RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

Consejera Ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

 

Bogotá D.C., cinco (5) de noviembre de dos mil trece (2013)

 

Ref.: 250002325000200500662 03

 

ACCIÓN POPULAR

 

ACTORA: SONIA ANDREA RAMÍREZ LAMY

 

Se deciden las impugnaciones interpuestas por Sonia Andrea Ramírez Lamy, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial[1]; la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, Darío Rafael Londoño Gómez, la Caja de Compensación Familiar –COMPENSAR, Nicolás Muñoz Escobar, Efraín Forero Molina, Constructora Palo Alto y Cia S. en C., la Cámara Colombiana de Construcción –CAMACOL, la Parcelación Floresta de la Sabana, Helm Trust S.A., en representación del Fideicomiso Montearroyo de Rosales; Fiduciaria Bogotá S.A., Alianza Fiduciaria S.A., GNB Sudameris S.A., y Alicia Violeta Valencia Villamizar; contra la sentencia de 29 de septiembre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección “B”), estimatoria de  las pretensiones de la demanda.

 

I. ANTECEDENTES[2]

 

1. La Demanda[3]

 

El 20 de abril de 2005, la ciudadana Sonia Andrea Ramírez Lamy entabló acción popular contra la Nación –Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (en adelante CAR) y el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente (en adelante DAMA), para reclamar protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, la existencia del equilibrio ecológico, la defensa del patrimonio público, la defensa del patrimonio cultural de la Nación, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

 

Por autos de 22 de abril[4] y 1° de junio[5], ambos de 2005, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente, admitió la demanda y la corrección de la misma, de conformidad con  el artículo 208 del C.C.A..

 

1.1. Otras Entidades Vinculadas al Proceso

 

Mediante auto de 18 de julio de 2005[6] el a quo vinculó al proceso a los exdirectores de la CAR: Diego Fernando Bravo Borda, Darío Rafael Londoño Gómez y Gloria Lucía Álvarez Pinzón; y a los Curadores Urbanos No. 2, 3, 4 y 5: Brianda Reniz Caballero, Ignacio Restrepo Manrique, Germán Ruiz Gil y Mariano Pinilla Poveda. Asimismo, en el mismo proveído, se tuvo a los señores Diego Sebastián Angulo y Jorge Ramírez Bahamón como coadyuvantes de la demanda.

 

En este mismo sentido, mediante autos de 23 de septiembre[7], 25 de octubre[8] y 29 de noviembre[9], todos de 2005, se vinculó como coadyuvantes a la Junta de Acción Comunal del barrio Bosque Calderón, a los señores Efraín Forero Molina, Dagoberto Ramírez Villamil y Nicolás Muñoz Escobar; al señor Ricardo Vanegas Sierra, a la Constructora Palo Alto y Cia S. en C.,  a COMPENSAR; y al Departamento Administrativo de Planeación Distrital.

 

Igualmente, por autos de 16 de febrero[10] y 6[11] y 27[12] de marzo de 2006 se aceptó la coadyuvancia de la Contraloría de Bogotá, CAMACOL, Fiduciaria Bogotá S.A., Alianza Fiduciaria S.A., Fiduciaria GNB Sudameris S.A., Constructora Social Caribeña Ltda, la Parcelación Floresta de la Sabana, Constructora Megacerro S.A., los propietarios de la Vereda El Verjón y de los señores Gonzalo Rodríguez Barco, Eliseo Bautista Varela, Claudio Bautista Varela y Francisco Alejandro Almanza Alfonso.

 

Por último, en sentencia de 29 de septiembre de 2006[13] se tuvo como coadyuvantes a Helm Trust S.A., representando al Fideicomiso Montearroyo de Rosales; y a los señores Clara Esperanza Díaz Barragán y Enrique Montaña Sabogal. Asimismo, en la misma providencia, se aceptó como tercera interesada a Alicia Violeta Villamizar.

 

1.2. Hechos

 

Afirma la demandante que 14.116 hectáreas del bosque de los cerros orientales de Bogotá, que atraviesa la ciudad de sur a norte, por las localidades de Ciudad Bolívar, Usme, San Cristóbal, Santa Fé, Chapinero y Usaquén, fueron declaradas como área de reserva forestal, por el Instituto de Recursos Naturales Renovables y del Ambiente – INDERENA, mediante Acuerdo 30 de 1976 (30 de septiembre)[14], pues tienen gran variedad de flora y fauna, múltiples fuentes hídricas, ayudan al proceso de depuración del aire, y ejercen control sobre algunos aspectos climáticos de la capital.

 

Manifiesta que el Acuerdo referido fue aprobado por el Ministerio de Agricultura, mediante Resolución 76 de 1977 (31 de marzo)[15]; siendo relevante destacar que el artículo 206[16] del Decreto Ley 2811 de 1974[17] estableció que las áreas de reserva forestal tienen destinación exclusiva a la conservación permanente de bosques, y que el artículo 61[18] de la Ley 99 de 1993[19] declaró los cerros y el sistema montañoso circundante de la Sabana de Bogotá como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria es la agropecuaria y forestal.

 

Indica que mediante  Resolución 463 de 2005 (14 de abril)[20],  el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial excluyó 973 hectáreas de la reserva forestal, con el propósito de legalizar situaciones de hecho irregulares, originadas en asentamientos ilegales, explotaciones mineras ilícitas, licencias irregulares de construcción, tala de árboles y explotación de flora y fauna. Lo anterior, sostiene, ha deteriorado gravemente el bosque de los cerros orientales.

 

Además, afirma que los recursos naturales pueden verse gravemente perjudicados si las autoridades públicas no adoptan medidas inmediatas para contener el descalabro ecológico que afecta los cerros, pues los curadores urbanos continúan autorizando  construcciones en el área de reserva forestal.

 

Expone que las lluvias de invierno causan riesgo a los asentamientos irregulares instalados en el área protegida, pues pueden ocasionar deslizamientos en donde se encuentran ubicados; que dichos asentamientos atentan contra la reserva natural; que la explotación irregular de minería genera enfermedades respiratorias a la población; y que las autoridades administrativas no tienen control de la tala indiscriminada de árboles y de la explotación de flora y fauna que se hace en la reserva.

 

En este orden de ideas, manifiesta que se está violando: i) la moralidad administrativa, porque numerosas actuaciones administrativas que se han realizado sobre los cerros orientales han violado la Constitución y la Ley; ii) el equilibrio ecológico y el goce de un ambiente sano, pues no se está garantizando la conservación y restauración de dichos cerros; iii) el patrimonio público, habida cuenta de que se están comerciando bienes que son de la Nación y que tienen el carácter de imprescriptibles, inembargables e inalienables; iv) el patrimonio público, porque  la reserva natural es de interés histórico, estético, ambiental y ecológico; v) la seguridad y salubridad públicas y el acceso a una infraestructura que garantice la salubridad pública, pues el Estado no ha protegido la salud de los habitantes del área para que puedan vivir en un medio ambiente sano; y vi) la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, debido a que el deterioro de la reserva natural atenta contra la vida y la salubridad de la población.

 

Por lo anterior, solicita que sean reincorporadas al área de reserva forestal las 973 hectáreas excluidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, mediante la Resolución 463 de 2005 (14 de abril); y que se expidan los actos administrativos correspondientes para restituir, readecuar y reforestar la misma zona y/o aquella(s) que hace(n) parte de la reserva y aun no ha(n) sido construida(s).

 

1.3. Pretensiones

 

La actora solicita que se hagan las siguientes declaraciones y condenas:

 

“3. Que se ordene a la Nación – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) y Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente (DAMA), adoptar las medidas necesarias para recuperar los recursos naturales existentes en los cerros orientales de Bogotá (sellamiento, desalojo, restitución, etc.), hasta ahora afectados por los asentamientos ilegales, explotaciones mineras ilícitas, licencias de construcción irregulares, tala de árboles y explotación de flora y fauna.

 

4. Que se ordene a la Nación – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) y al Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente (DAMA), una vez restituidos los espacios pertenecientes a la reserva forestal en mención, proceder a su adecuación e inmediata reforestación.

 

5. Que se ordene a la Nación – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) y al Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente (DAMA), conservar permanentemente los cerros orientales de Bogotá, como reserva forestal, conforme al marco normativo que la constituyó como reserva.

 

6. Que se adopten las medidas necesarias para que no se vuelvan a presentar las acciones y omisiones que dan lugar a la presente acción.

 

7. Que se ordene a la Nación – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) y al Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente (DAMA), que se incluya en los nuevos linderos adoptados mediante Resolución 463 del 14 de abril de 2005 de dicho Ministerio, las 973 hectáreas de protección que fueron excluidas de la Reserva Forestal de los Cerros Orientales de Bogotá, comoquiera que dichos bienes colectivos pertenecen al patrimonio público y cultural de Bogotá, la región, la Nación y de la humanidad, los cuales son inalienables, imprescriptibles e inembargables, de conformidad con lo dispuesto por los literales e) y f) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, y el artículo 63 de la Constitución Política.

 

8. Que se ordene a la Nación – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) y al Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente (DAMA), expedir los actos administrativos necesarios y proceder a los trámites y ejecuciones de la misma naturaleza que a ello diere lugar para la inmediata restitución, readecuación y reforestación del bien colectivo en mención excluido de la Reserva Forestal de los Cerros Orientales de Bogotá.

 

9. En subsidio, ordenar a la Nación – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) y al Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente (DAMA), restituir a la Reserva Forestal de los Cerros Orientales de Bogotá, las hectáreas excluidas que no se encuentran construidas.”

 

2. Contestaciones

 

2.1. El DAMA[21] se opuso a las pretensiones de la demanda manifestando que ha cumplido con las obligaciones que tiene asignadas, como entidad competente de la gestión ambiental en el Distrito Capital. En este sentido, afirmó que ha adelantado diferentes acciones, como miembro del “Comité Interinstitucional para la Coordinación de la Actuación Administrativa del Distrito Capital en el manejo de los Cerros Orientales de Bogotá”[22], para prevenir el deterioro del medio ambiente en los cerros.

 

Indicó que no es competente para expedir licencias de urbanismo y construcción, ni para suspender actividades urbanísticas ilegales, pues ello compete, respectivamente, a los curadores urbanos y a los alcaldes locales. Igualmente, precisó que existen áreas en los cerros orientales que tienen un régimen de usos que permite el manejo urbanístico, debido a que no hacen parte de la reserva forestal.

 

Además, sostuvo que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5°[23] del Acuerdo 30 de 1976 (30 de septiembre), la CAR es la entidad competente para administrar la zona en donde se encuentra ubicada la reserva forestal. A propósito, señaló que el artículo 389 del Decreto 619 de 2000[24] dispone que “las actividades de las distintas entidades y los particulares dentro de los cerros orientales (Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, Resolución 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura) se sujetarán a la zonificación y reglamentación del Plan de Manejo que elabore la Corporación Autónoma Regional (CAR) para esta área, en concertación con el Ministerio de Ambiente y el Distrito Capital…”.

 

Finalmente, respecto de las pretensiones incorporadas en la reforma de la demanda, sostuvo que no tenía competencia para decidir sobre los linderos de la reserva, puesto que ello correspondía al Ministerio de Ambiente, de conformidad con lo previsto en el artículo 5°[25] numeral 18 de la Ley 99 de 1993.

 

2.2. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial[26] se opuso a las pretensiones de la demanda alegando que no ha violado derechos colectivos. Indicó que expidió la Resolución 463 de 2005 (14 de abril), con el fin de proteger, conservar, restaurar, recuperar y prevenir el deterioro de los cerros orientales. En este sentido, estableció que al volver a delimitar el área protegida, se busca adecuar  las acciones que se han llevado a cabo en la zona para que el ordenamiento de la capital sea armónico.

 

Indicó que no puede declarársele responsable de la violación de derechos colectivos, pues ha expedido la normativa correspondiente para proteger los recursos naturales, siendo la Corporación Autónoma Regional y los Grandes Centros Urbanos competentes para llevar a cabo su ejecución.

 

Señaló que la Resolución 463 de 2005 (14 de abril), mediante la cual se excluyeron 973 hectáreas de la zona de reserva forestal, “… fue expedida acatando la ley y con base en criterios técnicos.”.

 

Por último, afirmó que la problemática de los cerros orientales de Bogotá existe desde antes de que fuera creada la entidad y que si hubo una sustracción de las hectáreas referidas, ello obedeció a que tales áreas no cumplían con las condiciones para ser consideradas como zona de reserva forestal.

 

2.3. La CAR[27] se opuso a las pretensiones de la demanda manifestando que ha cumplido a cabalidad con las obligaciones que la ley le impone. En este sentido, determinó que, de conformidad con lo previsto en el artículo 4°[28] de la Resolución 463 de 2005 (14 de abril), y en concordancia con lo dispuesto en el artículo 31[29] de la Ley 99 de 1993, es la entidad encargada de administrar la Reserva Forestal Protectora, para lo cual debe adoptar  el Plan de Manejo para la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, que debe contener  los programas, proyectos y acciones estratégicas necesarias para conservar, preservar, rehabilitar y recuperar los ecosistemas que hacen parte de la reserva forestal, así como su ordenamiento, manejo integral y administración.

 

Indicó que celebró el contrato interadministrativo No. 129/03 con el DAMA, con el objeto de aunar esfuerzos para desarrollar el Plan de Ordenamiento y Manejo de los Cerros Orientales de Bogotá – POMCO. Asimismo, puso de presente que no pudo adelantar el POMCO hasta que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expidió la Resolución 463 de 2005 (14 de abril) fijando los límites de la reserva forestal, pues ello era un requisito indispensable para ponerlo en marcha, de conformidad con lo establecido en el POT.

 

2.4. El Procurador Judicial, Ambiental y Agrario[30] hizo un recuento de la caótica situación ambiental que se padece en los cerros orientales. Indicó que la CAR y el DAMA, en coordinación con el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, desarrollaron el POMCO, obteniendo como resultado el establecimiento de unos parámetros y la elaboración de documentos en los cuales se estableció la necesidad de proteger las zonas de páramo, los remanentes del bosque alto-andino y la rehabilitación ecológica, donde el potencial de restauración evaluado resultaba viable y correspondía a las zonas de rehabilitación.

 

Consideró que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial desconoció estudios previos y conceptos de orden técnico y jurídico al realinderar unilateralmente la zona de reserva forestal protectora, mediante la Resolución 463 de 2005 (14 de abril). Asimismo, afirmó que dicha entidad nunca publicó los documentos en los que motivó la Resolución aludida; y carecía de competencia para disminuir el área de reserva, pues la CAR era quien para tales efectos debía zonificar y reglamentar las actividades de las entidades públicas y de los particulares en los cerros orientales.

 

Sostuvo que la CAR incumple sus obligaciones legales, pues no ha ejercido su función de policía para proteger la reserva forestal.

 

Manifestó que el Departamento de Planeación Distrital perjudicó gravemente la reserva forestal, pues emitió varios conceptos jurídicos que habilitaron la posibilidad de desarrollar proyectos urbanísticos en dicha zona de reserva, y que posteriormente conllevaron a que algunas curadurías urbanas expidieran licencias de construcción en el área. Igualmente, puso de presente que a pesar de los múltiples requerimientos que ha hecho, las alcaldías locales del Distrito Capital no han adelantado las medidas para evitar que se construya sin licencia en la zona de la reserva.

 

2.5. Los señores Diego Sebastián Angulo Proaños[31], Clara Esperanza Díaz Barragán, Eduardo Enrique Montaña Sabogal[32] y Jorge Ramírez Bahamón[33] coadyuvaron la demanda reiterando los argumentos expuestos por la actora.

 

2.6. La Caja de Compensación Familiar, COMPENSAR[34], hizo saber su condición de propietaria de unos bienes inmuebles, ubicados en la localidad de San Cristóbal Sur Este en Bogotá, D.C., con matrículas inmobiliarias 50S-40352360 y 50S-40352361, sobre los cuales se desarrolla el “Proyecto de Vivienda de Interés Social Parque Residencial San Jerónimo de Yuste”, diseñado para un total de 2703 unidades de vivienda, en cercanías de la zona de reserva forestal.

 

Señaló que adquirió tales bienes con arreglo en las disposiciones legales y que contaba con todos los permisos para adelantar el proyecto. Dijo que los predios de su propiedad nunca formaron parte de la reserva forestal, puesto que, de conformidad con el Acuerdo 6 de 1990 (mayo 8)[35], el inmueble está ubicado en el perímetro urbano de la ciudad. También puso de presente que el Ministerio de Ambiente, mediante la Resolución 463 de 2005 (14 de abril), incluyó desacertadamente el predio dentro de aquellos que resultaron “excluidos” de la zona de reserva, puesto que nunca habían estado incluidos en ella.

 

2.7. Nicolás Muñoz Escobar[36], Efraín Forero Molina[37] y la Junta de Acción Comunal del barrio San Isidro II[38], actuando como coadyuvantes de las entidades demandadas, afirmaron que el Ministerio de Ambiente obró en desarrollo de sus competencias legales al expedir la Resolución 463 de 2005 (14 de abril), puesto que está habilitado para sustraer zonas de la reserva y lograr con ello la protección de los recursos naturales, mediante la consolidación de una estructura ambiental que sustente, a mediano y largo plazo, el conjunto de los valores ecológicos.

 

Señalaron que la mayoría de los predios que se ubican en la reserva son propiedad privada, y que la Resolución 76 de 1977 (31 de marzo) no es oponible, debido a que no fue inscrita oportunamente en la oficina de registro de instrumentos públicos.

 

Exhortaron a proteger los derechos adquiridos de los habitantes que de buena fe compraron predios en la reserva, antes de la expedición de la Resolución 463 de 2005 (14 de abril).

 

2.8. El  Curador Urbano 3, Ignacio Restrepo Manrique[39], afirmó que el Acuerdo 30 de 1976 (30 de septiembre), aprobado por la Resolución Ejecutiva 76 de 1977 (31 de marzo), carece de validez, pues se sujetaba, de conformidad con lo dispuesto en el  artículo 10º[40] del mismo Acuerdo, a la inscripción del acto “… en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, D.E., Facatativá y Zipaquirá, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 96 y 97 del Código Fiscal Nacional”; cosa que nunca sucedió.

 

En este orden de ideas, sostuvo que es legítima la incorporación de predios a suelo urbano, realizada mediante el Decreto 714 de 1995 (21 de noviembre)[41], y la expedición que hizo de la Resolución No. 030003 de 1997 (26 de marzo) y la Licencia de Construcción No. L.C. 97 – 3 – 0155 del 25 de noviembre de 1997, pues por no haberse registrado la constitución del área de reserva forestal, no era oponible.

 

2.9. El Curador Urbano 5, Mariano Pinilla Poveda[42], manifestó que no es responsable de la violación de derechos colectivos, pues desde el 10 de noviembre de 2003, fecha en que inició sus labores como curador urbano, no ha expedido licencias de construcción en el área de reserva forestal. Además, arguyó que existía falta de legitimación por pasiva ya que “… no fue el curador que estudió, tramitó o expidió licencias de construcción para el (sic) predios ubicados en los cerros orientales…”.

 

2.10. Dagoberto Ramírez Villamil[43] coadyuvó la demanda manifestando que debían protegerse los derechos colectivos invocados. Asimismo, adujo que la constitución de la reserva forestal carecía de eficacia porque la Resolución 76 de 1977 (31 de marzo) nunca fue registrada en los folios de matrícula inmobiliaria, correspondientes a cada uno de los predios que pretendía afectar.

 

En este orden de ideas, solicitó proteger los derechos adquiridos de quienes habían construido en legal forma sobre el área protectora.

 

2.11. La Curadora Urbana 2, Brianda Reniz Caballero[44], arguyó que no ha violado derechos colectivos, pues las licencias de urbanismo y construcción que expidió sobre los inmuebles del Centro Educativo San Cayetano, Monterosales (Luis A. Vega – Bosque Calderón), Colegio Nueva Granada – Circunvalar Lotes A, B y C; Cerros de Torca y San Jerónimo del Yuste, no se encuentran ubicadas en la zona de reserva forestal.

 

2.12. La Junta de Acción Comunal del barrio Aguas Claras[45] manifestó que la acción de la referencia perjudica gravemente a más de 1000 familias, pues pretende incorporar los predios en los que viven a un área de reserva forestal inexistente. Además, indicó que la comunidad no viola los derechos colectivos invocados, ya que las personas del barrio propenden por que se cuide el medio ambiente.

 

2.13. Ricardo Vanegas Sierra, la Junta de Acción Comunal del barrio Bosque Calderón y Constructora Palo Alto y Cia. S. en C.[46] consideraron que las autoridades administrativas tuvieron una tardanza de 28 años en inscribir la constitución de la reserva forestal en la oficina de registro de instrumentos públicos.

 

Sostuvieron que el INDERENA, la CAR y el Ministerio de Ambiente han omitido inscribir la afectación ambiental en las matrículas inmobiliarias respectivas, para evitar pagar las indemnizaciones correspondientes.

 

2.14. El exdirector de la CAR, Darío Londoño Gómez[47], sostuvo que la constitución de la reserva forestal de los cerros orientales no era oponible a terceros, pues no se inscribió en la oficina de registro de instrumentos públicos durante aproximadamente 28 años.

 

Indicó que en condición de Director de la CAR, celebró con el Ministerio de Ambiente y el DAMA el Convenio de Cooperación No. 12 del 21 de junio de 2001, con el fin de armonizar los procedimientos para reglamentar el uso de la reserva.

 

En conclusión, manifestó que no podía endilgársele la violación de derechos colectivos, pues cumplió cabalmente con las funciones que su cargo le imponía.

 

2.15. Doce (12) propietarios de terrenos y casas de la “Vereda del Verjón Bajo”[48] manifestaron que debían respetarse los derechos adquiridos de las personas que tenían asentamientos en el área de reserva. Igualmente, sostuvieron que debían respetarse los acuerdos realizados en el marco del POMPCO.

 

2.16. Fiduciaria Bogotá S.A.[49] dijo que tenía interés en el proceso puesto que era la representante de un patrimonio autónomo, consistente en el bien raíz ubicado en la carrera 2 Este No. 76 – 20, respecto del cual se habían obtenido las licencias de construcción debidas, de conformidad con el POT del Distrito.

 

Afirmó que de manera equivocada el Ministerio de Ambiente y el Departamento Administrativo de Planeación del Distrito consideraban que el inmueble de su propiedad se encontraba ubicado dentro de la reserva forestal. En este sentido, arguyó que la reserva a que hace referencia el Acuerdo 30 de 1976 (30 de septiembre) únicamente afecta bienes baldíos del área forestal, pues de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10° de dicho Acuerdo, se deben aplicar los artículos 96[50] y 97[51] del Código Fiscal Nacional[52] que sólo hacen referencia a ese tipo de bienes.

 

Además, puso de presente que la reserva no le era oponible, porque nunca fue inscrita en la oficina de registro de instrumentos públicos.

 

2.17. La Parcelación Floresta de la Sabana[53], Francisco Alejandro Almanza Alfonso[54] y la Cámara Colombiana de la Construcción – CAMACOL[55], en escritos separados, alegaron que la declaratoria de reserva forestal protectora no era oponible a terceros, puesto que la Resolución 76 de 1997 (31 de marzo) no fue inscrita en el registro inmobiliario. Dijeron también que el desconocimiento de los derechos adquiridos por particulares, constituía una violación al principio de confianza legítima, máxime cuando muchas de las construcciones realizadas en la zona cumplieron con los requisitos legales para ser realizadas.

 

2.18. Constructora Social Caribeña Ltda[56] señaló que el predio “Urbanización San Rafael Sur Oriental” no hacía parte de la reserva forestal, hasta que fue indebidamente incluido en ella mediante la Resolución 463 de 2005 (14 de abril). En este sentido, consideró que la aludida resolución viola la moralidad administrativa, pues se expidió desconociendo los derechos adquiridos de los pobladores del lugar que adquirieron sus predios con justos títulos.

 

2.19. Gonzalo Rodríguez Barco, Claudino Bautista Varela y Eliseo Bautista Varela[57] manifestaron que son habitantes del barrio San Luis, ubicado en el área que mediante Acuerdo 30 de 1976 (30 de septiembre)  fue constituida como reserva forestal. Sin embargo, adujeron que el área en la que viven fue extraída de la reserva posteriormente, en tres oportunidades, con la expedición de las Resoluciones 2337 de 1985 (6 de agosto)[58], 248 de 1985[59] y 463 de 2005 (14 de abril), proferidas respectivamente por la CAR, el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

 

2.20. El Departamento Administrativo de Planeación Distrital[60] se opuso a las pretensiones de la demanda alegando que no ha violado derechos colectivos, pues no es competente para expedir licencias de construcción y urbanismo ni para suspender o sellar actividades urbanísticas ilegales.

 

En este sentido, puso de presente que las entidades responsables de vigilar el área de reserva son el Ministerio de Ambiente, el DAMA y la CAR.

 

Finalmente, propuso como excepciones las de improcedencia de la acción y falta de legitimación en la causa por pasiva.

 

2.21. Veintidós (22) propietarios de terrenos y/o casas del proyecto “Vereda Parque Residencial San Jerónimo de Yuste” manifestaron que compraron a COMPENSAR inmuebles ubicados en el área de reserva, los cuales, afirman, están gravemente deteriorados.

 

Solicitaron que mediante la presente acción se les pueda dar una solución de vivienda digna, permitiéndoles ser reubicados en un lugar en el que puedan gozar de un mejor proyecto de vida, en armonía con la naturaleza.

 

2.22. La Contraloría de Bogotá[61] manifestó que las autoridades administrativas del Distrito Capital han dado un mal manejo a la problemática de los cerros orientales, pues han expedido licencias urbanísticas y de expansión urbana en el área que tiene como única destinación la de conservar bosques naturales.

 

Solicitó al Despacho pronunciarse respecto de la explotación minera y los desarrollos urbanísticos que perjudican gravemente el área protectora.

 

2.23. Helm Trust S.A., en representación del Fideicomiso Montearroyo de Rosales[62], manifestó que las entidades demandadas no han violado derechos colectivos, pues han propendido por salvaguardar el área de reserva forestal. En este sentido, declaró que con la expedición de la Resolución 463 de 2005 (14 de abril) lo que se quiso hacer fue cuidar el área de bosques que aún no había sido perjudicada por la actividad humana.

 

Aseveró que la reserva forestal, declarada mediante la Resolución 76 de 1977 (31 de marzo), no era oponible a ningún habitante de los cerros orientales, pues no había sido registrada en la oficina de registro de instrumentos públicos. Asimismo, señaló que dicha Resolución había perdido fuerza ejecutoria, ya que habían pasado más de 5 años sin que la administración hubiera realizado actos para ejecutarla.

 

2.24. Alianza Fiduciaria S.A. y GNB Sudameris S.A.[63] dijeron que debían respetarse los derechos adquiridos en el área considerada como de reserva protectora. Afirmaron que tienen interés en el proceso porque la segunda es titular de licencias ambientales y de construcción del “Predio Santo Domingo – Urbanización Cerro Verde”.

 

2.25. Alicia Violeta Valencia Villamizar[64] manifestó que es propietaria de un lote  de 9.680 m², ubicado en la vereda “Verjón Alto la Calera”. Indicó que se le ha impedido construir una vivienda de recreo familiar, bajo la excusa de que su terreno se encuentra dentro de un área de reserva forestal.

 

Sostuvo que la constitución de una reserva forestal en los cerros orientales no podía utilizarse para contravenir derechos particulares.

 

3. Medidas Cautelares

 

En el escrito de reforma a la demanda la actora solicitó que se decretaran las medidas cautelares necesarias para que el Ministerio de Ambiente, la CAR, el DAMA y la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá protegieran la Reserva Forestal de los Cerros Orientales de Bogotá. Entre otras medidas, se pidió suspender cualquier actuación administrativa y cualquier obra de urbanización o construcción en la zona de 973 hectáreas que había sido excluida de la Reserva por la Resolución 463 de 2005 (14 de abril).

 

3.1. Auto del 1 de junio de 2005

 

Mediante auto de 1° de junio de 2005[65] el a quo acogió la solicitud de medidas cautelares y dispuso en la parte resolutiva de la providencia:

 

“2. Suspender provisionalmente los efectos de la Resolución No. 463 del 14 de abril de 2005, solamente en cuanto excluye una parte del Área de Reserva Protectora del Bosque Oriental de Bogotá, comprendida en el artículo 2º de la Resolución No. 76 de 1977.

 

3. Comunicar esta decisión al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al Director del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente y al Director de la Corporación Autónoma Regional.

 

4. Comunicar esta decisión a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, para efectos de que no se tramite ningún documento de legalización de construcción ubicada en las áreas excluidas de Reserva Forestal de los Cerros Orientales de Bogotá, hasta tanto se decida la presente acción popular.

 

5. Ordenar a las autoridades ambientales de Cundinamarca (CAR) y del Distrito Capital (DAMA) para que conjuntamente y de inmediato ejecuten las acciones que sean necesarias para el manejo, administración y conservación de la reserva. Las medidas adoptadas serán comunicadas al Tribunal en plazo no mayor a 30 días, contados desde la notificación de este auto, a fin de que la Sala evalúe la eficacia de las mismas. Oficiar a los directores de la CAR y del DAMA de la medida adoptada en este auto.” (Se resalta)

 

El 10 de junio de 2005 la CAR interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el auto referido[66]. Manifestó que se encontraba en desacuerdo con lo ordenado en el numeral 5° de la providencia, pues era la única entidad competente para adelantar medidas en la reserva y, en consecuencia, no tenía porqué actuar conjuntamente con el DAMA. Asimismo, afirmó que las tareas impuestas en la decisión impugnada estaban siendo cumplidas y no podían ser terminadas de manera inmediata como lo pedía el a quo, puesto que resultaba perjudicial para el mismo interés público “…ordenar la ejecución de tareas a instituciones sin competencia por fuera del tiempo y definir plazos contrarios a lo que física, material y legalmente resulta posible…”.

 

El 18 de julio de 2005 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca[67] repuso parcialmente el numeral 5º del auto de 1º de junio de 2005, en el sentido de conceder un plazo adicional de tres (3) meses para que las autoridades ambientales de Cundinamarca (CAR) y del Distrito Capital (DAMA), conjuntamente ejecutaran las órdenes impartidas en el mismo. Por su parte, respecto del recurso de apelación interpuesto de manera subsidiaria, el Tribunal dijo que era improcedente “… toda vez que el mismo procede contra la providencia que decreta la medida cautelar, la que no fue objeto de reparo por parte de la apoderada de la Corporación Autónoma Regional – CAR”.

 

3.2. Auto del 29 de noviembre de 2005

 

Mediante auto de 29 noviembre de 2005[68], y en atención a las solicitudes presentadas por la actora[69] y por el DAMA[70], el a quo suspendió provisionalmente la Resolución 1582 de 2005 (26 de octubre), expedida por el Ministerio de Ambiente[71], mediante la cual se interpretó el parágrafo del artículo 5° de la Resolución 463 de 2005 (14 de abril)[72].

 

En el mismo proveído el Tribunal dispuso:

 

“2. Ordénase al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a la Corporación Autónoma Regional CAR y al Departamento Administrativo del Medio Ambiente – DAMA, suspender temporalmente el otorgamiento de licencias ambientales, permisos, autorizaciones o concesiones ambientales para la realización de proyectos o actividades a que hacen referencia los artículos 31-9 y 52 de la Ley 99 de 1993, dentro del área de reserva descrita en el Acuerdo 30 de 1976. Líbrense los oficios del caso.

 

3. Ordénase al Departamento Administrativo de Planeación Distrital y a los Curadores Urbanos; que suspendan temporalmente la aprobación y la concesión de licencias urbanísticas y de construcción, para la realización de proyectos o actividades urbanísticas dentro del área descrita en el Acuerdo 30 de 1976. Igualmente el Alcalde Mayor de Bogotá D.C. deberá revisar las existentes para los proyectos en ejecución actual o futura, para que estudie la posibilidad de su revocatoria. Líbrense los oficios del caso.

 

(…)

 

13. Negar de plano la nulidad propuesta por el apoderado de la Caja de Compensación Familiar – COMPENSAR, por considerar que no se le ha violado derecho procesal alguno, ya que su comparecencia al proceso le ha permitido y le permite realizar todos los actos necesarios para la defensa de sus intereses.”

 

Contra el auto del 29 de noviembre de 2005 Efraín Forero Molina[73], Fiduciaria Bogotá S.A.[74], CAMACOL[75] y COMPENSAR[76] interpusieron recursos de reposición y en subsidio apelación.

 

3.3. Auto del 6 de marzo de 2006

 

Por auto de 6 de marzo de 2006[77] el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dispuso no reponer el auto de 29 de noviembre de 2005 y conceder para ante el Consejo de Estado los recursos de apelación interpuestos contra dicho proveído.

 

4. Audiencia de Pacto de Cumplimiento[78]

 

Tuvo lugar el 16 de febrero de 2006 con la asistencia de los apoderados de la Contraloría de Bogotá, del DAMA y del Departamento Administrativo de Planeación Distrital; el Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios, y los coadyuvantes de las partes demandante y demandada. Se declaró fallida debido a que no compareció la actora.

 

5. Alegatos de Conclusión

 

5.1. Constructora Palo Alto y Cia S. en C.[79] manifestó que la CAR debe ser condenada por la violación de derechos colectivos, pues es la única entidad responsable de que no se hubiera registrado en la oficina de registro de instrumentos públicos la Resolución 76 de 1977 (31 de marzo). En este sentido, indicó que la CAR omitió registrar la Resolución aludida, con el único objeto de no indemnizar a los propietarios de inmuebles que verían restringido su derecho de dominio con la constitución de la reserva.

 

5.2. La actora[80] resumió los argumentos expuestos por las entidades demandadas en sus contestaciones y reiteró su solicitud de que fueran amparados los derechos colectivos invocados.

 

5.3. La CAR[81] hizo un recuento histórico de las competencias que se le han fijado a la administración para proteger las reservas forestales protectoras. Recalcó que la Resolución 76 de 1977 (31 de marzo) goza de plena validez pero es inoponible a terceros por no haber sido inscrita en la oficina de registro de instrumentos públicos. Indicó que, de conformidad con lo dispuesto en los Decretos 1600 de 2005 (20 de mayo)[82] y 564 de 2006 (24 de febrero)[83], es legítima la existencia de viviendas en el área de reserva.

 

5.4. El Procurador Judicial Ambiental y Agrario[84] manifestó que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial perjudicó gravemente la reserva forestal protectora al expedir la Resolución 463 de 2005 (14 de abril), pues permitió construir en terrenos que tenían vocación de conservación. Asimismo, indicó que la CAR omitió el cumplimiento de sus deberes legales al no haber adoptado medidas preventivas para proteger el área de reserva.

 

Afirmó que las entidades demandadas violaron los derechos colectivos invocados, pues permitieron la degradación de la zona de reserva forestal al no haber tomado medidas eficientes y eficaces para protegerla.

 

5.5. COMPENSAR[85] reiteró los argumentos expuestos en su contestación. Agregó que debía respetársele el principio de confianza legítima.

 

5.6. La Cámara Colombiana de la Construcción – CAMACOL[86] manifestó que la demanda no debía prosperar porque la reserva forestal presuntamente afectada carecía de linderos que permitieran determinar el área en la que se violaban derechos colectivos. Igualmente, adujo que no existía prueba en el proceso de que los curadores hubieran otorgado licencias de construcción en dicho lugar.

 

5.7. Alianza Fiduciaria S.A. y GNB Sudameris S.A.[87] reiteraron los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. Agregaron que las licencias que les fueron otorgadas para construir en el área de los cerros orientales, fueron concedidas antes de que el Ministerio de Ambiente expidiera la Resolución 463 de 2005 (14 de abril). Además, sostienen que los proyectos que han desarrollado se han hecho cumpliendo con la normatividad de protección al medio ambiente.

 

5.8. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial[88] reiteró los argumentos expuestos en su escrito de contestación. Adicionalmente, adujo que extrajo un área de la reserva forestal constituida mediante el Acuerdo 30 de 1976 (30 de septiembre), pues no cumplía con las características propias de una reserva forestal protectora.

 

Indicó que no vulneró los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, pues no es la entidad competente para velar por dichas situaciones en los cerros orientales de Bogotá.

 

5.9. El Curador Urbano 5, Mariano Pinilla Poveda[89]; el  Curador Urbano 3, Ignacio Restrepo Manrique[90]; la Fiduciaria GNB Sudameris S.A.[91], el exdirector de la CAR, Dario Londoño Gómez[92]; Francisco Alejandro Almanza Alfonso[93], el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, la Parcelación Floresta de la Sabana[94], Efrain Forero Molina[95], Helm Trust S.A., en representación del Fideicomiso Montearroyo de Rosales[96]; Fiduciaria Bogotá S.A.[97], y el DAMA[98], reiteraron los argumentos expuestos en sus contestaciones.

 

5.10. La Contraloría de Bogotá[99], de manera extemporánea, adujo que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial carecía de competencia para “normalizar” viviendas en el área de reserva, ya que ello correspondía a las autoridades distritales.

 

II. LA SENTENCIA APELADA[100]

 

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca amparó los derechos colectivos  al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, a  la protección de áreas de especial importancia ecológica y de sus ecosistemas y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, pues consideró que la reserva forestal protectora de los cerros orientales se veía gravemente afectada por las acciones y omisiones adelantadas por las entidades demandadas.

 

Puso de presente las razones por las que la reserva forestal constituye una fuente de gran importancia ambiental en el Distrito Capital.  En este sentido precisó que: “... el área de los Cerros Orientales de Bogotá, como zona estratégica para la conservación de recursos hídricos y parte importante del ecosistema de la Sabana, del país, e incluso más allá de las fronteras, hacen parte de una unidad funcional ecosistémica, por ende el abuso de los recursos naturales de la montaña o de los Cerros, y la desaparición de estos, incide directamente en la cantidad y calidad de los demás recursos, como el agua, y ésta incide en el ambiente, en el equilibrio ecológico y por ende en el derecho a gozar de una ambiente sano, en conexidad con derechos fundamentales como la vida y la salud. Vale decir, la reserva forestal protectora, es fundamental como ecosistema de importancia ambiental y como ecosistema de importancia social.”. Asimismo adujo, en relación con la relevancia que tiene la Zona de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, que “… las diversas actuaciones que vienen afectando a la zona… conlleva a que más temprano que tarde se agote el recurso hídrico y forestal existente” y que “… la sola posibilidad de que estos recursos se agoten, representa a lo sumo una amenaza cierta para los derechos de los habitantes de la Ciudad Capital…La eliminación de la vegetación afecta la calidad y cantidad de agua, las condiciones climáticas locales, ocasionando fluctuaciones extremas de temperatura y mayor contacto con el viento y radiación solar, comprometiendo la salud y la vida, entre otras afectaciones de la población.”

 

Por otro lado, indicó que la Resolución 76 de 1977 (31 de marzo) era oponible al Ministerio del Medio Ambiente, a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, al DAMA y a Planeación Distrital, pues a pesar de no haber sido inscrita en las oficinas de registro de instrumentos públicos, su cumplimiento se hacía exigible a aquellas autoridades que cumplían funciones de vigilancia ambiental. De hecho, manifestó que  la constitución de la misma era un hecho notorio y por lo tanto era oponible también a terceros.

