le añadió un mecanismo
denominado capitalización de intereses, que por ser aplicable a todos los
créditos a largo plazo, sin distingo alguno, ha desnaturalizado la razón de ser
del sistema diseñado con anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991. 2. La capitalización que se
consagra en las normas acusadas, aplicada a los sistemas de financiación que
existen para la adquisición de vivienda, ha degenerado en la impagabilidad de las obligaciones crediticias, en razón del
acrecentamiento que sufre el capital cuando se le suman los intereses que han
de ser pagados, y sobre este monto, se liquida, a su vez, el interés que
mensualmente debe cancelarse. De esta forma, el derecho a tener una vivienda
digna no pueda satisfacerse. La demandante señala dos ejemplos que le permiten
ilustrar su aserto, los que no se considera necesario reproducir. 3. Las normas parcialmente
acusadas sólo están beneficiando a una de las partes de la relación
contractual: a las entidades financieras, dejando a los deudores
en una situación de disminución que requiere de un equilibrio. El Estado tiene las
herramientas para lograr que tanto los acreedores como los deudores obtengan
beneficios del sistema que actualmente rige para la asunción de créditos a
largo plazo. Sin embargo, no se ha hecho uso de ellas. Por el contrario, el
gobierno ha impuesto medidas de carácter macro económico que sólo están
perjudicando a los deudores, haciendo que éstos entreguen sus viviendas al
sector financiero con su beneplácito, en detrimento del derecho a la propiedad
que la Constitución garantiza (artículo 58), convirtiendo el sistema en un
mecanismo expropiatorio. 4.
Se vulnera, igualmente, el derecho a la información veraz e imparcial que
consagra el artículo 20 de la Constitución, porque las entidades del sector
financiero no explican a sus clientes las implicaciones de adquirir créditos
con aplicación de la modalidad de "capitalización de intereses". Si
se diera un información veraz, las personas, de
seguro, no suscribirían contrato alguno con el objeto de adquirir vivienda. 5. De permitirse la capitalización de intereses para
sistemas de adquisición de vivienda como lo es el Upac,
la declaración de inexequibilidad que hizo la Corte Constitucional en la
sentencia C-383 de 1999, a efectos de mantener la naturaleza de éste, perdería
toda eficacia. IV.
INTERVENCIONES En el término constitucional
establecido para intervenir en la defensa o impugnación de las normas
parcialmente acusadas, presentaron escritos los ciudadanos Gerardo Hernández
Correa, Secretario de la Junta Directiva del Banco de la República; Leonor Sanz
Alvarez, designada por la Asociación Bancaria y las
Entidades Financieras; Juan Pablo Buitrago León, designado por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y Felipe Iriarte Alvira,
designado por el Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda, defendiendo la
constitucionalidad de las normas parcialmente acusadas. En forma extemporánea,
el ciudadano Luis Carlos Villegas Echeverri, en nombre de Asociación Nacional
de Industriales ANDI, presentó escrito en igual sentido. En términos generales todos
los intervinientes coinciden en los mismos argumentos para sustentar la
exequibilidad de las normas parcialmente acusadas, razón por la que éstos se
esbozarán en conjunto, así: 1. El sistema de capitalización de intereses que se
contempla en las normas parcialmente acusadas no es en sí mismo
inconstitucional ni su aplicación desconoce norma alguna de la Constitución.
Sistema éste propio de las economías inflacionarias como la colombiana, y que
permite la viabilidad de los créditos a largo plazo. 2.
Su aplicación a los sistemas de crédito a largo y mediano plazo, bien en pesos
o en Upac, ha permitido que un sin número de personas
con ingresos económicos que pueden ser considerados bajos tengan acceso a una
vivienda. La capitalización de intereses, entonces, ha permitido que el mandato
contenido en el artículo 51 de la Constitución se esté cumpliendo en debida
forma. 3. A diferencia de lo que opina la demandante, ha sido la
capitalización de intereses la que ha posibilitado a un amplio sector de la
población obtener vivienda propia. Desmontarlo, implicaría, entonces, la
negación de esta oportunidad para un grueso de los habitantes, así como el
desconocimiento del mandato sobre democratización del crédito. 4.
Cada uno de los intervinientes cita un ejemplo que le permite demostrar su
aserto frente a la conveniencia del mencionado mecanismo, recalcando que su
desaparición sólo haría que un reducido número de personas, aquellas con
ingresos que superen aproximadamente los diez (10) salarios mínimos, tuviesen
acceso a un préstamo para la adquisición de vivienda, por ser éstos, los únicos
que, en principio, tendrían la capacidad para atender el costo de esta clase de
créditos. Por tanto, no se pude afirmar, como lo hace la demandante, que el
mecanismo de capitalización de intereses es expropiatorio. 5.
El Estado sí ha desarrollado sistemas de financiamiento como lo prescribe el
artículo 51 de la Constitución. Así, por ejemplo, los programas para adquisición
de vivienda de interés social, implementados a través de las cajas de
compensación y los programas del Inurbe. Estos, aunados al sistema que se dice
contrario a los postulados constitucionales, han permitido hacer una cobertura
amplia de déficit habitacional que se registra en el país. Igualmente,
el Gobierno ha ideado mecanismos como la titularización de la cartera
hipotecaria, la clasificación de créditos hipotecarios y las reestructuraciones
extraordinarias, para que los actuales propietarios que tienen deudas
pendientes no pierdan sus viviendas. Se citan, así mismo, los mecanismos que
fueron diseñados por el legislador extraordinario, a través de los decretos
dictados durante la última emergencia económica. Al igual que los que contempla
la nueva ley financiera, tales como los sistemas de financiación
atados al IPC, los procesos de titularización y mutuos hipotecarios,
etc. 6.
La capitalización de intereses no desconoce el derecho a la igualdad entre
deudores y entidades financieras, pues éstas no obtienen beneficio alguno con
su aplicación. Por el contrario, aplicar éste sólo para las captaciones y no
para las colocaciones, como lo solicita la demandante, haría que el sistema
perdiera su equilibrio, en desmedro tanto de los ahorradores como del sistema
financiero en si mismo considerado, dado que la
función principal de este sector es la de intermediación, que requiere la
conciliación de los intereses tanto de depositantes como de ahorradores. 7.
No puede confundirse la capitalización de intereses con la figura del
anatocismo, esta última, prohibida tanto en las normas civiles como por las
comerciales. El primero, un sistema de intereses compuestos que permite la
asunción de cuotas bajas para el deudor que adquiere un crédito a largo plazo y
que le permite no sólo el pago de intereses, que se difieren en el tiempo, sino
del capital a un mismo tiempo, sin que ello implique una evasión de los límites
que la propia legislación ha impuesto al cobro de intereses. El segundo, el
cobro de intereses sobre intereses exigibles, es decir, aquellos no cancelados
en tiempo. 8.
Son los deudores, quienes, en ejercicio del derecho a la libre
autodeterminación de la voluntad, escogen los sistemas de financiación para la
adquisición de esta clase de créditos, los que de ninguna forma les son
impuestos. En el mismo sentido, no puede considerarse que las diversas
entidades, al hacer uso de los instrumentos legales para la recuperación de
cartera, estén desconociendo derecho alguno de aquéllos. 9.
La crisis actual de los deudores de créditos a largo y mediano plazo no está en
la aplicación del sistema de capitalización de intereses, sino en la conjunción
de una serie de factores económicos, tales como la desaceleración económica que
está viviendo el país; el alto índice de desempleo que impide a las personas,
al quedar sin empleo, cumplir sus compromisos crediticios, poniendo en peligro
el sistema financiero en sí mismo; las altas tasas de interés, e.t.c. 10.
Mientras no se logre demostrar que el mecanismo de "capitalización de
intereses" es irrazonable, o que no responde a un propósito constitucional
definido, éste no pude ser considerado inexequible. El sistema es razonable y,
permite, entre otras cosas, la adquisición de vivienda a un basto
sector de la población. 11.
Finalmente, se afirma que las normas parcialmente acusadas no desconocen el
derecho a la información veraz que consagra el artículo 20 de la Constitución,
pues en ellas no se consagra mecanismo alguno que haga nugatorio este derecho.
Si las entidades financieras no dan adecuada información a sus clientes,
corresponde a los organismos de control exigir ésta, hecho que no hace a los
artículos acusados contrarios a la Constitución. V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Por
medio del concepto número 1869 de agosto trece (13) de 1999, el Procurador
General de la Nación, doctor Jaime Bernal Cuéllar, solicita a la Corte
Constitucional declarar la exequibiliad de los
apartes acusados de los artículos 121 y 134 del decreto 0663 de 1993. En
su concepto, el Ministerio Público acepta que el Estado no ha cumplido su
obligación de implementar sistemas de financiación a la luz de la Constitución
de 1991, tal como lo prescribe el artículo 51 de la Constitución. Sin embargo,
afirma que esa omisión no hace de por si inconstitucional los sistemas de
financiación diseñados, con anterioridad a la entrada en vigencia de ésta, para
los créditos a largo y mediano plazo. Después
de un breve análisis de las diversas normas constitucionales en materia de
intervención económica, se refiere específicamente al sistema Upac, para explicar que si bien es cierto no presenta los
rasgos y características con que fue diseñado en el año de 1972, dado que ha
sufrido serias modificaciones a través de los años, él, en si
mismo, no es contrario a ningún postulado constitucional. A
diferencia de la opinión de la demandante, aquél no es generador de
desigualdades, por el contrario, su implementación ha permitido a numerosas
personas adquirir vivienda, al tiempo que ha facilitado a los ahorradores,
quienes con sus recursos alimentan el sistema, conservar el poder adquisitivo
de sus depósitos. Por tanto, es inaceptable la solicitud de la demandante al
considerar que con la declaración de inexequibilidad de la expresión
"préstamos" se soluciona la crisis que se ha generado para los
deudores de créditos a largo plazo, específicamente, para vivienda, el pago de
sus acreencias, porque las causas no nacen del sistema mismo, sino de la
conjunción de factores económicos tales como las altas tasas de interés, el
desempleo, la determinación del factor Upac con
fundamento en la corrección monetaria, etc. Concluye,
por tanto, que si bien las normas acusadas no son contrarias a la Constitución,
el Estado está en la obligación de implementar mecanismos que permitan el
control de las tasas de interés. VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La
Corte es competente para conocer de la demanda de la referencia, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º de la Constitución, pues se
acusan parcialmente artículos contenidos en un decreto dictado con fundamento
en una ley de facultades extraordinarias. 2.
Cosa Juzgada constitucional en relación con el artículo 134 del Decreto Ley
0663 de 1993. 1.
La demanda de la referencia fue admitida el diez y siete (17) de junio de 1999,
fecha en la que se encontraba en curso la radicada bajo el número D-2374, en la
que se demandaban, entre otros, el artículo 134 del decreto 0663 de 1993, norma
ésta que fue declarada inexequible mediante Sentencia C-700 de 16 de septiembre
de 1999, por lo que habrá de estarse a lo resuelto en ella, por existir cosa
juzgada constitucional, en los términos señalados por el artículo 243 de la
Carta Política. 3. Análisis sobre la
constitucionalidad o inconstitucionalidad del artículo 121 del Decreto Ley 0663
de 1993, en los apartes demandados. 3.1.
Como puede observarse, en cuanto hace al artículo 121 del Decreto Ley 0663 de
1993, los apartes demandados por la actora como inexequibles, lo son bajo la
consideración de que ellos resultan contrarios a la Constitución en cuanto
quebrantan el artículo 51 de la misma, pues el permitir la capitalización de
intereses en créditos concedidos para la adquisición de vivienda a largo plazo,
no pueden formar parte de un "sistema adecuado" para el
efecto, e igualmente porque impiden que el deudor tenga una información veraz e
imparcial sobre el monto real de las obligaciones a su cargo, razón ésta por la
cual a dicho análisis se contrae el presente fallo. 3.2.
Falta de competencia del Presidente de la República para expedir la norma
acusada, por cuanto ello corresponde al Congreso de la República, por medio de
una ley marco. 3.2.1.
Sobre el particular, ha de anotarse por la Corte que en Sentencia C-700 del 16
de septiembre de 1999, (Magistrado ponente, doctor José Gregorio Hernández
Galindo), se expresó por ésta Corporación que la regulación de lo atinente a la
financiación de vivienda a largo plazo corresponde, en primer término al
Congreso de la República mediante la expedición de una ley marco, conforme a lo
dispuesto por el artículo 150, numeral 19 literal d) de la Carta Política, en
cuyo desarrollo deberá el Presidente de la República dictar los decretos que
permitan su aplicación en las circunstancias concretas. Ello significa,
entonces, que el artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, así como las demás
normas que fueron declaradas inexequibles por la Corte en la sentencia aludida,
también adolece del mismo vicio, pues "el Presidente de la República
carecía de competencia para expedirlas; invadió la órbita propia del Congreso
de la República, vulneró el artículo 113 de la Constitución y desconoció las
reglas previstas en los artículos 51, 150, numeral 19, literal d); 189,
numerales 24 y 25, y 335 ibídem y, por supuesto, ejerció una representación, a
nombre del pueblo, por fuera de los requisitos constitucionales, quebrando el
principio medular del artículo 3 de la Constitución", situación ésta
que llevará a la Corte a declarar la inexequibilidad del citado artículo 121
del Decreto Ley 0663 de 1993, por las mismas razones que ya se expresaron, sin
perjuicio del análisis que sobre la constitucionalidad del contenido de los
apartes acusados de la norma mencionada se harán luego en esta misma sentencia. 3.2.2.
Por otra parte, se recuerda en esta ocasión por la Corte, que en la ya aludida
Sentencia C-700 del 16 de septiembre de 1999, (Magistrado ponente, doctor José
Gregorio Hernández Galindo), esta Corporación agregó que pese a declarar
inexequibles las normas a que dicha sentencia se refiere, fundada tal
declaración en el vicio consistente "precisamente en que las reglas
generales sobre financiación de vivienda a largo plazo deben estar contenidas
en ley dictada por el Congreso y de ninguna manera en un decreto expedido con
base en facultades extraordinarias, la Corte considera indispensable dar
oportunidad para que la Rama Legislativa ejerza su atribución constitucional y
establezca las directrices necesarias para la instauración del sistema que haya
de sustituir al denominado UPAC, sin que exista un vacío inmediato, por falta
de normatividad aplicable", razón por la que, agregó la Corte, que "se
estima razonable, entonces, que dicha ultraactividad
de las normas excluidas del orden jurídico se prolongue hasta el fin de la
presente legislatura, es decir, hasta el 20 de junio del año 2000",
por lo que, para guardar la debida correspondencia y armonía, igualmente así
habrá de disponerse en esta sentencia con respecto al numeral 3º del artículo
121 del Decreto 0663 de 1993 y a la expresión "que contemplen la
capitalización de intereses" del numeral primero de la norma en
mención, en cuanto fuere aplicable a los créditos para la financiación de
vivienda a largo plazo. 4.
Inconstitucionalidad material de los apartes acusados del artículo 121 del
Decreto Ley 0663 de 1993. 4.1.
Si bien es verdad que el artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, se
encuentra ubicado en la parte general de ese estatuto y, por ello, regula lo
atinente a los sistemas de pago e intereses en operaciones de crédito de
mediano y largo plazo, es igualmente cierto que en cuanto los créditos para la
adquisición de vivienda son de esta especie, también le serían aplicables las
disposiciones contenidas en esa norma legal. Precisamente, así lo entendió la
demandante y, por lo mismo, solicita a la Corte que se declare la
inexequibilidad de la expresión "que contemplen la capitalización de
intereses" (numeral primero), e igualmente la del numeral tercero del
mismo artículo, normas cuya inexequibilidad se impetra declarar por la Corte,
en cuanto resultan, a juicio de la actora, violatorias del artículo 51 de la
Constitución Política, que ordena al Estado promover un "sistema
adecuado" de financiación de vivienda a largo plazo. 4.2.
En torno a la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los apartes acusados
del artículo 121 del Decreto Ley 0663/93, se encuentra por esta Corporación que
la "capitalización de intereses" en créditos concedidos a
mediano o largo plazo, per se, no resulta violatoria de la Constitución, por lo
que no puede declararse su inexequibilidad de manera general y definitiva para
cualquier clase de crédito de esa especie. 4.3.
Sin embargo, cuando se trate de créditos para la adquisición de vivienda, es
evidente que la "capitalización de intereses", sí resulta
violatoria del artículo 51 de la Constitución, pues, como ya se dijo en
Sentencia C-383 de 27 de mayo de 1999, (Magistrado ponente, doctor Alfredo
Beltrán Sierra), y hoy se reitera como fundamento expreso de la declaración de
inexequibilidad de los apartes acusados del artículo 121 del Decreto Ley 0663
de 1993, "la Constitución establece el "derecho a vivienda
digna" como uno de los derechos sociales y económicos de los colombianos,
el cual, desde luego, no puede por su propia índole ser de realización inmediata
sino progresiva. Por ello, el constituyente ordena al Estado la fijación de
"las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho", así
como el promover "planes de vivienda de interés social", y
"sistemas adecuados de financiación a largo plazo". Es decir, conforme
a la Carta Política no puede la adquisición y la conservación de la vivienda de
las familias colombianas ser considerada como un asunto ajeno a las
preocupaciones del Estado, sino que, al contrario de lo que sucedía bajo la
concepción individualista ya superada, las autoridades tienen por ministerio de
la Constitución un mandato de carácter específico para atender de manera
favorable a la necesidad de adquisición de vivienda, y facilitar su pago a
largo plazo en condiciones adecuadas al fin que se persigue, aún con el
establecimiento de planes específicos para los sectores menos pudientes de la
población, asunto éste último que la propia Carta define como de "interés
social". "4.4.
Para la Corte es claro que conforme a la equidad ha de mantenerse el poder
adquisitivo de la moneda, razón ésta por la cual pueden ser objeto de
actualización en su valor real las obligaciones dinerarias para que el pago de
las mismas se realice conforme a la corrección monetaria. "4.5.
Es decir, la actualización a valor presente de las obligaciones dinerarias contraidas a largo plazo con garantía hipotecaria para la
adquisición de vivienda, ha de realizarse sobre el capital que se adeuda. Con
ello se mantiene el equilibrio entre acreedor y deudor, pues quien otorga el
crédito no verá disminuido su valor, ni el adquirente de la vivienda y deudor
hipotecario la cancelará en desmedro del poder adquisitivo de la moneda cuando
se contrajo la obligación". Y,
en la misma Sentencia ya mencionada, se agregó luego que el equilibrio de las
prestaciones entre la entidad crediticia prestamista y el deudor se altera en
desmedro de éste último, cuando "a los intereses de la obligación se les
capitaliza con elevación consecuencial de la deuda liquidada de nuevo en
Unidades de Poder Adquisitivo Constante que, a su turno, devengan nuevamente
intereses que se traen, otra vez, a valor presente en UPAC para que continúen
produciendo nuevos intereses en forma indefinida", lo cual, como salta a
la vista, quebranta, de manera ostensible el artículo 51 de la Constitución,
pues, ello desborda la capacidad de pago de los adquirentes de vivienda, lo
cual resulta, además, "contrario a la equidad y la justicia como fines
supremos del derecho, es decir opuesto a la "vigencia de un orden
justo", como lo ordena el artículo 2º de la Constitución". 5.