 

Bajo el anterior contexto, sostuvo que las autoridades ambientales debían adquirir los inmuebles de propiedad privada que hicieran parte del bosque oriental, pues ellos eran de utilidad pública e interés social. Además, manifestó que debía conservarse la franja de adecuación prevista en la Resolución 463 de 2005 (14 de abril), con el objeto de delimitar de manera precisa el área de reserva y unificar el régimen jurídico de los predios excluidos de la misma. De hecho, sostuvo que debía existir una restricción absoluta del uso del suelo en dicha franja, con la finalidad de salvaguardar el área protegida.

 

Por su parte, respecto de los derechos colectivos afectados, precisó que el descuido de la zona de reserva vulnera el derecho de acceso a los servicios públicos, porque amenaza la cantidad y calidad de agua que circula en los mismos. También manifestó que se violaban los derechos colectivos al equilibrio ecológico, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones respetando las disposiciones jurídicas, como consecuencia de los asentamientos humanos informales en la zona.

 

Consideró que el Ministerio de Ambiente era responsable de la violación de derechos colectivos, por no haber alinderado la zona de reserva cuando era útil, por no haber registrado en la oficina de registro de instrumentos públicos el acto que constituía la reserva forestal y por no haber diseñado políticas coherentes con la importancia ecológica de la reserva.

 

Igualmente, indicó que la CAR violó derechos colectivos, porque no registró oportunamente el área de reserva en la oficina de registro de instrumentos públicos, y porque excluyó indebidamente varios predios de la misma, con el propósito de dar el carácter de legalidad a algunas urbanizaciones, pero sin tener consideración de las normas de cuidado del medio ambiente.

 

En este mismo sentido, condenó al Distrito Capital por haber realizado 22 incorporaciones y 35 legalizaciones en la reserva, las cuales perjudicaron gravemente el área forestal protectora.

 

En breve, estableció que las entidades demandadas eran responsables de la violación de derechos colectivos porque:

 

“Los estudios realizados por el instituto “Thomas Van Der Hammen” y el Jardín Botánico ”José Celestino Mutis”, relacionados en el apartado anterior, dan cuenta de que una de las causas o hechos generadores del daño ecológico en la reserva forestal “Bosque Oriental de Bogotá”, son las actividades urbanísticas y mineras, legales e ilegales, que trae consigo la desaparición de las coberturas vegetales nativas y exóticas, desapareciendo con ellas, también la cobertura de suelos y por consiguiente la desaparición de las aguas superficiales (quebradas), la disminución de la infiltración de aguas, erosión y desaparición gradual de suelos, y peligros de deslizamiento creando riesgo para el hombre.

 

Igualmente se estableció que los reglamentos del uso del suelo de la zona de reserva, expedidos por las autoridades ambientales, en (acción), han permitido las actividades urbanísticas (licencias de urbanismo y construcción) y mineras, (licencias ambientales) pero también han incurrido en omisiones como la advertida en esta providencia, además de que no han ejercido la función de vigilancia y control de manera efectiva, como lo demuestran las pruebas que obran en el expediente y que dan cuenta de las actividades tanto permitidas como ilegales y de los asentamientos humanos que implica el incumplimiento del deber constitucional de conservar la reserva, y por ende, esas acciones y omisiones contribuyen o han contribuido al deterioro de la reserva, y que de continuar con esa dinámica, lógicamente se permitiría la continuidad de la violación de los derechos colectivos al ambiente sano y al equilibrio ecológico.

 

Por lo que el Tribunal encuentra una relación directa, entre las actuaciones y omisiones de las autoridades y el deterioro ecológico causado en la zona de reserva (…)”

 

Por otro lado, indicó que no era dable endilgar responsabilidad a los curadores urbanos vinculados al proceso, habida cuenta de que los derechos colectivos conculcados “no guarda[ban] relación con la moralidad administrativa o la defensa del patrimonio público”. En un mismo sentido, eximió de responsabilidad a los exdirectores de la CAR: Diego Bravo Borda, Darío Londoño Gómez y Gloria Lucía Álvarez Pinzón, pues constató que durante sus administraciones no se expidieron actos administrativos que hubieran sustraído áreas de la reserva.

 

Enfatizó que no debían ejecutarse los “…actos administrativos como licencias, permisos, autorizaciones, sustracciones, incorporaciones y similares que cambiaran la condición jurídica de los inmuebles de propiedad privada situados en la zona de reserva y su franja de adecuación…”, porque “comprometen el derecho al ambiente sano y al equilibrio ecológico  y resultan inconstitucionales por haberse concedido para uso de suelo que está destinado a reserva forestal protectora.”.

 

Dispuso en la parte resolutiva:

 

“1. CONCEDER la acción popular impetrada por la señora SONIA ANDREA RAMÍREZ LAMY y sus coadyuvantes, por las razones dichas en este fallo.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                

 

2. DECLARAR responsables al MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA – CAR y el DISTRITO CAPITAL – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN DISTRITAL, solidariamente, por la violación de los derechos colectivos invocados por la actora. En consecuencia, se DISPONE la protección de los derechos colectivos de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; el derecho colectivo previsto en el literal c) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998 , en lo que respecta con la protección de áreas de especial importancia ecológica y de sus ecosistemas; y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, todo ello en relación con la reserva forestal protectora “Bosque Oriental de Bogotá”.

 

3. PROHIBIR que el MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA – CAR y el DISTRITO CAPITAL – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN DISTRITAL, en lo sucesivo incurran en las acciones y omisiones que de acuerdo con lo dicho en la parte motiva de este fallo, conllevaron a la violación de los derechos colectivos de la demandante, tales como la realización de sustracciones, incorporaciones, legalizaciones, nuevas “redelimitaciones”, al interior de la zona de reserva “Bosque Oriental de Bogotá” declarada por medio del Acuerdo 30 de 1976 y la Resolución 76 de 1977 y “redelimitada” y “zonificada” por medio de la Resolución 463 de 2005 del Ministerio de Ambiente.

 

4. ORDÉNASE a la Nación – Ministerio del Medio Ambiente – y a la Corporación Autónoma Regional CAR, que procedan a adquirir los predios de propiedad particular, distintos de los fiscales, adquiridos con justo título y las mejoras plantadas, que existan en la reserva forestal; o proceder a expropiarlos por razones de utilidad pública, de ser necesario, conforme a la ley. Misión que debe quedar satisfecha al 22 de diciembre de 2008.

 

5. ORDÉNASE al Distrito – Planeación Distrital – proceder a adquirir los predios de propiedad particular (áreas libres) adquiridos con justo título, que existan en la “franja de adecuación”; o proceder a expropiarlos, de ser necesario para la conectividad de los ecosistemas, por razones de utilidad pública, conforme a la ley. Misión que debe quedar satisfecha al 22 de diciembre de 2008.

 

6. CONDÉNASE a la Nación – Ministerio de Ambiente – al Distrito – Planeación Distrital – y a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, a reubicar todas aquellas personas que se encuentren en la “zona de recuperación ambiental” de la reserva “Bosque Oriental de Bogotá” o en su “franja de adecuación”, cuyas viviendas amenacen con deslizamientos o en zonas de ronda o zonas de manejo y preservación de las quebradas y ríos que descienden de los cerros, reubicación que se hará por fuera de la franja de adecuación y de la zona de reserva, siempre y cuando su condición económica lo amerite. La condena se cumplirá en el término de un (1) año contado a partir de la ejecutoria de este fallo.

 

7. PROHIBIR a las autoridades distritales y curadores urbanos, expedir licencias o permisos de urbanismo y construcción, tanto así como licencias para actividades mineras o relacionadas con la explotación de recursos naturales, en la “franja de adecuación”, así como en el área de la reserva forestal “Bosque Oriental de Bogotá”. Sin perjuicio de lo que se dirá más adelante, toda construcción realizada a partir del veintinueve (29) de noviembre de 2005, data de las medidas cautelares decretadas en este caso que las prohibió en la franja de adecuación y en el área de la reserva, será demolida por las autoridades de policía una vez ejecutoriado este fallo, y con observancia del debido proceso que siempre habrá de garantizarse.

 

8. IMPARTIR las siguientes ÓRDENES con el fin de proteger los derechos colectivos violados:

 

8.1. ORDÉNASE al Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial la realización de las siguientes medidas:

 

8.1.1. ALINDERAR y AMOJONAR en el término de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de este fallo, la Zona de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, en aquellos sectores que colindan con el Distrito Capital y que quedaron excluidos de la “Franja de Adecuación”, como el sector de la “Floresta de la Sabana”. En ese mismo término, igualmente deberá alinderar el área que comprende la “Zona de Recuperación Ambiental” en los términos de la Resolución 463 de 2005.

 

8.1.2. Expedir en el término de dos (2) meses, contados a partir de la ejecutoria de este fallo, la reglamentación de la tasa compensatoria por el uso del suelo dentro de la “Zona de Recuperación Ambiental”, de acuerdo con lo establecido en el artículo 42[101] de la Ley 99 de 1993.

 

8.2. ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR – la realización de las siguientes medidas y actividades:

 

8.2.1. Modificar el Plan de Manejo Ambiental de la Zona de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, adoptado por medio de la Resolución 1141 de 2006, ajustándolo a lo decidido en éste fallo. Término de dos (2) meses, a partir de la ejecutoria de éste fallo.

 

8.2.2. Extender de manera inmediata las medidas de protección ambiental adoptadas por medio de la Resolución 1141 de 2006, una vez modificadas conforme a éste fallo, especialmente las relacionadas con la prohibición de exploración y explotación minera y de canteras, a toda el área de los Cerros Orientales de Bogotá, de acuerdo con el plan de manejo ambiental que se adopte, siendo urgente parar el deterioro ambiental por el lado de la reserva que limita con el municipio de “La Calera”. Las medidas adoptadas, se comunicarán al Tribunal en el término de dos (2) meses, contados a partir de la notificación de éste fallo.

 

8.2.3. Elaborar en el término de dos (2) meses, contados a partir de la ejecutoria de éste fallo, un Plan de Manejo Ambiental conjunto con Planeación Distrital y el DAMA, para la administración de la “Zona de Recuperación Ambiental” de que trata el artículo 4° de la Resolución 463 de 2005, que permita la compatibilización de esa zona con el resto de la Reserva Forestal; el plan contendrá la prohibición absoluta de nuevos desarrollos urbanísticos dentro de esa área, lo que incluye la prohibición de licencias para construcciones y ampliaciones de las existentes y la prohibición de “normalización” de las construcciones ilegales preexistentes en esta zona a juicio de la autoridad policiva competente y un inventario de las viviendas a reubicar conforme al artículo 6°, de esta parte resolutiva; solamente para los efectos últimamente indicados, se dispone la inaplicación del literal d) del numeral 4°, de la parte resolutiva de la Resolución 463 de 2005 y el artículo 18 de la Resolución CAR 1141 de 2006, en cuanto lo reglamenta.

 

8.2.4. DISPONER de inmediato la revisión de todas las licencias, concesiones y permisos concedidos para la exploración y explotación de recursos naturales, o actividades agrícolas y pecuarias que se estén ejecutando o han de ejecutarse dentro de la Zona de Reserva Forestal, sin importar la autoridad que las haya proferido, y la suspensión y clausura inmediata de toda explotación minera, o actividad agrícola y pecuaria que sean incompatibles con los usos de suelo definidos en ésta sentencia y en la Resolución 1141 de 2006 CAR, e iniciar de inmediato las acciones pertinentes con respecto de las demás concesiones. En el término de cuatro (4) meses, contados a partir de la notificación de éste fallo, el Tribunal deberá estar enterado del cumplimiento de ésta orden.

 

8.2.5. RECUPERAR las áreas degradadas por efecto de la explotación de actividades mineras, agrícolas y pecuarias en toda el área de la reserva, a través de la plantación de árboles de especies nativas, y las otras que sean necesarias. Así mismo deberá retirar de la reserva forestal, toda plantación exótica, en especial las plantaciones de eucaliptos, pino, ciprés, acacia, y en especial el retamo espinoso que propicia los incendios forestales al interior de la reserva, y reemplazarlas por especies nativas. En el término de dos (2) meses, contados a partir de la ejecutoria de éste fallo, deberá presentar un cronograma de las actividades a desarrollar de cara al cumplimiento de esta orden, con fechas concretas de ejecución y modo de financiamiento.

 

8.3. ORDENAR a las autoridades distritales la realización de las siguientes medidas y actividades:

 

8.3.1. Al Distrito – Departamento Administrativo de Planeación Distrital, elaborar y formular en un término de dos (2) meses, contados a partir de la notificación de este fallo, un Plan Zonal de Ordenamiento y Gestión para el área que comprende la “franja de adecuación”, que son básicamente dos y cuya observancia se hace extensiva a toda autoridad distrital, incluido el Concejo Distrital: la primera, es la de establecer una prohibición absoluta de nuevas construcciones o edificaciones de inmuebles al interior de la franja de adecuación, y la segunda exigencia del Tribunal, es la de garantizar la conectividad del ecosistema de los cerros orientales de Bogotá, destinando exclusivamente toda el área libre de la franja de adecuación para la construcción de parques y espacios públicos, que incrementen la oferta de espacio público para los habitantes de Bogotá.

 

Adicionalmente, el plan debe contener los siguientes aspectos: situación actual de la “franja de adecuación”; inventario de los asentamientos; las zonas de protección especial; la definición de usos y actividades permitidas en acatamiento de este fallo; fecha de presentación al Concejo Distrital para su consideración; estudio de títulos; cronograma de compra de predios y expropiaciones; reubicaciones de asentamientos cuando a ello haya lugar, recuperación de zonas degradadas, todo ello precisando los términos de ejecución de dicho plan, que deberá estar totalmente ejecutado en plazo de tres (3) años, contados a partir de la ejecutoria del fallo; observando siempre lo dicho en la parte motiva de este fallo.

 

8.3.2. ORDÉNASE a la Alcaldía de Bogotá – Secretaría de Educación y Departamento Administrativo del Medio Ambiente, adelantar programas y actividades de educación ambiental entre los habitantes de la Franja de Adecuación y, en general, de toda la ciudad sobre la importancia de proteger y conservar la Reserva Forestal “Bosque Oriental de Bogotá”. El programa a ejecutar para ese propósito debe presentarse al Tribunal en el término de dos (2) meses, contados a partir de la notificación de este fallo.

 

8.3.3. ALINDERAR y AMOJONAR en el término de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de este fallo, la “franja de adecuación” de conformidad con la Resolución 463 de 2005, e instalar vallas, avisos, señales, leyendas, que de manera clara informen sobre su localización, límites e importancia.

 

9. Una vez ejecutoriada esta sentencia, quedan sin vigencia las medidas cautelares decretadas por la Sala en providencias de junio primero (FL. 108) y noviembre veintinueve (29), ambas de 2005 (FL. 651).

 

10. Dejar sin efectos el literal b. a); el literal c), y el literal d) del artículo 5° de la Resolución 463 de 2005, solamente en cuanto autorizan la realización de construcciones en el área de la “franja de adecuación” con pendiente inferior a 45 grados para decretar su prohibición absoluta, como en efecto se decreta. Igualmente, se deja sin efectos la Resolución interpretativa 1582 de 2005, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

 

11. CONDICIONAR los usos complementarios dentro de la zonificación interna de la Reserva Forestal Protectora “Bosque Oriental de Bogotá” de que trata el artículo 3° de la Resolución 463 de 2005, a lo dicho en esta providencia. En todo caso, los usos denominados “desarrollos de infraestructura de servicios” se entenderán en los términos definidos en este fallo.

 

12. ORDÉNASE al Alcalde Mayor de Bogotá – como autoridad de policía – y al Comandante de la Policía Metropolitana de Bogotá, para que en convenio con el Ministerio del Medio Ambiente y la CAR, crear un cuerpo de policía especializado en la protección, vigilancia y control de toda el área de la reserva forestal y su Franja de Adecuación, mediante la instalación estratégica de casetas de vigilancia, sobrevuelos aéreos, despliegue permanente en el área de persona especializado y demás medidas que estimen pertinentes para mantener el control y el manejo del área. Mientras entra a operar este cuerpo de policía, la Policía Metropolitana de Bogotá debe inmediatamente vigilar el área de la franja de adecuación para evitar nuevos asentamientos.

 

13. Integrar un Comité de Verificación y Cumplimiento de esta sentencia conformado por el señor Procurador General de la Nación o su delegado, el señor Ministro del Medio Ambiente o su delegado, el Ministro de Hacienda o su delegado, el señor Alcalde Mayor de Bogotá o su delegado, la señora Directora de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR – o su delegado; el señor Comandante de la Policía Metropolitana de Bogotá o su delegado; el señor Personero Distrital o su delegado, el Contralor Distrital o su delegado, el Director del DAMA, la demandante ciudadana Sonia Andrea Ramírez Lamy y el Director de la Organización no Gubernamental WWF (Fondo Mundial para la Naturaleza).

 

14. Fíjese el equivalente a 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes como incentivo en favor de la demandante y a cargo, de manera solidaria, del Ministerio del Medio Ambiente, Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, el Distrito – Departamento Administrativo de Planeación Distrital.

 

15. En lo referente a la responsabilidad de las personas naturales vinculadas a este proceso, estese a lo dicho en la parte motiva de este fallo.

 

16. Declarar NO probadas las excepciones propuestas por los demandados.

 

17. Negar las demás pretensiones y peticiones formuladas.”

 

Posteriormente, mediante auto de 27 de octubre de 2006[102], el Tribunal adicionó, de oficio, el numeral 7° y aclaró de oficio el numeral 8.2.2. del fallo. Dispuso expresamente:

 

“2. Adiciónase de oficio el numeral 7° de la parte resolutiva del fallo del 29 de noviembre de 2006, en cuanto a que las autoridades distritales cuentan con el término de dos (2) años, a partir de la ejecutoria del fallo, para la demolición (sic) de las construcciones realizadas a partir del 29 de noviembre de 2005.

 

3. Aclárase de oficio el numeral 8.2.2. de la parte resolutiva en el sentido de que el término de dos (2) meses allí referido debe contarse a parir de la ejecutoria del fallo, y no de la notificación como se consignó en el fallo.”

 

III. IMPUGNACIONES

 

3.1. Sonia Andrea Ramírez Lamy[103] impugnó la decisión reiterando  los argumentos expuestos en la demanda y la corrección de la misma, y manifestando que el  a quo  debió haber amparado los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la moral administrativa, la defensa del patrimonio público y del patrimonio cultural de la Nación, la seguridad y salubridad públicas, y a la realización de construcciones, respetando las disposiciones jurídicas.

 

Asimismo, solicitó fijar un término a las entidades demandadas para que le pagaran el incentivo, el cual, de paso, indicó que debía ser del 15% del valor recuperado con la acción, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998.

 

Por último, pidió revocar el numeral 17 de la sentencia apelada, y en su lugar ordenar la inscripción de la Resolución 76 de 1977 en la oficina de registro de instrumentos públicos.

 

3.2. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial[104] apeló la sentencia, alegando que el Tribunal le impuso obligaciones que exceden las competencias que la ley le ha fijado.

 

En este sentido, aseveró que la deforestación de los cerros orientales no afecta el acceso a los servicios públicos, y que no ha violado el derecho colectivo al medio ambiente sano, pues ha fijado varias políticas con el fin de salvaguardar los bosques de la reserva. Igualmente, sostuvo que el Tribunal erró al condenarlo por violación del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, pues no encontró “…aparte alguno en el fallo, de donde se pueda inferir cómo [sus] acciones u omisiones…” vulneraron el derecho.

 

Por otro lado, manifestó su desacuerdo con la condena impuesta en el numeral 3° del fallo, pues no podía impedírsele sustraer o  redelimitar la reserva, de conformidad con lo previsto en los artículos 5° de la Ley 9 de 1993[105] y  13 de la Ley 1021 de 2006[106].

 

Asimismo, consideró excesiva la orden dada en el numeral 4° de la sentencia, comoquiera que radicó exclusivamente en cabeza del Estado la competencia de cuidar la reserva forestal, desconociendo la función social y ecológica de la propiedad que tienen también los particulares. Aunado a lo anterior, sostuvo que las Corporaciones Autónomas Regionales son quienes, con el apoyo de las entidades territoriales, deben adelantar los planes de cofinanciación necesarios para adquirir áreas o ecosistemas estratégicos para la conservación, preservación y recuperación de los recursos naturales; siendo ella únicamente competente para adquirir predios particulares destinados al Sistema de Parques Naturales Nacionales.

 

Igualmente, aseveró que el a quo hizo caso omiso de las consecuencias presupuestales que conllevaría para la Nación y el Distrito la adquisición de los predios de los cerros. Además, consideró que el Tribunal erró cuando dispuso en el numeral 4° la obligación de adquirir las mejoras de los predios ubicados en el área de reserva, pues de conformidad con dispuesto en el artículo 209[107] del Decreto Ley 2811 de 1974[108], “no se reconocerá el valor de las mejoras hechas en una región después de haber sido declarada área de reserva forestal.”.

 

A renglón seguido, indicó que no debió condenársele en el numeral 6° del fallo, debido a que la competencia para reubicar población que se encuentra asentada en zonas de alto riesgo es exclusivamente del Distrito. Asimismo, manifestó su inconformidad con lo dispuesto en el numeral 8.1.1. de la sentencia, ya que la reserva forestal había sido alinderada mediante la Resolución 463 de 2005 (14 de abril) y porque la CAR era la entidad que debía realizar el amojonamiento de la misma.

 

En un mismo sentido, expresó su malestar con lo dispuesto en el numeral 8.1.2., pues consideró que el hecho generador de las tasas contemplado en el artículo 42 de la Ley 99 de 1993 se refería a la contaminación causada dentro de los límites de la ley y nunca al uso del suelo. Señaló, además, que la Resolución 463 de 2005 (14 de abril) establece el pago de unas compensaciones por parte de quienes ocupen el área, pero que tal pago no tiene la naturaleza de la tasa contemplada en la Ley 99 de 1993.

 

Igualmente, respecto del numeral 8.3.1., indicó que contraría lo dispuesto en la Ley 388 de 1997[109] y en la Resolución 463 de 2005 (14 de abril), debido a que limita absolutamente la facultad del Distrito para regular los usos del suelo.

 

Asimismo, afirmó que el Tribunal erró en el numeral 10°del fallo, al dejar sin efectos los literales a), b) y c) del artículo 5° de la Resolución 463 de 2005 (14 de abril), solamente en cuanto autorizan la realización de construcciones en el área de la “franja de adecuación” con pendiente inferior a 45 grados, pues consideró que ello impedía la consolidación de la estructura urbana, mediante la creación de una zona de amortiguación y de contención definitiva de los procesos de urbanización en los cerros orientales.

 

Por último, solicitó revocar los numerales 11, 12 y 14 de la sentencia, comoquiera que el primero desconocía los desarrollos de infraestructuras de servicios, afectando a la comunidad, puesto que las obras que se encontraban en la reserva eran indispensables para el almacenamiento de agua, conducción de energía eléctrica y servicio de telecomunicaciones; el segundo radicaba en su cabeza competencias que la ley no le ha fijado, como la creación de un grupo de policía; y el tercero lo condenaba al pago del incentivo, sin que se hubiera probado que efectivamente violó derechos colectivos.

 

3.3. La CAR[110] solicitó revocar el numeral 3° de la sentencia, pues consideró que redelimitar la reserva no violaba derechos colectivos. En este sentido, especificó que “redelimitar” la reserva no sólo hacía referencia a disminuir su área sino también a aumentarla. Asimismo, adujo que el fallo era incongruente, pues impedía realizar acciones para redelimitar la reserva y, al mismo tiempo, ordenaba extenderla a áreas que se encontraban fuera de la misma.

 

Igualmente, solicitó revocar el numeral 4° del fallo, pues consideró que la reserva podía estar compuesta por predios de propiedad pública y privada, en concordancia con la función ecológica y social de la misma. En todo caso, sostuvo que no tiene competencia para adquirir inmuebles de particulares en el área, pues su función se limita a la administración de la misma.

 

Por otro lado, manifestó que debía eximírsele de la condena impuesta en el numeral 6° del fallo, pues no era competente para reubicar población que se encontrara asentada en zonas de alto riesgo, sino para prestar asesoría a las entidades territoriales respecto de inventarios y análisis de zonas de alto riesgo, así como para diseñar mecanismos de solución. En este orden de ideas, indicó que debió condenarse únicamente al Distrito Capital quien, de conformidad con lo previsto en el artículo 5°[111] de la Ley 9ª de 1989[112], debía adelantar programas de reubicación de los habitantes o proceder a desarrollar las operaciones necesarias para eliminar el riesgo en los asentamientos en los que viven.

 

En cuanto al numeral 7° de la sentencia, afirmó que no es claro, pues al ordenar la demolición de las construcciones realizadas después de que se profirió el auto de 29  de noviembre de 2005, mediante el cual se ordenó al Departamento Administrativo de Planeación Distrital y a los curadores urbanos suspender la aprobación y concesión de licencias de urbanismo y construcción, dio a entender que dichas edificaciones eran las únicas que violan derechos colectivos y afectan la reserva forestal, excluyendo a aquellas construidas ilegalmente antes de dicha fecha. Bajo el anterior contexto, exhortó al juez de instancia para que tuviera en cuenta el concepto de desarrollo sostenible al momento de modificar el numeral, y solicitó ordenar la demolición de “toda construcción realizada  a partir del 29 de noviembre de 2005, sin perjuicio de los procesos policivos que se encuentren en curso o que puedan iniciarse como consecuencia de este tipo de infracción urbanística.”, así como permitir la concesión de autorizaciones ambientales para quienes “suplen sus necesidades básicas, a partir del uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables de la reserva, de manera sostenible y compatible con los fines de la misma”.

 

En un mismo sentido, manifestó su desacuerdo con el numeral 8.1.2. del fallo, pues indicó que violaba el derecho a la igualdad al ordenar al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expedir la reglamentación de la tasa compensatoria por el uso del suelo dentro de la Zona de Recuperación Ambiental, excluyendo otras áreas que conforman la zonificación interna creada a partir de la Resolución 463 de 2005, como lo son la zona de conservación, de recuperación paisajística y de rehabilitación ecológica.

 

Asimismo, indicó que el numeral 8.2.2. de la sentencia era incongruente, pues ordena adoptar un plan de manejo ambiental para la reserva, siendo necesario previamente redelimitarla, para extender las medidas de protección de la misma a áreas que no se encuentran ubicadas en el Distrito Capital. Por lo anterior, solicitó modificar la orden y ampliar el plazo de 2 meses que se le dio para cumplirla. Además, manifestó que debía vincularse a la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía, pues la ampliación de la reserva a los municipios de Choachí, Ubaque y Chuipaque hacía que la competencia de cuidar el área de los cerros se extendiera a su jurisdicción.

 

Igualmente, consideró que resultaba inocuo lo dispuesto en el numeral 8.2.3., pues no era necesario prohibir el otorgamiento de licencias urbanísticas y ordenar la elaboración de un Plan de Manejo Ambiental para administrar la Zona de Recuperación Ambiental de la reserva, ya que mediante los artículos 18[113] y 19[114] de  la Resolución 1141 de 2006 (12 de abril)[115] ella había dispuesto dicha restricción y había adoptado un Plan de Manejo de los Cerros Orientales, que era extensivo a toda el área de reserva. Al mismo tiempo, sostuvo que no podía condenársele a adelantar de manera conjunta con el Distrito las actividades descritas, pues de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31[116] de la Ley 99 de 1993, tiene la competencia privativa de administrar las áreas de reserva forestal de carácter nacional.

 

Por su parte, respecto de lo dispuesto en el numeral 8.2.4., manifestó que no tenía competencia para revisar todas las autorizaciones para la exploración y explotación de recursos naturales en la reserva, puesto que algunas habían sido expedidas por el Instituto Colombiano de Geología y Minería –INGEOMINAS y por el Distrito. Asimismo, dispuso que dicha orden contrariaba el principio de legalidad, pues presumía la ilegalidad de las licencias otorgadas en el área por las entidades públicas.

 

En consonancia con lo anterior, solicitó atenuar la orden de restringir la explotación minera, agrícola y pecuaria en la reserva, puesto que afectaba a algunos miembros de la población campesina que encontraban en dicha actividad su sustento diario. En este orden de ideas, indicó que si se conservaba la restricción, debían incorporarse alternativas económicas de sustento para la población campesina en el Plan de Manejo.

 

Por otro lado, afirmó que debía revocarse el numeral 8.2.5. del fallo, pues sustituir las plantaciones exóticas de la reserva generaba innumerables problemas técnicos que hacían imposible retirar las especies foráneas sin poner en riesgo el medio ambiente. Asimismo, indicó que debía indicarse el objetivo que se perseguía con la medida, para poder adoptar las acciones mas idóneas para recuperar y restaurar la reserva.

 

Por último, solicitó que se le excluyera de la condena impuesta en el numeral 12 de la sentencia, pues manifestó que el Distrito era la única entidad competente para crear el cuerpo de policía especializado en la reserva.

 

3.4. El Procurador Judicial Ambiental y Agrario[117] solicitó modificar el numeral 1° del fallo, extendiendo sus efectos para garantizar el amparo de los derechos al goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico, el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales de la zona de reserva para garantizar su desarrollo sostenible, la protección de áreas de especial importancia ecológica y los intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente, los ecosistemas impactados y de los recursos naturales vinculados a la zona de reserva, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público y del patrimonio cultural de la Nación, y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

 

Igualmente, pidió dejar sin efectos las Resoluciones 463 de 2005 (14 de abril) y 1582 (26 de octubre) del mismo año, pues sustrajeron indebidamente una zona del área de reserva, so pretexto de redelimitarla. En este sentido, hizo hincapié en que los funcionarios que expidieron estos actos carecían de competencia para sustraer áreas de la reserva, pues el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5° de la Ley 99 de 1993, es la única entidad competente para ello.

 

En un mismo sentido, aseveró que debía revocarse el numeral 3° del fallo, pues desconocía la normatividad que permitía la sustracción e incorporación de áreas ubicadas en la reserva.

 

A su turno, cuestionó los numerales 4° y 5° de la sentencia, ya que consideró que no podía utilizarse el erario público para adquirir predios que fueron irregularmente construidos en la reserva. De hecho, sostuvo que lo anterior era un “premio” para quienes habían edificado viviendas ilegalmente en el área. Por lo anterior, exhortó a que se modificaran las órdenes, en el sentido de extinguir el dominio de los predios, si se consideraba necesario, de conformidad con lo previsto en el artículo 52[118] de la Ley 160 de 1994[119].

 

Igualmente, consideró que debía revocarse el numeral 6°, ya que “ las órdenes de reubicación han debido impartirse única y exclusivamente a favor de aquellas personas que se encuentran ocupando la referida zona de reserva y no beneficiar a aquellos infractores ambientales que se encuentran ocupando zonas que amenazan con deslizamientos, o que se encuentran aledañas a rondas o zonas de manejo y de preservación hídrica, quienes en la mayoría de los casos han efectuado de manera ilegal las construcciones donde residen.”

 

Asimismo, solicitó extender la orden consagrada en el numeral 7° del fallo a INGEOMINAS, para que se abstuviera de otorgar contratos de concesión para explotación minera en la zona de reserva y/o para que se abstuviera de anotarlos en el Registro Minero Nacional, en caso de haberlos celebrado.

 

Por otro lado, adujo que debía revocarse el numeral 8.2.1., pues si bien ordenó a la CAR modificar la Resolución 1141 de 2006 (12 de abril), por la cual se estableció el Plan de Manejo Ambiental de la Zona de Reserva Forestal Protectora, lo cierto es que, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 619 de 2000 (28 de julio)[120] y en el artículo 5 numeral 18 de la Ley 99 de 1993, el Plan de Manejo debía ser elaborado de manera conjunta por la CAR, el DAMA y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Bajo el anterior contexto, solicitó también extender la orden del numeral 8.2.3. a toda el área de reserva forestal, con el fin de crear un único Plan de Manejo Ambiental para el área protegida.

 

Igualmente, puso de presente que el numeral 8.2.4. desconocía las competencias conferidas legalmente a la CAR, pues la facultaba para revisar licencias, concesiones y permisos que no había expedido en el área de reserva. En un mismo sentido, solicitó revocar el numeral 8.2.5., pues trasladaba al Estado la responsabilidad de aquellos particulares que habían degradado el ecosistema de la reserva.

 

En consonancia con lo anterior, pidió revocar el numeral 8.3.1. que ordena a las autoridades distritales elaborar un Plan Zonal de ordenamiento y gestión para la franja de adecuación, pues ello, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 619 de 2000 (28 de julio) y en el artículo 5 numeral 18 de la Ley 99 de 1993, debía ser elaborado conjuntamente por la CAR, el DAMA y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

 

Por último, solicitó revocar el numeral 12 del fallo, pues consideró que desconocía lo dispuesto en el artículo 101[121] de la Ley 99 de 1993, que determinó que la Policía Nacional tendría un cuerpo especializado de policía ambiental y de los recursos naturales, así como dar aplicación a lo dispuesto en la Ley 812 de 2003[122] que consagra el especial cuidado que el Estado debe dar a las zonas de páramo, bosques de niebla y áreas de influencia de nacimientos acuíferos.

 

3.5. El señor Darío Rafael Londoño Gómez[123] reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión.

 

Agregó que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial carecía de competencia para regular el uso del suelo de la reserva, ya que ello, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 313[124] de la Carta Política era facultad de los Concejos. En este sentido, manifestó que el Ministerio era el órgano competente de crear políticas medio ambientales, el Distrito quien debía regular el uso del suelo de la reserva y la CAR quien debía administrarla.

 

Asimismo, pidió revocar el fallo y en su lugar adoptar las indicaciones contenidas en el POMCO, pues consideró que era el documento idóneo para resolver adecuadamente el problema medioambiental que se presentaba en los cerros orientales.

 

3.6. COMPENSAR[125] manifestó su desacuerdo con la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2006 y solicitó revocarla.

 

Indicó que el Tribunal omitió vincular al proceso a todas aquellas personas que podrían verse afectadas con el fallo. Además, adujo que no podía restringírsele el derecho de propiedad sobre el predio San Jerónimo de Yuste, pues lo había adquirido legítimamente y había tramitado todas las licencias indispensables para construir allí un proyecto de vivienda de interés social.

 

En este sentido, sostuvo que el fallo violaba el principio de confianza legítima, pues restringía la expectativa que muchos propietarios de terrenos ubicados en el área de reserva tenían para edificar sobre los mismos.

 

Asimismo, afirmó que el Tribunal sustituyó competencias constitucionales y legales de varios órganos, al ordenar la expropiación de predios, previa declaración de utilidad pública, pues ello es una facultad exclusiva del legislador y de la administración.

 

3.7. Nicolás Muñoz Escobar[126] manifestó que debía reconsiderarse la orden descrita en el numeral 10° de la sentencia, que dejó sin efectos algunos apartes del artículo 5° la Resolución 463 de 2005 (14 de abril), pues para controvertir la legalidad de actos administrativos existían las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho. Además, adujo que el Tribunal erró al considerar que el Ministerio de Ambiente no podía excluir áreas de la reserva forestal, pues lo cierto es que ello es posible, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 5° de la Ley 99 de 1993, 6°[127] del Decreto Ley 216 de 2003[128]; y  206[129], 207[130] y 210[131] del Decreto Ley 2811 de 1974.

 

3.8. Efraín Forero Molina[132] reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. Adicionalmente, solicitó revocar el numeral 3° del fallo, aduciendo que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial se extralimitó en sus funciones al “redelimitar” la reserva forestal y crear una “franja de adecuación” en la misma.

 

Por otro lado, manifestó su desacuerdo con lo descrito en los numerales 4° y 5° de la sentencia, porque consideró que la adquisición de predios de propiedad privada que se encuentran en el área de reserva causaría un grave detrimento patrimonial para las finanzas del Ministerio de Ambiente, la CAR y el Distrito. Asimismo, enfatizó la imposibilidad de adquirir dichos predios mediante expropiación y de pagar las mejoras hechas por los propietarios, porque el legislador no previó para tales efectos motivos de utilidad pública,  y porque el artículo 209 del Decreto 2811 de 1974 (18 de septiembre) únicamente permite el reconocimiento de las mejoras hechas a predios antes de haberse declarado un área como de reserva.

 

En un mismo sentido, solicitó revocar el numeral 6° del fallo, argumentando que el Ministerio de Ambiente, el Distrito y la CAR carecían de funciones para reubicar a las personas asentadas en áreas que presentan riesgo. Igualmente, manifestó que debía reconsiderarse la orden consagrada en el numeral 7°, que prohíbe la expedición de licencias o permisos de urbanismo y construcción en la reserva, pues consideró que desconocía los derechos adquiridos de quienes compraron de buena fe áreas dentro de la reserva.

 

Por último, pidió revocar los numerales 8.3.1. y 8.3.3., que ordenan, respectivamente, adelantar un “Plan de Manejo Ambiental” y alinderar y amojonar la “franja de adecuación”, pues manifiesta que no existe ninguna norma que avale la existencia de dicha entidad urbanística.

 

3.9. La Parcelación Floresta de la Sabana[133] reiteró los argumentos expuestos por Efraín Forero Molina.

 

3.10. Constructora Palo Alto y Cia S. en C.[134] solicitó revocar los artículos 3°, 5°, 7° y 8.3.1. del fallo, reiterando los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. Adicionalmente, instó a que el ad quem hiciera respetar los derechos adquiridos de quienes habían comprado predios en el área de reserva.

 

3.11. Fiduciaria Bogotá S.A.[135] consideró que el fallo desconocía los derechos de terceros de buena fe que habían adquirido predios legítimamente en la reserva. Asimismo, adujo que con la sentencia el a quo quiso legislar, pues pasó por alto la facultad exclusiva del Concejo para fijar los usos del suelo.

 

3.12. Alicia Violeta Valencia Villamizar[136] solicitó modificar la sentencia, en el sentido de declarar que la Resolución 76 de 1977 (31 de marzo) es inoponible a terceros de buena fe que adquirieron predios en la reserva. Bajo este contexto, afirmó que la referida resolución únicamente era oponible desde el momento de su inscripción en la oficina de registro de instrumentos públicos.

 

Además, pidió ser reconocida como propietaria de buena fe, con justo título y derecho a una indemnización justa, pues no puede coartarse su derecho de propiedad, habiendo adquirió legítimamente un predio en el área de protectora.

 

3.13. Helm Trust[137], representando al Fideicomiso Montearroyo de Rosales, reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. Adicionalmente, criticó el fallo de primera instancia porque omitió plantear soluciones de fondo a la problemática presentada en los cerros orientales, así como establecer cuáles eran los límites de la reserva.

 

En un mismo sentido, solicitó modificar el numeral 1° del fallo, aseverando que el Tribunal omitió valorar adecuadamente documentos que probaban que el Distrito no había violado derechos colectivos. Al respecto, destacó que mediante el Decreto 320 de 1992 (29 de mayo)[138] el Distrito adoptó numerosas medidas para proteger la reserva forestal protectora; y que la misma norma fue fundamento de muchas licencias de urbanismo y construcción, otorgadas a particulares a cambio de recuperar y reforestar los predios.

 

Igualmente, puso de presente que el a quo excedió sus competencias, pues determinó los usos del suelo dentro de la reserva, siendo ello facultad exclusiva del Concejo.

 

A su turno, manifestó su inconformidad con lo dispuesto en los numerales 4° y 5° de la sentencia, manifestando que era imposible ordenar la adquisición de los predios de propiedad privada ubicados en el área protectora, pues ello comprometía “más de 1.5 veces el presupuesto anual del Distrito Capital”.