La inconstitucionalidad de los apartes acusados del artículo 121 del Decreto
Ley 0663 de 1993, sólo se refiere a los créditos de vivienda a largo plazo. Según
se desprende de los cargos formulados por la actora y de las consideraciones
que anteceden, la inexequibilidad que por la Corte se declara. Del
numeral tercero del artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993 y de la expresión
"que contemplen la capitalización de intereses", queda
expresamente limitada a los créditos de vivienda a largo plazo, sin que pueda
extenderse a otros, pues solamente a aquellos se circunscribe, en este caso, la
cuestión debatida por la actora y decidida por la Corte. 6.
Lo resuelto por la Corte en esta Sentencia, implica entonces que será el
Congreso de la República quien, conforme a la atribución que le confiere el
artículo 150, numeral 19 literal d) de la Carta Política habrá de regular
mediante la expedición de una ley marco todo lo atinente al sistema adecuado
para la financiación de vivienda a largo plazo a que hace referencia el
artículo 51 de la Constitución, conforme a reglas que consulten la equidad y la
justicia y, en todo caso, sin que como consecuencia de la inexequibilidad de
los apartes acusados del artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, se llegue a
un resultado contrario a la Carta, para lo cual habrá de armonizarse el valor
de las cuotas a cargo de los deudores y los plazos de las mismas, sin que se
aumente la cuantía de las primeras en desmedro de las finalidades señaladas por
el artículo 51 de la Constitución. VII.
DECISIÓN Por lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución, RESUELVE: Primero. ESTÉSE a lo resuelto en la Sentencia C-700
del dieciséis (16) de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999), en
la cual se declaró la inexequibildad del artículo 134
del Decreto Ley 0663 de 1993. Segundo. DECLÁRASE la inexequibilidad del numeral
tercero del artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, así como la de la
expresión "que contemplen la capitalización de intereses"
contenida en el numeral primero de la norma en mención, únicamente en cuanto a
los créditos para la financiación de vivienda a largo plazo, inexequibilidad
cuyos efectos se difieren hasta el 20 de junio del año 2000, como fecha límite
para que el Congreso expida la ley marco correspondiente. Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ Presidente ANTONIO
BARRERA CARBONELL Magistrado ALFREDO
BELTRÁN SIERRA Magistrado CARLOS
GAVIRIA DÍAZ Magistrado JOSÉ
GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO Magistrado ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO Magistrado FABIO
MORÓN DÍAZ Magistrado VLADIMIRO
NARANJO MESA Magistrado ALVARO
TAFUR GALVIS Magistrado MARTHA
V. SÁCHICA DE MONCALEANO Secretaria
General Aclaración de voto a la
Sentencia C-747/99 SENTENCIA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Decisión
de diferir efectos en el tiempo (Aclaración de voto) Si
bien es verdad que las autoridades públicas se encuentran instituidas para
colaborar armónicamente en la realización de los fines del Estado y para
garantizar la efectividad de los derechos fundamentales y del interés general,
lo cual podría explicar la decisión de diferir en el tiempo los efectos de esta
sentencia para que, en un lapso razonable pueda expedirse por el Congreso de la
República la Ley Marco que dicte las normas generales sobre el sistema de
financiación adecuada para la adquisición de vivienda a largo plazo, a nuestro
juicio, la inexequibilidad de las normas acusadas ha debido tener aplicación
inmediata, pues, si una ley o parte de ella, o un decreto ley, o un decreto
legislativo se encuentran contrarios a la Carta Política y, por lo mismo, así
se declara por quien tiene a su cargo la guarda de la integridad y primacía de
la Constitución (artículo 241 C.P.), riñe con la lógica jurídica que lo que es
inconstitucional prolongue su existencia en el tiempo con posterioridad al
fallo en el que así se declara por esta Corporación. Los
suscritos magistrados, tal como lo hicimos en relación con la Sentencia C-700
del 16 de septiembre de 1999, con respeto por la decisión adoptada ahora por la
Corte en la Sentencia C-747 del 6 de octubre del año en curso, en el sentido de
diferir la "inejecución" de las normas cuya inconstitucionalidad se
declara por esta Corporación hasta el 20 de junio del año 2000, aclaramos
nuestro voto, por las razones que a continuación se expresan: 1ª.
En principio, la ley, los decretos leyes, y los decretos legislativos dictados
por el Presidente de la República en los estados de excepción, se encuentran
amparados por la presunción de constitucionalidad. 2ª.
No obstante, cuando dicha presunción se destruye y así se declara por la Corte
Constitucional, como consecuencia obligada de tal declaración, la norma sobre
la cual recae ese pronunciamiento, es inexequible, es decir, no puede tener
aplicación alguna, o, dicho de otra manera, a su inconstitucionalidad sigue de
inmediato la "inejecución" de lo dispuesto en ella. 3ª.
Si bien es verdad que las autoridades públicas se encuentran instituidas para
colaborar armónicamente en la realización de los fines del Estado (artículo 113
de la C.P.) y para garantizar la efectividad de los derechos fundamentales y
del interés general (artículo 2º C.P.), lo cual podría explicar la decisión de
diferir en el tiempo los efectos de esta sentencia para que, en un lapso
razonable pueda expedirse por el Congreso de la República la Ley Marco que
dicte las normas generales sobre el sistema de financiación adecuada para la
adquisición de vivienda a largo plazo, a nuestro juicio, la inexequibilidad de
las normas acusadas ha debido tener aplicación inmediata, pues, si una ley o
parte de ella, o un decreto ley, o un decreto legislativo se encuentran
contrarios a la Carta Política y, por lo mismo, así se declara por quien tiene
a su cargo la guarda de la integridad y primacía de la Constitución (artículo
241 C.P.), riñe con la lógica jurídica que lo que es inconstitucional prolongue
su existencia en el tiempo con posterioridad al fallo en el que así se declara
por esta Corporación. Fecha ut supra.
Salvamento de voto a la
Sentencia C-747/99 COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Aplicación
(Salvamento de voto) Por
virtud de la sentencia C-252 de 1994 ha debido operar en el presente caso una
cosa juzgada constitucional toda vez que, en la providencia en mención, la
Corte, luego del examen de la competencia del gobierno, y sus posibilidades
normativas en ejercicio de las atribuciones conferidas por la ley 35 de 1993,
determinó que en la medida en que el contenido del decreto 663 de 1993 no
constituía un Código era exequible y así lo declaró. Si bien providencias
posteriores de la Corte, que se citan en el texto de la sentencia, recayeron
sobre disposiciones individualizadas del mismo decreto 663 de 1993 lo que puede
llevar a pensar que los efectos de la sentencia C-252 de 1994 son los
denominados de "cosa juzgada aparente", es lo cierto que ello puede
aceptarse respecto de la confrontación material específica de las disposiciones
con las reglas superiores de la Constitución, más no respecto de la definición
de la extensión y alcance de las competencias asumidas por razón de las
facultades conferidas por el legislador. Así las cosas, teniendo en cuenta que
el argumento central de la demanda consistía en aseverar que mediante
facultades extraordinarias no podía establecerse un marco normativo dentro del
cual el Gobienro desarrolle la disciplina financiera,
la Corte ha debido estarse a lo resuelto en la citada providencia en cuanto
ella había resuelto sobre los alcances del decreto 663 de 1993 y las
proyecciones jurídicas plasmadas efectivamente en su contenido. LEY
MARCO-Incorporación
de normas relativas al sistema financiero/ESTATUTO DEL SISTEMA FINANCIERO-Compilación
de normatividad existente (Salvamento de voto) Si
bien es cierto que la ley 35 de 1993 confirió facultades extraordinarias al
Gobierno en relación con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y que el
producto del ejercicio de éstas se plasma en un decreto extraordinario, también
es cierto que es preciso reparar en el contenido del artículo 36 de la dicha
ley, conforme al cual la autorización al Gobierno se otorgó para incorporar las
disposiciones de esa misma ley 35 en el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero (expedido inicialmente mediante el decreto 1730 de 1991, en
desarrollo de autorizaciones otorgadas en la ley 45 de 1990). Esa incorporación
no puede significar un cambio de jerarquía respecto de las normas legales
incorporadas, pues ellas como esta misma Corporación ha reconocido, ostentan el
carácter de ley marco en las materias propias, es decir en el ámbito financiero
y de la organización y funcionamiento del sistema financiero y de las entidades
sobre las cuales gravitan las normas del Estatuto. Por ende, si las
disposiciones de la ley 35 de 1993, tienen el carácter originario de "ley
marco" debe aceptarse que no perdieron esa calidad al ser incorporadas al
Estatuto en cumplimiento de la habilitación otorgada por el propio legislador.