 

3.14. Alianza Fiduciaria S.A. y GNB Sudameris S.A.[139] manifestaron ser titulares de las licencias ambientales y de construcción del “Predio Santo Domingo – Urbanización Cerro Verde”. En este sentido, consideraron que el a quo erró al prohibir la expedición de licencias de urbanismo y construcción en el área de reserva, pues ello contraviene múltiples tratados internacionales celebrados por Colombia sobre el desarrollo sostenible, y encaminados a lograr un aprovechamiento racional de los recursos. Por lo anterior, solicitó que se le permitiera culminar las obras de construcción en el “Predio Santo Domingo – Urbanización Cerro Verde”.

 

Igualmente, advirtieron que debían respetarse los derechos adquiridos por las personas que de buena fe compraron predios en el área de reserva, con la expectativa legítima de poder edificar en ellos.

 

3.15. CAMACOL[140] consideró que el fallo era incongruente porque amparó el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna, sin que hubiera sido invocado como vulnerado por la demandante. Asimismo, afirmó que la sentencia cometió un error craso al no haber hecho referencia a la Ley 1021 de 2006, por la cual se expidió la Ley General Forestal, pues era sustancial para poder emitir un fallo en defensa del medio ambiente.

 

En un mismo sentido, puso de presente que el fallo no tuvo en cuenta el principio de desarrollo sostenible ni la función ecológica de la propiedad, con los cuales claramente hubiera podido matizar las órdenes que prohíben la construcción en los cerros orientales y expropiar los predios de propiedad privada en el área protegida.

 

IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA

 

4.1. Darío Londoño Gómez[141] hizo hincapié en la importancia de implementar el POMCO como mecanismo idóneo para garantizar la protección de los cerros orientales.   

 

Asimismo, señaló que debían tenerse en cuenta los altos costos en que se incurriría al recuperar la zona forestal, pues implicaría indemnizar a los propietarios de predios sin valor ambiental, reubicar urbanizaciones, suspender actividades agrícolas y pecuarias, contratar guardabosques y realizar una reforestación intensiva en los sectores construidos.  

 

Indicó que mediante el POMCO se pretende evitar costosas indemnizaciones, imponiéndoles a los propietarios de inmuebles la carga de cuidar la zona protegida en la que se encuentran ubicados sus predios.

 

4.2. Alianza Fiduciaria S.A. y GNB Sudameris S.A.[142], adujeron que el a quo carecía de competencia para dejar sin efectos las licencias de construcción No L.C. 98-3-0128 de 6 de mayo de 1998 y L.C. 04-4-0989 de 3 de agosto de 2004, expedidas por las Curadurías Urbanas 3 y 4 de Bogotá, pues a su juicio  no se demostró dentro del proceso que hubieran vulnerado derechos colectivos.

 

Expresaron que la actora debía instaurar sendas acciones de nulidad si pretendía discutir la legalidad de las licencias urbanísticas otorgadas en el “área de reserva”.

 

Consideraron que el a quo debió haber hecho uso del principio de desarrollo sostenible en el fallo, pues así se hubiera permitido la existencia de actividades económicas dentro de la zona, siempre y cuando el daño ambiental hubiese sido mitigado y/o compensado.

 

Resaltaron que dentro de las obras ejecutadas en los proyectos a su cargo, se reforestó, intervino y recuperó la zona afectada.

 

4.3. El Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial[143], afirmó que la competencia de prestar el servicio público de acueducto, en virtud de lo expuesto en el artículo 5.1.[144] de la Ley 142 de 1994[145], corresponde al Distrito.

 

Manifestó que la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá está debidamente alinderada.

 

Argumentó que ha formulado políticas ambientales encaminadas a proteger las reservas forestales, entre las que se encuentran la “Política de Bosques” formulada en 1996 y “el Plan de Desarrollo Forestal”.

 

Manifestó que el a quo no podía impedirle delimitar el área de reserva, pues es competente para ello, de conformidad con lo previsto en el artículo 5° numeral 18 de la Ley 99 de 1993.

 

En virtud de lo expuesto en el artículo 108[146] de la Ley 99 de 1993, adujo que la CAR es la entidad competente para adquirir los predios dentro de la reserva.

 

4.4. Constructora Social Caribeña Ltda.[147] reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

 

4.5. CAMACOL[148] indicó que el Tribunal no tiene competencia para prohibir la expedición de licencias de construcción en zonas forestales, pues en virtud de lo establecido en el artículo 208[149] del Código de Recursos Naturales Renovables se permite la construcción de obras de infraestructura y  la realización de actividades económicas dentro de las zonas de reserva forestal. Asimismo, aseveró que el a quo no podía prohibir que se realizaran sustracciones de la zona forestal, pues conforme a lo prescrito por el artículo 210[150] ibídem, dicha conducta es permitida.

 

En un mismo sentido, señaló que no existía prueba que demostrara la existencia de un perjuicio en la zona de reserva, generado por las sustracciones, legalizaciones urbanísticas de barrios, otorgamiento de licencias ambientales y construcciones de carácter privado.

 

4.6. La Fiduciaria Bogotá S.A.[151] reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación. Adicionalmente, manifestó que el a quo erró al concluir que no podían sustraerse áreas de la zona de reserva forestal, pues ello es posible de conformidad con lo prescrito en los artículos 206 a 210 del Código de Recursos Naturales Renovables. 

 

4.7. Helm Trust S.A.[152] reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación. Además, recordó que el predio de su propiedad nunca ha formado parte de la zona de reserva. En este sentido, aseveró que dicho predio, conforme a lo dispuesto por el Decreto Distrital 809 de 1996 (30 de diciembre), fue catalogado como zona de preservación del sistema orográfico, en la que se han tomado, entre otras medias, algunas tendientes a la recuperación y reforestación de canteras.

 

4.8. Constructora Palo Alto y Cia S. en C.[153] reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación.

 

4.9. La actora[154] reiteró  los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación.

 

4.10. La CAR[155], Alianza Fiduciaria S.A. y GNB Sudameris S.A.[156] reiteraron los argumentos expuestos en los recursos de apelación.

 

4.11. El Ministerio Público[157] rindió su concepto solicitando que se ampararan los derechos colectivos invocados. Sin embargo, indicó que no debía salvaguardarse la moralidad administrativa, pues no existía prueba de que las entidades demandadas hubieran actuado dolosa o culposamente.

 

Asimismo, solicitó revocar la orden atinente a la adquisición de los predios de carácter privado, pues el artículo 206[158] del Código de Recursos Naturales Renovables, permitía la coexistencia de la propiedad pública y privada dentro del área de reserva.

 

Por su parte, respecto de la orden de reubicar a los habitantes de la zona de recuperación y de la franja de adecuación, indicó que la Alcaldía era la única entidad competente para cumplirla, según lo dispuesto en el artículo 56[159] de la Ley 9ª de 1989[160].

 

Igualmente, indicó que resultaba inocuo ordenar la prohibición de expedir licencias de urbanismo y construcción, pues ello se encontraba dispuesto en el Decreto Distrital 122 de 2006 (4 de abril).

 

En un mismo sentido, afirmó que la CAR  no era competente para revisar todas las licencias, concesiones y permisos para la explotación y exploración de recursos naturales en la zona de reserva forestal, pues la ley no la había  facultado para ello.

 

En cuanto al reconocimiento del incentivo, consideró que debía concederse en un valor superior al establecido por el Tribunal, pues la actora actuó diligentemente, colaborando para que se consiguiera la eficaz protección de los derechos colectivos.

 

V. AUDIENCIA PÚBLICA

 

Mediante auto del 18 de mayo de 2009[161] el Magistrado de la Sección Tercera Ramiro Saavedra Becerra, a quien había correspondido originalmente por reparto este proceso, convocó a audiencia pública, en observancia a lo dispuesto en el artículo 147 del Código Contencioso Administrativo. El 3 de junio de 2009, con la asistencia de los Magistrados de la Sección Tercera, se realizó la audiencia con el fin de que  las partes aclararan puntos de hecho o de derecho dentro del proceso.

 

5.1. Nicolás Muñoz Escobar[162] reiteró los argumentos expuestos en la contestación y en la apelación.

 

Asimismo, puso de presente las implicaciones económicas que generaría para el Estado el cumplimiento del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, toda vez que sería necesario comprometer el presupuesto de la CAR por lo próximos 28 años para darle cumplimiento.

 

5.2. COMPENSAR[163], Darío Londoño Gómez[164], la Parcelación Floresta de la Sabana[165], el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial[166] y Efraín Forero Molina[167] reiteraron los argumentos expuestos en su contestación y apelación.

 

5.3. Gonzalo Rodríguez Barco, Claudino Bautista Varela y Eliseo Bautista Varela[168] reiteraron los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. Asimismo, solicitaron levantar la medida cautelar decretada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca por cuanto limita los derechos de los habitantes del barrio San Luis y paraliza el progreso económico y social de la zona.

 

5.4. La Constructora Social Caribeña Ltda [169] reiteró los argumentos expuestos en su contestación. Adicionalmente, manifestó que la “Urbanización San Rafael” no se vio afectada por la declaración de la zona de reserva forestal, pues antes de que fuera declarada como tal, mediante el Acuerdo 105 de 1959 (27 de noviembre), se ordenó incorporarla al Plan General de la Ciudad.

 

Señaló que en diciembre de 1992, los folios de matricula del predio San Rafael Suroriental no reportaban condicionamientos, restricciones o limitaciones de alguna clase.

 

5.5. La CAR[170] reiteró los argumentos expuestos en la contestación y en su  escrito de apelación. Adicionalmente, resaltó los efectos adversos que generaría el cumplimiento de lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues advirtió que propone erradicar de manera inmediata las actividades incompatibles con el régimen de usos de la zona de reserva, lo cual es prácticamente imposible.

 

5.6. El DAMA[171] reiteró los argumentos expuestos su contestación. Agregó que junto al Jardín Botánico ha adelantado acciones de restauración de los ecosistemas que se han visto afectados por el fuego y por las especies exóticas en los cerros orientales.

 

Igualmente, destacó que ha adoptado medidas encaminadas al cierre definitivo de la actividad minera en la reserva forestal protectora.

 

5.7. Alianza Fiduciaria S.A. y GNB Sudameris S.A.[172] indicaron que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca extrajo de forma genérica todos los actos administrativos referidos al uso de los suelos del área de reserva, sin antes analizar individualmente de qué manera afectaban los derechos de la colectividad.

 

5.8. Los propietarios de la Vereda el Verjón Bajo[173] manifestaron que debía  conformarse una “reserva campesina” habitada y productiva, con normas concertadas entre las comunidades y las instituciones para el manejo auto sostenible del medio ambiente.

 

VI. ASUNTOS PREVIOS

 

Antes de entrar a exponer el presente asunto, es importante señalar que el reparto del proceso de la referencia se hizo el 29 de enero de 2007[174] a la Sección Tercera de ésta Corporación, correspondiéndole al Despacho del Consejero Ramiro Saavedra Becerra[175].

 

Con ocasión de la vacancia absoluta, por cumplir el citado Consejero la edad de retiro forzoso, el Consejero Mauricio Fajardo Gómez  quien asumió por encargo de la Sala Plena el referido Despacho[176], prosiguió con la sustanciación y trámite de la presente acción popular y registró  proyecto de fallo en Sala Plena, sin que alcanzara a ser debatido.

 

A partir del 4 de octubre de 2010 el proceso estuvo a cargo del Consejero Danilo Rojas Betancourth, quien en esa fecha se posesionó  en propiedad  en la vacante dejada por el Consejero Saavedra Becerra.

 

El 12 de octubre de 2010[177] el Consejero Danilo Rojas Betancourth se declaró impedido para conocer del asunto, por considerarse incurso en la causal consagrada en el numeral 1°, del artículo 150 del C. de P. C., el cual le fue aceptado por la Sala Plena  mediante providencia de 22 de febrero de 2011[178], correspondiéndole a la suscrita Consejera proseguir con su sustanciación y trámite,  según  lo preceptuado por el artículo 160A del C.C.A.,  por seguir en turno.

 

Mediante auto de 29 de marzo de 2011[179] el Magistrado Danilo Rojas Betancourth remitió a éste Despacho el expediente contentivo de la acción popular. 

 

6.1. Impedimentos de los Magistrados del Consejo de Estado

 

Mediante sendos escritos de 12 de agosto y 2 de septiembre de 2009, respectivamente, los Consejeros de la Sección Tercera, Enrique Gil Botero y Ruth Stella Correa Palacio, se declararon impedidos para conocer del asunto de la referencia, por encontrarse incursos en la causal de impedimento consagrada en el artículo 150 numeral 1° del C. de P.C.. Por auto de 10 de diciembre de 2009[180] la Sala Plena de dicha Sección negó dichos impedimentos.

 

Posteriormente, en la sesión celebrada el 23 de febrero de 2010, esta Sala decidió asumir el conocimiento del proceso, dada su importancia jurídica y trascendencia social.

 

Así las cosas, el 1° de marzo de 2010, los Consejeros de la Sección Segunda, Víctor Hernando Alvarado Ardila y Luis Rafael Vergara Quintero, se declararon impedidos para conocer del asunto de la referencia, respectivamente, con fundamento en las causales de impedimento establecidas en el artículo 150 numerales 1° y 2° del C. de P.C.. Al respecto, mediante auto de 9 de marzo de 2010[181] esta Sala declaró fundados los impedimentos.

 

Asimismo, se tiene que el 23 de abril de 2010 el Consejero de la Sección Cuarta, William Giraldo Giraldo, se declaró impedido para conocer del presente asunto, manifestando que se encontraba incurso en las causales de impedimento previstas en el artículo 150 numerales 2° y 12 del C. de P.C.. A propósito, mediante auto de 15 de junio de 2010[182], se declaró infundado el impedimento.

 

El 12 de octubre de 2010, el Consejero Danilo Rojas Betancourth se declaró impedido para conocer del asunto, por estar incurso en la causal contemplada en el artículo 150, numeral 1° del C. de P.C.. Por auto de 22 de febrero de 2010[183], esta Sala declaró fundado el impedimento y la Consejera Sustanciadora avocó el conocimiento del presente proceso, por ser la siguiente en turno en orden alfabético, habiendo recibido el expediente para estudio el 29 de marzo de 2011.

 

El 5 de septiembre de 2011 el Consejero de la Sección Tercera, Jaime Orlando Santofimio Gamboa, se declaró impedido para conocer del asunto de la referencia, con fundamento en la causal consagrada en el artículo 150 numeral 1° del C. de P.C.. Por auto de 27 de marzo de 2012[184] esta Sala declaró infundado el impedimento.

 

Por último, mediante escrito de 2 de julio de 2013[185] el Consejo de la Sección Primera, Guillermo Vargas Ayala, se declaró impedido para conocer del presente asunto, por encontrarse incurso en la causal de impedimento consagrada en el artículo 150 numeral 1° del C. de P.C.. Sin embargo, mediante auto de 3 de julio de 2013[186] la suscrita Consejera declaró infundado el impedimento, por lo que no se le apartó del conocimiento de esta acción.

 

6.2. Apelación del auto del 29 de noviembre de 2005, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca suspendió temporalmente el otorgamiento de licencias ambientales, permisos, autorizaciones o concesiones ambientales para la realización de proyectos o actividades dentro del área de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá

 

Mediante auto del 29 de noviembre de 2005[187] el Tribunal Administrativo de Cundinamarca suspendió “temporalmente el otorgamiento de licencias ambientales, permisos, autorizaciones o concesiones ambientales para la realización de proyectos o actividades a que hacen referencia los artículos 31-9 y 52 de la Ley 99 de 1993, dentro del área de reserva descrita en el Acuerdo 30 de 1976.”. Contra esta decisión Fiduciaria Bogotá S.A.[188], CAMACOL[189], Efraín Forero Molina[190] y COMPENSAR[191] interpusieron recurso de apelación.

 

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 26[192] de la Ley 472 de 1998, el auto que decreta las medidas cautelares es susceptible de los recursos de reposición y apelación, los cuales se deben admitir por el Juez en el efecto devolutivo, es decir, en aquel en el que no se suspende el cumplimiento de la providencia apelada ni el curso del proceso.

 

Por esta razón, antes de que el Despacho del Magistrado Ramiro Saavedra Becerra, de la Sección Tercera de esta Corporación, a quien correspondió originalmente por reparto la presente acción, hubiera decidido la apelación en contra de las medidas cautelares, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió la sentencia que puso fin al proceso en primera instancia.

 

En este orden de ideas, es imperioso aplicar el artículo 354 del C. de P.C. el cual dispone:

 

“Artículo 354. Modificado por el art. 37, Ley 794 de 2003, Modificado por el art. 15, Ley 1395 de 2010. Efectos en que se concede la apelación. Podrá concederse la apelación:

 

(…)

 

2. En el efecto devolutivo. En este caso, no se suspenderá el cumplimiento de la providencia apelada, ni el curso del proceso.

 

(…)

 

La circunstancia de no haberse resuelto por el superior recursos de apelación en el efecto devolutivo o diferido, no impedirá que se dicte la sentencia. Si la que se profiera no fuere apelada ni tuviere consulta, inmediatamente el secretario comunicará este hecho al superior, sin necesidad de auto que lo ordene, para que declare desiertos dichos recursos; en caso de apelación o consulta de la sentencia, el superior decidirá en ésta todas las apelaciones cuando fuere posible.” (Se resalta)

 

Así las cosas, teniendo en cuenta que la apelación de la providencia que ordenó las medidas cautelares no fue resuelta para la fecha en que se dictó la sentencia de primera instancia, una vez resuelto el fondo del asunto en el presente fallo se decidirá sobre tales medidas, bien sea porque no se concedan las pretensiones de la demanda o porque se decreten las medidas correspondientes para la protección de los derechos colectivos invocados.

 

En consecuencia, el recurso de apelación interpuesto contra las medidas cautelares, de una u otra forma, se verá resuelto en el presente fallo.

 

6.3. Incidente propuesto por Fiduciaria Bogotá S.A. para levantar las medidas cautelares decretadas en los numerales 1° y 3° del auto de 29 de noviembre de 2005, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca suspendió temporalmente el otorgamiento de licencias ambientales, permisos, autorizaciones o concesiones ambientales para la realización de proyectos o actividades dentro del área de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá

 

Mediante escrito de 22 de junio de 2006[193] Fiduciaria Bogotá S.A. solicitó, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la apertura de un incidente para levantar las medidas cautelares decretadas en los numerales 1° y 3° del auto de 29 de noviembre de 2005. En este sentido, aseveró que las medidas fueron decretadas sin solicitarle a la parte interesada la póliza correspondiente que garantizara los perjuicios que la ejecución de éstas pudiera causar. Argumentó, además, que se le han causado perjuicios avaluados en cincuenta mil millones de pesos ($50’000.000.000), los cuales no fueron asegurados por el Tribunal.

 

Ahora bien, debe señalarse que la presente solicitud fue elevada al Tribunal Administrativo de Cundinamarca antes de que profiriera sentencia de primera instancia, por lo cual éste era el encargado de resolverla, máxime cuando fue esa Corporación la que ordenó la medida cautelar cuyo levantamiento se pretende.

 

No obstante, lo anterior no es una irregularidad del proceso que configure una nulidad procesal, pues se trata de una solicitud improcedente que debe ser rechazada de plano. En efecto, los incidentes son procedimientos adicionales en donde se evacuan ciertas situaciones especiales determinadas por la Ley, que surgen de forma accesoria al litigio principal y que por su naturaleza exigen unas etapas procesales independientes que garantizan el debido proceso de las partes.

 

Así las cosas, comoquiera que de conformidad con lo previsto en el artículo 44 de la Ley 472 de 1998, en materia de acciones populares se aplicarán las disposiciones del C. de P. C. y del C.C.A. en los aspectos no regulados por dicha ley, dependiendo de la jurisdicción a la que le corresponda su estudio, mientras no se opongan a la naturaleza y la finalidad de la acción; y que por expresa remisión del artículo 165 del C.C.A., el régimen de incidentes en materia contencioso administrativa debe regirse por lo establecido en el C. de P.C.; debe estudiarse la presente solicitud a la luz de dicha normativa.

 

Al respecto el artículo 135 del C. de P.C. establece:

 

“Artículo 135. Incidentes y otras cuestiones accesorias. Se tramitarán como incidente las cuestiones accesorias que la ley expresamente señale; las demás se resolverán de plano, y si hubiere hechos que probar, a la petición se acompañará prueba siquiera sumaria de ellos. (Se resalta)

 

De acuerdo con lo dispuesto, no es procedente adelantar un incidente en relación con asuntos o materias que la ley no ha fijado expresamente. De hecho, de conformidad con lo previsto en el artículo 138 ibídem, deben rechazarse de plano los incidentes que no estén expresamente autorizados. Sobre el particular dicho artículo preceptúa:

 

“Artículo 138. Modificado D.E. 2282/89, art. 1º, num. 74 - Rechazo de incidentes. El juez rechazará de plano los incidentes que no estén expresamente autorizados por este código o por otra ley, los que se promuevan fuera de término y aquéllos cuya solicitud no reúna los requisitos formales.”

 

En este orden de ideas, de existir un incidente para el levantamiento de las medidas cautelares ordenadas en los procesos de acciones populares, aquel tendría que estar contemplado en la Ley 472 de 1998, norma que regula el proceso de este tipo de acciones. No obstante, en dicha normativa no existe dicho trámite y por ende resulta imperioso rechazar de plano la solicitud de apertura de un  incidente de levantamiento de medidas cautelares.

 

Adicionalmente, no sobra advertir que resulta inane entrar a estudiar los argumentos propuestos por el coadyuvante para resolver de plano esta solicitud, en los términos del artículo 135 transcrito, debido a que la presente providencia resolverá de fondo el asunto.

 

6.4. Solicitud de nulidad del proceso por indebida notificación

 

Mediante escrito de 9 de octubre de 2008[194] el señor Efraín Forero Molina solicitó declarar la nulidad de todo lo actuado en el proceso, con fundamento en el numeral 9° del artículo 140 del C. de P. C.

 

Afirmó que el Tribunal debió vincular al proceso a todas aquellas personas que pudieran resultar afectadas con la sentencia y que tuvieran una relación sustancial con las entidades públicas demandadas. En este sentido, consideró que debió vincularse a los particulares que contaban con derechos legítimamente adquiridos en la reserva forestal, en virtud de licencias de urbanismo y construcción que se les había otorgado, y frente a los cuales el Tribunal ordenó la expropiación de sus predios.

 

De conformidad con lo previsto en el artículo 44 de la Ley 472 de 1998, en materia de acciones populares se aplicarán las disposiciones del C. de P. C. y del C.C.A. en los aspectos no regulados por dicha ley, dependiendo de la jurisdicción a la que le corresponda su estudio, mientras no se opongan a la naturaleza y la finalidad de la acción.

 

En este sentido, por expresa remisión del artículo 165 del C.C.A., el régimen de nulidades procesales en materia contencioso administrativa debe regirse por lo establecido en el artículo 140 del C. de P.C..

 

Respecto de la causal que invoca el señor Efraín Forero Molina, se tiene lo siguiente:

 

“Artículo 140. Modificado. D.E. 2282/89, Artículo1º, num. 80. Causales de nulidad. El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos:

 

(…)

 

9. Cuando no se practica en legal forma la notificación a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquéllas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público en los casos de ley.

 

Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta de la que admite la demanda, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que la parte a quien se dejó de notificar haya actuado sin proponerla.”

 

A su turno, advierte la Sala que el artículo 143 del mismo código establece que únicamente la persona afecta puede alegar la nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento en legal forma. De hecho el precitado artículo establece:

 

“Artículo 143. Requisitos para alegar la nulidad.

 

(…)

 

La nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento en legal forma, sólo podrá alegarse por la persona afectada.” (Se resalta)”

 

Así las cosas, se negará la solicitud de nulidad por improcedente, habida cuenta que el señor Efraín Forero Molina no la presentó en calidad de afectado, ni dicha distinción está demostrada en el proceso.

 

A estos efectos, no sobra recordar que la posibilidad de resultar afectado por la litis de un proceso, no se puede examinar en relación con la parte resolutiva de la decisión de instancia que ha sido objeto del recurso de apelación, sino del contenido de la demanda; la cual, para el caso objeto de estudio, versa sobre las conductas imputadas a las autoridades públicas como violatorias de derechos colectivos.

 

6.5. Incidente de desacato contra la CAR por expedir las Resoluciones 640 y 641 de 2007 (26 de abril) y 142 de 2008 (23 de octubre), que permiten la explotación minera en la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá

 

Mediante escrito de 14 de enero de 2009[195] Constructora Palo Alto y Cia. S. en C. solicitó iniciar un incidente de desacato contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, debido a que expidió las Resoluciones 640[196] y 641[197] de 2007 (26 de abril) y 142[198] de 2008 (23 de octubre), las cuales permiten la explotación minera de los cerros orientales, infringiendo la medida cautelar que lo prohibió en auto de 29 de noviembre de 2005[199]. En este sentido, aseveró que las Resoluciones, que establecen planes de manejo y restauración ambiental, son realmente licencias de explotación de canteras ubicadas en la reserva.

 

De conformidad con lo previsto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, se tiene que la persona que incumple una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos de acción popular, “incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.”. Además, se advierte que dicha sanción será “impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental, y será consultada al superior jerárquico…”.

 

Así las cosas, se observa que esta Sala carece de competencia para tramitar la solicitud de desacato, debido a que no es la autoridad judicial que profirió el auto de 29 de noviembre de 2005. Bajo el anterior contexto, se advierte que esta Sala únicamente es competente, como Superior Jerárquico del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para conocer del grado de consulta contra la providencia que eventualmente sancione a una persona por desacato.

 

En este orden de ideas, se negará por improcedente la solicitud presentada por Constructora Palo Alto y Cia. S. en C..

 

VII. CONSIDERACIONES[200]

 

Entra la Sala a estudiar los argumentos expuestos en las impugnaciones formuladas contra el fallo de primera instancia, para determinar si las decisiones adoptadas por el a quo en la sentencia de 29 de septiembre de 2006 son adecuadas y si efectivamente se han violado los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, la existencia del equilibrio ecológico, la defensa del patrimonio público, la defensa del patrimonio cultural de la Nación, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; con ocasión de los múltiples problemas que aquejan al área de reserva forestal protectora denominada “Bosque Oriental de Bogotá”, en especial, el que concierne a las 973 hectáreas que fueron sustraídas por el Ministerio de Medio Ambiente mediante la Resolución 463 de 2005 (14 de abril).

 

Se hace hincapié en que la presente sentencia acoge en buena parte los valiosos aportes jurídicos contenidos en las consideraciones generales del proyecto de fallo presentado inicialmente a consideración de esta Sala por el Consejero Mauricio Fajardo Gómez, quien estuvo encargado del Despacho del Consejero Ramiro Saavedra Becerra hasta que se posesionó como su reemplazo el doctor Danilo Rojas Betancourth.

 

En este orden de ideas y a efectos de la decisión por adoptarse, la Sala estima pertinente escindir la problemática en varios ejes de estudio, para lo cual desarrollará los siguientes siete (7) puntos:

 

1) Marco Normativo sobre la Protección al Medio Ambiente;

 

2) Constitución de la denominada Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá;

 

3) Órdenes del Tribunal Administrativo de Cundinamarca;

 

4) Recursos de Apelación;

 

5) Análisis de Fondo del Asunto;

 

6) Medidas Cautelares Decretadas por el Tribunal; y

 

7) Decisión

 

1. MARCO NORMATIVO SOBRE LA PROTECCIÓN AL MEDIO AMBIENTE

 

A continuación se relacionará la normativa internacional, constitucional y legal  que regula: i) las acciones populares, ii) el derecho al goce de un medio ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico, al manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, iii) el principio del desarrollo sostenible, iv) el principio de precaución, v) las áreas de reserva forestal y vi) las competencias del Ministerio de Ambiente, la CAR y el Distrito Capital respecto del medio ambiente y las reservas forestales

 

1.1. Las acciones populares

 

El artículo 88 de la Constitución Política dispone:

 

“Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella”

 

En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 472 de 1998 (25 de agosto) cuyo artículo 2° define las acciones populares así:

 

“Artículo 2°. Las acciones populares son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.

 

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.”

 

En el caso que nos ocupa, los derechos cuyo amparo se pretende son, ciertamente, derechos colectivos, contemplados en los literales a), b), c), e), f), g), h), l) y m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998 y, en consecuencia, susceptibles de protección mediante la interposición de la acción popular.

 

1.2. El derecho al goce de un medio ambiente sano y la existencia del equilibrio ecológico, el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.

 

El medio ambiente hace parte de lo que la jurisprudencia constitucional[201] ha denominado la "Constitución Ecológica", conformada por el conjunto de disposiciones superiores que fijan los presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de la sociedad con la naturaleza y que buscan proteger el medio ambiente para las generaciones presentes y futuras.

 

En este sentido los artículos 8°, 58, 79, 80 y 95 Superiores, consagran, respectivamente, i) la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas naturales de la Nación; ii) la función ecológica de la propiedad; iii) el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservando las áreas de especial importancia ecológica y fomentando la educación para el logro de estos fines; y iv) el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, así como el de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.

 

En un mismo sentido, la Ley 99 de 1993, por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones, establece que la política ambiental colombiana seguirá, entre otros, los siguientes principios generales: i) el proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992, sobre Medio Ambiente y Desarrollo; ii) en la utilización de los recursos hídricos donde el consumo humano tendrá prioridad sobre cualquier otro uso; iii) la formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución; iv) el Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables; v) el paisaje por ser patrimonio común deberá ser protegido; vi) la prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serían de obligatorio cumplimiento; y vii) los estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio ambiente natural o artificial.

 

A su turno, los artículos 1° y 2° del Decreto Ley 2811 de 1974, por el cual se dictó el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, disponen que el medio ambiente es un patrimonio común que debe preservarse. De hecho en los artículos referidos se lee:

 

“Artículo 1°. El ambiente es patrimonio común. El Estado y los particulares deben participar en su preservación y manejo, que son de utilidad pública e interés social.

 

La preservación y manejo de los recursos naturales renovables también son de utilidad pública e interés social.

 

Artículo 2°. Fundado en el principio de que el ambiente es patrimonio común de la humanidad y necesario para la supervivencia y el desarrollo económico y social de los pueblos, este Código tiene por objeto:

 

1°. Lograr la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, según criterios de equidad que aseguren el desarrollo armónico del hombre y de dichos recursos, la disponibilidad permanente de éstos y la máxima participación social, para beneficio de la salud y el bienestar de los presentes y futuros habitantes del territorio nacional.

 

2°. Prevenir y controlar los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos.

 

3°. Regular la conducta humana, individual o colectiva y la actividad de la Administración Pública, respecto del ambiente y de los recursos naturales renovables y las relaciones que surgen del aprovechamiento y conservación de tales recursos y de ambiente.”

 

En el ámbito internacional, los Estados, incluido Colombia, han formalizado diferentes Declaraciones para salvaguardar el medio ambiente. En este sentido, el artículo 7° de la Ley 472 de 1998 dispone que los derechos e intereses colectivos deben observarse y aplicarse de acuerdo a como están definidos y regulados en la Constitución, las leyes y los tratados internacionales que vinculan al país. A propósito, se destacan los siguientes convenios internacionales que protegen el medio ambiente:

 

La Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, realizada en Estocolmo en junio de 1972, antecedente inmediato del Decreto 2811 de 1974 al que se hizo referencia, que consagró una serie de principios en relación con el medio ambiente, así:

 

“Principio 1. El hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar y, tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras…

 

Principio 2. Los recursos naturales de la tierra, incluidos el aire, el agua, la tierra, la flora y la fauna y especialmente muestras representativas de los ecosistemas naturales, deben preservarse en beneficio de las generaciones presentes y futuras mediante cuidadosa planificación u ordenación, según convenga.

 

(...)

 

Principio 4. El hombre tiene la responsabilidad especial de preservar y administrar juiciosamente el patrimonio de la flora y fauna silvestres y su hábitat…

 

(…)

 

Principio 13. A fin de lograr una más racional ordenación de los recursos y mejorar así las condiciones ambientales, los Estados deberían adoptar un enfoque integrado y coordinado de la planificación de su desarrollo de modo que quede asegurada la compatibilidad del desarrollo con la necesidad de proteger y mejorar el medio humano en beneficio de su población.

 

(…)

 

Principio 15. Debe aplicarse la planificación a los asentamientos humanos y a la urbanización con miras a evitar repercusiones perjudiciales sobre el medio y a obtener los máximos beneficios sociales económicos y ambientales para todos (…)”

 

La Conferencia General de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, celebrada en París en noviembre de 1972, que en su artículo 2° dispone la constitución de ciertos lugares como “patrimonio natural”. Al respecto dispone:

 

“Artículo 2. A los efectos de la presente Convención se consideran “patrimonio natural”:

 

Los monumentos naturales constituidos por formaciones físicas y biológicas o por grupos de esas formaciones que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista estético o científico,
Las formaciones geológicas y fisiográficas y las zonas estrictamente delimitadas que constituyan el hábitat de especies animal y vegetal amenazadas, que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista estético o científico.

 

Los lugares naturales o las zonas naturales estrictamente delimitadas, que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista de la ciencia, de la conservación o de la belleza natural.”

 

La Convención sobre la Diversidad Biológica celebrada en Rio de Janeiro en junio de 1992, aprobada en Colombia mediante la Ley 165 de 1994, en la cual los países asistentes acordaron:

 

“Artículo 1°. Objetivos

 

Los objetivos del presente Convenio, que se han de perseguir de conformidad con sus disposiciones pertinentes, son la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos, mediante, entre otras cosas, un acceso adecuado a esos recursos y una transferencia apropiada de las tecnologías pertinentes, teniendo en cuenta todos los derechos sobre esos recursos y a esas tecnologías, así como mediante una financiación apropiada.

 

Artículo 2°. Términos utilizados

 

A los efectos del presente Convenio:

 

Por “recursos biológicos” se entienden los recursos genéticos, los organismos o partes de ellos, las poblaciones, o cualquier otro tipo del componente biótico de los ecosistemas de valor o utilidad real o potencial para la humanidad.

 

Por “área protegida” se entiende un área definida geográficamente que haya sido designada o regulada y administrada a fin de alcanzar objetivos específicos de conservación.

 

(…)

 

Artículo 6°. Medidas generales a los efectos de la conservación y la utilización sostenible

 

Cada parte contratante, con arreglo a sus condiciones y capacidades particulares:

 

a) Elaborará estrategias, planes o programas nacionales para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica o adaptará para ese fin las estrategias, planes o programas existentes, que habrán de reflejar, entre otras cosas, las medidas establecidas en el presente Convenio que sean pertinentes para la parte contratante interesada; y

 

(…)

 

Artículo 8°. Conservación in situ

 

Cada parte contratante, en la medida de lo posible y según proceda:

 

a) Establecerá un sistema de áreas protegidas o áreas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la diversidad biológica;

 

(…)

 

e) Promoverá un desarrollo ambientalmente adecuado y sostenible en zonas adyacentes a áreas protegidas, con miras a aumentar la protección de esas zonas;

 

f) Rehabilitará y restaurará ecosistemas degradados y promoverá la recuperación de especies amenazadas, entre otras cosas mediante la elaboración y la aplicación de planes u otras estrategias de ordenación;

 

h) Impedirá que se introduzcan, controlará o erradicará las especies exóticas que amenacen a ecosistemas, hábitats o especies;

 

i) Procurará establecer las condiciones necesarias para armonizar las utilizaciones actuales con la conservación de la diversidad biológica y la utilización sostenible de sus componentes;

 

(…)

 

Artículo 10°. Utilización sostenible de los componentes de la diversidad biológica

 

Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda:

 

d) Prestará ayuda a las poblaciones locales para preparar y aplicar medidas correctivas en las zonas degradadas donde la diversidad biológica se ha reducido; y

 

e) Fomentará la cooperación entre sus autoridades gubernamentales y su sector privado en la elaboración de métodos para la utilización sostenible de los recursos biológicos.”

 

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible de Río + 20, de 22 de junio de 2012, en la cual los Estados partícipes reconocieron “…que es necesario incorporar aun más el desarrollo sostenible en todos los niveles, integrando sus aspectos económicos, sociales y ambientales y reconociendo los vínculos que existen entre ellos, con el fin de lograr el desarrollo sostenible en todas sus dimensiones.”, “…que el desarrollo sostenible exige medidas concretas y urgentes [y] sólo se puede lograr forjando una amplia alianza de las personas, los gobiernos, la sociedad civil y el sector privado, trabajando juntos para lograr el futuro que queremos para las generaciones presentes y futuras”, “… la importancia de fortalecer el marco institucional para el desarrollo sostenible a fin de que responda de forma coherente y eficaz a los desafíos actuales y futuros y reduzca las lagunas en la ejecución de la agenda de desarrollo sostenible.”, y piden que “…se realicen mayores esfuerzos para lograr la ordenación sostenible de los bosques, la reforestación, la restauración y la forestación, y [apoyando] las medidas para enlentecer, detener y revertir la deforestación y la degradación forestal…”.

 

1.3. El Principio del Desarrollo Sostenible

 

Para tomar decisiones razonables y justas que atiendan a las necesidades del momento actual, en la presente acción popular se debe ponderar la protección al medio ambiente con el desarrollo económico y social, respetando el desarrollo sostenible; lo que hace necesario hacer referencia a éste último concepto, con el fin de fijar su alcance en la necesidad de proteger tanto el medio ambiente representado en la reserva forestal denominada “Bosque Oriental de Bogotá”, que constituye un recurso fundamental para el país y la humanidad, como los derechos adquiridos con justo título. Es tal la importancia del principio de desarrollo sostenible que el Decreto Ley 3570 de 2011[202] señala como objetivos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible orientar y regular el ordenamiento ambiental del territorio y definir las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables.

 

En este orden de ideas, es importante destacar que el principio de desarrollo sostenible se encuentra consagrado expresamente en el artículo 80 de la Constitución Política, el cual, en su tenor literal dispone: “El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.” En esta medida, el desarrollo sostenible consiste en la exigencia de utilizar los recursos naturales dentro de determinados parámetros, de forma que se garantice su uso racional, preservándolos en beneficio de las generaciones futuras[203].

 

Cabe resaltar que uno de los documentos en los que se originó el principio de desarrollo sostenible es la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano de 1972. De hecho, el principio 2 de dicha Declaración señala que los recursos naturales deben ser preservados en beneficio de las generaciones presentes y futuras, mediante la cuidadosa planificación u ordenación.

 

A su vez, se tiene que el informe Brundtland, elaborado en 1987 por la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo de la ONU, pone de presente la posibilidad de un nuevo crecimiento económico basado en políticas que mantengan y expandan la base de los recursos naturales. Señala que debe entenderse por desarrollo sostenible el principio que permite satisfacer las necesidades del presente sin comprometer la posibilidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades.

 

Asimismo, la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992, fija al desarrollo sostenible como un objetivo primordial. De hecho, principios como el 1º y el 4º enfatizan que debe armonizarse el bienestar del hombre con el de la naturaleza, de manera que el medio ambiente debe ser considerado como parte integrante del proceso de desarrollo.

 

Igualmente, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible Río + 20 de 22 de junio de 2012, reconoce la necesidad de incorporar el desarrollo sostenible en todos los niveles, integrando sus aspectos económicos, sociales y ambientales y reconociendo los vínculos que existen entre ellos, con el fin de lograr la aplicación de este principio en todas sus dimensiones.