Para tales efectos es claro que las normas incorporadas no mutan su naturaleza;
así mismo, el estatuto tal como se configuró desde su expedición no tuvo ni el
carácter de Código ni de norma innovadora, mediante él se reunieron las normas
vigentes al momento de su expedición y se incorporó, ulteriormente la ley 35 de
1993, con su prístino contenido y alcances. Con el Estatuto Orgánico no se
expidió un orden jurídico nuevo, integral, pleno y total sobre un punto
específico del derecho sino que tan solo se compiló la normatividad
existente". Con
el habitual respeto expreso a continuación las razones de mi desacuerdo con la
decisión mayoritaria de la Corte conforme a la cual se declaró inexequible el
numeral tercero del artículo 121 del decreto 663 de 1993, así como la expresión
"que contemplen la capitalización de intereses" "contenida en el
numeral primero de la norma en mención, únicamente en cuanto a los créditos
para la financiación de vivienda a largo plazo, inexequibilidad cuyos efectos
se difieren hasta el 20 de junio del año 2000, como fecha límite para que el
Congreso expida la ley marco correspondiente". Como
los fundamentos de la sentencia de la cual me aparto en esta ocasión son
básicamente los mismos que invocó la Corte en la sentencia C-700 de este mismo
año, es decir la incompetencia del Presidente de la República para expedir,
mediante decreto de facultades extraordinarias las disposiciones contenidas en
el Decreto 663 de 1993, por corresponder ellas a leyes marcos de exclusiva
competencia del Congreso Nacional, mediante ley, reiteraré lo sostenido en el
voto disidente que al efecto presenté. Como
tuve ocasión de expresar en la discusión sobre la ponencia elaborada por el
señor Magistrado Ponente, por virtud de la sentencia C-252 de 1994 ha debido
operar en el presente caso una cosa juzgada constitucional toda vez que, en la
providencia en mención, la Corte, luego del examen de la competencia del
gobierno, y sus posibilidades normativas en ejercicio de las atribuciones
conferidas por la ley 35 de 1993, determinó que en la medida en que el
contenido del decreto 663 de 1993 no constituía un Código era exequible y así
lo declaró. Si
bien providencias posteriores de la Corte, que se citan en el texto de la
sentencia, recayeron sobre disposiciones individualizadas del mismo decreto 663
de 1993 lo que puede llevar a pensar que los efectos de la sentencia C-252 de
1994 son los denominados de "cosa juzgada aparente", es lo cierto que
ello puede aceptarse respecto de la confrontación material específica de las
disposiciones con las reglas superiores de la Constitución, más no respecto de
la definición de la extensión y alcance de las competencias asumidas por razón
de las facultades conferidas por el legislador. Así las cosas, teniendo en
cuenta que el argumento central de la demanda consistía en aseverar que
mediante facultades extraordinarias no podía establecerse un marco normativo
dentro del cual el Gobienro desarrolle la disciplina
financiera, la Corte ha debido estarse a lo resuelto en la citada providencia
en cuanto ella había resuelto sobre los alcances del decreto 663 de 1993 y las
proyecciones jurídicas plasmadas efectivamente en su contenido. En
este punto, no es impertinente aclarar que si bien es cierto que la ley 35 de
1993 confirió facultades extraordinarias al Gobierno en relación con el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y que el producto del ejercicio de
éstas se plasma en un decreto extraordinario, también es cierto que es preciso
reparar en el contenido del artículo 36 de la dicha ley, conforme al cual la
autorización al Gobierno se otorgó para incorporar las disposiciones de esa
misma ley 35 en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (expedido
inicialmente mediante el decreto 1730 de 1991, en desarrollo de autorizaciones
otorgadas en la ley 45 de 1990). Esa incorporación no puede significar un
cambio de jerarquía respecto de las normas legales incorporadas, pues ellas
como esta misma Corporación ha reconocido, ostentan el carácter de ley marco en
las materias propias, es decir en el ámbito financiero y de la organización y
funcionamiento del sistema financiero y de las entidades sobre las cuales
gravitan las normas del Estatuto. Así,
se expresa en la Sentencia c-560 de 1994 que "no puede evadirse la
consideración de que la ley 35 de 1993 es una ley marco, cuyo objeto radica
precisamente en trazar las pautas y en fijar normas generales que delimitan la
función del Ejecutivo en lo relacionado con funciones constitucionales a él
asignada de manera expresa y que consisten en regular las actividades
financiera bursátil y aseguradora y cualquier otra atinente al manejo,
aprovechamiento e inversión de recursos captados del público". Por
ende, si las disposiciones de la ley 35 de 1993, tienen el carácter originario
de "ley marco" debe aceptarse que no perdieron esa calidad al ser
incorporadas al Estatuto en cumplimiento de la habilitación otorgada por el
propio legislador. Para tales efectos es claro que las normas incorporadas no
mutan su naturaleza; así mismo, el estatuto tal como se configuró desde su
expedición no tuvo ni el carácter de Código ni de norma innovadora, mediante él
se reunieron las normas vigentes al momento de su expedición y se incorporó,
ulteriormente la ley 35 de 1993, con su prístino contenido y alcances. En
efecto, a términos de la sentencia C-252 de 1994 "todo Código es una
sistematización, pero no todo orden sistemático es un Código. Este es la unidad
sistemática en torno a una rama específica del derecho, de modo pleno integral
y total. Con el Estatuto Orgánico no se expidió un orden jurídico nuevo,
integral, pleno y total sobre un punto específico del derecho sino que tan solo
se compiló la normatividad existente" (Subrayas fuera de
texto). Por
último, cabe señalar que por virtud de las autorizaciones legales expresas y en
desarrollo del mandato de disposiciones transitorias de la Constitución
aprobada en 1991 las disposiciones del Estatuto Financiero sustituyen las
disposiciones en él incorporadas. Ahora bien, debe considerarse que los
decretos autónomos, relativos al manejo del ahorro privado, dictados con
anterioridad a la vigencia de la Constitución Política, en cuanto fueron
incorporados al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero si bien deben
entenderse sustituidos conservan vigencia en su materialidad y deben
interpretarse dentro del contexto de las nuevas pautas constitucionales. Fecha ut supra. ALVARO
TAFUR GALVIS Magistrado Salvamento de voto a la
Sentencia C-747/99 SISTEMA DE CAPITALIZACION
DE INTERESES
(Salvamento de voto) Aplicada
a la financiación de vivienda, la capitalización de intereses por sí misma no
desconoce la Constitución. Este efecto únicamente resultaría contrario al
modelo de justicia de la Carta en el evento de que afectara adversamente a los
sectores vulnerables de la población, que en todo caso pueden apelar a los
sistemas de subsidio de vivienda ofrecidos a través de distintos mecanismos
financieros. Si el sistema de capitalización de intereses no es
inconstitucional per se, no se entiende cómo deviene inconstitucional cuando se
aplica a los créditos de largo plazo destinados a adquirir vivienda.
Precisamente, esta modalidad financiera se justifica en economías
inflacionarias y en relación con créditos de mediano y largo plazo. De ahí que
para financiar proyectos de larga maduración o la compra de unidades
habitacionales, en las condiciones propias del país, el sistema de pago de los
créditos mediante cuotas fijas sin capitalización de intereses, se presente en
la práctica demasiado exigente para el deudor. En la sentencia silenciosamente
- sin argumentos - se declara la inexequibilidad de una técnica financiera,
frente a la cual ninguna constitución del mundo reacciona en términos de
constitucionalidad o inconstitucionalidad. Pareciera que el tema de la
capitalización de intereses en los créditos de vivienda, se hubiese convertido
en tabú para la Corte, que sólo atina a rechazarla en el plano del prejuicio y
en el nivel de lo irracional o emocional, sin intentar siquiera describir el
problema constitucional que potencialmente podría suscitar, salvo que por ello
se tengan las vagas y no probadas afirmaciones que se contienen en la
sentencia. POLITICA
DE VIVIENDA/UPAC-Motivación
del fallo (Salvamento de voto) La
Corte Constitucional no es el órgano del Estado llamado a rectificar la
política de vivienda. Esto no quiere decir que no deba declarar la
inconstitucionalidad de una ley de vivienda que viole la Constitución Política,
siempre desde luego que existan motivos válidos para hacerlo. En este caso, las
normas sobre financiación de la vivienda configuradoras
del sistema UPAC han sido declaradas inexequibles. Sin embargo, una comparación
abstracta de estas disposiciones con la Constitución, no arroja ningún cargo de
inconstitucionalidad. La propia Corte admite que la capitalización de intereses
per se no es inconstitucional. Ahora, si dicha confrontación no debe someterse
simplemente a un cotejo abstracto, sino que éste debe asociarse al contexto
histórico de aplicación de la norma demandada - lo que no deja de ser
discutible, aunque admitimos la procedencia y necesidad de esta vía
hermenéutica -, no puede la Corte abstenerse de entrar en el fondo de los hechos,
los que deben ser descritos y explicados, si en ellos se apoya su decisión. Lo
que sí está vedado a un Tribunal Constitucional es lo que en este caso ha hecho
la Corte. Bajo la apariencia de un control abstracto ha declarado la
inexequibilidad de una disposición legal, pero en el fondo lo que ha motivado
el fallo ha sido una situación de hecho, cuya denuncia y examen constitucional
no ha acometido. CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD EN ASUNTOS ECONOMICOS-Alcance (Salvamento de voto) En
asuntos económicos, el control de constitucionalidad no puede omitir toda
reflexión sobre los efectos de las distintas alternativas hermenéuticas, por la
sencilla razón de que cada una acarrea costos y beneficios diversos y, por
ende, tiende a afectar de distinta manera la relación de poder existente en la
sociedad. En estas condiciones, el fallo de la Corte no puede dejar de expresar
un esquema básico de justicia, que es precisamente el tema de fondo de este
tipo de sentencias. La sentencia de la que discrepamos elude todo planteamiento
sobre esta materia y, por consiguiente, se limita a favorecer genéricamente a
los deudores, lo cual no es censurable de suyo, salvo que para hacerlo ha
debido fundar su pretensión en premisas ciertas que condujeran a esa conclusión
en el contexto de un arreglo institucional equilibrado, en el que igualmente
encontraran acomodo los depositantes y los intermediarios. En realidad, en la
providencia no se descubre el problema jurídico, ni se elaboran las diferentes
posibilidades interpretativas. SENTENCIA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad
de acreditar los cargos (Salvamento de voto) Si
la Corte Constitucional no asume la carga de acreditar los cargos de
inconstitucionalidad del precepto legal examinado, no tiene otra alternativa
que declarar su exequibilidad. De lo contrario, sin estar legitimada para ello,
la Corte invade la competencia que la Constitución atribuye a otros órganos,
para definir, en su lugar, la política social de que se trate. En estas
condiciones corre la Corte el riesgo de transformarse en un órgano
eminentemente político y ser cooptada - como suele ocurrir con los órganos
reguladores - por los grupos que en un momento dado disponen de mayor poder de
presión social. Como resulta obvio, nada de esto conviene a su función
institucional ni al atributo de imparcialidad que debe acompañar su actuación. Referencia:
Expediente D-2421 Demanda
de inconstitucionalidad en contra del numeral 1 (parcial) del artículo 121 y
numeral 1 (parcial) y 2 (parcial) del artículo 134 del decreto ley 663 de 1993. Actora:
Emperatriz Castillo Burbano. Magistrado
Ponente: Dr.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA. Con
todo respeto, nos permitimos sintetizar a continuación las razones de nuestro
disentimiento. 1.