 

De estos instrumentos internacionales se desprenden cuatro elementos recurrentes en torno al concepto de desarrollo sostenible: el primero, es la necesidad de preservar los recursos naturales para el beneficio de las generaciones futuras (equidad inter generacional); el segundo, es la idea de explotar los recursos de una manera sostenible, prudente y racional; el tercero, es el uso equitativo de los recursos naturales; y el cuarto, la necesidad de que las consideraciones medioambientales estén integradas en los planes de desarrollo.[204]

 

En el ámbito del derecho interno, el artículo 3º de la Ley 99 de 1993 lo define como aquel que “conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades”.

 

En el mismo sentido, la Ley 165 de 1994 por la cual se aprobó el Convenio sobre la Diversidad Biológica realizado en Río de Janeiro en 1992 define, en su artículo 2º, que “utilización sostenible” es aquel manejo de componentes de la diversidad biológica a un ritmo que no conlleve su reducción a largo plazo, de manera que se mantenga la capacidad de la diversidad biológica para satisfacer las necesidades de las generaciones presentes y futuras.

 

Igualmente el artículo 4º literal c) de la Ley 472 de 1998, señaló que es un derecho colectivo “La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución”.

 

Recientemente la Ley 1523 de 2012[205], por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, dispuso en su artículo 3° que “El desarrollo es sostenible cuando satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de los sistemas ambientales de satisfacer las necesidades futuras e implica tener en cuenta la dimensión económica, social y ambiental del desarrollo. El riesgo de desastre se deriva de procesos de uso y ocupación insostenible del territorio, por tanto, la explotación racional de los recursos naturales y la protección del medio ambiente constituyen características irreductibles de sostenibilidad ambiental y contribuyen a la gestión del riesgo de desastres.”.

 

La Corte Constitucional, en sentencia T 251 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)[206], señaló que es deber de las autoridades ambientales promover planificadamente el aprovechamiento de los recursos naturales con el fin de mejorar la calidad de vida y conseguir el desarrollo de las generaciones presentes. De hecho, advirtió que este manejo y aprovechamiento debe ser racional, de forma que se preserve la potencialidad del medio ambiente para solventar las necesidades de las generaciones futuras.

 

En un mismo sentido, dicha Corporación en sentencia C 58 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero)[207], indicó que con este concepto se ha buscado superar una perspectiva únicamente conservacionista en la protección del medio ambiente, pues se pretende armonizar el derecho al desarrollo con las restricciones concernientes a la protección del mismo. Concluyó que el desarrollo sostenible debe permitir el mejoramiento de la calidad de vida de las personas pero sin sobrepasar la capacidad de carga de los ecosistemas.

 

Por su parte, la Sección Primera de esta Corporación, en sentencia de 13 de abril de 2000 (M.P.: Olga Inés Navarrete Barrero.)[208], advirtió que el criterio de desarrollo sostenible responde a la unión entre el medio ambiente y el desarrollo, de manera que una actividad que se ajusta a este criterio es aquella que busca el desarrollo con base en la sana utilización de los recursos naturales para satisfacer las necesidades actuales y futuras de la sociedad.

 

Asimismo, la misma Sección, en sentencia de 21 de junio de 2001 (M.P.: Olga Inés Navarrete Barrero)[209] señaló que si bien es perentorio cuidar de los recursos naturales, también es cierto que el Estado no puede frenar el desarrollo sostenible; entendido como aquel que lleve al crecimiento económico, al mejoramiento de la calidad de vida y al bienestar social sin agotar los recursos naturales, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras.

 

En cuanto a los elementos del concepto de desarrollo sostenible, cabe destacar que el doctrinante Manuel Rodríguez Becerra[210] ha expresado que entre ellos se encuentran: i) la obligación de tener en cuenta las necesidades de las generaciones tanto presentes como futuras; ii) la importancia de asegurar que los recursos naturales no sean agotados sino conservados; iii) el principio de satisfacer equitativamente las necesidades de toda la población; iv) la necesidad de integrar los asuntos del medio ambiente y del desarrollo socioeconómico; v) la correlación entre la nueva inversión y el mejoramiento ambiental; y vi) reconocer que el desarrollo sostenible no implica que la preservación de todos los aspectos del medio ambiente deba ser garantizada a cualquier costo, sino que todas las decisiones de la sociedad deben ser tomadas considerando su impacto ambiental.

 

1.4. El Principio de Precaución

 

Igualmente, el fallo apuntará al respeto y aplicabilidad del principio de precaución que, si bien no encuentra en la Constitución Política una consagración expresa, es posible derivar su existencia en nuestra normatividad con base en lo dispuesto en los artículos 79 y 80 superiores, que consagran los deberes de protección y prevención del deterioro del medio ambiente a cargo del Estado.

 

Empero, debe aclararse que este principio no nació en Colombia, pues su aplicación a nivel mundial proviene de diversos tratados y convenios internacionales sobre el medio ambiente, que han tenido aplicación en el derecho nacional al haber sido celebrados y/o ratificados por el Estado Colombiano, al tenor de lo dispuesto en el artículo 226 Constitucional, sobre la internacionalización de las relaciones ecológicas. Ello, dicho sea de paso, ha hecho que el país adopte varios principios ambientales universalmente establecidos, siendo uno de ellos precisamente el de precaución.

 

Así las cosas, se tiene que la Declaración de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y Desarrollo de 1992, prescribió en su principio 15 que los Estados deben valerse del principio de precaución, debiendo tomar las medidas eficaces que impidan un daño ambiental, ante un peligro de daño grave o irreversible al medio ambiente, así no exista certeza científica absoluta sobre las consecuencias que este pueda generar.

 

De hecho, la Ley 99 de 1993, por la cual se creó el Ministerio del Medio Ambiente, se reordenó el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y se organizó el Sistema Nacional Ambiental,  se refirió al principio de precaución, en el numeral 6° del artículo 1°, disponiendo que pese a que en la formulación de políticas ambientales el Estado debía tener en cuenta el resultado de los procesos de investigación científica,  debía asimismo dar aplicación al principio de precaución conforme al cual “cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente.”.

 

En el mismo sentido la Ley 164 de 1994, por la cual se aprobó la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, hecha en Nueva York en 1992, se ocupó de instituir el principio de precaución, en el numeral 3° del artículo 3°, como mecanismo para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos.

 

Más recientemente, la Ley 1523 de 2012, por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, dispuso en su artículo 3° que “cuando exista la posibilidad de daños graves o irreversibles a las vidas, a los bienes y derechos de las personas, a las instituciones y a los ecosistemas como resultado de la materialización del riesgo en desastre, las autoridades y los particulares aplicarán el principio de precaución en virtud del cual la falta de certeza científica absoluta no será óbice para adoptar medidas encaminadas a prevenir, mitigar la situación de riesgo.”

 

Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C - 293 de 2002 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), delimitó el campo de acción de las autoridades públicas al momento de hacer uso del principio de precaución, enumerando determinados requisitos bajo los cuales se puede aplicar, a saber: “1. Que exista peligro de daño; 2. Que este sea grave e irreversible; 3. Que exista un principio de certeza científica, así no sea ésta absoluta; 4. Que la decisión que la autoridad adopte esté encaminada a impedir la degradación del medio ambiente; 5. Que el acto en que se adopte la decisión sea motivado.” En este sentido, precisó la Corte que la actuación de las autoridades ambientales cuando toman medidas en uso del principio de precaución, debe ser excepcional y motivada. Además, aclaró que estas medidas no sólo competen a la administración sino a los particulares, en virtud del artículo 95 numeral 8° Superior, que consagra el deber de las personas y de los ciudadanos de velar por la conservación de un medio ambiente sano.

 

Posteriormente, la misma Corporación, en sentencia C - 339 de 2002 (M.P. Jaime Araujo Rentería), se refirió a éste principio manifestando que podía hacerse alusión a él bajo la denominación de “in dubio pro ambiente”. De esta maneja se dejó ejemplificado que, conforme a este principio, toda duda favorece al medio ambiente.

 

Asimismo, la Corte Constitucional en sentencia C - 703 de 2010 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) expuso las diferencias entre el principio de prevención y el de precaución. Señaló que si bien tienen un enfoque similar en cuanto a su fin último, que es la protección del medio ambiente, se diferencian en tanto que es dable aplicar el principio de prevención cuando se conocen las consecuencias perjudiciales que genera determinada circunstancia al medio ambiente;  y que, por el contrario, cuando no se conocen (la certeza del riesgo o la dimensión del daño producido), se debe aplicar el principio de precaución.

 

1.5. Áreas de Reserva Forestal

 

La protección del ambiente y de los recursos naturales renovables, por motivos económicos o de provisión de agua, ha constituido una preocupación creciente en la legislación nacional colombiana desde tiempos inveterados.

 

El Código Fiscal, Ley 110 de 1912, incorporó en su Capítulo VIII normas de amparo para bosques y cabeceras de ríos y creó el concepto de bosque nacional, como aquella porción de bosque existente en baldíos, destinada exclusivamente a la explotación forestal[211].

 

Posteriormente, los artículos 1°, 2° y 3° de la Ley 119 de 1919, reformatoria del Código Fiscal, consideraron como bosques nacionales aquellos integrados por unas plantaciones especiales, los cuales debían ser protegidos por el Estado, no podían adjudicarse a particulares y sólo podían entregarse en arrendamiento con destinación exclusiva a la explotación de los bosques[212]. Por su parte, la Ley 200 de 1936[213], en relación con la protección del agua, advirtió como condición necesaria para ello la protección de los bosques, dejando ver que entre ellos hay una relación inseparable[214].

 

Puntualmente, en el tema de las reservas forestales, el Decreto 1383 de 1940 (17 de julio), por el cual se adoptaron medidas para la defensa y aprovechamiento de bosques, las definió así en su artículo 1°:

 

“Artículo 1°.  Se determina zona forestal protectora el conjunto de terrenos que por su topografía, o por su ubicación en las cabeceras de las cuencas hidrográficas y márgenes de depósitos o cursos permanentes de agua, conviene que permanezcan revestidos de masas arbóreas por la acción que éstas ejercen sobre el régimen fluvial, conservación de aguas y suelos, salubridad de los centros urbanos, etc.

 

“Artículo 2°. Forman parte de la Zona Forestal Protectora:

 

a) Los terrenos situados en las cabeceras de las cuencas de los ríos arroyos y quebradas, sean o no permanentes.

 

b). Los márgenes y laderas con pendiente superior al cuarenta por ciento (40%), y

 

c). Todos aquellos en que a juicio del Ministerio de la Economía Nacional convenga mantener el bosque, o crearlo si ha desaparecido, con el fin de defender cuencas de abastecimiento de aguas, embalses, acequias, evitar desprendimientos de tierras y rocas, sujetar terrenos, defender vías de comunicación, regularizar cursos de aguas o contribuir a la salubridad.

 

Artículo 3°. En los bosques o florestas de la Zona Protectora no se podrán realizar cortas a hecho (talas, desmontes, derribas, etc.,), ni descuajes y quemas.

 

En tales zonas sólo podrán cortarse árboles que a la altura de 1,30 metros sobre el suelo tengan un diámetro superior a 0.40 metros y aprovecharse frutos, jugos y cortezas, siempre que ello se haga sin derribar los árboles y en forma que no peligre la vida de los mismos.”

 

Más adelante, el Decreto 2278 de 1953 (1° de septiembre)[215], en su artículo 4°, las definió en los siguientes términos:

 

“Artículo 4°. Constituyen “Zona Forestal Protectora” los terrenos situados en las cabeceras de las cuencas de los ríos, arroyos y quebradas, sean o no permanentes; las márgenes y laderas con pendiente superior al cuarenta por ciento (40%); la zona de cincuenta (50) metros de ancho a cada lado de los manantiales, corrientes y cualesquiera depósitos naturales de aguas, y todos aquellos en que a juicio del Ministerio de Agricultura, convenga mantener el bosque, o crearlo si ha desaparecido, con el fin de defender cuencas de abastecimiento de aguas, embalses, acequias, evitar desprendimientos de tierras y rocas, sujetar terrenos, defender vías de comunicación, regularizar cursos de agua, o contribuir a la salubridad.”

 

En el mismo sentido, el artículo 1° de la Ley 2ª de 1959, sobre economía forestal de la Nación y conservación de recursos naturales renovables, “… para el desarrollo de la economía forestal y protección de los suelos, las aguas y la vida silvestre…”, estableció, con carácter de “Zonas Forestales Protectoras”, de conformidad con la definición apenas transcrita, las siguientes: “Zona de Reserva Forestal del Pacífico”; “Zona de Reserva Forestal Central”; “Zona de Reserva Forestal del río Magdalena”; “Zona de Reserva Forestal de la Sierra Nevada de Santa Marta”; “Zona de Reserva Forestal de la Serranía de los Motilones”; “Zona de Reserva Forestal del Cocuy”; “Zona de Reserva Forestal de la Amazonia”. Respecto de cada zona se describieron sus linderos generales.

 

De conformidad con las normas transcritas,  se advierte que algunos de los elementos que podrían caracterizar las reservas forestales son los siguientes: i) que los predios que las conforman pueden pertenecer al Estado o a los particulares[216]; ii) que las autoridades administrativas, en este caso el Ministerio de Agricultura (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible), de conformidad con los estudios técnicos correspondientes, pueden sustraer áreas de la reserva[217]; iii) que la explotación de los bosques sólo es posible hacerla cuando haya una licencia o permiso[218]; iv) que debe existir un plan de manejo de la reserva[219]; y v) que los terrenos de propiedad privada ubicados dentro de la reserva, para efectos de su utilización, estarán sujetos a una reglamentación que proteja los suelos y las corrientes de agua[220].

 

Por su parte, el artículo 206 del Decreto Ley 2811 de 1974, por el cual se expidió el Código de Recursos Naturales Renovables, define la reserva forestal de la siguiente manera:

 

“Artículo 206. Se denomina área de reserva forestal la zona de propiedad pública o privada reservada para destinarla exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y utilización racional de áreas forestales productoras, protectoras o productoras-protectoras.” (Se resalta)

 

En esta misma línea, respecto de las áreas forestales protectoras el artículo 7° del Decreto 877 de 1976 (10 de mayo)[221] señala que la constituyen:

 

“a. Todas las tierras ubicadas en regiones cuya precipitación sea superior a ocho mil milímetros (8.000 mm.) por año y con pendiente mayor del 20 % (formaciones de bosques pluvial tropical);

 

b. Todas las tierras ubicadas en regiones cuya precipitación esté entre cuatro mil y ocho mil milímetros (4.000 y 8.000 mm.) por año y su pendiente sea superior al treinta por ciento (30%) (formaciones de bosques muy húmedo-tropical, bosque pluvial premontano y bosque pluvial montano bajo);

 

c. Todas las tierras, cuyo perfil de suelo, independientemente de sus condiciones climáticas y topográficas, presente características morfológicas, físicas o químicas que determinen su conservación bajo cobertura permanente;

 

d. Todas las tierras con pendiente superior al ciento por ciento (100 %) en cualquier formación ecológica;

 

e. Las áreas que se determinen como de influencia sobre cabeceras y nacimiento de los ríos y quebradas, sean estos permanentes o no;

 

f. Las áreas de suelos desnudados y degradados por intervención del hombre o de los animales, con el fin de obtener su recuperación;

 

g. Toda área en la cual sea necesario adelantar actividades forestales especiales con el fin de controlar dunas, deslizamientos, erosión eólica, cauces torrenciales y pantanos insalubres;

 

h. Aquellas áreas que sea necesario declarar como tales por circunstancias eventuales que afecten el interés común, tales como incendios forestales, plagas y enfermedades forestales, construcción y conservación de carreteras, viviendas y otras obras de ingeniería;

 

i. Las que por la abundancia y variedad de la fauna silvestre acuática y terrestre merezcan ser declaradas como tales, para conservación y multiplicación de esta y las que sin poseer tal abundancia y variedad ofrecen en cambio condiciones especialmente propicias al establecimiento de la vida silvestre.” (Subrayado fuera de texto)

 

Más recientemente, el artículo 204 de la Ley 1450 de 2011[222] señala que: las i) áreas de reserva forestal protectoras nacionales son áreas protegidas y hacen parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas; ii) que en dichas áreas no se podrán desarrollar actividades mineras, ni se podrán sustraer para ese fin; y iii) que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o quien haga sus veces, señalará las actividades que ocasionen bajo impacto ambiental y que además, generen beneficio social, de manera tal que se pueden desarrollar en las áreas de reserva forestal, sin necesidad de efectuar la sustracción de las mismas. De hecho, su tenor literal es el siguiente:

 

“Artículo 204. Áreas de Reserva Forestal. Las áreas de reserva forestal podrán ser protectoras o productoras. Las áreas de reserva forestal protectoras nacionales son áreas protegidas y hacen parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas.

 

Las autoridades ambientales, en el marco de sus competencias, y con base en estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales adoptados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, podrán declarar, reservar, alinderar, realinderar, sustraer, integrar o recategorizar las áreas de reserva forestal. En los casos en que proceda la sustracción de las áreas de reserva forestal, sea esta temporal o definitiva, la autoridad ambiental competente impondrá al interesado en la sustracción, las medidas de compensación, restauración y recuperación a que haya lugar, sin perjuicio de las que sean impuestas en virtud del desarrollo de la actividad que se pretenda desarrollar en el área sustraída. Para el caso de sustracción temporal, las compensaciones se establecerán de acuerdo con el área afectada.

 

Parágrafo 1°. En las áreas de reserva forestal protectoras no se podrán desarrollar actividades mineras, ni se podrán sustraer para ese fin. Las actividades que se pretendan desarrollar en estas áreas, deben estar en consonancia con el régimen de usos previsto para el efecto, conforme a la regulación que expida el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial sobre la materia.

 

Parágrafo 2°. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o quien haga sus veces señalará las actividades que ocasionen bajo impacto ambiental y que además, generen beneficio social, de manera tal que se pueden desarrollar en las áreas de reserva forestal, sin necesidad de efectuar la sustracción de las mismas. Así mismo, establecerá las condiciones y las medidas de manejo ambiental requeridas para adelantar dichas actividades.

 

Parágrafo 3°. Las áreas de reserva forestal establecidas por el artículo 1o de la Ley 2ª de 1959 y las demás áreas de reserva forestal nacionales, únicamente podrán ser objeto de realinderación, sustracción, zonificación, ordenamiento, recategorización, incorporación, integración y definición del régimen de usos, por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o la entidad que haga sus veces con base en estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales y con la colaboración del Ministerio respectivo según el área de interés de que se trate.”

 

1.6. Competencias del Ministerio de Ambiente, la CAR y el Distrito Capital respecto del medio ambiente y las reservas forestales

 

Según lo establece el artículo 5° de la Ley 99 de 1993, corresponde al Ministerio del Medio Ambiente reservar, alinderar y sustraer las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales y las reservas forestales nacionales, y reglamentar su uso y funcionamiento. Asimismo, dicha normativa establece que es su deber administrar las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales, velar por la protección del patrimonio natural y la diversidad biótica de la Nación, así como por la conservación de las áreas de especial importancia ecosistémica.

 

En un mismo sentido, el artículo 5° ibídem prevé que el Ministerio del Medio Ambiente, en cuanto sea compatible con las competencias asignadas por dicha ley, ejerce las demás funciones que en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables venía desempeñando el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, INDERENA, dentro de las cuales se destaca la prevista en el numeral 3° literal b) del artículo 38 del Decreto Ley 133 de 1976[223], según la cual debe declarar, alinderar, reservar y administrar las áreas que se consideren necesarias para la adecuada protección de los recursos naturales renovables y efectuar las sustracciones a que haya lugar.

 

A su turno, los artículos 203 y 204 de la Ley 1450 de 2011[224] establecen que la naturaleza forestal de los suelos será determinada con base en estudios técnicos, ambientales y socioeconómicos adoptados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o quien haga sus veces; y que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o quien haga sus veces, señalará las actividades que ocasionen bajo impacto ambiental y que además, generen beneficio social, de manera tal que se pueden desarrollar en las áreas de reserva forestal, sin necesidad de efectuar la sustracción de las mismas.

 

Por otro lado, se tiene que son funciones de la CAR, según lo establece el artículo 31 de la Ley 99 de 1993: i) ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente; ii) reservar, alinderar, administrar, en los términos y condiciones que fijen la ley y los reglamentos, los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carácter regional, y reglamentar su uso y funcionamiento. Administrar las Reservas Forestales Nacionales en el área de su jurisdicción; iii) ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental; iv) ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas a cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos; e v) imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de los daños causados.

 

En un mismo sentido, el artículo 203 de la Ley 1450 de 2011 establece que corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales, bajo la coordinación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o quien haga sus veces, realizar la clasificación, ordenamiento y zonificación y, determinar el régimen de usos de las áreas forestales en el territorio nacional, salvo las que se encuentren en las áreas de reserva forestal nacional y en áreas que conforman el sistema de parques nacionales naturales.

 

Concretamente, respecto de la Reserva Forestal Bosque Oriental de Bogotá, la Resolución 76 de 1977 (31 de marzo) establece que la CAR es la administradora de la reserva forestal, pues por delegación del INDERENA se le otorgó dicha competencia.

 

Por último, se advierte que de conformidad con lo previsto en el artículo 65 de la Ley 99 de 1993, corresponde al Distrito Capital de Bogotá i) ejercer, a través del alcalde como primera autoridad de policía con el apoyo de la Policía Nacional y en coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA), con sujeción a la distribución legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger el derecho constitucional a un ambiente sano; y ii) coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades de control y vigilancia ambientales que se realicen en el territorio del municipio o distrito con el apoyo de la fuerza pública, en relación con la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y comercialización de los recursos naturales renovables o con actividades contaminantes y degradantes de las aguas, el aire o el suelo.

 

2. CONSTITUCIÓN DE LA DENOMINADA RESERVA FORESTAL PROTECTORA BOSQUE ORIENTAL DE BOGOTÁ

 

Previo al análisis de las órdenes impartidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y de los argumentos que contra éstas se esgrimen en los recursos de apelación, la Sala hará unas precisiones sobre el contexto en que surgió la Reserva Forestal protectora “Bosque Oriental de Bogotá”, su importancia; y los antecedentes históricos, sociales y económicos que precedieron la expedición de la Resolución 463 de 2005 (14 de abril), mediante la cual el Ministerio de Ambiente sustrajo 973 hectáreas de la misma.

 

2.1.  La Reserva Forestal Protectora “Bosque Oriental de Bogotá”

 

De conformidad con el Decreto Ley 133 de 1976[225], el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente - INDERENA, establecimiento público adscrito al Ministerio de Agricultura[226], tenía “…a su cargo la protección del ambiente y la administración, conservación y manejo de los recursos naturales renovables en todo el territorio nacional” [227]. Dentro de sus funciones el numeral 3°, literal b) del artículo 38 disponía que podía “b. declarar, alinderar, reservar y administrar las áreas que se consideren necesarias para la adecuada protección de los recursos naturales renovables y efectuar las sustracciones a que haya lugar.”

 

Al amparo de tal disposición, la Junta Directiva del INDERENA[228] profirió el Acuerdo 30 de 1976 (30 de septiembre), “por el cual se declaran y alindan unas áreas de reserva forestal y se delegan unas funciones”, en cuya virtud, los cerros orientales de Bogotá fueron declarados y alinderados como área de reserva forestal protectora y se adoptaron distintas medidas encaminadas a garantizar la efectiva protección de sus ecosistemas, sus fuentes de agua, la calidad del aire, el suelo y el patrimonio paisajístico, cuya administración de la siguiente área fue confiada a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR:

 

 

En dicho Acuerdo se establece que “…además de los requisitos exigidos por las disposiciones vigentes del Gobierno Distrital y del Concejo de Bogotá, la construcción de obras de infraestructura, como vías, embalses, represas o edificaciones, y la realización de actividades económicas dentro de las áreas de reserva forestal alinderadas en los artículos 1 y 2 de este Acuerdo requerirá licencia previa.”. También su artículo 3° preceptúa que la licencia de estas obras, “sólo se otorgará cuando se haya comprobado que la ejecución de las obras y el ejercicio de las actividades no atentan contra la conservación de los recursos naturales renovables y no desfiguran los paisajes de dichas áreas”; adicionalmente se exige que “el titular de la licencia deberá adoptar, a su costa, las medidas de protección adecuadas”. El tenor literal del acto es el siguiente:

 

“Acuerdo 30 de 1976

 

(Septiembre 30)

 

Por el cual se declaran y alindan unas áreas de reserva forestal y se delegan unas funciones.

 

La Junta Directiva del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables Y Del Ambiente -INDERENA-, en uso de facultades estatutarias, y en especial de las conferidas por el ordinal 3 del artículo 38 del Decreto 133 de 1976, y

 

Considerando:

 

Que la vegetación de las montañas situadas alrededor de la Sabana de Bogotá debe ser protegida para conservar su efecto regulador de la cantidad y calidad de las aguas que son utilizadas por los habitantes de ella;

 

Que el paisaje constituido por dichas montañas merece protección por su contribución al bienestar físico y espiritual de los habitantes del Distrito Especial de Bogotá y Municipios aledaños;

 

Que de conformidad con el artículo 38, literal b) del Decreto - Ley 133 de 1976, el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA-, tiene entre sus funciones la de declarar, reservar y administrar las áreas que se consideren necesarias para la adecuada protección de los recursos naturales renovables;

 

Que el artículo 206 del Decreto - Ley 2811 de 1974 denomina área de reserva forestal la zona de propiedad pública o privada reservada para destinarla exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y utilización racional de áreas forestales productoras, protectoras o productoras y protectoras;

 

Que el Decreto 877 de 1976 establece qué áreas se consideran como forestales protectoras, protectoras productoras y productoras;

 

Que los Estatutos del INDERENA, aprobados por el Decreto 842 de 1969, establecen que la Junta Directiva del Instituto podrá, con el voto favorable de su Presidente, delegar algunas de sus funciones en las Corporaciones Regionales de Desarrollo u otras entidades o establecimientos públicos (artículo 6); además el artículo 77 del Decreto - Ley número 133 de 1976 establece que tal delegación requiere autorización del Gobierno Nacional,

 

ACUERDA:

 

Artículo 1°. Declarar como Área de Reserva Forestal Protectora a la zona denominada Bosque Oriental de Bogotá, ubicada en jurisdicción del Distrito Especial de Bogotá, y comprendida por los siguientes linderos generales:

 

"Por el Oriente: Partiendo del Boquerón de Chipaque en la intersección con la Carretera del Oriente; continúa en línea recta hasta el punto geodésico Cax 352, y siguiendo en dirección noreste por la divisoria de aguas hasta el Alto de las Mirlas; de allí por la Cuchilla hasta el Alto de la Horqueta; siguiendo la misma divisoria en dirección noreste, pasando por el Alto de la Cruz Verde, Alto del Buitre, el Cerro de Plazuelas y el Alto de los Tunjos. Siguiendo la misma divisoria al Sur de la Laguna de Vergón, en dirección Oriente, hasta el Morro de Matarredonda; de allí, siguiendo en dirección Norte, por la divisoria de aguas a través del Alto de la Bolsa, Alto del Rejo, Alto de la Cruz, hasta el Alto de Sarnoso. Desde este punto, en dirección Occidente, en línea recta hasta el nacimiento de la Quebrada Turín, y por ésta aguas abajo hasta la confluencia de la Quebrada Carrizal, siguiendo ésta aguas arriba hasta su nacimiento, de donde se sigue en línea recta, en dirección noreste, hasta el Alto de Piedra Ballena; siguiendo la divisoria hacia el Norte, hasta el punto geodésico "Piedras", y de allí por la misma divisoria hasta el nacimiento de la Quebrada El Chicó, luego a la cumbre del Cerro La Moya, y en línea recta hasta el sitio Los Patios (intersección con la carretera Bogotá - La Calera); luego sigue por la misma divisoria de aguas, en dirección Norte; hasta la Estación La Cuchilla, del cable aéreo de Cemento Samper, de allí se sigue al Norte hasta el Alto de Serrezuela, continuando a los Cerros de Cañada, Moreno, los Cerros de La Cumbre, y siguiendo hacia el Norte por la divisoria hasta el Alto de Pan de Azúcar en el punto geodésico "Pan".

 

Por el Norte: Partiendo del punto geodésico "Pan", tomando en dirección noreste, hacia la cima de la Lomita de Torca, hasta interceptar la Carretera Central del Norte (Alto de Torca).

 

Por el Occidente: Partiendo del punto Alto de Torca, en la Carretera Central del Norte, se continúa por esta vía hacia el Sur, hasta la calle 193, se sigue por la prolongación de esta calle en dirección Este hasta encontrar el perímetro sanitario en la cota 2.700 metros se continúa por esta cota en dirección general Sur hasta el límite Norte del Barrio El Paraíso (corresponde a los planos 223/4-1 y 223/4-2, regularizado por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital), bordeando este Barrio por el Oriente; se continúa por la misma curva de nivel (2.700 metros) hasta encontrar el Paseo Bolívar (Carretera de Circunvalación ); se sigue por dicho Paseo en dirección Este hasta encontrar la calle 9 Sur; por esta vía se continúa hasta la curva de nivel 2.750 metros; se sigue por esta cota, en dirección Sur, hasta la calle 15 Sur, por esta vía hacia el sureste, hasta encontrar la curva de nivel 2.850; se sigue por esta cota hasta encontrar la Quebrada Ramajal; por esta Quebrada, aguas arriba, hasta encontrar la curva de nivel 2.920 metros en el Barrio Los Alpes, se continúa por esta curva hasta encontrar el lindero Norte de la propiedad de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado en dicho Barrio; por este lindero hasta donde la curva de nivel 2.900 metros la corta; se sigue en línea recta hasta el punto de intersección de la curva de nivel 3.100 metros con la prolongación del lindero Sur de la mencionada propiedad (Tanque de Los Alpes); se continúa por dicha curva de nivel hacia el Sur hasta encontrar el divorcio de aguas del Boquerón de Chipaque, se sigue por esta divisoria de aguas, en dirección Oeste, hasta su intersección con la Carretera de Oriente, punto de partida".

 

Artículo 2°. Declarar como Área de Reserva Forestal Protectora - Productora la Cuenca Alta del Río Bogotá, aguas arriba de la cota superior del Salto de Tequendama, con excepción de las tierras que están por debajo de la cota 2.650 y tengan una pendiente inferior al 100%, y de las definidas por el artículo 1 de este Acuerdo y por el perímetro urbano y sanitario de la ciudad de Bogotá.

 

Artículo 3°. Además de los requisitos exigidos por las disposiciones vigentes del Gobierno Distrital y del Concejo de Bogotá, la construcción de obras de infraestructura, como vías, embalses, represas o edificaciones, y la realización de actividades económicas dentro de las áreas de reserva forestal alindadas en los artículos 1 y 2 de este Acuerdo requerirá licencia previa.

 

La licencia sólo se otorgará cuando se haya comprobado que la ejecución de las obras y el ejercicio de las actividades no atentan contra la conservación de los recursos naturales renovables y no desfiguran los paisajes de dichas áreas.

 

El titular de la licencia deberá adoptar, a su costa, las medidas de protección adecuadas.

 

Artículo 4°. Si se llegare a demostrar técnicamente que se están produciendo acciones que alteren el ambiente de acuerdo con el artículo 18 de la Ley 23 de 1973, en las áreas de que trata el presente Acuerdo, podrán imponerse multas sucesivas hasta de $500.000.oo diarios, y según la gravedad de la acción, hasta que el infractor devuelva el área afectada a su condición inicial.

 

También se podrán suspender las patentes de fabricación, clausurar temporalmente los establecimientos o factorías que estén alterando el ambiente, y cerrar los mismos cuando las sanciones anteriores no hayan surtido efectos.

 

Artículo 5°. Sin perjuicio de las facultades que correspondan al Departamento Administrativo de Planeación Distrital y a la Secretaría de Obras Públicas del Distrito Especial de Bogotá, de conformidad con las disposiciones vigentes, delégase en la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá, CAR; las funciones que les competen al INDERENA en la administración y manejo de las áreas de reserva forestal a que se refiere este Acuerdo. En ejercicio de las funciones delegadas, la CAR es competente para imponer las sanciones previstas en el artículo inmediatamente anterior, y recaudar el valor de las multas que se causaren.

 

Artículo 6°. La CAR deberá informar semestralmente y por escrito al INDERENA sobre las actividades adelantadas en ejercicio de las funciones delegadas.

 

Artículo 7°. La CAR tendrá los mismos poderes y facultades del INDERENA en relación con las funciones delegadas, y queda sometida a los mismos requisitos y formalidades prescritas para el INDERENA en los Decretos 842 de 1969, 133 de 1976 y en los reglamentos del Decreto - Ley 2811 de 1974.

 

Artículo 8°. Los actos de la Corporación delegataria deberán ser adoptados por ésta de conformidad con las disposiciones legales y los estatutos que rigen su funcionamiento, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior.

 

Artículo 9°. La delegación aquí conferida tiene un término de cinco (5) años, contados a partir de la vigencia del presente Acuerdo; no obstante el INDERENA podrá en cualquier tiempo asumir las funciones delegadas, para lo cual su Junta Directiva dictará el Acuerdo correspondiente.

 

Artículo 10°. Tal como lo establecen los artículos 38 y 77 del Decreto - Ley número 133 de 1976, para su validez el presente Acuerdo requiere la aprobación y autorización del Gobierno Nacional mediante resolución ejecutiva y, deberá ser publicado en las cabeceras de los Municipios en cuya jurisdicción están ubicadas las áreas reservadas, en la forma prevista en el artículo 55 del Código de Régimen Político y Municipal, y en el Diario Oficial e inscrito en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá D.E., Facatativá y Zipaquirá, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 96 y 97 del Código Fiscal Nacional.” (Se resalta)

 

A su turno, mediante la Resolución 76 de 1977 (31 de marzo), el Ministerio de Agricultura dispuso: “Artículo 1º. Aprobar el Acuerdo de la Junta Directiva del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente INDERENA y autorizar la delegación de funciones allí contenida…”. Este acto administrativo fue publicado el 3 de mayo de 1977 en el Diario Oficial “Año CXIV No. 34.777”.

 

Ahora bien, en desarrollo de lo dispuesto en los artículos 2° y 4°, literal g), de la Ley 3ª de 1961[229], la Junta Directiva de la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá - CAR dictó el Acuerdo 33 de 1979, en virtud del cual se adoptó el Estatuto de Zonificación correspondiente al territorio de su jurisdicción, delimitando en forma detallada las subzonas que componen la Zona Rural Protectora. En sus normas se establece que toda persona natural o jurídica, pública o privada que esté utilizando o pretenda utilizar dichos terrenos deberá obtener el permiso correspondiente, advirtiendo en su artículo 30 que “en ningún caso la Corporación otorgará permisos de localización cuando el uso propuesto no cumpla con las normas contempladas en el presente Acuerdo, en el Código Nacional de los Recursos Naturales y protección del Medio Ambiente y demás normas pertinentes.”

 

Años después, la junta directiva de la aludida Corporación Autónoma Regional, expidió el Acuerdo 59 de 1987, mediante el cual adoptó la reglamentación de los cerros orientales de Bogotá, teniendo en cuenta no sólo su condición de área de reserva forestal protectora, sino también su indiscutible valor paisajístico y ecológico, y su nivel de deterioro que hacía necesario que sea sometida a un tratamiento de carácter especial.

 

Posteriormente, el Concejo de Bogotá aprobó el Acuerdo 6 de 1990 (8 de mayo), mediante el cual adoptó el Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito Especial de Bogotá. Al definir las políticas prevalentes en materia de desarrollo urbano, destaca la necesidad de asegurar la conservación y rehabilitación de los elementos naturales que conforman los recursos ecológicos y ambientales de la ciudad, dentro de los cuales se cuenta “El sistema montañoso de la Capital (Cerros Orientales, Surorientales, Suroccidentales y los Cerros de Suba y La Conejera); sus fuentes de agua, su vegetación, sus suelos y las características de los mismos.” Es del caso referir igualmente que en su artículo 152 se puso de relieve la importancia de proteger los cerros orientales y de preservar los elementos naturales que componen el sistema ortográfico de la capital.

 

Al resumir la evolución de las normas que regulan los cerros orientales de la ciudad, no puede pasarse por alto que la Alcaldía Mayor de Bogotá expidió el Decreto 320 de 1992 (29 de mayo), mediante el cual adoptó el Plan de Ordenamiento Físico del Borde Oriental, Suroriental, Suroccidental y las Zonas de Preservación del Cerro de Suba Norte y Sur, del Cerro La Conejera, los Sistemas Orográfico e Hídrico del Distrito Capital y dictó normas encaminadas a garantizar la preservación, protección y adecuado uso de las áreas en mención.

 

Ahora bien, con la expedición de la Ley 99 de 1993, la protección jurídica del sistema orográfico de la capital tomó un nuevo rumbo, al disponer su artículo 61 lo siguiente:

 

“Articulo 61.- Declárase la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal.

 

El Ministerio del Medio Ambiente determinará las zonas en las cuales exista compatibilidad con las explotaciones mineras, con base en esta determinación, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR, otorgará o negará las correspondientes licencias ambientales.

 

Los municipios y el Distrito Capital, expedirán la reglamentación de los usos del suelo, teniendo en cuenta las disposiciones de que trata este artículo y las que a nivel nacional expida el Ministerio del Medio Ambiente.” (Se resalta)

 

Resulta pertinente destacar también que mediante Resolución 222 de 1994 (3 de agosto) el Ministerio del Medio Ambiente reglamentó la zonificación de las áreas compatibles con las actividades de prospección, exploración, explotación, beneficio y depósito de minerales utilizables como materiales de construcción, tema que adquiere especial relevancia en tratándose del área que el artículo 61 de la Ley 99 de 1999 declaró de interés ecológico nacional.

 

En virtud del Decreto 619 de 2000 (28 de julio), proferido por el Alcalde Mayor de Bogotá en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por los artículos 26 de la Ley 388 de 1997 y 29 del Decreto Reglamentario 879 de 1998, se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial – POT - para el Distrito Capital, en cuyas normas se establece que el tema ambiental debe ser abordado como un asunto de interés regional, y por ende, su gestión debe ser el fruto de la concertación realizada por las distintas autoridades territoriales concernidas. Además de ello, las normas de este Decreto declararon los cerros orientales como parte indispensable de la estructura ecológica principal de la región, para garantizar los procesos ecológicos del Distrito y de la región, así como una provisión segura, equitativa y diversa de los servicios ambientales a la población y en su artículo 389 estableció que:

 

"Las actividades de las distintas entidades y los particulares dentro de los Cerros Orientales (Reserva Forestal Protectora, Bosque Oriental de Bogotá, resolución 076 de 1977, del Ministerio de Agricultura), se sujetarán a la zonificación y reglamentación del Plan de Manejo que elabore la Corporación Autónoma Regional (CAR) para esta área, en concertación con el Ministerio del Medio Ambiente y el Distrito Capital...".

 

Es del caso señalar además, que lo dispuesto en este Decreto fue objeto de revisión posterior por el Decreto 469 de 2003 (23 de diciembre) y compilado por el Decreto 190 de 2004 (22 de junio).

 

En el decurso de la evolución normativa descrita, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expidió la Resolución 463 de 2005 (14 de abril), que será transcrita mas adelante, cuyo artículo 5° fue objeto de interpretación mediante la Resolución 1582 del mismo año.