Según la mayoría la norma examinada ha debido expedirse por el Congreso. Como
quiera que la Corte se abstiene de fundamentar su decisión y, a este respecto,
se remite a los argumentos expuestos en la reciente sentencia C-700 del 16 de
septiembre de 1999, los magistrados que también en esta oportunidad discrepamos
de la posición mayoritaria, lo hacemos por las mismas razones enunciadas en
nuestro salvamento de voto a esa sentencia, las que para todos los efectos
entendemos incorporadas en este documento. En todo caso, llama la atención que
el texto del artículo que contiene la disposición demandada, corresponda a la
misma norma del artículo 64 de la Ley 45 de 1990. Se trata, indudablemente, de
una disposición emanada del Congreso que no habría podido ser derogada válidamente
por una norma posterior inconstitucional y, de todas maneras, si se sigue la
doctrina de esta Corte, habría recobrado su vigencia como consecuencia de la
inexequibilidad de la norma legal que la subrogó. Dado
que en su oportunidad expusimos las razones que nos llevan a sostener que las
normas declaradas inexequibles no incurren en vicio formal alguno, en este
escrito debemos referirnos, exclusivamente, a las consideraciones que se
formulan en la sentencia bajo el subtítulo "inconstitucionalidad material
de los apartes acusados del artículo 121 del Decreto Ley 663 de 1993". 2.
En opinión de la mayoría, conforme a la Carta Política no puede la adquisición
y la conservación de vivienda de las familias colombianas ser considerada como
un asunto ajeno a las preocupaciones del Estado, sino que, al contrario de lo
que sucedía bajo la concepción individualista ya superada, las autoridades
tienen por ministerio de la constitución un mandato de carácter específico para
atender de manera favorable a la necesidad de adquisición de vivienda, y
facilitar su pago a largo plazo en condiciones adecuadas al fin que se
persigue, aún con el establecimiento de planes específicos para los sectores
menos pudientes de la población, asunto éste último que la propia Carta define
como de 'interés social', de lo cual se deriva la inconstitucionalidad del
sistema de capitalización de intereses en los créditos para la adquisición de
vivienda. A lo anterior, se suma el hecho de que mediante la capitalización de
intereses se rompe el equilibrio que debe existir entre el prestamista y el
deudor, en desmedro del último, pues, "a los intereses de la obligación se
les capitaliza con elevación consecuencial de la deuda liquidada de nuevo en
Unidades de Poder Adquisitivo Constante que, a su turno, devengan nuevamente
intereses que se traen, otra vez, a valor presente en UPAC para que continúen
produciendo nuevos intereses en forma indefinida". A
juicio de la mayoría, la inconstitucionalidad de la capitalización de intereses
en los créditos de vivienda, se sustenta en los mismos fundamentos expuestos en
la sentencia C-383/99. La capitalización de intereses resulta contraria a la
Constitución pues no se juzga adecuada para lograr el fin constitucional fijado
en la norma (art. 51 de la C.P.), habida consideración de que el sistema
desborda la capacidad de pago de los deudores y genera un incremento
patrimonial injustificado, que sólo favorece a los intermediarios que
suministran los fondos. 3.
El artículo 51 de la Constitución es del siguiente tenor: "ARTICULO
51. Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las
condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de
vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y
formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda." Del
texto de la disposición se desprenden varias normas. Según la primera,
"todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna". La
formulación de este derecho está hecha en términos de principio, lo que supone
que su realización depende de lo que en un momento dado resulte jurídica y
fácticamente posible (Alexy). La
segunda norma, más compleja que la anterior, impone al Estado una serie de
obligaciones, de las cuales dos son claras: (i) fijar condiciones para hacer
efectivo el derecho; y, (ii) promover planes de vivienda de interés social. Por
último, el artículo 51 consagra la obligación en cabeza del Estado de diseñar
"sistemas adecuados de financiación a largo plazo" y "formas
asociativas de ejecución de estos programas". Respecto a esta otra norma,
surge la pregunta de sí tales "sistemas" o
"formas asociativas" deben prioritariamente atender los denominados
planes de vivienda de interés social. En gracia de discusión, y sin reparar en
el tenor literal de la disposición, podría admitirse que los "sistemas
adecuados de financiación a largo plazo", se predican de todo sistema de
adquisición de vivienda. Pero, aún en esta hipótesis extrema, la expresión
"sistemas adecuados de vivienda" constituye una directriz
constitucional de textura abierta, de manera que el legislador cuenta con un
apreciable margen de decisión para precisar los elementos del sistema de
financiación de vivienda a largo plazo. En este orden de ideas, la Corte debe
demostrar que un sistema en particular resulta inadecuado para adquirir
vivienda. ¿Cómo analizar este punto? ¿Cómo
definir constitucionalmente si un determinado sistema de financiación de
vivienda a largo plazo es "adecuado"? 4.
El acatamiento del principio democrático constriñe a aceptar que la
determinación del carácter adecuado o inadecuado de un sistema de financiación
a largo plazo, debe partir del reconocimiento de la libertad de configuración
del legislador. Unicamente si se demuestra que la
regulación adoptada hace imposible la realización del fin constitucional, la
norma se torna inconstitucional. En la presente decisión, la Corte no ha
realizado tal estudio. Ocurre que súbitamente, después de funcionar por más de
28 años, un sistema de financiación se encuentra opuesto a la Constitución por
razones formales y por argumentos carentes de poder de convicción, ya que ellos
no se ocupan de la crisis social eventualmente originada en la técnica
financiera empleada - que habría adquirido la condición de "inadecuada"-
ni de los factores externos que la desataron, lo cual, tal vez, habría otorgado
verosimilitud y fuerza al juicio de inconstitucionalidad. 5.
Como se indicó, la decisión de la Corte se basa en dos argumentos. El análisis
de cada uno de ellos no satisface el requisito antes mencionado. Se considera
que la capitalización de intereses termina por exceder la capacidad de pago de
los deudores. La Corte, en lugar de limitarse a consignar esta afirmación, ha
debido demostrar que dicha circunstancia (i) era cierta y (ii) que su
acaecimiento transformaba a la norma, que plasmaba una cierta técnica
financiera, en inconstitucional. Para ello, ha debido considerar en qué
consiste la capitalización de intereses y, a partir de ello, mostrar cómo, en
abstracto, genera el efecto inconstitucional endilgado. No sobra recordar que
la mayoría guarda silencio sobre este punto, razón por la cual en este
salvamento se intentará hacer el respectivo raciocinio. La
capitalización de intereses supone que los intereses causados se suman al capital
y causan, nuevamente, intereses. De esta definición no se desprende que se
extralimite la capacidad de pago de los deudores. Esta dependerá de la relación
contingente que se de entre el monto global de la
deuda, el interés pactado y los ingresos percibidos por el deudor, entre otros
factores. No existen criterios objetivos que permitan inferir que este
procedimiento financiero implique el fenómeno rechazado como inconstitucional.
Cosa distinta es que en un caso concreto, es decir, que en la ejecución de determinado
contrato, se sobrepase por las causas materiales más variadas la capacidad de
pago del deudor. En este evento, el efecto que se considera inconstitucional no
será producto de la capitalización misma, sino de los factores contingentes
involucrados en ella. En suma, los elementos pertenecientes a una específica
constelación fáctica que podrían considerarse perniciosos, escapan a la
consideración jurídica de esta jurisdicción. Ahora
bien, podría alegarse que, como lo estipula el numeral 3° del artículo 121 del
Decreto 663 de 1993, al computarse la corrección monetaria como interés, la
capitalización tiene el mencionado efecto. Para que esta afirmación fuera
cierta, tendría que haberse demostrado que (i) las fluctuaciones del ingreso de
los deudores no inciden en su capacidad de pago, lo cual es imposible de
sostener, y (ii) que la corrección monetaria es responsable del incremento de
los costos de las obligaciones a largo plazo, lo cual tampoco es posible de
establecer, en tanto que la corrección monetaria, o cualquier otro referente,
refleja los cambios de la economía (tasas de interés, inflación, devaluación,
etc.). En últimas, se llega a la necesaria conclusión de que el desbordamiento
de la capacidad de pago no es el resultado de la capitalización de intereses,
sino de las variaciones de la economía y de la situación particular de cada
deudor. Esto, por obvias razones, no es en principio un problema
constitucional, lo que no quiere decir que no pueda llegar a tener ese
carácter, pero esto dependería de que se elaborara debidamente la controversia
constitucional con los materiales de la realidad. La sentencia no lo hace. Sin
embargo, hubiese sido posible proceder a un análisis como el planteado hasta
aquí si, en lugar de la deficiente argumentación de
la Corte, se hubiera profundizado en el análisis económico y en la demostración
de los efectos concretos del sistema de capitalización de intereses. La
ausencia de pruebas, se repite, hace imposible este estudio. ¿Los
sistemas de financiación de vivienda a largo plazo deben estar al margen del
mercado? 6.