 

Esta resolución determinó, entre otras cosas, la exclusión de 973 hectáreas de la reserva forestal, en un área que denominó franja de adecuación y que tiene como objetivo constituir un espacio de consolidación de la estructura urbana y una zona de amortiguación y contención definitiva de los procesos de urbanización de los cerros orientales.

 

Esta franja esta compuesta por dos tipos de áreas a su interior, a saber: un área de ocupación pública prioritaria, adyacente al límite occidental de la Reserva; y un área de consolidación del borde urbano. Según lo dispone la formulación del plan zonal de ordenamiento y gestión del territorio para la franja de adecuación o transición entre la ciudad y los cerros orientales, realizado por la doctora Diana Wiesner Ceballos dentro del contrato de consultoría 2 305 BIRF:  “las Áreas de Ocupación Pública Prioritaria son aquellas que delimitan el costado occidental de la Reserva Forestal, en el cual se establecen áreas de actividad colectiva constituidas por: i) Corredores Ecológicos de Ladera, ii) Corredores Ecológicos de Ronda, iii) Parques Contenedores de Borde iv) Parques Urbanos. Estas áreas conformarán la Estructura Ecológica Principal de la Franja, para ser integradas como tales dentro de la próxima revisión del POT, y, además, estas áreas permitirán la promoción y desarrollo de actividades de recreación, de goce y disfrute de su potencial escénico, ambiental y paisajístico. Se integran adicionalmente como suelo de protección las zonas que poseen pendientes superiores al 45 por ciento, y las áreas de riesgo no mitigable.” y, a su turno, el área de consolidación del borde urbano “Delimitada entre el costado occidental de la Franja de Adecuación y el límite del Área de Ocupación Pública Prioritaria. Es la zona dedicada a la contención, manejo y formalización estructural y legal de las formas de ocupación existentes que cumplan con lo establecido legalmente por las entidades competentes, así como las áreas requeridas para su contención y dotación. Los componentes son: i) Asentamientos de origen formal o de desarrollo popular ya legalizados, ii) Asentamientos de origen y desarrollo popular, informal, sin legalizar, iii) Canteras iv) Áreas que han sido incorporadas al suelo urbano mediante actos administrativos, a las que se les determine su viabilidad de desarrollo.”.

 

En este orden de ideas, la Resolución 463 de 2005 (14 de abril) creó una franja de adecuación, que son las 973 hectáreas que excluye de la reserva forestal, y dividió el área restante de la reserva forestal en 4 zonas (de conservación, de rehabilitación ecológica, de recuperación paisajística y de recuperación ambiental), según la división que se observa a continuación:

 

[230]

 

Asimismo, estableció los parámetros de ordenamiento y manejo ambiental para la zona excluida de la reserva, y que deben ser incorporados en el Plan de Ordenamiento de Bogotá. De igual modo, señaló las determinantes que deben ser acatadas por el Distrito en la formulación de los planes zonales de las áreas excluidas de la reserva, pues se pretende garantizar la compatibilidad de su ordenamiento con los objetivos ambientales de la reserva.

 

En ese sentido y para garantizar su conservación, estableció la interdicción de construir en áreas con pendientes superiores a 45°, en zonas de ronda de quebradas y drenajes, relictos de vegetación nativa, o en zonas de recarga de acuíferos. Se estableció asimismo que en el Área de Ocupación Pública Prioritaria, es decir, aquella que tiene contacto directo con la reserva, se deben establecer parques urbanos, corredores ecológicos viales, corredores ecológicos de ronda y de borde e integrar las áreas verdes,  y con miras a lograr una adecuada transición entre las edificaciones y la reserva forestal, dispuso que hasta tanto el Distrito no expidiera la reglamentación correspondiente, no podría adelantarse ningún desarrollo urbanístico ni expedirse ninguna licencia de urbanismo o construcción.

 

Por otra parte, el Decreto Distrital 122 de 2006 (4 de abril) dispuso que todas las entidades cuya gestión incide o tiene que ver con la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, deben  propender por el aprovechamiento persistente de los bosques, conforme al uso protector de sus suelos, según lo preceptuado en el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente y en el artículo 61[231] de la Ley 99 de 1993.

 

2.2. Importancia de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá

 

Al amparo de lo dispuesto en el Acuerdo 30 de 1976 (30 de septiembre), se observa que la vegetación de las montañas situadas alrededor de la Sabana de Bogotá debía ser protegida para conservar su efecto regulador de la cantidad y calidad de las aguas que son utilizadas por los habitantes de ella; y que el paisaje constituido por dichas montañas merecía protección por su contribución al “bienestar físico y espiritual” de los habitantes del Distrito Especial de Bogotá y de los municipios aledaños.

 

Los cerros orientales de Bogotá, a voces de lo dispuesto en la Resolución 463 de 2005 (14 de abril), son un territorio rico en valores ecológicos y paisajísticos, bajo condiciones biofísicas y socioeconómicas complejas, que poseen diversidad de especies de flora y fauna, que soportan la consolidación de distintos ecosistemas, como son páramos, subpáramos y bosques altoandinos.

 

De hecho, se advierte que los cerros orientales constituyen un importante territorio que aporta servicios ambientales estratégicos para la ciudad, la Sabana de Bogotá y la región, entre los cuales se pueden destacar: su contribución como el principal regulador acuífero de la Sabana de Bogotá asegurando su calidad, cantidad y disponibilidad; su contribución a la regulación del clima, a la depuración del aire del oriente de la ciudad, a la protección de los suelos y  a la estabilización de diferentes geoformas.

 

Igualmente, la reserva forestal protectora es el principal referente paisajístico de la capital, por su calidad escénica, dominancia visual y por los valores intrínsecos (naturales) y los adquiridos (históricos y culturales), así como la oferta ambiental para la recreación y la educación.[232]

 

Según se destaca en el escrito Cerros Orientales Desafío Institucional realizado en mayo de 2007 por la Personería de Bogotá:

 

“Los Cerros Orientales cuentan con una gran importancia de orden hídrico e hidrológico, ya que posee varias microcuencas que abastecen al Río Bogotá y es una zona importante en donde se presenta recarga de acuíferos y condensación de lluvias.

 

En esta área existe un ecosistema llamado Bosque Andino, siendo preciso mencionar que estas zonas, igual que en el páramo y subpáramo, realizan captura de agua. Especies como el musgo son auténticas “esponjas” que guardan gran cantidad, permitiendo que las microcuencas existentes allí posean un caudal adecuado, esta humedad además permite que muchas otras especies puedan empezar su proceso de germinación y repoblación en forma espontánea (sucesión natural), y que estas, a su vez, permitan que los niveles de luz, temperatura y humedad varíen permitiendo que otras especies “lleguen” a la zona y así se vaya creando una cadena evolutiva que con el tiempo permite no sólo el crecimiento de bosques, el garantizar un flujo continuo de agua hacia las microcuencas, la recarga de acuíferos y de allí abasteciendo al Río Bogotá, además favorece que exista un ambiente (hábitat) conveniente para que muchas especies animales crezcan, se desarrollen y reproduzcan en un ecosistema adecuado.

 

Desde otro punto de vista, en los Cerros Orientales existen zonas de captación de aguas para uso humano, riego de cultivos, abrevaderos de ganado, etc., de tal forma que el agua, no es sólo un recurso natural, sino un insumo de vital importancia para la seguridad alimentaria y el modus vivendi de los habitantes de los cerros y en general de Bogotá, la región y del país, ya que el Río Bogotá desemboca en el Río Magdalena siendo esta la más importante corriente de agua de Colombia.

 

El complejo montañoso de la Cordillera Oriental de Colombia, que incluye los Cerros Orientales del Distrito, lleva sus aguas a la República de Venezuela a través del Río Blanco; de forma que desde esa óptica cualquier desequilibrio en el sistema que conforma el corredor ecológico que intercomunica al Parque Nacional Natural Chingaza con el Páramo de Sumapaz, es decir cualquier alteración en los Cerros Orientales, tiene relevancia en el ámbito nacional e inclusive internacional.

 

Los Cerros Orientales por su localización y conformación, son corredor y conector ecológico regional que une ecosistemas de montaña y planicie, intercomunican los macizos de Chingaza y Sumapaz.

 

El Bosque Oriental del Distrito concentra una biodiversidad que proviene de biomas regionales vecinos, de la cual depende su estabilidad hídrica y ecológica, Orinoquía (por el Boquerón de Chipaque), los páramos de Sumapaz y Chingaza por el sur y el nororiente.

 

Importancia Ecológica

 

En los Cerros Orientales convive una alta biodiversidad animal y vegetal, allí se encuentra una rica fauna entre la que podemos citar varios tipos de aves tales como los copetones y colibríes y en cuanto a flora podemos resaltar especies nativas como la Uva Camarona, el Pegamosco y el Chusque, entre otras.

 

Es necesario insistir en que los Cerros Orientales son el corredor ecológico que une al Parque Natural Nacional Chingaza, con el Parque Natural Nacional Páramo de Sumapaz, tomando en cuenta que los ecosistemas no son sistemas aislados, sino que estos intercambian entre sí vientos, aguas, semillas y todo tipo de material genético, de donde se concluye que el Bosque Oriental del Distrito cumple un papel ecológico fundamental.

 

También es importante mencionar que el Bosque Oriental del Distrito cuenta con ecosistemas de gran importancia y de características únicas en la región a saber: Páramo, Subpáramo y Bosque alto andino, encontrando en los Cerros Orientales la particularidad que a continuación se ilustra:

                                                                                                   

…el clima de los Cerros Orientales de Bogotá no es idéntico al que se presenta en la generalidad de los bosques alto andinos y páramos de Colombia o del mundo, lo cual le brida a la Reserva del Distrito un valor agregado aún mayor, dado que en el complejo montañoso se ubican individuos y en general especies propias del ecosistema existente.

 

En el Bosque Oriental se hallan especies animales (mamíferos, insectos, reptiles, etc.), plantas (orquídeas, arbolitos, arbustos, árboles etc.) y hongos altamente endémicos, es decir individuos que por las características de suelo, agua, temperatura, humedad y luz tan sólo se desarrollan en esta área.

 

Del mismo modo, se debe mencionar que el Bosque Oriental de Bogotá hace parte preponderante de la Estructura Ecológica Principal del Distrito (EEP), dado que es parte de la estructura basal y en igual sentido un eje de interconexión con otras zonas que gozan de valores ambientales necesarios para el sostenimiento y la conducción de la biodiversidad y los procesos ecológicos esenciales para su desarrollo sostenible.”[233]

 

Asimismo, el PMA de los Cerros Orientales de Bogotá, realizado por la CAR, resalta la importancia del área protegida así:

 

“Es obligatoria la referencia a los ecosistemas periféricos a Cerros Orientales, toda vez que esta aproximación permite observar en una mayor escala la relevancia ecológica de la Reserva. Los ecosistemas periféricos son las áreas de importancia ambiental… que conforman una estructura alrededor de un sistema que es el principal objetivo de estudio; se determina a través de ellos la existencia de comunidades de especies de fauna y flora que interactúan entre sí y con el ambiente físico en que viven. La delimitación legal o punto de vista biológico dichas alinderaciones no limitan el libre paso de la flora y la fauna y de todos los procesos biológicos que ocurren al interior de ella.

 

Los cambios inducidos deliberadamente a los Cerros Orientales superan las posibilidades de respuesta natural y afectan en escala la estructura ecosistémica, que todavía no es percibida desde su complejidad y/o desde la interdependencia de sus organismos. La vulnerabilidad del área debe conducir las estrategias de planeación ambiental y a entender la susceptibilidad de sus ecosistemas, de manera que se pueda encontrar la forma de concertar la demanda del desarrollo urbano con la posibilidad de sustentabilidad de la naturaleza.

 

Como se observa en la Figura 3.1 y en los planos anexos Localización General de la Reserva y Localización de la Reserva en el Departamento del Anexo Cartográfico, la reserva forestal tiene conexión y continuación en el Distrito con el Parque Entrenubes, los embalses de la Regadera y Chuzacá; enlazando finalmente a las 154.000 hectáreas el Parque Nacional Natural del Sumapáz hacia el sur de la ciudad. Hacia el norte los Cerros Orientales conectan los Cerros de Torca y estos a su vez con el Complejo de los Humedales de Torca y Guaymaral, declarados como Parques Ecológicos Distritales, igualmente con los Cerros de Chía, que son la continuación natural del sistema montañoso.

 

Hacia el nororiente se acerca a la Reserva El Sapo - San Rafael, ubicada en el Municipio de La Calera, que en su medida se conectan con el Parque Nacional Natural de Chingaza. Al este los Cerros Orientales tienen continuidad, después de la divisoria de aguas, al colindar con las áreas de protección integral de los municipios de Ubaque, Chipaque y Choachí, áreas de subpáramo (por encima de los 2800 m.s.n.m) zonificadas en los Esquemas de Ordenamiento Territorial municipales.

 

Todo este complejo de áreas de protección crean una Estructura Ambiental Regional para el libre tránsito y desarrollo de especies de flora y fauna, además de la importancia hídrica como núcleo de nacimiento de innumerable número de fuentes de agua que drenan a las cuencas del Orinoco y el Magdalena.

 

La realidad ambiental de la región, tiene claras problemáticas que atañen directamente a la expansión urbana del Distrito Capital sobre áreas cuya vocación es agroforestal y determinada como de interés ecológico y de alta fragilidad, precisamente por estar expuesta al crecimiento de áreas que incluso se han conurbado sin planeación algunas sobre el marco metropolitano; esto afectando la gran diversidad existente en la región, que se explica no solamente en la misma diversidad climática, sino también por otros elementos como son su compleja historia geológica y su ubicación entre los valles de fuentes hídricas de gran relevancia. De tal manera que los cambios ocasionados por los crecimientos urbanos más allá de constituirse en vectores de incorporación de territorios vecinos, se han convertido en agentes de amplia marginalización por la configuración de cordones periurbanos sin las calidades espaciales requeridas.”

 

Por lo expuesto en la parte resolutiva de la sentencia se ordenará a las entidades demandadas adoptar las medidas necesarias para la preservación, conservación y recuperación de los recursos hídricos y de la biodiversidad existente en la reserva forestal protectora “Bosque Oriental de Bogotá”.

 

2.3. Los antecedentes de contexto histórico socio-económico de la problemática concerniente a la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá

 

El Biólogo Germán Camargo Ponce de León,  quien desempeñó el cargo de Subdirector de Planeación y Desarrollo del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente del Distrito Capital,  en su escrito “Historia pintoresca y las perspectivas de ordenamiento de los Cerros Orientales de Santa Fe de Bogotá”  sintetizó su problemática, desde el punto de vista histórico, en términos que resultan muy pertinentes para contextualizar la problemática socioeconómica que ha pretendido regular los diferentes desarrollos normativos en la materia:

 

“…Cuando Bogotá cumple su cuarto de siglo de fundación, se aproximaba ya al medio millón de habitantes, que aún empleaban madera y chisque en la construcción de sus moradas (las cañas del bareque, que aún se aprecian en los aleros de La Candelaria), curtían los cueros con “casca” de encenillo (corteza rica de taninos), se calentaban las niguas con leña y preparaban toneladas de arepas y pandeyucas con carbón de palo.

 

Casi la totalidad de dichos productos forestales se surtían de los rastrojos de los Cerros Orientales y los bosques de la cuenca del Teusacá (Sopó, Guasca y La Calera)….

 

En los años 30 y 40 puede constatarse que la mayor parte de los cerros estaba por completo deforestada. Las primeras fotografías muestran la extensión encandilante de los calveros de la erosión y las primeras grandes canteras, cubriendo gran parte del telón de fondo de la capital…

 

A su llegada a Colombia, a finales de los 30s, el maestro Ernesto Guhl (q.e.p.d.) encuentra los cerros desollados, una ciudad cubierta de humo y hollín de leña y las calles atestadas de montones de basuras…

 

A partir de la electrificación y la difusión del gas y el cocinol, disminuyó la presión de desforestación sobre los cerros y comenzó en gran parte de ellos la regeneración espontánea de los bosques nativos de encenillo que, por su lentitud se enfrentó ya en los 60s a la expansión urbana de los Cerros.

 

Después de los motines y saqueos del “bogotazo”, abril de 1948, las gentes de bien deciden abandonar el centro y asentarse en el Norte…

 

La expansión urbana, en un principio se orientaba sobre el eje único de la carrera 7ª que se continúa con la “carretera central del Norte”, antigua salida a Tunja, la cual se ciñó al pie de los Cerros esquivando los humedales de Torca y Guaymaral. Se dispara a partir de los años 50, ampliando la malla vial con nuevos ejes hacia el occidente, con su oferta de suelo para albergar un proletariado creciente (y ya no esquiva nada).

 

Así van fragmentándose y sepultándose los humedales en esta franja proyectada como el cinturón industrial y de vivienda obrera. Primero los de Kennedy y Bosa, luego lo del centro-occidente sobre la salida a Mosquera y por último, los del borde noroccidental. Hoy queda menos del 5% de la extensión original de lagunas y pantanos que cubrían el valle aluvial del río Bogotá, por lo que buena parte de la ciudad construida aún cabe en la definición de humedal de la convención internacional de Ramsar: “una extensión cubierta por aguas permanentes o temporales”…

 

Los Cerros hoy

 

Una expansión más restringida (por factores geográficos o normativos) se dio hacia el Oriente, sobre los Cerros. En la mayoría de los predios que no fueron comprados por la Empresa de Acueducto, se fueron extendiendo las canteras y tugurios y se localizaron algunos proyectos urbanísticos institucionales (como San Luís) y algunos condominios de lujo. Entre tanto un comercio desordenado se tomó el corredor vial a La Calera, mezclándose con la expansión subnormal de La Sureña y Capilla.

 

Hoy existen procesos de expansión urbana subnormal por doquier en Cerros: sobre la carretera La Cita – La Aurora (entre la 170 y 190) al complejo de El Codito – Mirador del Norte – Serrezuela, que creció sobre viejas canteras, le faltan pocos metros para fusionarse con canteras y tugurios que se expanden desde el lado de La Calera sobre la Aurora Alta; sobre la 160, ascienden sobre las antiguas canteras en Santa Cecilia y San Cristóbal Norte; sobre la vía a La Calera, el complejo San Luís – La Sureña tiene acueducto propio y una población por encima de los 12000 habitantes (mayor que las cabeceras de Cota o La Calera) a una altitud entre 2900 y 3200 msnm; al Sur, sobre las quebradas Santa Librada, Bolonia y Yomasa, estos asentamientos van desde el borde de la carretera de Oriente (antigua salida al Llano) remontándose en las cuencas hasta los 3100 msnm.

 

El desorden no es, por supuesto, privilegio de los estratos 1 y 2. La tugurización  de los Cerros Orientales también tiene representantes 5 y 6, con urbanizaciones  que se construyeron, muchas veces, al amparo de supuestas plantaciones forestales privadas. El estado general de las microcuencas de los Cerros Orientales, es preocupante: la erosión, la minería, el efecto desecante de los pinos y eucaliptos, las aguas negras de la urbanización y los establecimientos nocturnos, se suman en algunas áreas a las amenazas naturales de deslizamientos y de incendios forestales recurrentes. Si se apilara todo lo escrito sobre el problema (diagnósticos, tesis, planes, normas, comentarios, estudios de pre y factibilidad, etc.), la pila probablemente llegaría más alto en el páramo que la urbanización y si todo ese papel se pudiera convertir en árboles, los Cerros serían de verdad una Reserva Forestal.

 

La complejidad del ordenamiento que espontáneamente se ha dado en los Cerros Orientales se debe al emplazamiento de un núcleo urbano al pie de una barrera orográfica. El ordenamiento espontáneo hacia la sabana se ha caracterizado por una rápida expansión, conformando amplias franjas concéntricas en torno a Bogotá (urbana consolidada, urbana subnormal, suburbana, rural, silvestre), cada una de las cuales abarca municipios enteros. En contraste, la expansión hacia el Oriente de la capital ha estado “represada” por la barrera orográfica (reforzada por lo estrecho de las vías que cruzan los Cerros y en algún grado por la barrera jurídica) lo cual ha provocado la compresión de estas franjas concéntricas de transformación, por lo que en pocos kilómetros se encuentran prácticamente todas las situaciones posibles de ordenamiento (faltarían sólo el resguardo indígena y el frente de cultivos ilícitos).

 

(…)

 

Para cuando se expidió la Resolución 76 de 1977, ya la situación de usos y coberturas era bastante compleja. Sin embargo, esta norma, que declaraba una reserva forestal inexpugnable, desconocía la realidad de los Cerros Orientales. Gracias a esta norma, hoy sería ilegal reglamentar el uso urbano, el manejo de vertimientos, la minería, el ordenamiento del comercio, los corredores viales, la expansión suburbana, etc.. Gracias a esta norma, la ocupación, aprovechamiento y transformación de estas áreas sólo pueden darse de modo ilegal, sin preguntar por requisitos técnicos, paisajísticos ni ambientales. Estos hechos no están cobijados por la norma, pero han ido avanzando en 23 años alejando cada vez más el escenario real del marco normativo.”[234] (Se resalta)

 

En otro de sus escritos, el citado experto al respecto observó:

 

“En el caso de los Cerros Orientales, una reserva supuestamente intan­gible, sobre el borde de una ciudad capital en permanente expansión, su degradación ha estado marcada por las intervenciones privadas (y en algunos casos públicas) que fuerzan o evaden los canales legales, a la zaga de las cuales el Estado ha ido remediando o validando las situaciones creadas, con herramientas normativas y técnicas cuya obsolescencia es cada día más evidente a la vista de la sociedad y de los administradores mismos. Gracias a ello, en una gran extensión, lo que no está cubierto por barrios legalizados, lo está por canteras o plantaciones forestales de especies foráneas.”[235]

 

2.4. Los antecedentes que precedieron a la expedición de la Resolución 463 de 2005 (14 de abril): 

 

2.4.1. La situación real de degradación e intervención urbanística de áreas comprendidas en la reserva forestal

 

El Plan de Ordenamiento y Manejo de los Cerros Orientales – POMCO –, que apunta tanto a la conservación de los cerros como a la consolidación del borde oriental de la ciudad de Bogotá, pone de presente que los cerros orientales constituyen el borde de un ecosistema urbano de expansión, con diversas formas de uso y ocupación. Por su estructura y función biofísicas, la política pública los ha designado como un espacio clave para la conservación del paisaje natural, la biodiversidad y los servicios ambientales. Actualmente seis (6) localidades[236] hacen parte de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, tal y como se observa a continuación:

 

 

Asimismo, se advierte que existen urbanizaciones de todos los estratos ubicadas dentro de la zona originaria que el Acuerdo 30 de 1976 (30 de septiembre) constituyó como área de reserva forestal protectora:

 

[237]

 

Históricamente, diferentes planteamientos con respecto a los cerros orientales han mostrado notorias deficiencias, bien sea en cuanto al tratamiento de lo urbanístico o en su conveniencia para la conservación, o ambos. En la actualidad, se advierte que existen 5 barrios y 8 veredas dentro de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, distribuidos así:

 

 

Igualmente, se advierte que existen 60 barrios ubicados dentro de la franja de adecuación, de los cuales sólo 34 se encuentran legalizados y 26 en trámite de legalización, tal y como se expone a continuación:

 

 

Dentro de esta misma línea, en el estudio sobre la formulación del plan zonal de ordenamiento y gestión del territorio para la franja de adecuación o transición entre la ciudad y los cerros orientales, realizado por la doctora Diana Wiesner Ceballos el 10 de junio de 2006, se vislumbró el estado de ocupación dentro del que se encuentra la franja de adecuación así:

 

 

La Personería de Bogotá en el documento “Cerros Orientales Desafío Institucional”, de mayo de 2007, pone de presente la situación real de degradación e intervención urbanística de áreas comprendidas en la reserva forestal cuando manifiesta:

 

“Los Cerros Orientales fueron declarados por el Ministerio de Agricultura como área de Reserva Forestal mediante la Resolución 76 de 31 de marzo de 1977, acto que adoptó el Acuerdo 30 de 1976 de INDERENA, mediante el cual se alinderó y establecieron lineamientos para el uso y manejo de ese grupo de montañas, que en principio procuraban conservar permanentemente el área con bosques naturales o artificiales, para proteger los recursos naturales renovables existentes, en el marco de lo establecido en el Decreto Ley 2811 de 1974 (Código Nacional de los Recursos Naturales), en consideración a que en ese entonces el área se encontraba en alto grado de deforestación, habiéndose delegado en la CAR las funciones de administración y manejo, de acuerdo con lo que establecía el Decreto Ley 133 de 1976.

 

Es importante señalar que ésta decisión administrativa no fue comunicada oportunamente a la Superintendencia de Notariado y Registro, con lo cual, ninguno de los folios de matrícula inmobiliaria contaron con la anotación de dicho gravamen a la propiedad, sin perjuicio de su publicación en el diario oficial, impidiendo de esta manera que los propietarios de cada uno de los predios se enteraran de la limitación de que eran objeto sus predios y en igual sentido de oponerse a la decisión, en los términos que lo prevé la Ley, ya que tal decisión ambiental restringía el uso de los bienes inmuebles asociados.      

 

No obstante lo anterior, se observa que autoridades tales como la CAR, el Consejo Distrital y Planeación Distrital, entre otras, amparadas en sus competencias, ignoraron la restricción, con lo cual NO atendieron apropiadamente lo dispuesto en el Código de Recursos Naturales, al admitir diversos actos y autorizaciones para introducir usos diferentes al forestal sobre la reserva; siendo preciso señalar que se dieron otras circunstancias, tales como el desarrollo de la ciudad con sus asentamientos humanos clandestinos, ante lo cual se procuraron soluciones de legalización de los mismos, sumado esto a la falta de controles efectivos por parte de las autoridades distritales y locales encargadas, que perpetuadas durante los últimos años, condujeron a los estados de ocupación e invasión que caracterizan a los Cerros Orientales. 

 

Como justificación de estas decisiones, se ha venido planteando que el Acuerdo 30 de 1976, aprobado por la Resolución 76 de 1977, en su artículo tercero, crea la posibilidad de construir obras de infraestructura en el área de la reserva, previa la obtención de la licencia respectiva, abriendo de esta manera la opción que en dicha área se pudiera llegar a construir edificaciones, que a nuestro juicio deberían responder exclusivamente a la complementación de las obras de infraestructura que refiere la Resolución. Así las cosas, la interpretación dada a los dispuesto en la Resolución No. 76 de 1977, fue el mecanismo para que actos de la CAR admitieran sustraer áreas de la Reserva y que los Acuerdos Distritales 7 de 1979 y 6 de 1990, facilitaran la posibilidad de construir obras, que hoy el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en su fallo de primera instancia ha calificado como ilegales.

 

El Acuerdo 7 de 1979, sujeto a la aprobación previa por parte de la Junta de Planeación y el Acuerdo 6 de 1990, permitió la incorporación de terrenos para su definición en usos urbanos y su desarrollo, ya sea por urbanización o por construcción, por medio de la adopción de un plan de ordenamiento físico, de forma que en tal sentido, fueron posteriormente expedidos los Acuerdos 31 de 1996 y 2 de 1997, con sus respectivos decretos reglamentarios, lo que al final admitió que sobre la Reserva Forestal se autorizaran veintidós (22) procesos de incorporación, que permitieron usos de vivienda, institucionales y hasta comerciales, es decir usos contrarios a la vocación ambiental de los terrenos.    

 

Como si fuera poco, con ocasión de la puesta en vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial -POT- y su régimen de transición, se prolongaron en el tiempo estos procesos de incorporación, hasta tanto fuera regulada la actividad permitida en los Cerros Orientales, régimen de transición contenido en el artículo 515 del POT, con la consecuente posibilidad que el interesado dentro del año siguiente a la fecha de publicación de decreto, solicitara las respectivas licencias de urbanismo y construcción, lo cual se repitió una vez más, al expedirse la revisión del POT, tal y como lo contempla el artículo 479 del Decreto 469 de 2003, es decir, confiriendo un año más para la obtención de la licencia de urbanismo, a quien a esa fecha no la hubiera obtenido.

 

Las decisiones administrativas, son una clara evidencia de la omisión en aplicar la Resolución 76 de 1977 por parte de las autoridades.  De igual manera, adolecieron de seguimiento dado que los procesos de concertación que las mismas incluían, en varios casos no se surtieron. De forma tal, se encuentran proyectos donde ni siquiera, se tramitaron las solicitudes de licencia de construcción o reconocimiento, así que a la fecha, toda exigibilidad tendiente a su revocatoria es inexistente y en otros eventos, se dan por configurados los supuestos de hecho y de derecho, establecidos en los numerales 2 y 5 del artículo 66 de Código Contencioso Administrativo, constitutivos de pérdida de fuerza ejecutoria de actos que las ordenaban.

 

Ante las anteriores situaciones y otras, tales como las que se presentaron en desarrollos de origen ilegal, en las que el Concejo Distrital, en virtud de sus atribuciones y atendiendo a la situación social allí existente, conllevaron a expedir con el Acuerdo 1 de 1986 la orden de legalizar barrios. Ante esta situación, Planeación Distrital, procedió a adelantar los procesos, sin que a la fecha se tenga culminada tal labor. Esto se suma al deterioro Ambiental de varias áreas por la explotación de canteras, que condujo a que el 14 de abril de 2005, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) expidiera la Resolución No. 463, por la cual redelimitó la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, adoptó su zonificación, reglamentó los usos u estableció las determinantes para su ordenamiento y manejo.

 

Con la Resolución 463 de 2005 se dispuso sustraer 973 hectáreas en la parte occidental de la Reserva, es decir en el sector limítrofe entre la Reserva y la ciudad, denominando esa área “Franja de Adecuación”. La decisión se impulsó en acatamiento de una acción de cumplimiento, de forma que el Ministerio, conjuntamente con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, luego de 29 años de haberse constituido la reserva forestal en la Resolución incluyó la cartografía base a escala 1:10.000, requisito necesario para referenciar los predios asociados y así cumplir con su registro. No debe descontarse que tiempo atrás, conjuntamente el Ministerio, la CAR y el DAMA (hoy Secretaría de Ambiente) venían aunando esfuerzos tendientes a la expedición del denominado POMCO  (Plan de Ordenamiento y Manejo de los Cerros Orientales); para lo cual se incurrió en una enorme suma de esfuerzos administrativos, humanos y además económicos, donde se pretendió consignar la mejor forma de atender cada situación existente en la Reserva Forestal, estudio profundo y juicioso que una vez ordenada la Resolución 463 de 2005 pasó a asumirse sólo como documento diagnóstico.       

 

Es preciso señalar que la decisión asumida por el Ministerio de Ambiente “tocó” diferentes intereses: económicos, ambientales, administrativos, políticos, entre otros, de forma que como era de esperarse fue demandada la Resolución. Hoy continua debatiéndose la problemática en escenarios políticos como el Congreso de la República, el Cabildo Distrital, en los claustros académicos, centros de investigación científica públicos y privados, ONG’s y desde luego al interior de las asociaciones barriales que tienen asiento en el borde y al interior de los cerros.  Mediante Autos de junio y noviembre de 2005, fueron decretadas medidas cautelares, de forma que ante la orden de Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Administración en su conjunto emprendió una ofensiva tendiente a controlar inmediatamente y a estudiar los posibles escenarios de solución, una vez fallado el expediente por parte del Tribunal.

 

Por su parte, la Corporación Autónoma Regional -CAR-, el 12 de abril de 2006 expidió la Resolución No. 1141, mediante la cual adoptó el Plan de Manejo Ambiental de la Zona de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, siendo el Plan de Manejo un documento que amparado en las determinantes de la Resolución 463 de 2005 del Ministerio, NO asumió los análisis y consideraciones que en su momento quedaron claros en el llamado POMCO, sino que se definieron unas responsabilidades, sin que se contemplara con precisión, entre otras cosas las fuentes de los recursos, frente a lo cual no se hicieron esperar las múltiples manifestaciones de inconformidad, puestas de presente en la Audiencia que socializó el Plan de manejo, el 16 de septiembre de 2006, reunión en la cual hasta el propio Distrito Capital señaló razones de inconveniencia, Plan que en últimas no ha sido implementado, ya que toda obligación frente al manejo del área depende en últimas de la orden que dé el Consejo de Estado, instancia que a la fecha evalúa todo el proceso de los Cerros Orientales.    

 

Finalmente, es preciso señalar que aunque la Administración del Distrito profirió decisiones tendientes a controlar la ocupación ilegal de esos territorios; sólo el trabajo debidamente coordinado, juicioso y continuo garantizará que los Cerros Orientales de la Ciudad, puedan controlar y garantizar a la ciudad el corredor ecológico que intercomunica el Parque  Nacional Natural Chingaza y el Páramo de Sumapaz, claves para la dotación del recurso hídrico de la Capital de la República.” (Se resalta)

 

Los propios considerandos de la Resolución 463 de 2005 (14 de abril) dan cuenta, a las claras, de esta realidad. En efecto, en ellos, en cuanto concierne a esta problemática, se lee:

 

“ […]   los Cerros Orientales han sufrido en algunos sectores procesos de cambio de los usos del suelo, que no son compatibles con los permitidos en el artículo 206 del Código de los Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente, para las zonas de reserva forestal protectora, ya que en la actualidad coexisten diferentes usos, de tipo urbanístico en su zona de borde, uso minero y agropecuario, con relevantes impactos y efectos ambientales sobre los ecosistemas y sobre los servicios ambientales que prestan a comunidades locales que se benefician de ella…

 

[…] Dichos efectos se ven representados sobre la transformación de ecosistemas en alrededor de 519 hectáreas (3.7% de la Reserva) por el desarrollo de asentamientos humanos de manera concentrada de todos los estratos, muchos de ellos en zonas de alto riesgo y sobre zonas de preservación ambiental.”

 

Es de anotar igualmente, que en virtud de lo preceptuado en las Resoluciones 2337 de 1985 (6 de agosto)[238] y 2413 de 1993 (17 de junio)[239] y los Acuerdos 17 (5 de junio)[240] y 18 (15 de junio)[241] de 1990, la CAR ordenó cuatro grandes sustracciones del Área de Reserva Forestal, con lo cual le quitó la condición de reserva a varios sectores ubicados en los Cerros Orientales de Bogotá. 

 

2.4.2. El Plan de Ordenamiento y Manejo de los Cerros Orientales (POMCO) y los estudios previos que culminaron en la expedición de la Resolución 463 de 2005 (14 de abril)

 

Consciente de la caótica situación que se presentaba en los Cerros Orientales de Bogotá, el Concejo de la Capital intentó dar una solución eficaz a la problemática ordenando en el POT la elaboración de un Plan de Manejo de esta área, al que las actividades de las distintas entidades públicas y de los particulares deberían sujetarse.

 

En efecto, según el tenor literal del artículo 389 del POT se estableció:

 

“Artículo 389. Las actividades de las distintas entidades y los particulares dentro de los Cerros Orientales (Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, Resolución 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura) se sujetarán a la zonificación y reglamentación del Plan de Manejo que elabore la Corporación Autónoma Regional (CAR) para esta área, en concertación con el Ministerio del Medio Ambiente y el Distrito Capital, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 17 de este Plan.”

 

Bajo el anterior contexto, el Distrito Capital, la CAR y el Ministerio de Ambiente celebraron el Convenio 12 de 2001, con el objeto de formular estrategias de acción conjunta y proponer políticas para el manejo del área protegida y cuyo resultado, en octubre de 2003, fue el Plan de Ordenamiento y Manejo de los Cerros Orientales – POMCO. Precisamente, este documento, que respetó los principios de colaboración armónica, subsidiaria y concurrente entre las tres entidades del orden nacional, regional y distrital, fue la hoja de ruta que posteriormente permitió al Ministerio de Ambiente elaborar y expedir la Resolución 463 de 2005 (14 de abril), mediante la cual excluyó 973 hectáreas de la reserva forestal protectora denominada “Bosque Oriental de Bogotá”

 

Por lo anterior, merece destacarse que la expedición de la Resolución 463 de 2005 (14 de abril) no fue fortuita, pues estuvo motivada en un proceso juicioso de concertación, construido entre las autoridades durante un largo período, como se documenta en el contenido del documento POMCO así:

 

“ […]  En 1999, durante el proceso de concertación para la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, D. C., el Distrito de Bogotá y la CAR reconocieron la necesidad de que la zona denominada como Cerros Orientales contara con una norma unificada que tuviera como base las situaciones reales tanto biofísicas como socioeconómicas y administrativas que existen en el área;

 

En el mismo sentido, el artículo 389 del Decreto 619 de 2000 -POT estableció que:

 

"Las actividades de las distintas entidades y los particulares dentro de los Cerros Orientales (Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, Resolución 076 de 1977 del Ministerio de Agricultura) se sujetarán a la zonificación y reglamentación del Plan de Manejo que elabore la Corporación Autónoma Regional (CAR) para esta área, en concertación con el Ministerio del Medio Ambiente y el Distrito Capital...";

 

Para facilitar el cumplimiento de lo establecido en el artículo 389 del Decreto 619 de 2000, se suscribió el Convenio de Cooperación número 12 de junio de 2001, entre el hoy Ministerio de Ambiente, la CAR y el DAMA por delegación del Distrito Capital, con el objeto de formular estrategias de acción conjunta y proponer políticas para el manejo del área; adicionalmente en el marco de dicho convenio se creó una Comisión Conjunta, con fundamento en el artículo 33 de la Ley 99 de 1993, para viabilizar el objeto del mismo;

 

[…] Posteriormente, la CAR y el DAMA elaboraron diversos estudios biofísicos y socioeconómicos de la zona, con el fin de obtener un diagnóstico de la situación actual de uso y estado de conservación de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá en el marco de la formulación del Plan de Ordenamiento y Manejo de los Cerros Orientales, Pomco;

 

[…]  Las entidades integrantes de la Comisión Conjunta, reconocieron la necesidad de contar con un marco normativo unificado, donde concurran las competencias y funciones de las entidades del orden nacional, regional y del Distrito Capital, constituyendo un modelo de ordenamiento coherente y consecuente con la situación ambiental y social de los Cerros Orientales, con claros propósitos en términos del mantenimiento de los valores de conservación, culturales, de biodiversidad, paisaje, protección edáfica, regulación hídrica y como elemento estructurante del sistema de áreas protegidas del Distrito Capital definidas en su Plan de Ordenamiento Territorial;

 

Antecedentes

 

El Acuerdo 30 de 1976 del INDERENA alindera y declara el Área Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá y delega la administración en la CAR. Este Acuerdo de la Junta Directiva del INDERENA fue adoptado y elevado a la categoría de Decreto nacional, mediante la Resolución 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura. Adicionalmente, en el Decreto Ley 133 de 1976 de la Nación, en el Art.77, el INDERENA delega en la CAR las funciones que le competían en la administración y manejo de las áreas de reserva forestal de que trata el Acuerdo 30 de 1976.

 

El Acuerdo 59 de 1987 de la CAR (derogado por el Acuerdo 38 de 1990 de la CAR) “Por el cual se expide la reglamentación de los Cerros Orientales de Bogotá”, contenía el primer “Plan integral de estructuración y manejo de los Cerros Orientales”, elaborado en cooperación entre la CAR y Planeación Distrital.

 

En sus considerandos, el Acuerdo anotaba: “Que igualmente la mencionada Resolución no precisa tipos, intensidad, formas de los usos, ni la manera, ni la proporción de las actividades diferentes a la forestal que afectan los recursos naturales renovables y desfiguran el paisaje.”

 

En el mismo texto se argumentaba que la norma que creaba la Reserva le daba base a la autoridad ambiental para el licenciamiento de los usos en Cerros Orientales y que, siendo Planeación Distrital la entidad encargada de la reglamentación de uso en el territorio distrital, estas entidades podían, de común acuerdo, establecer un Plan Integral de Estructuración y Manejo conjunto (CAR – DAPD) “para lograr los fines previstos en la Resolución Ejecutiva No. 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura cuyo objetivo contempla la preservación de los recursos naturales y la protección del paisaje en dichas áreas.”

 

Siguiendo esta lógica, el Acuerdo 59/87 establecía unas normas de manejo ambiental y paisajístico para la conservación de la reserva, atendiendo a las distintas situaciones de hecho y potenciales, por medio de una zonificación que contemplaba zonas de conservación y otras de usos en diferentes intensidades.

 

El Artículo 83 definía y delimitaba una “Zona Urbana no Desarrollada (Z.U.N.D.)” como una forma de manejar la presión urbanizadora en las áreas por encima de las vías perimetrales del oriente de la ciudad, con posibilidades de servicios públicos. A los predios en estas áreas que no hubieran sido urbanizados o que tuvieran planes de densificación se les asignaba el tratamiento de desarrollo, con distinta norma de ocupación, dividiendo en Áreas Residenciales de Desarrollo con Densidad Restringida, R.D.D.R.1 y R.D.D.R.2, con lo cual se generaba una especie de gradiente de ocupación. 

 

Sobre la base de este Plan de Cerros, el Acuerdo 6 de 1990 del Distrito (“Por medio del cual se adopta el estatuto para el ordenamiento físico del Distrito Especial de Bogotá, y se dictan otras disposiciones”), que responde a la obligación impuesta por la Ley 9 de 1989, estableció el manejo de la llamada “franja suburbana de transición” en los Cerros Orientales recogiendo la “Z.U.N.D.” del Acuerdo CAR. Explícitamente, el Acuerdo 6 consideraba esta forma de suburbano como una transición en el tiempo, no en el espacio, de lo rural a lo urbano.

 

El Acuerdo 6 hacía de los Cerros el principal elemento del “Sistema orográfico”, perteneciente al primer nivel de zonificación, es decir, que se convertía en determinante y preeminente sobre las demás disposiciones urbanísticas del Plan, y establecía (Capítulo V, Subcapítulo 2º del Título VIII) el Tratamiento Especial de Preservación del Sistema Orográfico.

 

Dicho tratamiento contenía una serie de disposiciones sobre los propósitos de conservación, el manejo de las actividades agropecuarias y las formas y procedimientos para los desarrollos suburbanos y urbanos en los Cerros Orientales. En la práctica, su principal consecuencia fueron los tratamientos de incorporación y legalización dentro de la susodicha franja suburbana de transición, que permitieron incluir, respectivamente, nuevos proyectos de desarrollo urbano o desarrollos informales existentes, dentro del perímetro urbano legal.

 

Pocos meses después de la adopción del Acuerdo 6 del Distrito Especial, la CAR, basándose en que el Acuerdo 59/87 abarcaba un sector no comprendido por la Resolución 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura y que además permitía el desarrollo de actividades diferentes de la forestal, en contradicción con el Decreto 877 de 1976 de la Nación, que reglamenta el uso de las reservas forestales, lo derogó mediante el Acuerdo 38 de 1990. En el mismo, explícitamente ratificó la Resolución 76/77 como norma de Cerros Orientales, interpretada la reserva en sentido del uso forestal exclusivo, según lo define claramente el Decreto nacional. Con esto quedaba sin piso el “Tratamiento especial de preservación del sistema orográfico” del Acuerdo 6 de 1990.

 

El Decreto 320 de 1992 del Distrito Capital, adoptaba el Plan de Ordenamiento Físico del Borde Oriental, reglamentando lo establecido por el Acuerdo 6 de 1990. En este acuerdo se precisaba una zonificación que tenía en cuenta zonas suburbanas, rurales y de preservación y definía las normas de ocupación en cada una, así como el tratamiento de los principales corredores viales. Este Plan desarrollaba instrumentos de transferencia de derechos de construcción de las áreas con desarrollo más restringido a otras con mayor edificabilidad, con el fin de generar una gran franja verde continua de Sur a Norte sobre los Cerros Orientales. También incluía incentivos para la recuperación de las áreas deterioradas por la minería y restricciones para la extensión de la malla vial y la parcelación. Sin embargo, este Decreto jamás entró en vigencia en razón de fallas formales en el procedimiento y plazos de adopción.

 

El Tratamiento Especial de Preservación del Sistema Orográfico del Acuerdo 6 de 1990, cobraba todo su sentido sobre el fundamento de la zonificación de manejo del Acuerdo 59/87 de la CAR y con la instrumentación provista por el Decreto distrital 320/92. Sin ello, el tratamiento era poco más que un expediente para la incorporación de nuevas áreas al perímetro urbano sobre los Cerros Orientales.

 

A pesar de la pérdida de fundamento e instrumentos, el Distrito Capital continuó reglamentando sobre la base de una franja suburbana de transición. Los Acuerdos distritales 31 de 1996 y 02 de establecieron las normas urbanísticas y de protección ambiental para el borde nororiental y suroriental de la ciudad, respectivamente. Hasta la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá (Decreto 619 de 2000) transcurrió una década durante la cual la norma ambiental y la urbanística estaban en clara contradicción. Durante este lapso Bogotá decretó varias legalizaciones e incorporaciones sobre la Reserva Forestal Protectora.

 

En el año 1999, en la concertación del POT de Bogotá, la CAR y el Distrito Capital, reconocen que existen sectores urbanos legales dentro de una Reserva Forestal Protectora, así como otros procesos informales o tradicionales de ocupación y alteración sobre extensas porciones de la misma. Reconociendo, así mismo, la necesidad de que los Cerros Orientales cuenten, por fin, con una norma clara y unificada para su protección, que recoja las distintas competencias institucionales, concertaron en el Artículo 389:

 

“Las actividades de las distintas entidades y los particulares dentro de los Cerros Orientales (Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, Resolución 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura) se sujetarán a la zonificación y reglamentación del Plan de Manejo que elabore la Corporación Autónoma Regional (CAR) para esta área, en concertación con el Ministerio del Medio Ambiente y el Distrito Capital, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 17 de este Plan.”

 

Para este efecto, el Alcalde Mayor delegó en el DAMA y Planeación Distrital la concertación del mencionado Plan, frente a la CAR y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, quedando así conformada la Comisión de Cerros Orientales, encargada de producir el Plan de Ordenamiento y Manejo para los mismos.

 

En esta concertación se hizo evidente la necesidad de integrar en el manejo la que se llamó la unidad ecológica regional de los Cerros Orientales, abarcando la cuenca del río Teusacá y los Cerros Orientales de Chía, para lo cual se estableció el Convenio 12 de 2001 entre las autoridades ambientales del orden nacional, regional y distrital. En desarrollo de este convenio se acordó desarrollar, en una primera etapa, el Plan para los Cerros Orientales de Bogotá de que trata el Artículo 389 del POT distrital (contenido en el presente documento) y continuar conjuntamente en el Plan de escala regional.

 

Posteriormente, la CAR y el DAMA suscribieron el Convenio de 2003, entre cuyos alcances se incluía el unir esfuerzos y recursos para el desarrollo de las actividades de conservación, la divulgación e implementación del Plan formulado.

 

En el transcurso de esta historia se han hecho varias propuestas de zonificación y manejo de los Cerros Orientales. Las más elaboradas, consultadas para la formulación del presente Plan, incluyen:

 

- Acuerdo 59 de 1987 de la CAR[242]. Plan integral de estructuración y manejo de los Cerros Orientales. Elaborado por el DAPD y concertado con la Corporación.

 

- Decreto 320 de 1992. Plan de Ordenamiento Físico del Borde Oriental. Elaborado por el DAPD.

 

- Plan de manejo de los Cerros Orientales. 1999. Elaborado por CADSA para el DAPD.

 

- Estudio base para el ordenamiento del Borde Oriental en el POT del Distrito Capital. Elaborado por Carlos Cubillos para el DAPD.

 

- Zonificación y escenarios de manejo para los Cerros Orientales. 2001. Elaborado por el proyecto Gerencia Cerros, contratado por el DAMA con el Consorcio Gerenciar.

 

Estos documentos, lejos de ser desarrollos independientes, representan, cada uno, la revisión y el desarrollo del anterior, mostrando la evolución histórica de las concepciones y los instrumentos, en relación con una intención inmarcesible: asegurar la protección de los Cerros Orientales como patrimonio natural colectivo.

 

Qué pretende este documento

 

El presente Plan de Ordenamiento y Manejo de los Cerros Orientales es el resultado de un largo e intenso proceso de investigación, desarrollo técnico y consulta amplia con los actores locales.

 

El Plan pretende armonizar los distintos intereses particulares presentes en este territorio con la prioridad de conservación, en consecuencia con la tradición normativa que expresa esto como interés general y reconoce los valores singulares de los Cerros Orientales, según se confirmó y detalló en el diagnóstico (Documento Técnico de Soporte del POMCO, en los anexos).

 

En este sentido, el POMCO da respuesta a cuestiones bien concretas:

 

¿Qué se quiere conservar? Qué valores están asociados a esta pieza del territorio, que justifican su protección, y cómo se distribuyen en el espacio?

 

¿Para qué y para quién se está conservando y de qué modo estos beneficiarios lo van a aprovechar, van a poder defender sus derechos y a tener prelación en el uso y disfrute?

 

¿Quién va a pagar por esta conservación y cómo se distribuyen equitativamente sus tareas, responsabilidades, costos y demás cargas?

 

¿Cómo, con qué normas, métodos, técnicas, instrumentos y recursos se va a garantizar el proceso de conservación?

 

Desde estas intenciones, se confía en que el presente documento sirva para orientar las acciones y aunar los esfuerzos de todos los actores públicos y privados involucrados en el manejo de los Cerros Orientales.…”

 

Estructura y resumen del documento

 

El Plan parte de establecer (Capítulo 1) el marco general de definiciones, políticas, valores y objetivos que determinan su orientación y alcances. En esta sección, se plantea la conservación como orientada específicamente al manejo sostenible de unos valores claramente identificados (y no de modo general a un área arbitrariamente delimitada). Los objetivos formulados establecen qué cambio o situación se pretende establecer sobre cada uno de dichos aspectos identificados como más relevantes. Esto sienta una base precisa sobre la cual se plantean más adelante las actividades del Plan y el modo como ha de ser evaluado.

 

Este primer capítulo termina con una evaluación comparativa de distintos enfoques de conservación y concluye planteando el modelo adoptado por el Plan de Ordenamiento y Manejo de los Cerros Orientales, en consecuencia con dicha discusión, a la luz del diagnóstico biofísico y socioeconómico.

 

Identificados los valores que justifican y orientan la conservación de los Cerros Orientales, el segundo capítulo arranca explicando en detalle la metodología seguida para su Zonificación, con el fin de hacer transparentes y legibles los criterios y pasos que conducen a la definición de la nueva norma. 

 

En seguida, se aborda la localización y calificación de dichos valores y se plantea un tratamiento para cada zona en consecuencia con su importancia, fragilidad y potencial de uso (zonificación biofísica). Aquí se establece la Estructura Ecológica Principal de los Cerros Orientales, es decir, la red de áreas y corredores que permiten restablecer y mantener el funcionamiento ecológico de este territorio, lo cual supedita las posibilidades de uso y ocupación.

 

Luego se localizan y proyectan las presiones de uso y alteración sobre dichos valores y espacios (prospectiva territorial), con base en conceptos y métodos de la Ecología humana y mediante la aplicación de modelos formales sobre el funcionamiento y reproducción de los sistemas de alteridad (modos de vida y apropiación territorial) propios de los distintos grupos socioeconómicos presentes en los Cerros.

 

La síntesis de la zonificación biofísica y la prospectiva territorial, permite establecer qué hay en los Cerros para conservar, dónde está, qué hay que hacer con ello y cómo y con quién abordar su conservación, según las presencias y Introducción POMCO – 6 presiones en el área. Esta información se reúne en una zonificación de manejo, que constituye la base espacial de todas las decisiones de reglamentación, tratamiento y acciones del POMCO.

 

El tercer capítulo plantea las normas generales de uso y ocupación. Empieza por exponer los principios generales que orientaron la formulación de dichas normas y deben orientar, en consecuencia, su interpretación y aplicación. A continuación establece las normas para el desarrollo de los elementos públicos del urbanismo (que no implica urbanización), tales como la red vial, los servicios públicos, equipamientos y el espacio público, que es tomado como un elemento estratégico en la apropiación social de los Cerros.

 

Sobre la base de la zonificación establecida, se definen las normas generales sobre el uso y ocupación, que deben orientar el aprovechamiento del suelo por los particulares y su consecuente aporte a la conservación de los Cerros Orientales.

 

El capítulo tres termina con unos lineamientos para la aplicación de estas

normas y el control de la misma.

 

El capítulo cuatro contiene la formulación de los seis programas para el manejo de los Cerros Orientales. En cada programa establece los lineamientos de su ejecución, las actividades prioritarias, las entidades responsables, actores particulares participantes, las necesidades de investigación, las metas y la programación general. 

 

El programa de preservación aborda la protección la biodiversidad a nivel de ecosistemas, comunidades y poblaciones biológicas, con énfasis en los remanentes de páramo y bosque altoandino. Complementariamente, el programa de restauración desarrolla el proceso para el restablecimiento de los ecosistemas y valores de los Cerros. 

 

El programa de uso agropecuario sostenible orienta el manejo de las explotaciones agropecuarias tradicionales en las veredas de los Cerros, armonizando esta actividad con el proyecto general de conservación. El programa de consolidación del borde urbano reúne y ordena las acciones necesarias para controlar el crecimiento de la ciudad sobre los Cerros, ordenar los equipamientos urbanos, mejorar las condiciones de vida de las comunidades del borde oriental e integrar las diversas formas de uso y ocupación a modos formales y sostenibles dentro del marco legal. 

 

El programa de educación y recreación plantea los mecanismos para aprovechar el potencial de los Cerros Orientales para estos servicios, así como para promover la divulgación y apropiación social de los valores que en ellos se conservan. Con esto se apunta a que los Cerros Orientales puedan ser aprovechados adecuada y colectivamente como espacio público para la ciudad  y para las comunidades locales. 

 

En el capítulo cinco, se desarrollan los instrumentos que permiten gestionar el Plan. Aquí se plantea el modo como deben aplicarse los instrumentos de gestión del suelo planteados en la Ley 388 y sus normas reglamentarias, de modo que el Estado pueda adquirir aquellos suelos indispensables para cumplir su parte del Plan y que los particulares puedan participar en la conservación de los Cerros y hacer un aprovechamiento económico de sus propiedades, dentro de un esquema de reparto equitativo de cargas y beneficios.

 

En el mismo capítulo, se define el modo como se aplican en el Plan instrumentos de participación de los particulares en la conservación, tales como las Reservas Naturales de la Sociedad Civil y las servidumbres ecológicas. De modo complementario con los instrumentos mencionados, se definen los incentivos aplicables o a desarrollar para reforzar el aporte de los particulares a la conservación.

 

El sexto y último capítulo contiene las directrices para la implementación del Plan por parte de las entidades públicas involucradas. Aquí se tratan aspectos tales como los recursos, la asistencia técnica a los particulares, el sistema de seguimiento y monitoreo en relación con los programas propuestos y el procedimiento de evaluación y ajuste. Así mismo se definen los rasgos generales de la administración del Plan y el esquema de participación de los actores públicos y particulares.

 

Qué sigue

 

Formulado el Plan de Ordenamiento y Manejo de los Cerros Orientales y adoptado mediante los actos administrativos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca y el Distrito Capital, según las competencias de cada uno, se ha dado cumplimiento a lo concertado y ordenado en el Artículo 389 del Decreto 619 de 2000 (Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital).

 

Se cuenta ahora con una norma unificada, unas competencias y responsabilidades concurrentes, así como una guía técnica y normativa para que las agencias del Estado y los distintos particulares interesados puedan participar concertadamente en la conservación de los Cerros Orientales. La tarea inmediata, de gran importancia, es su socialización. Esto implica, por una parte, darlo a conocer a la ciudadanía en general, y por otra, adelantar un trabajo de capacitación específica con las entidades públicas involucradas, los actores claves y las comunidades locales en los Cerros, de modo que estén todos en capacidad y disposición de participar en la ejecución y vigilancia del Plan.

 

Sin embargo, un Plan no vive por sí mismo. La única manera como puede convertirse en parte integral de la vida social y en realidad concreta sobre el territorio, es:

 

- Que las entidades responsables dediquen recursos y responsables específicos para administrar el Plan.

 

- Que el Estado, a cada nivel, mantenga la voluntad política en ejecutar la parte que le corresponde a través de inversiones realmente enmarcadas en el Plan. Introducción POMCO - 8

 

- Que los particulares se interesen en estudiarlo y en proponer y adelantar proyectos para su materialización. 

 

- Que los organismos de control, los medios de comunicación y la ciudadanía organizada hagan el seguimiento, participen en la evaluación y exijan su cumplimiento.

 

- Que todos nos apropiemos de los Cerros, los recorramos, los conozcamos, los disfrutemos.

 

A nivel de planificación aún hay tareas por desarrollar, a nivel de la reglamentación de temas especificados dentro del POMCO y, lo más trascendental, en la definición del Plan de Ordenamiento y Manejo para la unidad ecológica regional, que abarca los municipios vecinos de La Calera, Guasca, Sopó, Chía y Tocancipá.

 

Este plan, enmarcado en el POTAR (Plan de Ordenamiento Territorial Ambiental Regional) acordado en la mesa de planificación Bogotá – Cundinamarca, implicará la revisión y ajuste de los Planes de Ordenamiento de estos municipios.

 

De tal modo se contará, como es indispensable, con una norma y un manejo unificados que, respetando las diferencias físicas  y socioeconómicas y la autonomía administrativa de cada ente territorial,  traten coherentemente el desarrollo regional y el ecosistema.”

 

Sin embargo, es importante destacar que la aplicación del POMCO se vio frustrada debido a que la misma Resolución 463 de 2005 (14 de abril), para la cual sirvió de sustento, ordenó la formulación, adopción e implementación de un nuevo Plan de Manejo de la Reserva Forestal, a cargo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, con la finalidad de:

 

“a) Establecer, adoptar e implementar de manera coherente y consecuente con lo definido en los puntos 1 y 2, los programas y acciones para la implementación del modelo de ordenamiento y el desarrollo de medidas que contengan actividades, actores y metas necesarias para cumplir con las determinaciones del Plan de Manejo en cuanto hace referencia a la conservación, rehabilitación ecológica, recuperación paisajística y recuperación ambiental;

 

b) Establecer y ejecutar acciones de administración eficiente con los recursos técnicos, administrativos, de planeación y financieros para el manejo y administración de la reserva. Para tal efecto, la Autoridad Ambiental podrá utilizar los mecanismos e incentivos establecidos en la normatividad vigente;”

 

La elaboración de este Plan terminó en abril de 2006 y aunque no ha podido ponerse en marcha debido a que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca suspendió el artículo 1° de la Resolución 463 de 2005 (14 de abril), lo cierto es que ha sido profundamente criticado por el Distrito Capital, como se advierte en el documento “Los Cerros Orientales de Bogotá D.C. Patrimonio Cultural y Ambiental del Distrito Capital, La Región y El País – Plan de Manejo Ambiental Audiencia CAR”, elaborado por la Alcaldía Mayor de Bogotá en septiembre de 2006 y en el que señala que el documento realizado por la CAR “omite el enfoque regional, prescinde de los procesos de participación y consulta, desconoce los principios de colaboración armónica, subsidiariedad y concurrencia [y] desdibuja las competencias de los entes nacionales, regionales y locales.”

 

2.4.3. El POT del Distrito Capital y la clasificación del uso del suelo

 

Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la clasificación del suelo es una acción urbanística que se define en el Plan de Ordenamiento Territorial.  Este instrumento es producto de la participación democrática ciudadana de  conformidad con la Ley 388 de 1997 (Art. 24) [243] y el Decreto 879 de 1998 (Art 5)[244].

 

El artículo 1° de la Ley 388 de 1997concilia el aspecto de la protección del medio ambiente con el urbanismo y el desarrollo. Así se observa en su texto:

 

“Artículo 1°. Objetivos. La presente ley tiene por objetivos:

 

1. Armonizar y actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9ª de 1989 con las nuevas normas establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la Ley por la que se crea el Sistema Nacional Ambiental.

 

2. El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes.

 

3. Garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres.

 

4. Promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes.

 

5. Facilitar la ejecución de actuaciones urbanas integrales, en las cuales confluyan en forma coordinada la iniciativa, la organización y la gestión municipales con la política urbana nacional, así como con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarrollo de dicha política.” (Se resalta)

 

Aspectos como el desarrollo sostenible, el urbanismo y la protección ecológica y ambiental deben armonizarse y manejarse equilibradamente, atendiendo los objetivos de cada uno.

 

El POT de Bogotá del año 2000 (Decreto 619 de junio 28 de 2000), fue producto de la participación ciudadana intensa y nutrida en su etapa de formulación a través procesos informativos y capacitaciones a la comunidad por parte de diversos actores públicos y privados, lo cual se dio en reuniones que se surtieron en las veinte localidades urbanas y en un sinnúmero de encuentros especializados en donde participaron adicionalmente todas la entidades distritales. Complementariamente surtió su proceso de concertación con el Consejo Territorial de Planeación.

 

Así mismo, la definición de los perímetros y la clasificación del suelo fueron concertados con la Corporación Autónoma Regional (CAR) de conformidad con el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, de lo que dan cuenta los considerandos del Decreto 619 de 2000:

 

“1. Que en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 388 de 1997, el Alcalde Mayor, a través del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, el 27 de mayo de 1998 inició el proceso de formulación del proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial de Santa Fe de Bogotá D. C. , para lo cual se adelantaron procesos de participación ciudadana, con el fin de recoger y evaluar las propuestas de la ciudadanía en general.

 

2. Que el día 27 de agosto de 1999, el Alcalde Mayor, a través de la Directora del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, sometió a consideración del Consejo de Gobierno el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial de Santa Fe de Bogotá D. C.

 

3. Que de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 6º del artículo 1 de la Ley 507 de 1999, el Alcalde Mayor, por intermedio del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, hizo entrega a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- y al Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente -DAMA-, los días 17 y 22 de septiembre de 1999, respectivamente, del proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital, a efectos de concertar con dichas autoridades los asuntos exclusivamente ambientales.

 

4. Que desde el inicio de la concertación del proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital con las autoridades ambientales, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital continuó con el proceso de participación ciudadana, para lo cual evaluó las opiniones de los gremios económicos y las agremiaciones profesionales, realizó convocatorias, foros, presentaciones públicas y teleconferencias para su discusión, expuso los documentos básicos del mismo en sitios accesibles a todos los interesados, recogió, analizó y dio respuesta a las recomendaciones y observaciones presentadas por la ciudadanía en general y por las distintas entidades gremiales, ecológicas, cívicas y comunitarias.

 

5. Que dentro del proceso de participación ciudadana, se efectuaron más de 305 exposiciones y reuniones de trabajo, participaron 889 instituciones privadas y públicas, los contenidos del plan se divulgaron a través de tres (3) teleconferencias, 44 boletines de prensa, 30 convocatorias de prensa a los diferentes eventos, 3 seminarios y foros internacionales, plegables y exposiciones permanentes e itinerantes del Plan y se realizaron y analizaron 500 encuestas. De igual manera, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital cuenta con una base de datos de 1510 propuestas analizadas y con el documento de valoración del concepto del Consejo Territorial de Planeación Distrital.

 

6. Que el día 2 de noviembre de 1999, el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- y la Directora del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, delegada para los efectos por el Alcalde Mayor, suscribieron el acta de concertación en relación con el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial, cuyos resultados fueron los siguientes:

 

Temas Concertados:

 

La Estructura Ecológica Principal; 


 

El manejo integral de los residuos sólidos; 


 

El marco regional para el ordenamiento territorial; 


 

Los Cerros Orientales, acogiendo las normas contempladas en la Resolución Ejecutiva 76 de 1977, expedida por el Presidente de la República. 


 

El Documento Técnico de Soporte, con los ajustes correspondientes.

 

Temas no concertados:

 

- La expansión urbana;

 


- El perímetro urbano, respecto al corredor de la Autopista Norte; 


 

- La clasificación del suelo para determinadas áreas de protección: humedales y rondas de ríos….

 

8. Que los días 8 de noviembre y 1 de diciembre de 1999, la Directora del Departamento Administrativo de Planeación Distrital y el Director del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente -DAMA-, suscribieron las actas de concertación Nos 1 y 2 respectivamente, en las cuales se declararon concertados los aspectos ambientales del proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial, comprendidos dentro del perímetro urbano del Distrito Capital.

 

9. Que el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente -DAMA- mediante la Resolución No. 1748 del 10 de diciembre de 1999, declaró concertado y aprobado el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial de Santa Fe de Bogotá D. C. , en los aspectos exclusivamente ambientales comprendidos dentro del perímetro urbano.

 

10. Que en cumplimiento del parágrafo 6 del artículo 1 de la Ley 507 de 1999, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- envió el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital al Ministerio del Medio Ambiente, para que decidiera sobre los asuntos no concertados.

 

11. Que el Ministerio del Medio Ambiente, por medio de la Resolución 1153 del 15 de diciembre de 1999, notificada al Distrito Capital el día 22 de diciembre de 1999, estableció algunas decisiones respecto de los temas concertados, no concertados y de los excluidos del proceso de concertación, a saber:

 

Sobre los asuntos concertados, solicitó que:

 

e) Respecto de los Cerros Orientales, el Ministerio del Medio Ambiente acogió lo concertado por el Distrito Capital y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- en cuanto al manejo del área de Reserva Forestal Protectora, Bosque Oriental de Bogotá”

 

El mismo proceso de participación democrática y de concertación con las autoridades se surtió en la revisión del POT del año 2003 (Decreto 469 de 2003), en la cual también se socializó intensamente con la comunidad y se concertó con las autoridades ambientales del orden Nacional y Distrital.

 

Dado lo anterior, no cabe duda que la definición del perímetro urbano y la clasificación del suelo constituyeron un verdadero contrato social y que las decisiones allí tomadas fueron decisiones de cara a la comunidad y a las autoridades ambientales y aceptadas por ellas.  Es por ello que las licencias urbanísticas y de construcción expedidas con base en el POT de 2000 y los diversos instrumentos que lo desarrollan, como son los decretos de las Unidades de Planeamiento Zonal, tienen sustento sólido en las opiniones directas de la misma colectividad bogotana.

 

Es más, en cuanto a los usos del suelo y su relación con las reservas forestales, los artículo 10 y 12 de la Ley 388 de 1997 establecen que en la elaboración y adopción de los planes de ordenamiento territorial los distritos deben tener en cuenta, como determinantes de superior jerarquía, “las disposiciones que reglamentan el uso y funcionamiento de las áreas que integran… las reservas forestales nacionales” y “el señalamiento de las áreas de reserva y medidas para la protección del medio ambiente, conservación de los recursos naturales y defensa del paisaje, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993 y el Código de Recursos Naturales, así como de las áreas de conservación y protección del patrimonio histórico, cultural y arquitectónico”.

 

En conclusión, los antecedentes de la Resolución 463 de 2005 (14 de abril) dan cuenta de una intensa gestión democrática comunitaria adelantada para la elaboración del POT de la ciudad de Bogotá,  que por supuesto incluyó la evaluación de los temas ambientales como el de los cerros orientales y la definición del lindero entre lo rural y lo urbano, seguido ello por toda la gestión técnica del importante documento del P.O.M.C.O. (Plan de Ordenamiento y Manejo de los Cerros Orientales)  en el que la ponderación técnica se hizo de la mano de la comunidad, y si bien es cierto nunca se convirtió en texto administrativo definitivo, sí lo es que refleja la intensa gestión previa y democrática  que culminó con la expedición de la Resolución 463 de 2005 (14 de abril).

 

Aunado a lo anterior, debe la Sala resaltar que tiene conocimiento acerca de que el Alcalde de la Capital expidió un POT mediante el Decreto 364 de 2013 (26 de agosto), pero no hará referencia a él, sino para señalar que el Distrito deberá tener en cuenta lo que aquí se disponga a efectos de que el POT se adecue a él.

 

3. ÓRDENES DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

 

Ahora debe la Sala recordar las órdenes impartidas por el a quo, con el objeto de estudiar los argumentos expuestos en los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección “B”). Al efecto, la Sala escindirá las órdenes según la temática que cada una de ellas abordó, así:

 

• Conceder la acción popular

 

“1. Conceder la acción popular impetrada por la señora Sonia Andrea Ramírez Lamy y sus coadyuvantes, por las razones dichas en este fallo”.

 

• Amparo de los derechos colectivos

 

“2. Declarar responsables al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR y al Distrito Capital – Departamento Administrativo de Planeación Distrital, solidariamente, por la violación de los derechos colectivos invocados por la actora. En consecuencia, se dispone la protección de los derechos colectivos de acceso a los servicios públicos, y a que su prestación sea eficiente y oportuna; el derecho colectivo previsto en el literal c) del artículo 4° de la ley 472 de 1998 , en lo que respecta con la protección de áreas de especial importancia ecológica y de sus ecosistemas; y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, todo ello en relación con la reserva forestal protectora “Bosque Oriental de Bogotá””.

 

• Prohibición de incurrir en las conductas violatorias de derechos colectivos

 

“3. Prohibir que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR y el Distrito Capital – Departamento Administrativo De Planeación Distrital, en lo sucesivo incurran en las acciones y omisiones que de acuerdo con lo dicho en la parte motiva de este fallo, conllevaron a la violación de los derechos colectivos de la demandante, tales como la realización de sustracciones, incorporaciones, legalizaciones, nuevas “redelimitaciones”, al interior de la zona de reserva “Bosque Oriental de Bogotá” declarada por medio del Acuerdo 30 de 1976 y la Resolución 076 de 1977 y “redelimitada” y “zonificada” por medio de la Resolución 463 de 2005 del Ministerio de Ambiente.”

 

• Adquisición de predios

 

“4. Ordénase a la Nación – Ministerio del Medio Ambiente – y a la Corporación Autónoma Regional CAR, que procedan a adquirir los predios de propiedad particular, distintos de los fiscales, adquiridos con justo título y las mejoras plantadas, que existan en la reserva forestal; o proceder a expropiarlos por razones de utilidad pública, de ser necesario, conforme a la ley. Misión que debe quedar satisfecha al 22 de diciembre de 2008.

 

5. Ordénase al Distrito – Planeación Distrital – proceder a adquirir los predios de propiedad particular (áreas libres) adquiridas con justo título, que existan en la “franja de adecuación”; o proceder a expropiarlos, de ser necesario para la conectividad de los ecosistemas, por razones de utilidad pública, conforme a la ley. Misión que debe quedar satisfecha al 22 de diciembre de 2008.”

 

• Reubicación de Personas

 

“6. Condénase a la Nación – Ministerio de Ambiente – al Distrito – Planeación Distrital – y a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, a reubicar todas aquellas personas que se encuentren en la “zona de recuperación ambiental” de la reserva “Bosque Oriental de Bogotá” o en su “franja de adecuación”, cuyas viviendas amenacen con deslizamientos o en zonas de ronda o zonas de manejo y preservación de las quebradas y ríos que descienden de los cerros, reubicación que se hará por fuera de la franja de adecuación y de la zona de reserva, siempre y cuando su condición económica lo amerite. La condena se cumplirá en el término de un (1) año contado a partir de la ejecutoria de este fallo.”

 

• Prohibición de expedir licencias y demolición de construcciones

 

“7. Prohibir a las Autoridades Distritales y Curadores Urbanos, expedir licencias o permisos de urbanismo y construcción, tanto así como licencias para actividades mineras o relacionadas con la explotación de recursos naturales, en la “franja de adecuación”, así como en el área de la reserva forestal “Bosque Oriental de Bogotá”. Sin perjuicio de lo que se dirá más adelante, toda construcción realizada a partir del veintinueve (29) de noviembre de 2005, data de las medidas cautelares decretadas en este caso que las prohibió en la franja de adecuación y en el área de la reserva, será demolida por las autoridades de policía una vez ejecutoriado este fallo, y con observancia del debido proceso que siempre habrá de garantizarse.”

 

•Ordenes al Ministerio de Ambiente

 

“8.1. Ordénase al Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial la realización de las siguientes medidas:

 

8.1.1. Alinderar y amojonar en el término de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de este fallo, la Zona de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, en aquellos sectores que colindan con el Distrito Capital y que quedaron excluidos de la “Franja de Adecuación”, como el sector de la “Floresta de la Sabana”. En ese mismo término, igualmente deberá alinderar el área que comprende la “Zona de Recuperación Ambiental” en los términos de la Resolución 463 de 2005.

 

8.1.2. Expedir en el término de dos (2) meses, contados a partir de la ejecutoria de este fallo, la reglamentación de la tasa compensatoria por el uso del suelo dentro de la “Zona de Recuperación Ambiental”, de acuerdo con lo establecido en el artículo 42 de la Ley 99 de 1993.”

 

• Ordenes a la CAR

 

“8.2. Ordenar a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR – la realización de las siguientes medidas y actividades:

 

8.2.1. Modificar el Plan de Manejo Ambiental de la Zona de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, adoptado por medio de la Resolución 1141 de 2006, ajustándolo a lo decidido en éste fallo. Término de dos (2) meses, a partir de la ejecutoria de éste fallo.

 

8.2.2. Extender de manera inmediata las medidas de protección ambiental adoptadas por medio de la Resolución 1141 de 2006, una vez modificadas conforme a éste fallo, especialmente las relacionadas con la prohibición de exploración y explotación minera y de canteras, a toda el área de los Cerros Orientales de Bogotá, de acuerdo con el plan de manejo ambiental que se adopte, siendo urgente parar el deterioro ambiental por el lado de la reserva que limita con el municipio de “La Calera”. Las medidas adoptadas, se comunicarán al Tribunal en el término de dos (2) meses, contados a partir de la notificación de éste fallo.

 

8.2.3. Elaborar en el término de dos (2) meses, contados a partir de la ejecutoria de éste fallo, un Plan de Manejo Ambiental conjunto con Planeación Distrital y el DAMA, para la administración de la “Zona de Recuperación Ambiental” de que trata el artículo 4° de la Resolución 463 de 2005, que permita la compatibilización de esa zona con el resto de la Reserva Forestal; el plan contendrá la prohibición absoluta de nuevos desarrollos urbanísticos dentro de esa área, lo que incluye la prohibición de licencias para construcciones y ampliaciones de las existentes y la prohibición de “normalización” de las construcciones ilegales preexistentes en esta zona a juicio de la autoridad policiva competente y un inventario de las viviendas a reubicar conforme al artículo 6°, de esta parte resolutiva; solamente para los efectos últimamente indicados, se dispone la inaplicación del literal d) del numeral 4°, de la parte resolutiva de la Resolución 463 de 2005 y el artículo 18 de la Resolución CAR 1141 de 2006, en cuanto lo reglamenta.

 

8.2.4. Disponer de inmediato la revisión de todas las licencias, concesiones y permisos concedidos para la exploración y explotación de recursos naturales, o actividades agrícolas y pecuarias que se estén ejecutando o han de ejecutarse dentro de la Zona de Reserva Forestal, sin importar la autoridad que las haya proferido, y la suspensión y clausura inmediata de toda explotación minera, o actividad agrícola y pecuaria que sean incompatibles con los usos de suelo definidos en ésta sentencia y en la Resolución 1141 de 2006 CAR, e iniciar de inmediato las acciones pertinentes con respecto de las demás concesiones. En el término de cuatro (4) meses, contados a partir de la notificación de éste fallo, el Tribunal deberá estar enterado del cumplimiento de ésta orden.

 

8.2.5. Recuperar las áreas degradadas por efecto de la explotación de actividades mineras, agrícolas y pecuarias en toda el área de la reserva, a través de la plantación de árboles de especies nativas, y las otras que sean necesarias. Así mismo deberá retirar de la reserva forestal, toda plantación exótica, en especial las plantaciones de eucaliptos, pino, ciprés, acacia, y en especial el retamo espinoso que propicia los incendios forestales al interior de la reserva, y reemplazarlas por especies nativas. En el término de dos (2) meses, contados a partir de la ejecutoria de éste fallo, deberá presentar un cronograma de las actividades a desarrollar de cara al cumplimiento de esta orden, con fechas concretas de ejecución y modo de financiamiento.”

 

• Ordenes al Distrito

 

“8.3. Ordenar a las autoridades Distritales la realización de las siguientes medidas y actividades:

 

8.3.1. Al Distrito – Departamento Administrativo de Planeación Distrital, elaborar y formular en un término de dos (2) meses, contados a partir de la notificación de este fallo, un Plan Zonal de Ordenamiento y Gestión para el área que comprende la “franja de adecuación”, que son básicamente dos y cuya observancia se hace extensiva a toda autoridad Distrital, incluido el Concejo Distrital: la primera, es la de establecer una prohibición absoluta de nuevas construcciones o edificaciones de inmuebles al interior de la franja de adecuación, y la segunda exigencia del Tribunal, es la de garantizar la conectividad del ecosistema de los Cerros Orientales de Bogotá, destinando exclusivamente toda el área libre de la franja de adecuación para la construcción de parques y espacios públicos, que incrementen la oferta de espacio público para los habitantes de Bogotá.

 

Adicionalmente el plan debe contener los siguientes aspectos: situación actual de la “franja de adecuación”; inventario de los asentamientos; las zonas de protección especial; la definición de usos y actividades permitidas en acatamiento de este fallo; fecha de presentación al Concejo Distrital para su consideración; estudio de títulos; cronograma de compra de predios y expropiaciones; reubicaciones de asentamientos cuando a ello haya lugar, recuperación de zonas degradadas, todo ello precisando los términos de ejecución de dicho plan, que deberá estar totalmente ejecutado en plazo de tres (3) años contados a partir de la ejecutoria del fallo; observando siempre lo dicho en la parte motiva de este fallo.

 

8.3.2. Ordénase a la Alcaldía de Bogotá – Secretaría de Educación y Departamento Administrativo del Medio Ambiente, adelantar programas y actividades de educación ambiental entre los habitantes de la Franja de Adecuación y, en general, de toda la ciudad sobre la importancia de proteger y conservar la Reserva Forestal “Bosque Oriental de Bogotá”. El programa a ejecutar para ese propósito debe presentarse al Tribunal en el término de dos (2) meses, contados a partir de la notificación de este fallo.

 

8.3.3. Alinderar y amojonar en el término de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de este fallo, la “franja de adecuación” de conformidad con la Resolución 463 de 2005, e instalar vallas, avisos, señales, leyendas, que de manera clara informen sobre su localización, límites e importancia.”

 

• Medidas Cautelares

 

“9. Una vez ejecutoriada esta sentencia, quedan sin vigencia las medidas cautelares decretadas por la Sala en providencias de junio primero (FL. 108) y noviembre veintinueve (29), ambas de 2005 (FL. 651).