Con todo, podría sostenerse que la realización de la primera norma incluida en
el artículo 51 de la Carta exige garantizar que la financiación a largo plazo
de la vivienda se coloque al margen de las mutaciones de la economía, es decir,
del mercado. Para ello se requeriría de algún mecanismo de subsidio en materia
de vivienda. Esta
solución comporta serios problemas constitucionales. El primero de ellos tiene
que ver con los destinatarios del subsidio de vivienda y el modelo de justicia
contenido en la Carta. El preámbulo de la Constitución indica que ella se
expidió con el objeto de implantar un orden económico y social justo. La
definición de lo que se entiende por orden social y económico justo se logra a
partir de la lectura sistemática de los artículos constitucionales. De ella se
desprende que corresponde al Estado garantizar la plena vigencia y efectividad
de los derechos constitucionales contemplados en la Carta. Esto implica
armonizar tanto los derechos que entren en conflicto, como los valores o
sistemas que se desprenden de los derechos constitucionales. Así, en el caso
específico, se debe ponderar el derecho a la igualdad, el derecho a la vivienda
digna y el derecho a la libre competencia, en conjunción con los principios
democrático y del Estado social de derecho y el sistema de producción basado en
el mercado - que se encuentra implícito en el derecho a la libertad económica y
a la libre competencia -, a fin de establecer el concepto de lo justo en
materia de vivienda. Si
se consideran los artículos 13, 51 y 333 de la Carta, resulta claro que la
Constitución ha contemplado el derecho a la vivienda digna (art. 51), un medio
para su ejercicio -el mercado- (art. 333) y un sistema de corrección a la forma
ordinaria de acceso -subsidio o apoyo estatal- (art. 13), de suerte que en lo
que atañe al acceso a la vivienda no puede descartarse la operación de los
instrumentos del mercado, desde luego sujetos a una mayor o menor intervención
del Estado. Determinada la insuficiencia del mercado, el imperativo de lograr
dentro de lo posible la "igualdad real", obliga al Estado a
establecer las condiciones que garanticen el acceso a una vivienda digna. De
ahí que la utilización de mecanismos que se alejen del mercado, como los
subsidios o la exclusión de la oferta de ciertos bienes, tenga carácter
extraordinario; es decir, bajo condiciones de escasez de recursos, tales ayudas
sólo se justifican frente a la insuficiencia del mercado y siempre que se
enderecen a proteger a los sectores de la población que verdaderamente
requieran del apoyo estatal. De otra parte, la exclusión o el subsidio no
pueden operar de manera general, sino que deben orientarse hacia los sectores
más débiles de la sociedad. De lo contrario, además de subvertir el alcance del
derecho a la libre competencia y del mercado como mecanismo de distribución de
bienes y servicios, se entronizaría la desigualdad y el privilegio, puesto que
no se distinguiría la capacidad económica de los beneficiarios de las medidas
estatales. No se puede ignorar que en las condiciones del país el Estado cuenta
con escasos recursos para distribuir, y que en la sociedad existe una enorme
distancia entre los grupos pudientes y la inmensa población menesterosa. Así
las cosas, el modelo de justicia contenido en la Constitución no parte de la
anulación del mercado, sino de su complementación. Con ello se realiza
plenamente el principio democrático respecto de los derechos económicos y
sociales, los cuales únicamente son exigibles, en los términos que fije la Ley
y, de manera directa, cuando se afecte el mínimo vital. Cuando el sistema del
mercado excluye a sectores de la población que demandan la satisfacción de sus
necesidades vitales, se impone la actuación asistencial del Estado. En los
restantes casos, le compete al Estado, en virtud de su competencia para
intervenir y dirigir la economía, establecer las condiciones, propias y acordes
con el mercado, que permitan la ampliación de la cobertura de bienes y
servicios vinculados a los derechos económicos y sociales. La
decisión de la que nos apartamos, desconoce este concepto de justicia, pues
iguala normativamente las cargas (igualdad de trato), sin establecer las
distinciones que hagan de la igualdad de trato una igualdad real y efectiva. En
efecto, en virtud de la decisión, sin sopesar la capacidad de pago o el costo
del inmueble, los deudores del sistema de financiación de vivienda a largo
plazo se verán "beneficiados" con la exclusión de su deuda de las
condiciones propias del mercado. Igual trato se brindará a los adquirientes de
vivienda de interés social (protegidos por la Carta según el art. 51 de la
C.P.) y a los que busquen vivienda suntuosa, destinándose inmensos recursos
para los segundos y migajas para los primeros. No es del caso recordar las
innumerables ocasiones en las cuales la Corte, con buen tino, señaló que el
artículo 13 de la Carta no exige igualación, sino igualdad. Lo
anterior demuestra que también aplicada a la financiación de vivienda, la
capitalización de intereses por sí misma no desconoce la Constitución. Este
efecto únicamente resultaría contrario al modelo de justicia de la Carta en el
evento de que afectara adversamente a los sectores vulnerables de la población,
que en todo caso pueden apelar a los sistemas de subsidio de vivienda ofrecidos
a través de distintos mecanismos financieros. ¿La
capitalización de intereses atenta contra el orden justo? 7.
Como entra a explicarse, las razones hasta ahora expuestas son suficientes para
despachar, por inaceptable, el argumento según el cual la capitalización de
intereses genera un beneficio inconstitucional - contrario al orden justo -,
para las entidades prestamistas. La obtención de lucro no es contraria al
modelo de justicia ínsito en la Carta. Por otra parte, no se ha demostrado que
la capitalización de intereses genere el mencionado lucro. Para ello habría que
probar que el interés mismo supone un aprovechamiento indebido. Se advierte en
la sentencia, a este respecto, un temor irracional frente a las instituciones
del mercado, lo que no sería preocupante si no significara un retroceso a un
tipo de mentalidad pre-moderna, que traducida en hechos de Estado podría
generar una pérdida neta de bienestar para los habitantes del país y,
consecuentemente, un rezago adaptativo frente a las condiciones de
funcionamiento de la economía contemporánea. 8.
La sentencia de la Corte - acogiendo en este punto la tesis sostenida en la
sala Plena por el magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz -, señala que "la
capitalización de intereses en créditos concedidos a mediano o largo plazo, per
se, no resulta violatoria de la Constitución, por lo que no puede
declararse su inexequibilidad de manera general y definitiva para cualquier
clase de crédito de esa especie". Sin embargo, a renglón seguido, incurre
en una manifiesta contradicción constitucional, al declarar - sin aducir ningún
argumento de peso -, que dicha capitalización de intereses sí quebranta
el artículo 51 de la Constitución cuando se trate de créditos para la
adquisición de vivienda. Si
el sistema de capitalización de intereses no es inconstitucional per se,
no se entiende cómo deviene inconstitucional cuando se aplica a los créditos de
largo plazo destinados a adquirir vivienda. Precisamente, esta modalidad
financiera se justifica en economías inflacionarias y en relación con créditos
de mediano y largo plazo. De ahí que para financiar proyectos de larga
maduración o la compra de unidades habitacionales, en las condiciones propias
del país, el sistema de pago de los créditos mediante cuotas fijas sin
capitalización de intereses, se presente en la práctica demasiado exigente para
el deudor. De la misma manera que el crédito sin capitalización de intereses
dirigido a financiar proyectos de larga maduración, no es adecuado en razón de
que resulta más oneroso al principio - cuando ni siquiera se producen
rendimientos que sirvan de fuente de pago -, tampoco en los créditos de
vivienda de largo plazo este mecanismo de financiación sería el más idóneo, por
lo menos en lo que respecta a las personas de menores ingresos que aspiran a
incrementarlos durante el plazo del mutuo, y en tanto el inmueble se valoriza. Si
la financiación de mediano y de largo plazo, puede desarrollarse a través de
cualquiera de los dos sistemas de pago, no existe ninguna razón atendible para
que la financiación de vivienda de largo plazo, pese a producirse en el mismo
escenario señaladamente inflacionario y de precario desarrollo del mercado de
capitales, sólo pueda articularse mediante el método de cuotas fijas sin
capitalización de intereses. Se asiste a una penosa involución en el desarrollo
económico del país y de las técnicas financieras, que no reclama la
Constitución Política, sino que se origina en su equivocada interpretación. En
últimas, por causa de un mal entendido paternalismo estatal, se sacrifica a las
personas de menores ingresos. No se alcanza a comprender cómo se declara
inconstitucional por "inadecuado" un sistema de pago de los créditos,
que puede ser "adecuado" para financiar a los sectores de bajos
ingresos, cuando no, en muchos casos, el más apropiado para hacerlo. Se quiere
proteger al deudor, pero en la realidad se lleva a cabo su mutilación
financiera. Los
más perjudicados con la decisión de la Corte son las personas de menores
recursos. ¿Es una decisión ajustada a los requerimientos del Estado social de
derecho? 9.