 

10. Dejar sin efectos el literal b. a); el literal c), y el literal d) del artículo 5 de la Resolución 463 de 2005, solamente en cuanto autorizan la realización de construcciones en el área de la “franja de adecuación” con pendiente inferior a 45 grados para decretar su prohibición absoluta, como en efecto se decreta. Igualmente, se deja sin efectos la Resolución interpretativa 1582 de 2005, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.”

 

• Usos de la Reserva Forestal Protectora

 

“11. CONDICIONAR los usos complementarios dentro de la zonificación interna de la Reserva Forestal Protectora “Bosque Oriental de Bogotá” de que trata el artículo 3° de la Resolución 463 de 2005, a lo dicho en esta providencia. En todo caso, los usos denominados “desarrollos de infraestructura de servicios” se entenderán en los términos definidos en este fallo.”

 

• Creación de un Cuerpo de Policía Especializado

 

 “12. Ordénase al Alcalde Mayor de Bogotá – como autoridad de policía – y al Comandante de la Policía Metropolitana de Bogotá, para que en convenio con el Ministerio del Medio Ambiente y la CAR, crear un cuerpo de Policía especializado en la protección, vigilancia y control de toda el área de la Reserva Forestal y su Franja de Adecuación, mediante la instalación estratégica de casetas de vigilancia, sobrevuelos aéreos, despliegue permanente en el área de persona especializado y demás medidas que estimen pertinentes para mantener el control y el manejo del área. Mientras entra a operar este cuerpo de policía, la Policía Metropolitana de Bogotá debe inmediatamente vigilar el área de la franja de adecuación para evitar nuevos asentamientos.”

 

• Creación de Comité de Verificación

 

“13. Integrar un Comité de Verificación y Cumplimiento de esta sentencia conformado por el señor Procurador General de la Nación o su delegado, el señor Ministro del Medio Ambiente o su delegado, el Ministro de Hacienda o su delegado, el señor Alcalde Mayor de Bogotá o su delegado, la señora Directora de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR – o su delegado; el señor Comandante de la Policía Metropolitana de Bogotá o su delegado; el señor Personero Distrital o su delegado, el Contralor Distrital o su delegado, el Director del DAMA, la demandante ciudadana Sonia Andrea Ramírez Lamy y el Director de la Organización no Gubernamental WWF (Fondo Mundial para la Naturaleza).”

 

• Incentivo

 

“14. Fíjese el equivalente a 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes como incentivo en favor de la demandante y a cargo, de manera solidaria, del Ministerio del Medio Ambiente, Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, el Distrito – Departamento Administrativo de Planeación Distrital.”

 

• Negar responsabilidad de personas naturales así como las demás pretensiones de la demanda

 

“15. En lo referente a la responsabilidad de las personas naturales vinculadas a este proceso, estese a lo dicho en la parte motiva de este fallo.

 

16. Declarar NO probadas las excepciones propuestas por los demandados.

 

17. Negar las demás pretensiones y peticiones formuladas.”

 

4. RECURSOS DE APELACIÓN

 

A continuación la Sala resumirá las dieciséis (16) apelaciones presentadas contra la sentencia de 29 de septiembre de 2006, correspondientes a los recursos de alzada interpuestos por: Sonia Andrea Ramírez Lamy, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, Darío Rafael Londoño Gómez, la Caja de Compensación Familiar – COMPENSAR, Nicolás Muñoz Escobar, Efraín Forero Molina, Constructora Palo Alto y Cia S. en C., la Cámara Colombiana de Construcción – CAMACOL, la Parcelación Floresta de la Sabana, Helm Trust S.A., en representación del Fideicomiso Montearroyo de Rosales; Fiduciaria Bogotá S.A., Alianza Fiduciaria S.A., GNB Sudameris S.A., y Alicia Violeta Valencia Villamizar.

 

Con el objeto de facilitar el estudio de los recursos de alzada, la Sala agrupará en quince (15) temas los recursos de apelación, así:

 

1. La Facultad del Ministerio de Ambiente para sustraer 973 hectáreas de la Reserva Forestal Protectora “Bosque Oriental de Bogotá”

 

• El Ministerio de Ambiente, la Procuraduría y Nicolas Muñoz Escobar manifestaron que no podía impedírsele al Ministerio sustraer o redelimitar la reserva forestal protectora, pues era competente para ello, de conformidad con lo previsto en los artículos 5° de la Ley 9 de 1993 y 13 de la Ley 1021 de 2006.

 

• Efraín Forero Molina indicó que el Ministerio de Ambiente se había extralimitado en sus funciones al “redelimitar” la reserva forestal y crear una “franja de adecuación” en la misma.

 

2. El Registro del Acuerdo 30 de 1976 (30 de septiembre) y de la Resolución 76 de 1977 (31 de marzo) en las oficinas de registro de instrumentos públicos

 

• La actora solicitó ordenar la inscripción de la Resolución 76 de 1977 (31de marzo) en la oficina de registro de instrumentos públicos.

 

3. Estudio de legalidad de la Resolución 463 de 2005

 

• Nicolás Muñoz Escobar indicó que la acción popular no era el mecanismo jurídico idóneo para dejar sin efectos algunos apartes del artículo 5° de la Resolución 463 de 2005.

 

• El Ministerio de Ambiente solicitó extender el amparo de lo dispuesto en los literales a), b) y c) del artículo 5° de la Resolución 463 de 2005 a las áreas con pendiente superior a 45 grados, pues ello permitiría consolidar la estructura urbana, mediante la creación de una verdadera zona de amortiguación.

 

4. La adquisición de predios en la Franja de Adecuación y en la Reserva Forestal Protectora

 

• El Ministerio de Ambiente y Efraín Forero Molina señalaron que al momento de adquirir predios en el área protegida no debían pagarse las mejoras realizadas sobre los mismos.

 

• La Procuraduría indicó que no debían usarse dineros del erario público para adquirir bienes construidos irregularmente en la zona de reserva.

 

• Efraín Forero Molina y la Parcelación Floresta de la Sabana manifestaron que la adquisición de los predios en la reserva causaría un grave detrimento patrimonial para las finanzas del Ministerio de Ambiente, la CAR y el Distrito Capital.

 

• HELM TRUST señaló que era imposible presupuestalmente ordenar la adquisición de los predios de propiedad privada en la reserva forestal.

 

5. La Demolición de construcciones en la Franja de Adecuación y en la Reserva Forestal Protectora

 

• La CAR manifestó que no podía ordenarse la demolición de todas las construcciones hechas a partir del 29 de noviembre de 2005, pues ello excluía otras que podían haberse construido de forma ilegal en fecha anterior.

 

• Alicia Violeta Villamizar sostuvo que no podían demolerse las construcciones en el área protegida, pues la Resolución 76 de 1977 sólo era oponible a partir de su inscripción en las oficinas de registro de instrumentos públicos.

 

6. La Existencia de Derechos adquiridos en la Franja de Adecuación y en la Reserva Forestal Protectora

 

• Efraín Forero Molina y COMPENSAR señalaron que al prohibir la expedición de licencias o permisos de urbanismo y construcción en la reserva, se desconocían los derechos adquiridos y el principio de confianza legítima de quienes habían comprado de buena fe en áreas ubicadas dentro de la misma.

 

• Constructora Palo Alto y Cia S. en C., Fiduciaria Bogotá S.A., COMPENSAR, Alicia Violeta Valencia Villamizar, Alianza Fiduciaria S.A. y GNB Sudameris S.A. manifestaron que debían respetarse los derechos de las personas que habían adquirido predios de buena fe en la zona de reserva.

 

7. Los Usos Permitidos en la Reserva Forestal Protectora

 

• Alianza Fiduciaria S.A. y GNB Sudameris S.A. manifestaron que la prohibición de expedir licencias de urbanismo y construcción en el área de reserva contravenía múltiples tratados internacionales celebrados por Colombia sobre el desarrollo sostenible, y encaminados a lograr un aprovechamiento racional de los recursos.

 

• La CAR y CAMACOL pusieron de presente que el fallo no había tenido en cuenta el principio de desarrollo sostenible.

 

• El Ministerio de Ambiente indicó que el fallo desconocía los desarrollos de infraestructura de servicios que existían en la reserva.

 

8. La Naturaleza de los bienes que hacen parte de la Reserva Forestal Protectora

 

• El Ministerio de Ambiente señaló que el fallo desconocía la función social y ecológica de los predios de propiedad particular, ubicados en la zona de reserva

 

• La CAR indicó que la sentencia del Tribunal desconocía que la zona de reserva forestal podía estar constituida por predios de propiedad pública y privada.

 

• La Procuraduría manifestó que el fallo trasladaba al Estado la responsabilidad ambiental de los particulares.

 

9. La Carga que terceros deben asumir para proteger el medio ambiente en la Reserva Forestal Protectora

 

• El Ministerio de Ambiente adujo que el hecho generador de la tasa compensatoria establecida en el artículo 42 de la Ley 99 de 1993 era el uso del suelo y no la contaminación.

 

• La CAR señaló que el fallo violaba el derecho a la igualdad, pues ordenaba al Ministerio expedir la reglamentación de la tasa compensatoria únicamente en la zona de recuperación ambiental, ubicada dentro de la zona de reserva, excluyendo áreas existentes en la misma.

 

10. Los Planes de Manejo para la Franja de Adecuación y la Reserva Forestal Protectora

 

• Efraín Forero Molina señaló que no podía implementarse un Plan de manejo ambiental, ni alinderar la franja de adecuación, pues dichas instituciones urbanísticas carecían de sustento jurídico.

 

• La Procuraduría manifestó que el Plan Zonal de ordenamiento y gestión que se había ordenado realizar para la franja de adecuación, debía ser elaborado conjuntamente por la CAR, el DAMA y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

 

• La Procuraduría indicó que el Plan de Manejo Ambiental de la zona de reserva debía ser elaborado de manera conjunta por la CAR, el DAMA y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

 

• La CAR puso de presente que para la adopción del Plan de Manejo Ambiental era necesaria la delimitación de la zona de reserva, pues esta incluía a los municipios de Choachí, Ubaque y Chuipaque y a la Corporación Autónoma Regional de Orinoquia.

 

• La CAR señaló que no era necesario prohibir el otorgamiento de licencias urbanísticas y ordenar la elaboración de un Plan de Manejo Ambiental para administrar la Zona de Recuperación Ambiental de la reserva, ya que mediante los artículos 18 y 19 de la Resolución 1141 de 2006 ello ya se había regulado.

 

• Dario Rafael Londoño Gómez indicó que debía revocarse el fallo y en su lugar adoptar las indicaciones contenidas en el POMCO.

 

• La Procuraduría manifestó que las órdenes del Tribunal facultaban a la CAR para revisar licencias, concesiones y permisos que no se habían expedido en el área de reserva.

 

• La CAR manifestó que no era competente para revisar todas las autorizaciones para la exploración y explotación de recursos naturales en la reserva, puesto que algunas han sido expedidas por el Instituto Colombiano de Geología y Minería –INGEOMINAS y por el Distrito Capital.

 

• El Ministerio de Ambiente, Darío Rafael Londoño Gómez, Fiduciaria Bogotá S.A. y HELM TRUST manifestaron que el Tribunal se había excedido de sus competencias al proferir la sentencia apelada, pues reguló usos del suelo en la reserva forestal y en la franja de adecuación, cuando sólo el Concejo tiene competencia para ello.

 

• La CAR puso de presente que la orden de sustituir las plantaciones exóticas de la reserva podía genera problemas técnicos que hacían imposible retirar las especies foráneas del área protegida sin poner en riesgo el medio ambiente.

 

• La CAR adujo que restringir la explotación minera, agrícola y pecuaria en la reserva, afecta a algunos miembros de la población campesina, pues su sustento era producto de dichas actividades.

 

11. La Situación Actual de Riego para las Personas que habitan los Cerros Orientales

 

• El Ministerio de Ambiente, la CAR, Efraín Forero Molina y la Parcelación Floresta de la Sabana manifestaron que carecían de competencia para reubicar a las personas asentadas en áreas que presentan riesgo en la zona de reserva, pues dicha función correspondía exclusivamente al Distrito Capital.

 

• La Procuraduría señaló que no debían beneficiarse con la reubicación aquellos infractores ambientales que se encontraban ocupando zonas que amenazaban con deslizamientos, o que se encontraran aledañas a rondas o zonas de manejo y de preservación hídrica.

 

12. La Creación de un Cuerpo de Policía Especializado que vigile la Reserva Forestal Protectora

 

• El Ministerio de Ambiente y la CAR manifestaron que no eran las entidades competentes para crear un cuerpo de policía especializado en la reserva.

 

• La Procuraduría indicó que la creación de un cuerpo de policía desconocía el artículo 101 de la Ley 99 de 1993.

 

13. Derechos Colectivos Vulnerados por las entidades demandadas

 

• La actora solicitó que el amparo se extendiera a los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público y del patrimonio cultural de la Nación, la seguridad y salubridad públicas y a la realización de las construcciones, respetando las disposiciones jurídicas.

 

• La Procuraduría manifestó que la protección de los derechos sólo debía recaer sobre el medio ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico, el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales de la zona de reserva para garantizar el desarrollo sostenible, la protección de áreas de especial importancia ecológica y los intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente, los ecosistemas impactados y de los recursos naturales vinculados a la zona de reserva, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público y del patrimonio cultural de la Nación, y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

 

• Ministerio de Ambiente manifestó que no debía condenársele por la violación de los derechos al acceso a los servicios públicos, al medio ambiente sano y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

 

• HELM TRUST indicó que las pruebas allegadas al proceso daban cuenta que el Distrito no había violado derechos colectivos.

 

• CAMACOL señaló que no debía ampararse el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna, pues la actora no los había invocado en la demanda.

 

14. El incentivo económico

 

• La actora señaló que debía concedérsele un incentivo equivalente al 15% del valor recuperado.

 

• El Ministerio de Ambiente indicó que no debía condenársele al pago del incentivo porque no había violado derechos colectivos.

 

15. La aplicación de la Ley 1021 de 2006, por la cual se expidió la Ley General Forestal

 

• CAMACOL indicó que no se tuvo en cuenta la Ley 1021 de 2006 al momento de proferir sentencia.

 

5. ANÁLISIS DE FONDO DEL ASUNTO

 

Visto lo anterior, entra la Sala a estudiar los argumentos expuestos en las dieciséis (16) apelaciones presentadas contra la sentencia de 29 de septiembre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección “B”), para determinar si las decisiones adoptadas en ella fueron adecuadas.

 

En este orden de ideas, para facilitar el estudio de las apelaciones se agruparán por temas, indicando quién las interpuso y qué argumentos plantean. Al efecto, los temas cuyo análisis abordará la Sala son los siguientes:

 

1. La Facultad del Ministerio de Ambiente para sustraer 973 hectáreas de la Reserva Forestal Protectora “Bosque Oriental de Bogotá”

 

2. El Registro del Acuerdo 30 de 1976 (30 de septiembre) y de la Resolución 76 de 1977 (31 de marzo) en las oficinas de registro de instrumentos públicos

 

3. Estudio de legalidad de la Resolución 463 de 2005

 

4. La adquisición de predios en la Franja de Adecuación y en la Reserva Forestal Protectora

 

5. La Demolición de construcciones en la Franja de Adecuación y en la Reserva Forestal Protectora

 

6. La Existencia de Derechos Adquiridos en la Franja de Adecuación y en la Reserva Forestal Protectora

 

7. Los Usos Permitidos en la Reserva Forestal Protectora

 

8. La Naturaleza de los bienes que hacen parte de la Reserva Forestal Protectora

 

9. La Carga que deben asumir los terceros para proteger el medio ambiente en la Reserva Forestal Protectora

 

10. Los Planes de Manejo para la Franja de Adecuación y la Reserva Forestal Protectora

 

11. La Situación Actual de Riesgo para las Personas que habitan los Cerros Orientales de Bogotá

 

12. La Creación de un Cuerpo de Policía Especializado que vigile la Reserva Forestal Protectora

 

13. Los Derechos Colectivos Vulnerados por las entidades demandadas

 

14. El incentivo económico

 

15. La aplicación de la Ley 1021 de 2006, por la cual se expidió la Ley General Forestal

 

5.1. La Facultad del Ministerio de Ambiente para sustraer 973 hectáreas de la Reserva Forestal Protectora “Bosque Oriental de Bogotá”

 

Este argumento fue expuesto por el Ministerio de Ambiente, la Procuraduría y Nicolás Muñoz Escobar, quienes manifestaron en sus recursos de apelación que se encontraban en desacuerdo con lo dispuesto en el numeral 3° de la parte resolutiva de la sentencia apelada, pues en él se impedía al Ministerio de Ambiente sustraer áreas de la Reserva Forestal Protectora “Bosque Oriental de Bogotá”, teniendo facultad para ello, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5°, numeral 18 de la Ley 99 de 1993. Por su parte, Efraín Forero Molina consideró que el Ministerio de Ambiente se había extralimitado en sus funciones al expedir la Resolución 463 de 2005, debido a que no tenía competencia para redelimitar la Reserva Forestal Protectora.

 

Al efecto se advierte que el numeral 3° de la parte resolutiva de la sentencia apelada dispuso lo siguiente:

 

“3. Prohibir que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR y el Distrito Capital – Departamento Administrativo De Planeación Distrital, en lo sucesivo incurran en las acciones y omisiones que de acuerdo con lo dicho en la parte motiva de este fallo, conllevaron a la violación de los derechos colectivos de la demandante, tales como la realización de sustracciones, incorporaciones, legalizaciones, nuevas “redelimitaciones”, al interior de la zona de reserva “Bosque Oriental de Bogotá” declarada por medio del Acuerdo 30 de 1976 y la Resolución 076 de 1977 y “redelimitada” y “zonificada” por medio de la Resolución 463 de 2005 del Ministerio de Ambiente.”

 

En este orden de ideas, debe la Sala examinar las competencias del Ministerio de Ambiente para sustraer áreas de las reservas forestales protectoras del orden nacional; para posteriormente determinar si la sustracción de las 973 de hectáreas que éste realizó en la Reserva Forestal Protectora “Bosque Oriental de Bogotá”, era procedente.

 

Al efecto, es necesario destacar que según su publicación en el Diario Oficial 45880 de 2005 (14 de abril), el tenor literal de la Resolución 463 de 2005 es el siguiente:

 

“Resolución 463 de 2005

 

(14 de abril)

 

Por medio de la cual se redelimita la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, se adopta su zonificación y reglamentación de usos y se establecen las determinantes para el ordenamiento y manejo de los Cerros Orientales de Bogotá.

 

La Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en uso de sus facultades legales y en especial, las conferidas en los artículos 5º, numerales 18 y 19 y 6º de la Ley 99 de 1993 y en el artículo 2º del Decreto-ley 216 de 2003, y

 

CONSIDERANDO:

 

Que dentro de las 14.170 hectáreas que aproximadamente conforman los Cerros Orientales de Bogotá, D. C., existe cobertura vegetal que ameritó ser protegida para conservar el efecto regulador de la cantidad y la calidad de las aguas y por ello, el Instituto de Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, INDERENA, por medio del Acuerdo número 30 de septiembre 30 de 1976, las declaró y alinderó como Área de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, el cual fue aprobado por la Resolución número 076 de marzo 31 de 1977 del Ministerio de Agricultura;

 

Que en virtud del Acuerdo 30 de 1976, el INDERENA delegó por un período de cinco años a la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá, CAR, las funciones de administración y manejo de la Zona de Reserva Forestal Bosque Oriental de Bogotá;

 

Que los Cerros Orientales de Bogotá son un territorio heterogéneo en formas de uso y ocupación, rico en valores ecológicos y paisajísticos, bajo condiciones biofísicas y socioeconómicas complejas, que poseen diversidad de especies de flora y fauna, que soportan la consolidación de distintos ecosistemas, como son páramos, subpáramos y bosques altoandinos;

 

Que la naturaleza de los suelos existente en los Cerros Orientales motivó al INDERENA al establecimiento de la Reserva Forestal Protectora, la cual según el artículo 206 del Decreto-Ley 2811 de 1974, las define como las áreas de propiedad pública o privada que se reservan para destinarlas exclusivamente a la conservación permanente con bosques naturales o artificiales, con la finalidad de proteger los mismos bosques u otros recursos naturales existentes en la zona;

 

Que en el Área de Reserva Forestal Protectora debe prevalecer el efecto protector del bosque y sólo se permitirá la obtención de productos secundarios del mismo;

 

Que con la Declaratoria del Área de Reserva Forestal Protectora se han logrado proteger ecosistemas con valores biológicos importantes para el patrimonio natural de Bogotá y la región. Su estructura ecológica ha podido configurar un encadenamiento vertical de páramo, subpáramo y distintas franjas de bosque alto andino, preservándose algunos remanentes de bosque altoandino (11.7 % del área total) y un extenso cordón de páramo (18.3% del área total);

 

Que asimismo se ha preservado un importante territorio que aporta servicios ambientales estratégicos para la ciudad, la Sabana de Bogotá y la región, entre los cuales se pueden destacar: su contribución como el principal regulador del acuífero de la Sabana de Bogotá asegurando su calidad, cantidad y disponibilidad; su contribución a la regulación del clima y la depuración del aire del oriente de la ciudad y en la protección de los suelos y la estabilización de las diferentes geoformas;

 

Que igualmente con la declaratoria de Área de Reserva Forestal Protectora, se ha preservado el principal referente paisajístico de la capital, por su calidad escénica, dominancia visual y por los valores intrínsecos (naturales) y los adquiridos (históricos y culturales), así como la oferta ambiental para la recreación y la educación;

 

Que sin embargo, los Cerros Orientales han sufrido en algunos sectores procesos de cambio de los usos del suelo, que no son compatibles con los permitidos en el artículo 206 del Código de los Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente, para las zonas de reserva forestal protectora, ya que en la actualidad coexisten diferentes usos, de tipo urbanístico en su zona de borde, uso minero y agropecuario, con relevantes impactos y efectos ambientales sobre los ecosistemas y sobre los servicios ambientales que prestan a comunidades locales que se benefician de ella, por lo que se requiere contar con un instrumento de planificación, ordenamiento y manejo para restaurar, recuperar y armonizar las condiciones sociales, económicas y ambientales del área;

 

Que dichos efectos se ven representados sobre la transformación de ecosistemas en alrededor de 519 hectáreas (3.7% de la Reserva) por el desarrollo de asentamientos humanos de manera concentrada de todos los estratos, muchos de ellos en zonas de alto riesgo y sobre zonas de preservación ambiental. Igualmente se han generado efectos de degradación de ecosistemas por el desarrollo de minería de origen ilegal de manera dispersa (62 canteras al interior y 43 más cerca del borde urbano) con impactos en el paisaje y en la regulación hídrica, en alrededor de 120 hectáreas (0.85% de la Reserva), así como otras áreas más extensas afectadas por el desarrollo de ganadería y agricultura asociada a viviendas campesinas, campestres y fincas de recreo;

 

Que estos procesos de intervención sobre la reserva forestal evidencian graves efectos entre los cuales se puede mencionar: Alteración en las coberturas naturales y estructura de suelos en áreas de recarga de acuíferos, invasión de zonas de rondas, inestabilidad de terrenos en zonas del borde urbano de la ciudad de Bogotá, degradación de coberturas protectoras en importantes micro-cuencas abastecedoras de acueductos locales y deterioro de la calidad escénica del principal referente paisajístico de Bogotá;

 

Que la Ley 99 de 1993 en su artículo 61 declaró la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria es la agropecuaria y forestal;

 

Que en 1999, durante el proceso de concertación para la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, D. C., el Distrito de Bogotá y la CAR reconocieron la necesidad de que la zona denominada como Cerros Orientales contara con una norma unificada que tuviera como base las situaciones reales tanto biofísicas como socioeconómicas y administrativas que existen en el área;

 

Que el Decreto 619 de 2000, por medio del cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, D. C., declaró los Cerros Orientales como parte de su estructura ecológica principal para garantizar los procesos ecológicos del Distrito y de la región, así como una provisión segura, equitativa y diversa de los servicios ambientales a la población y en su artículo 389 estableció que: "Las actividades de las distintas entidades y los particulares dentro de los Cerros Orientales (Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, Resolución 076 de 1977 del Ministerio de Agricultura) se sujetarán a la zonificación y reglamentación del Plan de Manejo que elabore la Corporación Autónoma Regional (CAR) para esta área, en concertación con el Ministerio del Medio Ambiente y el Distrito Capital...";

 

Que para facilitar el cumplimiento de lo establecido en el artículo 389 del Decreto 619 de 2000, se suscribió el Convenio de Cooperación número 12 de junio de 2001, entre el hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la CAR y el DAMA por delegación del Distrito Capital, con el objeto de formular estrategias de acción conjunta y proponer políticas para el manejo del área; adicionalmente en el marco de dicho convenio se creó una Comisión Conjunta, con fundamento en el artículo 33 de la Ley 99 de 1993, para viabilizar el objeto del mismo;

 

Que posteriormente, la CAR y el DAMA elaboraron diversos estudios biofísicos y socioeconómicos de la zona, con el fin de obtener un diagnóstico de la situación actual de uso y estado de conservación de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá en el marco de la formulación del Plan de Ordenamiento y Manejo de los Cerros Orientales, POMCO;

 

Que el diagnóstico del POMCO, estableció que como área de conservación y según las condiciones ecológicas y socioeconómicas de cada una de sus zonas, los Cerros Orientales incluyen espacios dedicados exclusivamente a la preservación y la restauración de los ecosistemas y los usos públicos complementarios de dichas prioridades;

 

Que así mismo, determinó que al interior de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, existen usos que no son compatibles con la conservación de los bosques allí existentes, lo que obliga a las autoridades ambientales a analizar diferentes alternativas de ordenamiento con miras a realizar un manejo coherente con la situación real del territorio, es decir, de acuerdo con sus potencialidades, alteraciones, degradaciones y presiones de ocupación;

 

Que teniendo en cuenta lo anterior, es necesario combinar y complementar diferentes estrategias que involucren: el dominio del Estado sobre las áreas de mayor valor ecológico, la apropiación y el control social mediante el adecuado uso público en las áreas aptas para tal función, la concertación del uso sostenible y el aporte de los particulares a la conservación de acuerdo con la capacidad de carga de cada espacio, la apropiada reglamentación y el control por parte de las autoridades ambientales competentes y el aprovechamiento y refuerzo de las limitaciones físicas para la restricción de las formas de uso y ocupación incompatibles;

 

Que las entidades integrantes de la Comisión Conjunta, reconocieron la necesidad de contar con un marco normativo unificado, donde concurran las competencias y funciones de las entidades del orden nacional, regional y del Distrito Capital, constituyendo un modelo de ordenamiento coherente y consecuente con la situación ambiental y social de los Cerros Orientales, con claros propósitos en términos del mantenimiento de los valores de conservación, culturales, de biodiversidad, paisaje, protección edáfica, regulación hídrica y como elemento estructurante del sistema de áreas protegidas del Distrito Capital definidas en su Plan de Ordenamiento Territorial;

 

Que por su parte el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con el apoyo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, generaron la cartografía base de la reserva a escala 1:10.000 conjuntamente con los estudios catastrales y de coberturas y uso del suelo de la reserva forestal protectora "Bosque Oriental de Bogotá", como parte de las acciones necesarias para cumplir el registro de la misma ante las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, según acción de cumplimiento definida a través de Sentencia del 1º de marzo de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca;

 

Que a través del artículo 117 del Decreto 469 de 2003, por medio del cual se adelantó la revisión del POT de Bogotá, se estableció que: "El perímetro urbano en los límites con las reservas forestales coincide con los límites establecidos para dichas reservas por la Resolución 076 de 1977 del Ministerio de Agricultura/INDERENA. El Departamento Administrativo de Planeación Distrital podrá precisar este límite con base en las decisiones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, cuando expida los respectivos actos administrativos";

 

Que como resultado de lo anterior, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, teniendo como sustento las discusiones sostenidas al interior de la Comisión Conjunta, así como el análisis físico, funcional, normativo y fáctico de los asentamientos dispuestos a lo largo del costado occidental de la reserva, entrará a revisar en la presente Resolución las siguientes alternativas desde el punto de vista técnico y jurídico:

 

a) Redelimitar la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, adoptando la zonificación y reglamentación de usos correspondiente;

 

b) Establecer para las áreas excluidas de la Reserva, medidas generales de ordenamiento y manejo que sean compatibles con los objetivos del Área de Reserva Forestal Protectora y cuya competencia según la Ley 388 de 1997 corresponde al Distrito Capital;

 

c) Establecer las determinantes de ordenamiento y manejo para la consolidación del límite urbano en el costado occidental de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, de tal manera que se mitigue la presión de intervenciones en el área, las cuales deberán ser incorporadas por el Distrito Capital en el Plan de Ordenamiento Territorial y en su reglamentación de usos del suelo.

 

Consideraciones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

 

A. Frente a la competencia

 

La Ley 165 de 1994, por la cual se aprueba el "Convenio sobre la Diversidad Biológica" en su artículo 8º, define como obligaciones del Estado, entre otras las siguientes:

 

▪ Formular directrices para el establecimiento y ordenación de áreas protegidas o áreas donde se adopten medidas especiales para conservar la diversidad biológica.

 

▪ Promover la protección de ecosistemas y hábitat naturales y el mantenimiento de poblaciones viables de especies en entornos naturales.

 

▪ Promover un desarrollo ambientalmente adecuado y sostenible en áreas adyacentes a áreas protegidas, con miras a aumentar la protección de esas zonas.

 

▪ Procurar el establecimiento de condiciones necesarias para armonizar las utilizaciones actuales con la conservación de la diversidad biológica y la utilización sostenible de sus componentes, y

 

▪ Reglamentar u ordenar los procesos y categorías de actividades pertinentes, cuando se haya determinado un efecto adverso importante para la diversidad biológica.

 

Según lo consagrado en el artículo 5º numerales 18 y 19 de la Ley 99 de 1993, le corresponde al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, reservar, alinderar y sustraer las reservas forestales nacionales y reglamentar su uso y funcionamiento, además velar por la protección del patrimonio natural y la diversidad biótica de la Nación, así como por la conservación de las áreas de especial importancia ecosistémica. Función que ratificó el Decreto-Ley 216 de 2003, al consagrar en el numeral 10 del artículo 6º, como competencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial declarar, delimitar, alinderar y sustraer áreas de manejo especial, áreas de reserva nacional forestal y demás áreas protegidas;

 

Que según el numeral 1 del artículo 10 de la Ley 388 de 1997, las determinantes ambientales relacionadas con la conservación del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales, constituyen normas de superior jerarquía y deberán tenerse en cuenta no sólo en la elaboración y adopción de los planes de ordenamiento territorial, sino también en la revisión de sus diferentes componentes, al tenor de lo consagrado en el artículo 28 de la citada ley;

 

Que la Ley 812 de 2003, por la cual se estableció el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, "Hacia un Estado Comunitario" en los objetivos de conservación y uso sostenible de bienes y servicios ambientales, definió la necesidad de emprender acciones orientadas al ordenamiento y realinderación de las reservas forestales nacionales;

 

Que por otra parte el mismo artículo 2º del Decreto-Ley 216 de 2003, estableció como funciones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial las siguientes: "2. Determinar los mecanismos e instrumentos para orientar los procesos de ordenamiento territorial del orden nacional, regional y local. 3. Velar porque en los procesos de ordenamiento territorial se apliquen los criterios de sostenibilidad e incorporen las áreas de manejo especial, reservas forestales y demás áreas protegidas";

 

Que en consecuencia, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, es competente para redelimitar el Área de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá declarada mediante la Resolución 076 de 1977, adoptar la zonificación interna de la misma, con miras a orientar su uso y funcionamiento. Asimismo es competente para establecer determinantes para el ordenamiento y manejo del territorio que orienten al Distrito Capital, en la reglamentación de los usos del suelo de las zonas excluidas de la reserva forestal, dejándole al mismo, la obligación de impedir la intervención urbanística en predios de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá.

 

B. Frente a los criterios técnicos

 

Que la actuación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial frente al manejo de los Cerros Orientales de Bogotá, debe estar orientada entre otros, por los siguientes principios de la gestión ambiental consagrados en el artículo 1º numerales 4 y 8 de la Ley 99 de 1993, "4. Las zonas de páramos, sub-páramos, los nacimientos de aguas y las zonas de recarga de acuíferos serán objeto de protección especial", y "8. El paisaje por ser patrimonio común deberá ser protegido";

 

Que es función del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, priorizar y asegurar la preservación y restauración de los ecosistemas alto-andinos y los paisajes naturales contenidos en las zonas de los Cerros Orientales que presentan algunas áreas con relictos de ecosistemas naturales inalterados, así como remanentes de ecosistemas alterados de especial singularidad y susceptibles de restauración, con una alta significación biótica para el patrimonio natural de Bogotá, D. C. y la región;

 

Que las Áreas de Reserva Forestal Protectora, conforme al Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente, son zonas de propiedad pública o privada que se reservan para destinarlas exclusivamente a la conservación permanente con bosques naturales o artificiales, con la finalidad de proteger los mismos bosques u otros recursos naturales existentes en la zona y en las que debe prevalecer el efecto protector del bosque, permitiéndose sólo la obtención de productos secundarios del mismo;

 

Que para cumplir con los objetivos en ella determinados, la ley prevé la posibilidad de zonificar e implementar diferentes medidas de manejo al interior de sus límites, atendiendo a las condiciones y características propias de sus áreas;

 

Que al interior de la Reserva Forestal Protectora declarada en 1977, aún existen zonas donde la cobertura vegetal se encuentra en buen estado de conservación, que aportan a la protección de otros recursos naturales, favoreciendo la recuperación o la rehabilitación de los bosques, por lo que deben continuar siendo protegidas bajo una categoría estricta como la de Reserva Forestal Protectora, lo que hace necesario un realinderamiento de la Reserva Forestal actual y la adopción de una zonificación y reglamentación de usos al interior de la misma, acorde con los objetivos de conservación y protección;

 

Que también existen áreas que no cumplen con las características antes descritas y por lo tanto deberán ser excluidas de la reserva, sometiendo su uso a determinantes de ordenamiento y manejo compatibles con los objetivos de conservación;

 

Que por lo tanto, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con la presente resolución busca que el ordenamiento y manejo de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá se oriente a consolidar una estructura ambiental en el territorio que sustente en el mediano y largo plazo el conjunto de valores ecológicos y socioeconómicos que representan para la ciudad de Bogotá, los municipios aledaños y la región, de manera consecuente con su situación real en términos de su oferta ambiental, potencialidades, alteraciones, degradaciones y presiones de ocupación, basado en las siguientes estrategias:

 

▪ Armonizar y consolidar la estructura funcional de la reserva forestal protectora Bosque Oriental de Bogotá, como elemento determinante del ordenamiento ambiental y territorial de manera coherente y consecuente con su situación jurídica, ambiental y social, con el fin de mantener en el mediano y largo plazo, sus valores de conservación, en términos de biodiversidad, de calidad escénica, protección edáfica, regulación hídrica, así como de oferta ambiental para la recreación pasiva y la educación ambiental.

 

▪ Normalizar espacios urbanos y suburbanos en conflicto con la reserva forestal protectora, promoviendo la consolidación de franjas de borde para contener a futuro su expansión sobre la misma y armonizar sus estructuras en función del manejo de la reserva forestal protectora y del mejoramiento de la calidad de vida de quienes la habitan.

 

▪ Definir una zonificación que permita regular espacios con procesos de degradación de ecosistemas por el desarrollo de ganadería y agricultura asociada a viviendas campesinas, campestres y fincas de recreo, así como de infraestructura social en función de la rehabilitación y restauración de ecosistemas al interior de la reserva forestal protectora.

 

Las estrategias mencionadas se desarrollarán mediante las siguientes acciones puntuales:

 

1. Redelimitación del área protegida Bosque Oriental de Bogotá, con la finalidad de:

 

a) Mantener una estructura ecológica funcional que reconozca y potencie la integralidad y conectividad de los ecosistemas que hacen parte de la reserva forestal, y al mismo tiempo configure un ordenamiento armónico y normalizado de los bordes urbanos de la ciudad de Bogotá que limitan con el área protegida;

 

b) Consolidar el área protegida como elemento fundamental de la estructura ecológica, ambiental, funcional y espacial de la ciudad de Bogotá y su relación con los municipios aledaños, fijando determinantes ambientales y de ordenamiento;

 

c) Establecer una franja de adecuación entre la reserva forestal protectora y el perímetro urbano de la ciudad de Bogotá, que actúe como espacio de consolidación de la estructura urbana y como zona de amortiguación y de contención definitiva de los procesos de urbanización de los Cerros Orientales;

 

d) Evitar nuevos procesos de urbanización ilegal en áreas libres que son objeto de fuerte presión urbanística, mediante la promoción de un desarrollo legal bajo los diferentes instrumentos de planeamiento que favorezcan y garanticen la armonía de los usos del suelo con la reserva forestal;

 

e) Establecer un realinderamiento geográfico de la reserva forestal siguiendo en lo posible límites arcifinios a través de vías, ríos, divisorias de aguas, quebradas y/o drenajes, de tal manera que facilite a las autoridades ambientales y distritales la adecuada gestión administrativa, de acuerdo con el ámbito de sus competencias, tanto en el área protegida como en los bordes urbanos que colindan con ella.

 

Dicho alinderamiento se establece sobre cartografía oficial del IGAC a escala 1:10.000 producida en el año 2003. De manera particular, el límite occidental de la reserva se describe utilizando en lo posible corredores viales y curvas de nivel, acompañados con algunos referentes sobre ejes de ríos, quebradas y escorrentías, establecidos en la misma cartografía, buscando la aplicación de los criterios anteriormente mencionados;

 

f) Armonizar el límite occidental de la reserva forestal con el perímetro urbano en este sector de manera consecuente con lo establecido en el artículo 117 del Decreto 469 de 2003 (Revisión POT de Bogotá);

 

g) Sobre los espacios urbanos que resulten de la armonización de los bordes urbanos con la Reserva Forestal, establecer determinantes que orienten y garanticen el equilibrio entre la estructura y dinámica urbana y los propósitos y objetivos del ordenamiento y manejo de la Reserva Forestal;

 

h) Armonizar sus límites con las condiciones reales de los asentamientos urbanos dispuestos en su borde y que están funcionalmente articulados con la ciudad y con aquellos localizados a lo largo del corredor de La Calera.

 

2. Zonificación interna de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, mediante el desarrollo de las siguientes acciones generales:

 

a) Estabilizar y en muchos casos reversar los procesos de deterioro que han dado lugar al desmejoramiento ambiental de la reserva, reconociendo las situaciones particulares en términos de sus potencialidades, restricciones, alteraciones, degradaciones y presiones de ocupación;

 

b) Establecer determinantes ambientales a su interior que orienten las situaciones particulares que vienen ejerciendo presión sobre la estructura ecológica de la reserva forestal, con el fin de:

 

- Conservar aquellos remanentes de vegetación natural del páramo, subpáramo y bosque altoandino, así como áreas que estando en procesos de degradación, cumplen una función esencial para el mantenimiento de la estructura ecológica funcional de la reserva forestal.

 

- Rehabilitar ecológicamente aquellas áreas que estando con pastos enmalezados y/o actividades agropecuarias, presentan un gran potencial para la restauración ecológica. De manera general estas zonas pueden ser sometidas a procesos de restauración asistida hasta el punto que puedan regenerarse naturalmente.

 

Igualmente, rehabilitar ecológicamente aquellas áreas que estando con plantaciones forestales, presentan un gran potencial para la restauración ecológica. De manera general estas zonas serán sometidas a procesos de restauración asistida, procurando el reemplazamiento paulatino de la vegetación plantada por la regeneración natural.

 

- Recuperar ambientalmente aquellas áreas con intervención antrópica por la construcción de viviendas rurales, infraestructura de servicios y equipamientos con el fin de conservar el efecto protector de la reserva forestal, garantizando la funcionalidad de dichos desarrollos bajo claros parámetros y determinantes ambientales que no pongan en riesgo la función protectora de la reserva forestal.

 

Igualmente, serán objeto de recuperación ambiental aquellas áreas degradadas por actividades mineras y procesos erosivos severos que deben ser sometidas a tratamientos de readecuación geomorfológica y reconstrucción paisajística para integrarlas como zonas de protección con vegetación arbórea y arbustiva.

 

Asimismo recuperar ambientalmente, aquellos espacios ocupados de manera irregular en zonas ambientalmente sensibles que exigen la reubicación de la infraestructura existente y la recuperación ambiental a través de la reconstrucción paisajística como zonas de protección con vegetación arbórea y arbustiva.

 

3. Formulación, adopción e implementación de un Plan de Manejo de la Reserva Forestal por parte de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, entidad competente para la administración de las Reservas Forestales Nacionales, con la finalidad de:

 

a) Establecer, adoptar e implementar de manera coherente y consecuente con lo definido en los puntos 1 y 2, los programas y acciones para la implementación del modelo de ordenamiento y el desarrollo de medidas que contengan actividades, actores y metas necesarias para cumplir con las determinaciones del Plan de Manejo en cuanto hace referencia a la conservación, rehabilitación ecológica, recuperación paisajística y recuperación ambiental;

 

b) Establecer y ejecutar acciones de administración eficiente con los recursos técnicos, administrativos, de planeación y financieros para el manejo y administración de la reserva. Para tal efecto, la Autoridad Ambiental podrá utilizar los mecanismos e incentivos establecidos en la normatividad vigente;

 

Que en conclusión y con base en lo establecido en el artículo 389 del Decreto 619 de 2000 por medio del cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá y las disposiciones contenidas en el Decreto 469 de 2003, por medio del cual se realizó la revisión del Plan mencionado, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, procede en el ámbito de sus competencias, a formular las medidas de ordenamiento y manejo de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, realizando la redelimitación del Área de Reserva, adoptando su zonificación interna y estableciendo unas determinantes de ordenamiento y manejo que deberán ser incorporadas en los instrumentos de planificación de la CAR y del Distrito Capital;

 

Que siendo el Ministerio competente y en mérito de lo expuesto,

 

 RESUELVE:

 

Artículo 1º.   Redelimitar el Área de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, declarada mediante el artículo 2º de la Resolución número 076 de 1977, ubicada en jurisdicción del Distrito Capital, con el fin de armonizar los elementos de orden ambiental y territorial para su adecuado manejo y administración, la cual quedará comprendida dentro de los siguientes límites indicados sobre la cartografía a escala 1:10.000 del IGAC, Plano número 1 que se incorpora a la presente resolución y descritos de la siguiente manera:

 

(…)

 

Artículo 2º. Son Objetivos de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá los siguientes:

 

1. Proteger los ecosistemas altoandinos, subpáramos y páramos, con su fauna y flora características y con algunos elementos endémicos.

 

2. Conservar y restaurar las funciones, los valores y los servicios ambientales que los Cerros Orientales prestan a los habitantes urbanos y rurales de Bogotá y de sus municipios aledaños.

 

3. Propender por la regulación de los intercambios biológicos y energéticos necesarios para mantener o restaurar la estructura ecológica principal funcional.

 

4. Conservar el papel de los ecosistemas como regulador hidrológico en la circulación regional del agua, asegurando su calidad, cantidad y regularidad, no solamente para la ciudad de Bogotá, sino también para las poblaciones humanas circundantes.

 

5. Conservar los bosques como barrera natural de control de procesos de geoinestabilización.

 

6. Fomentar el valor escénico, paisajístico y de identidad cultural r elativo a la importancia que representa el transfondo natural de la ciudad para sus habitantes, visitantes y transeúntes.

 

7. Brindar espacios de recreación pasiva y esparcimiento para la contemplación del paisaje de la sabana y de ambientes naturales.

 

8. Fomentar la investigación y educación en áreas intervenidas o alteradas, para de este modo ayudar a generar conocimiento del entorno natural y de alternativas de restauración de ecosistemas altoandinos, altamente intervenidos.

 

9. Recuperar las zonas degradadas, restaurar las condiciones del suelo y prevenir fenómenos que causen alteraciones significativas al ambiente.

 

10. Ordenar y orientar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y la protección de los valores geomorfológicos, hidrológicos, biológicos, ecológicos y paisajísticos presentes en los Cerros Orientales para que puedan ser apropiados y disfrutados en forma sostenible.

 

Artículo 3°. Adoptar la siguiente zonificación interna de la Reserva Forestal Protectora "Bosque Oriental de Bogotá" redelimitada en el artículo 1º de la presente resolución y espacializada en el Plano Nº 2, elaborado sobre la base cartográfica del IGAC, escala 1:10.000, que se anexa a la presente resolución. Esta zonificación corresponde a una subdivisión con fines de manejo de las diferentes áreas que la integran, que se planifica y determina de acuerdo con las características naturales de cada una de ellas para su adecuada administración.

 

La zonificación que a continuación se define no implica diferentes grados de protección sino medidas de manejo especial a fin de garantizar su manejo integral, considerando las situaciones particulares del área en términos de sus potencialidades, restricciones, alteraciones, degradaciones y presiones de ocupación:

 

1. Zona de Conservación. Zona destinada al mantenimiento permanente de la vegetación nativa de los Cerros Orientales en sus diferentes estados sucesionales.

 

Esta zona comprende espacios con vegetación natural en diferentes grados de sucesión natural e intervención antrópica que deben ser objeto de medidas de protección especial, dada su condición relictual e importancia para conservar la biodiversidad, así como la integralidad de los servicios ambientales que se derivan de la reserva forestal.

 

El tratamiento de conservación se define bajo los siguientes parámetros:

 

a) Las acciones de manejo deberán estar dirigidas a la conservación de los remanentes de vegetación nativa que se encuentran al interior de la reserva forestal en sus diferentes estados de sucesión natural;

 

b) De acuerdo con el grado de intervención, conservación y/o degradación de la vegetación natural, algunas áreas pueden ser sometidas a tratamiento de regeneración natural asistida, bajo parámetros técnicos y metodológicos de restauración de ecosistemas previamente avalados por la autoridad ambiental competente;

 

c) El uso principal de estas zonas corresponde al forestal protector y sus usos complementarios relacionados con la oferta escénica, educativa, investigativa, de recreación pasiva y de infraestructura de servicios y seguridad se podrán desarrollar siempre y cuando, la ejecución de obras y el desarrollo de tales actividades asociadas a estos usos, no pongan en riesgo la función protectora de la reserva, la conservación de los recursos naturales renovables y la condición natural de los ecosistemas presentes en esta zona.

 

2. Zona de Rehabilitación Ecológica. Zona destinada a la rehabilitación de la vegetación natural en áreas con potencial de restauración ecológica.

 

Esta zona comprende espacios con plantaciones forestales de especies exóticas y/o áreas que vienen siendo objeto de deterioro por el desarrollo de actividades pecuarias y agrícolas, cuyos suelos permiten emprender acciones de restauración para inducir y conformar vegetación nativa, la recuperación de suelos y de microcuencas para ser incorporadas al suelo de conservación.

 

El tratamiento de rehabilitación ecológica se define bajo los siguientes parámetros:

 

a) Para el caso de las áreas degradadas por efectos del desarrollo de actividades agrícolas y pecuarias, se deberán establecer acciones de restauración que garanticen la recuperación del suelo, de las microcuencas y la regeneración natural asistida a través del establecimiento de plantaciones forestales con especies nativas, tomando en consideración parámetros técnicos y metodológicos de restauración de ecosistemas previamente avalados por la autoridad ambiental competente;

 

b) Para el caso de las plantaciones forestales protectoras con especies exóticas se podrán emprender acciones para sustituir paulatinamente dicha vegetación a través de la inducción de vegetación natural, tomando en consideración parámetros técnicos y metodológicos de restauración de ecosistemas previamente avalados por la autoridad ambiental competente.

 

Para la ejecución de este tratamiento se requerirá el respectivo plan de manejo que debe ser aprobado previamente por la autoridad ambiental competente y en el que se definirán los mecanismos para el aprovechamiento, transporte, disposición y destino de la biomasa que será extraída de dichas plantaciones;

 

c) El uso principal de estas zonas corresponde al forestal protector y sus usos complementarios relacionados con la oferta escénica, educativa, investigativa, de recreación pasiva y el desarrollo de infraestructura de servicios y seguridad, se podrán adelantar siempre y cuando la ejecución de obras y el desarrollo de tales actividades asociadas a estos usos, no pongan en riesgo la función protectora de la reserva y la conservación de los recursos naturales renovables de la misma y por el contrario potencien acciones de restauración asistida en dichas zonas.

 

3. Zona de Recuperación Paisajística. Zonas destinadas a la recuperación y mantenimiento de suelos de protección dentro de áreas que han sido objeto de deterioro ambiental por el desarrollo de actividades mineras y asentamientos humanos en áreas de alta sensibilidad ambiental.

 

Esta zona comprende espacios deteriorados por el desarrollo de actividades mineras que para su recuperación deben ser sometidos a tratamientos de readecuación geomorfológica y reconstrucción paisajística, así como espacios ocupados con asentamientos humanos en áreas de alta fragilidad ambiental y/o que están fragmentando los ecosistemas y que una vez recuperados deberán ser incorporados al suelo de conservación.

 

El tratamiento de Recuperación Paisajística se define bajo los siguientes parámetros:

 

a) Para el caso de las áreas afectadas por explotación minera se deberán iniciar procesos orientados a la suspensión de tales actividades y aplicar el plan de manejo, recuperación y restauración ambiental en las áreas afectadas, con el fin de adecuar estos espacios como suelos de protección.

 

En la aplicación del plan de manejo, recuperación y restauración ambiental, se deberán considerar parámetros técnicos y metodológicos de restauración de ecosistemas previamente avalados por la autoridad ambiental competente;

 

b) Para el caso de las áreas afectadas por asentamientos humanos en áreas de alta sensibilidad ambiental, se deberán iniciar procesos orientados a la implementación de un plan de reubicación de la población ocupante y emprender las medidas necesarias para recuperar estas, tomando en consideración parámetros técnicos y metodológicos de restauración de ecosistemas previamente avalados por la autoridad ambiental competente;

 

c) El uso principal de estas zonas corresponde al forestal protector. Sus usos complementarios, relacionados con la oferta escénica, educativa, investigativa, de recreación pasiva y el desarrollo de infraestructura de servicios y seguridad, se podrán adelantar siempre y cuando la ejecución de obras y el desarrollo de tales actividades asociadas a estos usos, no pongan en riesgo la función protectora de la reserva y la conservación de los recursos naturales renovables de la misma y por el contrario potencien acciones de restauración asistida en dichas zonas.

 

4. Zona de Recuperación Ambiental. Zonas destinadas a la recuperación y mantenimiento del efecto protector de la reserva forestal dentro de áreas que han sido alteradas por el desarrollo de viviendas rurales semiconcentradas y/o dispersas o de edificaciones de uso dotacional, generando procesos de fragmentación y deterioro de coberturas naturales. Dichas áreas deben ser sometidas a tratamientos de recuperación ambiental para garantizar que las infraestructuras allí presentes no pongan en riesgo el efecto protector de los suelos y el funcionamiento integral de la reserva forestal protectora.

 

Los límites de las zonas de recuperación ambiental, establecidas en el Plano Nº 2, podrán ser objeto de precisiones cartográficas en el marco del Plan de Manejo de la Reserva Forestal "Bosque Oriental de Bogotá". Tales precisiones se adelantarán con base en estudios de detalle que demuestren la pertinencia de dichos ajustes.

 

El tratamiento de recuperación ambiental se define bajo los siguientes parámetros:

 

a) No permitir la implantación de nuevas unidades de vivienda rural semiconcentrada y/o dispersa y nuevas unidades de carácter dotacional, así como tampoco la ampliación de las infraestructuras suburbanas preexistentes en estas zonas. Igualmente se deberán ordenar adecuadamente los conjuntos de vivienda dispersa existentes actualmente; emprender acciones de recuperación de las zonas libres dispuestas al interior de los mismos y propender porque las infraestructuras viales y de servicios públicos no pongan en riesgo la función protectora de la reserva y la conservación de los recursos naturales renovables de la misma;

 

b) Para el desarrollo de las acciones de recuperación ambiental, este tratamiento debe buscar una armonización de esta zona y configuración equilibrada de las construcciones existentes, donde la cobertura forestal protectora con especies nativas, como uso principal debe cubrir la mayor parte del área. No obstante, la asignación de parámetros y especificaciones que se determinen en el Plan de Manejo de la Reserva Forestal deberán considerar la situación actual y particular de dichas construcciones y las necesidades que se derivan para su funcionamiento;

 

c) El Plan de Manejo de la Reserva Forestal deberá especificar las medidas de prevención, mitigación, corrección y compensación a que están obligados los propietarios de las edificaciones contenidas en estas zonas, así como los demás parámetros para su correcta armonización y funcionamiento;

 

d) Para la normalización de las construcciones preexistentes en estas zonas de vivienda dispersa y dotacionales, las normas y demás regulaciones se establecerán mediante la figura de "Planes de Manejo Ambiental" que deberán formular e implementar los interesados en los plazos que establezca el Plan de Manejo de la Reserva Forestal, y que serán objeto de aprobación por parte de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR.

 

Para efectos de regular y utilizar correctamente las compensaciones a que están obligados los propietarios de viviendas localizadas al interior de estas zonas, la CAR establecerá los mecanismos para el cobro, administración y gestión de recursos provenientes de las mismas. Estos recursos se destinarán de manera exclusiva para el desarrollo de los programas y proyectos formulados en el Plan de Manejo;

 

e) Los mecanismos indicados anteriormente, sólo se aplicarán para las construcciones preexistentes. Sin excepción, las construcciones ilegales desarrolladas con posterioridad a la expedición de esta resolución, no podrán ser normalizadas al interior de la reserva forestal y deberán ser objeto de las medidas policivas, judiciales y administrativas conducentes a la aplicación de las sanciones, la demolición de lo construido y la restauración de las condiciones ambientales preexistentes, conforme a las normas vigentes.

 

Parágrafo. Las actividades que se pretenda desarrollar al interior de la reserva forestal protectora Bosque Oriental de Bogotá, por razones de utilidad pública o interés social deberán ceñirse a lo dispuesto en el Decreto-ley 2811 de 1974.

 

Artículo 4º. De conformidad con el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, será la encargada de administrar la Reserva Forestal Protectora delimitada en la presente resolución, para lo cual formulará y adoptará, dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia de este acto administrativo, el Plan de Manejo para la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, que deberá contener los programas, proyectos y acciones estratégicas necesarias para conservar preservar, rehabilitar y recuperar los ecosistemas que hacen parte de la reserva forestal, así como para su ordenamiento, manejo integral y administración. Dicho plan deberá formularse e implementarse respetando la zonificación definida en la presente resolución.

 

Artículo 5º. Las áreas que con fundamento en la Resolución 076 de 1977 hacían parte de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá y que quedan excluidas de la misma de acuerdo con la redelimitación planteada en el artículo 1º de la presente resolución, se sujetarán a las siguientes determinantes de ordenamiento y manejo ambiental, que serán desarrolladas e incorporadas al POT de Bogotá:

 

a) El Departamento Administrativo de Planeación Distrital deberá precisar los límites del perímetro urbano en los límites con la reserva forestal, tomando como base la redelimitación de la Reserva Forestal determinada en el artículo 1º de la presente resolución, de conformidad con lo establecido en el artículo 117 del Decreto 469 de 2003. En todo caso el perímetro urbano no podrá exceder el límite de la reserva forestal protectora "Bosque Oriental de Bogotá";

 

b) Las áreas que se excluyen de la reserva deberán conformar a corto, mediano y largo plazo una Franja de Adecuación entre la ciudad y la Reserva Forestal. Esta franja tiene como objetivo constituir un espacio de consolidación de la estructura urbana y una zona de amortiguación y contención definitiva de los procesos de urbanización de los cerros orientales.

 

Esta Franja estará compuesta por dos tipos de áreas a su interior: (i) Un Área de Ocupación Pública Prioritaria, adyacente al límite occidental de la Reserva; y (ii) Un área de Consolidación del Borde Urbano. A las áreas excluidas de la reserva se les aplicarán los instrumentos previstos en la normatividad vigente con el fin de garantizar el cumplimiento de los principios establecidos en el artículo 2º de la Ley de Desarrollo Territorial (Ley 388 de 1997).

 

Para garantizar la consolidación de la Franja de Adecuación, el Distrito Capital deberá formular y adoptar el plan o los planes zonales y los planes parciales correspondientes, para las áreas excluidas de la reserva forestal, que deberán tener en cuenta en su formulación las siguientes determinantes:

 

a) No permitir construcciones en áreas con pendientes superiores a 45 grados, en zonas de ronda de quebradas y drenajes, relictos de vegetación nativa y zonas de recarga de acuíferos;

 

b) Promover y proyectar la consolidación de un Área de Ocupación Pública Prioritaria en contacto con el límite occidental de la reserva, a través del establecimiento de parques urbanos, corredores ecológicos viales, corredores ecológicos de ronda y de borde, integrando en lo posible las áreas verdes que quedan excluidas en la redelimitación de la reserva forestal, de tal forma que se constituya en espacio público de transición entre la Reserva Forestal y el desarrollo y/o edificación, que permita la promoción y desarrollo de actividades de recreación pasiva y de goce y disfrute del espacio público;

 

c) Promover y proyectar que todo proceso de desarrollo y/o edificación que se adelante en el área de Adecuación del Borde Urbano contenga, cierre y formalice estructural, espacial y legalmente el desarrollo urbano de la ciudad en contacto con la reserva forestal;

 

d) En todos los procesos de desarrollo urbanístico dentro del Área de Adecuación del Borde Urbano, se deberá propender por el objetivo general de conservación y manejo de la Reserva Forestal. Por ello, la dimensión y forma de las estructuras viales y demás infraestructura de servicios de nuevos desarrollos que se proyecten de manera planificada, deberán ser consecuentes y concordantes con el carácter ambiental de la reserva forestal y promover que dichas estructuras representen el cierre del crecimiento urbano y la generación de espacios públicos lineales dispuestos en el Área de Ocupación Pública Prioritaria;

 

e) El Distrito Capital desarrollará acciones de divulgación y capacitación sobre prevención y atención de desastres para las comunidades asentadas en la Franja de Adecuación, así como un control estricto sobre el cumplimiento de las regulaciones establecidas para los procesos de urbanización que se desarrollen en la misma.

 

Parágrafo.    Hasta tanto el Distrito Capital de Bogotá, establezca la reglamentación urbanística con base en las determinantes de ordenamiento y manejo consagradas en la presente resolución no se permite ningún desarrollo urbanístico ni se podrán expedir licencias de urbanismo y construcción por parte de las Curadurías Urbanas. 

 

Artículo 6º. Cualquier modificación a los criterios, determinantes ambientales o parámetros establecidos en la presente resolución, requerirá aprobación previa por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, mediante acto administrativo debidamente motivado.

 

Artículo 7°. Ordenar la publicación de la presente resolución en el Diario Oficial y comunicar la misma a la Alcaldía Distrital, Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, Departamento Administrativo del Medio Ambiente de Bogotá, DAMA, y a la Procuraduría Judicial, Agraria y Ambiental.

 

Artículo 8º. Registrar la presente resolución en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo de Bogotá.” (Se resalta)

 

i. Competencia del Ministerio de Ambiente para sustraer áreas de las reservas forestales protectoras del orden nacional

 

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 5° numeral 18 de la Ley 99 de 1993, se advierte que corresponde al Ministerio de Ambiente:

 

“18. Reservar, alinderar y sustraer las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales y las reservas forestales nacionales, y reglamentar su uso y funcionamiento;”[245] (Se resalta)

 

Asimismo, según se lee en los artículos 2° numeral 3° y 6° numeral 10° del Decreto Ley 216 de 2003[246], son funciones del Ministerio de Ambiente y del Despacho del Ministro:

 

“Artículo 2º. Funciones. El Ministerio De Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, además de las funciones que le establece las Leyes 99 de 1993 y 489 de 1998, ejercerá las siguientes:

 

(…)

 

3. Velar porque en los procesos de ordenamiento territorial se apliquen criterios de sostenibilidad e incorporen las áreas de manejo especial, reservas forestales y demás áreas protegidas.”

 

“Artículo 6. Funciones del Despacho del Ministro. Son funciones del Despacho del Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorio… las siguientes:

 

(…)

 

10. Declarar, delimitar, alinderar y sustraer áreas de manejo especial, áreas de reserva nacional forestal y demás áreas protegidas.” (Se resalta)

 

De las normas transcritas la Sala advierte que el Ministerio de Ambiente es competente para sustraer áreas de las reservas forestales protectoras del orden nacional. 

 

De hecho, se recuerda que la Corte Constitucional, mediante sentencia C - 649 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), declaró la exequibilidad de la atribución asignada al Ministerio de Ambiente parar sustraer áreas de las reservas forestales nacionales, cuando manifestó:

 

“Observa la Corte que con anterioridad a la Constitución de 1991, siempre se consideró que la regulación en materia de reservas correspondía al legislador, quien determinaba la competencia, y los requisitos y condiciones para su constitución. Salvo en algunos casos en que directamente se estableció por el legislador la reserva (vgr. la de la Sierra de la Macarena), otras, fueron establecidas por la administración con arreglo a las directrices trazadas por el legislador. Así, específicamente la ley señaló competencia al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -INCORA- para constituir reservas sobre terrenos baldíos para colonización y otras finalidades (art. 3°. Ley 135/61) y al INDERENA para constituir reservas sobre recursos naturales renovables (art. 38, letra b) del Decreto 133/76).

 

…con fundamento en la Constitución, le corresponde al legislador establecer el marco normativo general relativo al ambiente, dentro del cual necesariamente se comprenden las regulaciones concernientes a los recursos naturales renovables. Por lo tanto, corresponde al legislador determinar las condiciones bajo las cuales se pueden constituir dichas reservas o sustraer las áreas de tales reservas…

 

El derecho constitucional que tienen todas las personas a gozar de un ambiente sano, configura indudablemente un cometido estatal, que se cumple no solamente a través de la acción legislativa, sino de la actividad administrativa… De este modo se explica que dentro de los cometidos de la administración relativos al manejo, preservación, conservación, restauración y sustitución del ambiente, se encuentra indudablemente la potestad, originada en la habilitación del legislador a aquélla, para constituir reservas, modificarlas o sustraer de ellas las áreas o zonas correspondientes.

 

La protección que el art. 63 de la Constitución establece al determinar que los bienes allí mencionados son inalienables, inembargables e imprescriptibles, debe interpretarse, con respecto a los parques naturales, en el sentido de que dichas limitaciones las estableció el Constituyente con el propósito de que las áreas alindadas o delimitadas como parques, dada su especial importancia ecológica (art. 79), se mantengan incólumes e intangibles, y por lo tanto, no puedan ser alteradas por el legislador, y menos aún por la administración, habilitada por éste.

 

Con respecto a otros bienes a los cuales el legislador le pueda atribuir, según el art. 63, las mencionadas restricciones, hay que entender que si él tiene la voluntad para crearlas, igualmente tiene la potestad para eliminarlas, según lo demanden los intereses públicos o sociales. De este modo, las zonas de reservas forestales, que no formen parte del sistema de parques naturales, sí pueden ser objeto de sustracción por el Ministerio del Medio Ambiente.

 

En razón de lo anterior, la Corte estima que es inconstitucional la expresión "y sustraer" incluida en el numeral 18 del art. 5 de la ley 99 de 1993, referida a las áreas integrantes de parques nacionales, mas no cuando se trate de zonas de reserva forestal.” (Se resalta)

 

Asimismo, en concepto de 22 de marzo de 2001 (M.P. Luis Camilo Osorio Isaza), la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado determinó:

 

“Las autoridades, no sólo de la corporación autónoma regional, sino también las distritales, carecen de competencia para hacer sustracción de áreas de la zona de reserva forestal objeto de análisis, por ser ésta de carácter nacional y porque el legislador al que se encuentran sometidas todas las autoridades, incluidas las del distrito, tiene declarada dicha zona como de interés ecológico nacional. En consecuencia, el DAMA como dependencia distrital encargada de las competencias ambientales en la jurisdicción del Distrito Capital y las demás autoridades distritales tampoco tienen competencia para reducir, disminuir o sustraer áreas de la zona de reserva por ser de carácter nacional. Para esta Sala, en el caso bajo estudio, el Ministerio del Medio Ambiente   tiene competencia expresa y propia  para sustraer porciones de la denominada “cerros orientales de Bogotá” en virtud de la facultad atribuida por el artículo 5.18 de la ley 99 de 1993, sin perjuicio de que su administración y otras funciones de administración estén a cargo de la CAR, conforme lo autoriza la ley 99 de 1993, entidad que en el área de la Sabana de Bogotá debe recibir el concurso del DAMA y de las autoridades de policía y converger con ellas en tales propósitos, lo cual puede ser objeto de convenios interadministrativos como los que actualmente se están procurando. En obedecimiento del principio de la gradación normativa, la regulación en materia del medio ambiente expedida por las autoridades territoriales debe respetar las normas de carácter superior y la preeminencia jerárquica de las dictadas por autoridades del orden nacional. Específicamente, el ejercicio de dichas funciones por los departamentos, municipios y distritos con régimen constitucional especial, se sujetan a la ley, los reglamentos y las políticas del Gobierno Nacional por conducto del Ministerio del Medio Ambiente y las corporaciones autónomas regionales (art. 63 ley 99/93). En el caso bajo análisis, la función de sustraer áreas de reserva correspondiente a los cerros orientales de Bogotá, reservas que tienen carácter nacional, es competencia  del Ministerio del Medio Ambiente.”[247]

 

ii. Supuestos en los que el Ministerio de Ambiente puede sustraer áreas de las reservas forestales del orden nacional

 

Ahora, si bien es cierto que el Ministerio de Ambiente es competente para sustraer áreas de las reservas forestales del orden nacional, debe determinarse si dicha facultad es discrecional o se encuentra sujeta a algún condicionamiento.

 

A este respecto, se advierte que el artículo 210 del Decreto Ley 2811 de 1974 establece:

 

“Artículo 210. Si en área de reserva forestal, por razones de utilidad pública o interés social, es necesario realizar actividades económicas que impliquen remoción de bosques o cambio en el uso de los suelos o cualquiera otra actividad distinta del aprovechamiento racional de los bosques, la zona afectada deberá, debidamente delimitada, ser previamente sustraída de la reserva.

 

También se podrán sustraer de la reserva forestal los predios cuyos propietarios demuestren que sus suelos pueden ser utilizados en explotación diferente de la forestal, siempre que no se perjudique la función protectora de la reserva.”

 

Asimismo el artículo 7° del Decreto 877 de 1976 (10 de mayo)[248] prescribe:

 

“Artículo 7°. Se consideran como áreas forestales protectoras:

 

a. Todas las tierras ubicadas en regiones cuya precipitación sea superior a ocho mil milímetros (8.000 mm) por año y con pendiente mayor del 20% (formaciones de bosque pluvial tropical);

 

b. Todas las tierras ubicadas en regiones cuya precipitación esté entre cuatro mil y ocho mil milímetros (4.000 y 8.000 mm) por año y su pendiente sea superior al treinta por ciento (30%) (formaciones de bosques muy húmedo_tropical, bosque pluvial premontano y bosque pluvial montano bajo);

 

c. Todas las tierras, cuyo perfil de suelo, independientemente de sus condiciones climáticas y topográficas, presente características morfológicas, físicas o químicas que determinen su conservación bajo cobertura permanente;

 

d. Todas las tierras con pendiente superior al ciento por ciento (100%) en cualquier formación ecológica;

 

e. Las áreas que se determinen como de influencia sobre cabeceras y nacimiento de los ríos y quebradas, sean estos permanentes o no;

 

f. Las áreas de suelos, denudados y degradados por intervención del hombre o de los animales, con el fin de obtener su recuperación;

 

g. Toda área en la cual sea necesario adelantar actividades forestales especiales con el fin de controlar dunas, deslizamientos, erosión eólica, cauces torrenciales y pantanos insalubres;

 

h. Aquellas áreas que sea necesario declarar como tales por circunstancias eventuales que afecten el interés común, tales como incendios forestales, plagas y enfermedades forestales, construcción y conservación de carreteras, viviendas y otras obras de ingeniería;

 

i. Las que por la abundancia y variedad de la fauna silvestre acuática y terrestre merezcan ser declaradas como tales, para conservación y multiplicación de ésta y las que sin poseer tal abundancia y variedad ofrecen en cambio condiciones especialmente propicias al establecimiento de la vida silvestre.”

 

En este sentido, se tiene que es posible hacer sustracción de áreas de reserva forestal en 3 casos, a saber: i) cuando haya lugar a realizar actividades económicas que impliquen remoción de bosques o cambio en el uso de los suelos o cualquiera otra actividad distinta del aprovechamiento racional de los bosques, por razones de utilidad pública o de interés social, ii) cuando los propietarios demuestren que sus suelos pueden ser utilizados en explotación diferente de la forestal, siempre que no se perjudique la función protectora de la reserva; y iii) cuando como consecuencia de circunstancias naturales o de causas antrópicas el área correspondiente pierda las condiciones que, de conformidad con lo prescrito en el artículo 7° del Decreto 877 de 1976 (10 de mayo), determinaron su constitución.

 

Se concluye, entonces, que la facultad del Ministerio de Ambiente para sustraer áreas de las reservas forestales nacionales es reglada, pues las tres (3) hipótesis señaladas anteriormente condicionan la actividad de la administración en relación con la sustracción de éste tipo de zonas.

 

iii. La sustracción de 973 hectáreas del área de la Reserva Forestal Protectora “Bosque Oriental de Bogotá”, hecha por el Ministerio de Ambiente mediante la Resolución 463 de 2005

 

Visto lo anterior, debe la Sala examinar si era procedente sustraer las 973 de hectáreas de la Reserva Forestal Protectora “Bosque Oriental de Bogotá”, como lo hizo el Ministerio de Ambiente mediante Resolución 463 de 2005 (14 de abril), no sin antes advertir que en sentencia de 28 de octubre de 2010 (M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta) la Sección Primera estudió la legalidad de dicho acto, desde el punto de vista de la competencia, y evidenció que se encontraba ajustado a derecho al constatar “clara, expresa e indiscutible la competencia de esa cartera ministerial [Ministerio de Ambiente] para redelimitar la Zona de Reserva Forestal Protectora…”[249].

 

En este sentido, es claro que el Ministerio de Ambiente excluyó de la reserva forestal protectora 973 hectáreas que corresponden a la denominada “franja de adecuación”, en consideración a que a su juicio dicha zona había perdido las condiciones que habían dado lugar a declararla como área de reserva forestal protectora.

 

De acuerdo con lo expuesto por el Ministerio de Ambiente[250] la zona sustraída de la Reserva Forestal Protectora “Bosque Oriental de Bogotá” comprende la siguiente descripción:

 

 

A su turno, según el estudio sobre la formulación del plan zonal de ordenamiento y gestión del territorio para la franja de adecuación o transición entre la ciudad y los cerros orientales, realizado por la doctora Diana Wiesner Ceballos el 10 de junio de 2006, el estado de ocupación de la franja de adecuación es el siguiente:

 

 

Si bien el estudio de la doctora Diana Wiesner Ceballos arroja cifras distintas a las indicadas por el Ministerio de Ambiente en relación con las áreas que conforman la franja de adecuación, lo cierto es que ello obedece a que agrupa en forma distinta las zonas que hacen parte de la misma, incluyendo, por ejemplo, dentro del “área ocupada” predios con actividades mineras, la malla vial, las áreas de actividad dotacional y las áreas ocupadas por infraestructura de servicios, como no lo relacionó el Ministerio al momento de expedir la Resolución 463 de 2005 (14 de abril).

 

En este orden de ideas, la Sala examinará si era procedente excluir las 470 hectáreas correspondientes a “vivienda, infraestructura y servicios urbanos” de la Reserva Forestal Protectora, así como las 503 restantes de las áreas de “canteras”, “vegetación natural”, “pastos”, “agricultura” y “plantaciones de bosque”.

 

Al efecto, se advierte que la Resolución 463 de 2005 (14 de abril) señala que en la zona de reserva forestal protectora “coexisten diferentes usos, de tipo urbanístico en su zona de borde, uso minero y agropecuario, con relevantes impactos y efectos ambientales”. Asimismo, indica que tales usos han ocasionado la transformación de ecosistemas en alrededor del 3.7% de la extensión total de la reserva por desarrollos urbanos de todos los estratos sociales; degradación de ecosistemas por desarrollo de minería ilegal; impactos en paisaje y regulación hídrica; y afectación por desarrollo de ganadería y agricultura.

 

De hecho, pone de presente que los factores referidos han dado lugar a graves efectos, tales como la “…alteración en las coberturas naturales y estructura de suelos en áreas de recarga de acuíferos, invasión de zonas de rondas, inestabilidad de terrenos en zonas del borde urbano de la ciudad de Bogotá, degradación de coberturas protectoras en importantes microcuencas abastecedoras de acueductos locales y deterioro de la calidad escénica del principal referente paisajístico de Bogotá.”.

 

iii.i. Sustracción de la zona correspondiente a “vivienda, infraestructura y servicios urbanos”, cuyas condiciones ambientales son imposibles de retrotraer para que vuelva a ser parte de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá

 

Como lo señaló anteriormente la Sala, la sustracción de áreas de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá no fue fortuita ni obedeció a un actuar improvisado de la administración, sino que fue productos de un proceso juicioso de concertación entre las autoridades y un estudio juicioso que quedó plasmado en el POMCO, realizado de manera conjunta por el Distrito Capital, la CAR y el Ministerio de Ambiente.

 

En este orden de ideas, respecto de las 470 hectáreas correspondientes a “vivienda, infraestructura y servicios urbanos”, la Sala evidencia que no existe argumento que descalifique o desvirtúe la condición razonable, proporcionada y justa de la actuación del Ministerio de Ambiente, consistente en excluir de la zona de reserva forestal el área referida en razón a que, como se expone en la parte motiva de la Resolución 463 de 2005 (14 de abril), tales “desarrollos urbanos de todos los estratos sociales” han generado “transformación de ecosistemas”; es decir, ha habido una pérdida de las calidades que dieron lugar a su declaración como área dentro de la  zona de reserva forestal protectora.

 

En efecto, la decisión de sustraer el área correspondiente a “vivienda, infraestructura y servicios urbanos” en lugar de conservarla dentro de la reserva forestal protectora, refleja una realidad fáctica dramática e innegable desde el punto de vista ambiental, social y económico, comoquiera que el daño que se ha producido es irreversible.

 

Si bien es cierto que las decisiones que han de adoptarse dentro de la presente providencia se apoyan en razones de índole jurídica, no sobra señalar que ambientalmente las condiciones del área han cambiado de manera radical, como lo reconocen la actora, el Ministerio de Ambiente, la CAR y el Distrito Capital de Bogotá, hasta el punto de que ha habido una “transformación de ecosistemas”.

 

En el mismo sentido, desde el punto de vista social, la Sala encuentra que más de cien mil personas han edificado sus hogares en la zona. De hecho, a pesar de que algunas construyeron sus viviendas con cabal sujeción a la normatividad urbanística vigente y que otras que lo hicieron de manera irregular, posteriormente se vieron beneficiadas con sendos decretos que legalizaron sus urbanizaciones, lo cierto es que la presente situación debe contar con un trato que tenga en consideración la situación fáctica real y actual, que ha logrado consolidarse por razón de la aquiescencia y omisión de las autoridades públicas. No es por menos que el artículo 58[251] de la Ley 388 de 1997 incorpora como “motivos de utilidad pública” la “legalización de títulos en urbanizaciones de hecho o ilegales”, demostrando que el ordenamiento jurídico no puede ser ajeno a la problemática que plantean los desarrollos urbanísticos irregulares.

 

iii.ii. Justificación de la sustracción de la zona correspondiente a “canteras”, “pastos”, “agricultura”, “vegetación natural” y “plantaciones de bosque” de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá

 

Por otro lado, en relación con la zona correspondiente a “canteras”, “pastos” y “agricultura”, se advierte que la Resolución 463 de 2005 (14 de abril) justifica su sustracción en la “degradación de ecosistemas” por actividades mineras y “afectación” por desarrollo de ganadería y agricultura. De igual modo, respecto de la sustracción del área referida a “vegetación natural” y “plantaciones de bosque”, la Sala advierte que en la Resolución 463 de 2005 (14 de abril) existe una justificación razonable que soporta su sustracción, máxime cuando existieron estudios previos que posibilitaron al Ministerio tomar dicha decisión en virtud de la competencia que para el efecto se le otorgó en el artículo 5° numeral 18 de la Ley 99 de 1993.

 

La Sala considera que esta zona, en compensación a los perjuicios sufridos por los habitantes de la ciudad, podría constituirse en un gran corredor ecológico que oxigene la ciudad y permita a sus habitantes disfrutar de la naturaleza y del derecho a la recreación, consagrado expresamente en el artículo 52 de la Constitución Política[252], máxime si se tiene en cuenta que los cerros orientales forman parte del área de la ciudad y constituyen un pulmón de la misma, por lo que pueden considerarse como unos cerros “urbanos”.

 

En este sentido, debe desarrollarse lo dicho en la Resolución 463 de 2005 que, entre otras cosas, busca  “promover y proyectar la consolidación de un Area de Ocupación Pública Prioritaria en contacto con el límite occidental de la reserva, a través del establecimiento de parques urbanos, corredores ecológicos viales, corredores ecológicos de ronda y de borde, integrando en lo posible las áreas verdes que quedan excluidas en la redelimitación de la reserva forestal, de tal forma que se constituya en espacio público de transición entre la Reserva Forestal y el desarrollo y/o edificación, que permita la promoción y desarrollo de actividades de recreación pasiva y de goce y disfrute del espacio público.”.

 

Es necesario resaltar que un área sobre la cual descansa el interés ecológico regional, nacional e internacional, sólo puede ser sustraída del área de reserva forestal, cuando se cuente con una base técnica clara y suficiente que justifique ese proceder.

 

En este orden de ideas, en la parte resolutiva de la sentencia se ordenará al Ministerio de Ambiente, a la CAR y al Distrito Capital de Bogotá elaborar, ejecutar y financiar solidariamente un “Plan de manejo del área de canteras, vegetación natural, pastos, plantaciones de bosques y agricultura, de  la franja de adecuación”, con el objeto de proyectar una gran zona de aprovechamiento ecológico para los habitantes de la ciudad de Bogotá, de modo que asegure los derechos a la recreación, el deporte y el aprovechamiento del tiempo libre, previstos en el artículo 52 de la Constitución Política.

 

De hecho, en el estudio realizado doctora Diana Wiesner Ceballos el 10 de junio de 2006 se lee “…que el 46% del territorio de la Franja presenta una clara disposición para conformar áreas que en un futuro pueden pertenecer a la Estructura Ecológica Principal conformando corredores ambientales, ecológicos y de hábita