En la sentencia silenciosamente - sin argumentos - se declara la
inexequibilidad de una técnica financiera, frente a la cual ninguna
constitución del mundo reacciona en términos de constitucionalidad o
inconstitucionalidad. Pareciera que el tema de la capitalización de intereses
en los créditos de vivienda, se hubiese convertido en tabú para la Corte, que
sólo atina a rechazarla en el plano del prejuicio y en el nivel de lo irracional
o emocional, sin intentar siquiera describir el problema constitucional que
potencialmente podría suscitar, salvo que por ello se tengan las vagas y no
probadas afirmaciones que se contienen en la sentencia. En
contraste con esta actitud, en una publicación del Banco de la República
("Reportes del Emisor", No 4, 1999), se recoge en lenguaje sencillo
una explicación sobre la razón de ser del sistema de la capitalización de
intereses, referida a los créditos de vivienda de largo plazo, la que se
transcribe parcialmente por dos razones. La primera, para abonar la tesis de
que los más perjudicados con la inexequibilidad del mecanismo son las personas
de menores ingresos que desean adquirir vivienda propia, lo que revela de suyo
la magnitud del error de la Corte. La segunda, para otear el vacío hermenéutico
de la sentencia que ha sepultado una técnica financiera útil, sin esforzarse
por captar su significado ni por aportar razones de fondo que permitan
vislumbrar su inconstitucionalidad o su virtual inidoneidad. "En
primer lugar, vale la pena hacer énfasis en que la necesidad de capitalizar
intereses para amortizar créditos de largo plazo con cuotas razonables o con
plazos que permitan la maduración de la inversión, se deriva de la presencia de
una tasa de inflación alta. En una economía con alta inflación la tasa de
interés nominal incorpora, además de su componente real, un componente
importante que se destina a compensar la pérdida de poder adquisitivo del
capital. Entonces, buena parte de los pagos de intereses constituyen en la
práctica un abono a capital. De esta forma, una alta proporción del crédito
sería cancelada durante los primeros años del plazo. Ello haría demasiado
exigente, en términos del monto de las cuotas, el pago del crédito,
precisamente en el momento en que la inversión todavía no ha madurado. O, en el
caso del crédito para adquisición de vivienda, se requeriría, un nivel de
ingreso muy alto para poder pagar las cuotas durante los primeros años. Para
ilustrar lo anterior, consideremos un ejemplo. Supóngase que una persona quiere
comprar una vivienda de 50 millones de pesos y se endeuda en el 70% del valor
del inmueble, es decir, toma un préstamo por 35 millones de pesos, a quince
años, a una tasa de interés de corrección monetaria más 10 puntos. Para efectos
del ejemplo, vamos a suponer que la corrección monetaria se mantiene constante
en 17% y que las cuotas, en el caso del préstamo con capitalización de
intereses suben anualmente con la inflación. En
el esquema de capitalización de intereses la cuota mensual durante el primer
año es de $ 318.715 y sube anualmente con la inflación. Es decir, se mantiene
constante en términos reales durante toda la vigencia del crédito. Si no se
capitalizaran los intereses, la cuota mensual fija durante todo el período
sería de $724.203. En términos reales se iría reduciendo como lo muestra el
Gráfico 1. Nótese que durante los primeros cinco años de amortización del
crédito la cuota fija en términos reales sería mayor que la cuota bajo el
esquema de capitalización de intereses. Otra
gran diferencia entre los dos esquemas es que, considerando que la cuota no
debe exceder el 30% del ingreso de la persona, para acceder a un crédito sin
capitalización de intereses la persona tendría que tener un ingreso mensual
superior a $2.414.010, mientras que bajo el esquema de capitalización de
intereses su ingreso sólo tendría que ser mayor o igual a $ 1.062.383, es
decir, menos de la mitad del primer caso. El sistema de capitalización de
intereses, por lo tanto, hace que los créditos sean accesibles a persona de
menores ingresos.
Por
último, el Cuadro 1 derivado del mismo ejemplo, nos permite ilustrar cómo sin capitalización
de intereses y tasas nominales de interés altas (derivadas de niveles altos de
inflación), en un sistema sin capitalización de intereses, al cabo de cinco
años se ha amortizado, en términos reales, una cifra equivalente al 63% del
valor inicial del préstamo, lo cual demuestra que sin el mecanismo de
capitalización de intereses, un crédito otorgado nominalmente a 15 años se paga
en una alta proporción durante los tres o cuatro primeros años1" 10.
La interdicción de la capitalización de intereses en los créditos de vivienda,
según la sentencia, altera el equilibrio de las prestaciones entre la entidad
crediticia prestamista y el deudor, en desmedro de este último. Aquí se
advierte de manera patente cómo se declara la inexequibilidad de una figura que
se ignora. El presupuesto epistemológico más elemental de una sentencia de
inexequibilidad, radica en comprender el significado de las normas que se
expulsan del ordenamiento jurídico. La capitalización de intereses parte de la
premisa de que durante la primera parte de vida del crédito, el deudor cancela
como intereses una suma inferior a la causada, lo que necesariamente determina
que ese monto faltante, cuyo pago se posterga, es financiado por el acreedor,
para quien no puede ser indiferente dejar de percibir parte de los intereses
que en rigor le correspondería recibir. El incremento nominal de la obligación,
bajo la forma de la capitalización de los intereses causados y no pagados,
precisamente se establece con el objeto de mantener el equilibrio entre
las prestaciones de los dos sujetos, puesto que de lo contrario se impondría al
acreedor una obligación o carga carente de justificación: renunciar a una parte
de su crédito. Por
lo demás, la capitalización se expresa en unidades de poder adquisitivo constante
en razón de que esta es la unidad de cuenta de todas las obligaciones y
créditos de ese sistema. Hacerlo de otra manera, desvirtuaría dicho esquema,
amén de que introduciría una asimetría que podría generar desequilibrio
entre las partes. Lo que tiene carácter de exigencia funcional - traducir en
UPAC los créditos y las obligaciones -, se asume por la sentencia como acto
abusivo del acreedor contra el deudor. 11.
Destaca la sentencia que la capitalización de intereses, en los créditos de
vivienda, quebranta de manera ostensible el artículo 51 de la Constitución,
pues desborda la capacidad de pago de los deudores. En el fallo se consigna esa
afirmación, pero la Corte reserva las razones de su aserto. En abstracto,
contrariamente a lo que intuye la Corte, la capitalización de intereses se
concibe con el objeto de permitir a la persona de menores ingresos acceder a la
financiación de vivienda, en los casos en que el mecanismo de cuotas fijas sin
capitalización de intereses "desbordaría su actual capacidad de pago"
y no le permitiría adquirir la vivienda que desea poseer. En concreto, la
sentencia no aporta ninguna evidencia empírica en el sentido de que el sistema
UPAC, por sí mismo, implique que el deudor rebase su propia capacidad de pago. En
un estudio sustentado en datos reales, los economistas Antonio Hernández
Gamarra y José Tolosa Buitrago, se ocupan de establecer la capacidad de pago de
los deudores en UPAC. Las conclusiones de esta investigación, que a
continuación se transcriben, no coinciden con la intuición de la Corte
Constitucional. Al declarar la inexequibilidad del precepto acusado, por
considerar que la capitalización de intereses comportaba un sistema
"inadecuado" de financiación de vivienda al propiciar la superación
de la capacidad de pago del deudor, la Corte ha debido aportar razones
suficientes para refutar las tesis de la citada investigación. "La
tercera pregunta es acerca de los factores que hacen financieramente viable a
un método de amortización que supone cuotas nominales variables en el tiempo.
Ello depende de dos condiciones. De una parte, la cuota mensual de amortización
debe crecer en una proporción igual o menor que el salario del deudor, lo cual
asegura, en primera instancia, el servicio periódico de la deuda sin que se deteriore
el ingreso disponible para otros propósitos. De otra parte, el saldo de la
deuda debe incrementarse relativamente menos que el valor del bien adquirido
con ellas, da tal manera que el valor de la garantía no se deprecie en el
tiempo, o lo que es lo mismo que los recursos propios invertidos por el deudor
no sufran menoscabo. En
el trabajo adjunto se realizan unos ejercicios con el fin de examinar el
cumplimiento de esas dos condiciones a lo largo de la vida del sistema UPAC.
Para ese propósito, se analiza el crecimiento anual observado del valor en
pesos de la UPAC, el crecimiento de los salarios y la evolución del valor de
las viviendas. Para medir el crecimiento de los salarios se usa el índice de
salarios industriales publicado por el DANE y para el valor de la vivienda se
construye un índice cuyo detalle se explica en el anexo metodológico del
documento. Para las proyecciones se utilizó una tasa de interés real del 12%
como promedio para la vida del sistema. La capacidad de pago de los deudores se
examina en cuatro diferentes períodos. El primero va del inicio del sistema a
principios de 1973 y culmina 15 años más tarde. El segundo ciclo se inicia en
1988 y termina en el año 2003 cuando expire la obligación de pago del deudor.
El tercero y cuarto ciclo comienzan en 1993 y 1996, respectivamente. Los
siguientes son los resultados del análisis: *En
el primer ciclo, mientras la UPAC se incrementó a una tasa promedio anual de
20.9% los salarios industriales lo hicieron a una tasa de 27.4% y el valor de
las viviendas lo hizo la 28.1%. Así, para los
deudores del ciclo inicial fue posible cumplir con el servicio de la deuda al
tiempo que se aumentó el valor real de sus viviendas. *En
el segundo ciclo, el salario industrial anual se incrementó 5 puntos por encima
del crecimiento del valor nominal anual promedio de la UPAC y el precio de la
vivienda lo hizo en 8 puntos porcentuales. Pese al reciente deterioro del
precio de la vivienda y al aumento relativo del UPAC, estos deudores tampoco
tendrían dificultades para el pago de sus obligaciones. *para
quienes se endeudaron en 1993, el incremento del salario industrial ha sido más
alto que el de la UPAC en 6 puntos porcentuales por año y, pese a la caída en
el precio real de la vivienda desde 1997, este se incrementó más que la UPAC
por el notable aumento en los precios que hubo hasta 1996. *Para
quienes se endeudaron en 1996, el salario industrial solamente creció e puntos
porcentuales por encima de la UPAC mientras que el valor de la vivienda
disminuye en casi 12 puntos porcentuales con relación al crecimiento de la
UPAC. Como puede observarse, el deterioro de la capacidad de pago del deudor
promedio en los últimos tres años no se debe al rápido incremento de la
corrección monetaria pues los salarios crecieron más que el valor nominal de la
UPAC en ese período, aunque eso no fue cierto en el último año porque la UPAC
creció más que los salarios industriales. No obstante para el conjunto de los
tres años en que ha estado vigente el crédito el deterioro en la capacidad de
pago se debe esencialmente al bajo ritmo de crecimiento en el precio de las
viviendas respecto al crecimiento de la UPAC. Ello es producto de un ciclo de
la construcción que elevó los precios reales de la vivienda de manera no
sostenible en el período 1991 - 1995 y que luego los deprimió mucho más de lo
ocurrido en los ciclos del pasado. *Finalmente,
la gran conclusión del trabajo es que las circunstancias relativamente adversas
en que se encuentran los deudores que tomaron créditos en UPAC en años recientes
en nada menoscaban las bondades de un sistema de financiación que suponga
posponer el pago de una parte de los intereses que se causan y no se pagan en
cada período de amortización del crédito2" El
juez constitucional, como cualquier otro juez, está obligado a motivar
razonable y suficientemente sus decisiones. 12.
La declaración de inexequibilidad de una norma que tiene relación íntima con un
esquema de financiación de vivienda que ha perdurado por varios lustros, que ha
generado miles de soluciones habitacionales, que cuenta con más de 13 millones
de depositantes y cerca de un millón de deudores, no puede proferirse sin una
fundamentación que sea por lo menos plausible. La escueta consideración que en
una pasada sentencia sobre esta materia se había formulado como simple obiter dictum,
ahora se ha incorporado como argumento principal, sin esbozar ningún argumento
serio que la sostenga. No
desconocemos la situación de crisis que ha afectado de manera profunda al
sistema UPAC y al sector de la construcción, que no ha dejado de repercutir
negativamente sobre muchos deudores. Pero la responsabilidad por este estado de
cosas incumbe a los órganos titulares de competencias en esta esfera de la
acción social. Igualmente, las soluciones y las rectificaciones son del resorte
de esas autoridades. La
Corte Constitucional no es el órgano del Estado llamado a rectificar la
política de vivienda. Esto no quiere decir que no deba declarar la
inconstitucionalidad de una ley de vivienda que viole la Constitución Política,
siempre desde luego que existan motivos válidos para hacerlo. En este caso, las
normas sobre financiación de la vivienda configuradoras
del sistema UPAC han sido declaradas inexequibles. Sin embargo, una comparación
abstracta de estas disposiciones con la Constitución, no arroja ningún cargo de
inconstitucionalidad. La propia Corte admite que la capitalización de intereses
per se no es inconstitucional. Ahora, si dicha confrontación no debe
someterse simplemente a un cotejo abstracto, sino que éste debe asociarse al
contexto histórico de aplicación de la norma demandada - lo que no deja de ser
discutible, aunque admitimos la procedencia y necesidad de esta vía
hermenéutica -, no puede la Corte abstenerse de entrar en el fondo de los
hechos, los que deben ser descritos y explicados, si en ellos se apoya su
decisión. Lo
que sí está vedado a un Tribunal Constitucional es lo que en este caso ha hecho
la Corte. Bajo la apariencia de un control abstracto ha declarado la
inexequibilidad de una disposición legal, pero en el fondo lo que ha motivado
el fallo ha sido una situación de hecho, cuya denuncia y examen constitucional
no ha acometido. En otras palabras, las razones que apoyan la decisión no son
en nuestro concepto las que apenas se insinúan en el fallo. Ha sido la realidad
del sistema UPAC - el drama de los deudores - la que ha conducido a su
inexequibilidad. Pero esta realidad no se hace sentir en la sentencia. De una
manera melancólica se ha innovado el derecho constitucional. En lugar de
aprehender abiertamente la realidad como patrón de confrontación constitucional
- cuando había llegado la hora de hacerlo -, se ha preferido dejar esa
operación en el subconsciente de la mayoría. Es
evidente que la completa y abierta motivación de la sentencia, habría obligado
a la Corte a penetrar en un fenómeno complejo, que debe ser mirado desde el
punto de vista de los actuales deudores, pero no únicamente a través de esta
perspectiva. Incluso, los deudores se ubican en diversos estratos
socioeconómicos, y no pueden recibir una misma consideración constitucional. De
otro lado, la distinción de lo que debe ser tratado en términos de mercado y lo
que requiere y merece aplicación de apoyos estatales, mal puede soslayarse. La
motivación que echamos de menos, en fin, debía distinguir con claridad lo que
pertenecía al ámbito de la política y lo que concernía a la decisión del juez.
La Corte más que ningún otro Tribunal debe apoyar sus resoluciones en razones y
en todas las razones que las determinen. La argumentación y la transparencia
son el antídoto de la arbitrariedad, y en ellas se funda la legitimidad de la
Corte Constitucional, que como órgano de justicia no rinde cuentas de su
gestión, pero está obligado a ofrecer siempre las mejores razones en las que se
inspiran sus fallos. El control social referido a las sentencias de la Corte
estimula poderosamente la creación y profundización de una fecunda cultura
constitucional. La insuficiente o incompleta motivación ciertamente poco
contribuyen a formar esta despierta conciencia ciudadana que, en últimas, es la
más celosa guardiana de la Constitución y de los derechos fundamentales. Para
corroborar esta afirmación, que trasluce nuestra crítica al formalismo aparente
de las decisiones de la Corte en esta materia - que callan los hechos que
inspiran sus fallos o ignoran los hechos que se desprenden de éstos -, basta
destacar que todos los colombianos, a raíz de una reciente sentencia de esta
Corporación (C-383 de 1999), aún los más pobres, terminaron por subsidiar a los
adquirentes de vivienda de los estratos medio y alto. En efecto, ello ocurre
cada vez que a los intermediarios de crédito se les compensa por el diferencial
de tasas activas de los préstamos de vivienda - atadas al IPC - respecto de las
tasas pasivas de captación - expresadas en tasas de interés de mercado. En un
país con necesidades básicas insatisfechas, no consulta ningún criterio de
justicia que por causa de una decisión judicial se produzca tan inequitativa
asignación de recursos. Este
es un ejemplo muy ilustrativo de un tipo de análisis constitucional que emerge
a la superficie como mera confrontación abstracta, pero que se cuida de
silenciar el marco fáctico en que se inspira, lo que reduce artificialmente la
complejidad de la situación tratada y redunda en pérdida de imparcialidad por
parte de la Corte Constitucional. Como la realidad tarde o temprano se libera
de la penumbra, con posterioridad al fallo, se manifiestan sus incongruencias y
los efectos negativos que éste termina por generar, los que ya podían ser entrevistos
desde el momento en que, bajo el manto de una confrontación abstracta, se
oscurecieron los contornos de los hechos que lo determinaron y que han debido
revelarse para controlar en el plano social si todas la voces fueron escuchadas
y todas las pretensiones de justicia sopesadas. 13.
En asuntos económicos, el control de constitucionalidad no puede omitir toda
reflexión sobre los efectos de las distintas alternativas hermenéuticas, por la
sencilla razón de que cada una acarrea costos y beneficios diversos y, por
ende, tiende a afectar de distinta manera la relación de poder existente en la
sociedad. En estas condiciones, el fallo de la Corte no puede dejar de expresar
un esquema básico de justicia, que es precisamente el tema de fondo de este
tipo de sentencias. La sentencia de la que discrepamos elude todo planteamiento
sobre esta materia y, por consiguiente, se limita a favorecer genéricamente a
los deudores, lo cual no es censurable de suyo, salvo que para hacerlo ha
debido fundar su pretensión en premisas ciertas que condujeran a esa conclusión
en el contexto de un arreglo institucional equilibrado, en el que igualmente
encontraran acomodo los depositantes y los intermediarios. En realidad, en la
providencia no se descubre el problema jurídico, ni se elaboran las diferentes
posibilidades interpretativas. Pareciera que la justicia, para la Corte,
significara únicamente la defensa a ultranza de la posición abstracta del
deudor. Sin embargo, esta defensa no podía adelantarse sin argumentos y sin
ponderar sus costos, incluso en relación con los potenciales deudores del
futuro. Se trataba de establecer si un mecanismo de financiación era o no
"adecuado", y esto obviamente exigía tomar en consideración los
efectos materiales vinculados a las diferentes posturas hermeneúticas.
La sentencia, en este sentido, ofrece una visión simplificada del problema
constitucional -estima uno solo de sus componentes- y, por consiguiente, la
solución no está a la altura de su complejidad y traduce la mera voluntad de la
Corte. Si
la Corte Constitucional no asume la carga de acreditar los cargos de
inconstitucionalidad del precepto legal examinado, no tiene otra alternativa
que declarar su exequibilidad. De lo contrario, sin estar legitimada para ello,
la Corte invade la competencia que la Constitución atribuye a otros órganos,
para definir, en su lugar, la política social de que se trate. En estas
condiciones corre la Corte el riesgo de transformarse en un órgano
eminentemente político y ser cooptada - como suele ocurrir con los órganos
reguladores - por los grupos que en un momento dado disponen de mayor poder de
presión social. Como resulta obvio, nada de esto conviene a su función
institucional ni al atributo de imparcialidad que debe acompañar su actuación. 14.
La precaria fundamentación de la sentencia, debilita la posición de la Corte.
El desgano o impericia de los órganos competentes del Estado - que no pueden
ser tolerados por el pueblo, que en todo momento podrá apelar a los
instrumentos de participación y control que le entrega la democracia -, no
pueden ofrecerse como excusa suficiente para que la Corte intervenga de fondo
en la determinación o eliminación de una política pública, por fuera de su
función originaria de control de constitucionalidad o de la configuración de
una omisión constitucional susceptible de revisión judicial. Si no existen
motivos de inconstitucionalidad, la Corte no puede forzar sus competencias y
suplir con su actuación las fallas de la democracia o las equivocaciones de
otros órganos del Estado. Transitar por el camino que le traza la Constitución
es la única precaución que no debe ignorar la Corte Constitucional. Fecha ut supra, EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ Magistrado VLADIMIRO
NARANJO MESA Magistrado NOTAS DE
PIE DE PÁGINA 1 Reportes del Emisor
- Banco de la República. Mayo de 1999 - No. 4. Santa Fe de Bogotá. 2 La Capacidad de pago
de los deudores en UPAC - Antonio Hernández Gamarra, José Tolosa Buitrago. |
