RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.
© Propiedad de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
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SENTENCIA C-484/00 ORGANOS DE CONTROL-Funciones CONTROL DISCIPLINARIO Y CONTROL FISCAL-Finalidades/PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION Y CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Funciones
constitucionales Esta Corporación ha sostenido
que la función disciplinaria, que el Constituyente atribuye en forma prevalente
a la Procuraduría General de la Nación, busca garantizar la correcta marcha y
el buen nombre de la cosa pública, por lo que juzga el comportamiento de los
servidores públicos "frente a normas administrativas de carácter ético
destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración
pública". Por su parte, el órgano fiscal vigila la administración y el
manejo de los fondos o bienes públicos, para lo cual puede iniciar procesos
fiscales en donde busca el resarcimiento por el detrimento patrimonial que una
conducta o una omisión del servidor público o de un particular haya ocasionado
al Estado. De ahí que, incluso la evaluación del daño en la responsabilidad
disciplinaria es diferente del que se origina en la responsabilidad fiscal,
pues el primero es básicamente un daño extra patrimonial no susceptible de
valoración económica y, el segundo se refiere exclusivamente a un daño
patrimonial. Así mismo, es claro que el proceso disciplinario tiene un carácter
sancionatorio que busca impedir el comportamiento arbitrario de los
funcionarios públicos, mientras que el proceso fiscal "no tiene un
carácter sancionatorio, ni penal ni administrativo", sino que tiene un
fundamento resarcitorio. PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION Y CONTRALORIA
GENERAL DE LA REPUBLICA-Asignación de nuevas funciones por ley PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Delimitación de funciones/RAMAS
DEL PODER Y ORGANOS AUTONOMOS-Delimitación de funciones Como la Corte lo ha
señalado, el Legislador debe respetar los diseños constitucionales que
garantizan el principio de separación de poderes, el cual se concibe como un
instrumento adecuado y necesario para evitar la concentración excesiva de
autoridad en ciertos poderes y, pretende el control mutuo en el ejercicio de
los mismos. Por ello, la delimitación de funciones entre las ramas del poder y
de los órganos autónomos se lleva a cabo "con el propósito no sólo de
buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le son propios, sino
también, para que esas competencias así determinadas, en sus límites, se
constituyeran en controles automáticos de las distintas ramas entre sí, y,
para, según la afirmación clásica, defender la libertad del individuo y de la
persona humana." ORGANOS
DE CONTROL-Marco
general de conducta/FUNCION DISCIPLINARIA Y FUNCION FISCAL-Separación PRINCIPIO DE SEPARACION DE FUNCIONES EN ORGANOS DE
CONTROL-Límites
en asignación de nuevas atribuciones por ley ORGANOS DE CONTROL-Reparto de funciones CONTRALOR-Imposición de sanciones pecuniarias/CONTRALOR-Límites
en asignación de nuevas funciones por ley El contralor tiene la facultad de imponer las
sanciones pecuniarias que se deriven de la responsabilidad fiscal. Además, la
finalidad del proceso fiscal es el resarcimiento de perjuicios ocasionados como
consecuencia de una gestión fiscal irregular. Por ende, es claro que el
contralor puede aplicar sanciones pecuniarias, mientras que es más problemático
sostener que también puede imponer otro tipo de sanciones, pues, como se señaló
en el fundamento jurídico 4º de esta sentencia, el Legislador puede atribuirle
a los contralores otras funciones, siempre y cuando estas sean acordes con su
naturaleza jurídica. CONTRALOR-Multa coercitiva CONTRALOR-Amonestación coercitiva CONTRALORIA-Multa y amonestación PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Multa y amonestación MEDIDAS CORRECCIONALES POR CONTRALOR-Multa y amonestación PRINCIPIO NON BIS IN IDEM EN ORGANOS DE CONTROL-Multa y amonestación/PROCESO
DISCIPLINARIO Y PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Multa y amonestación Esta Corporación tampoco encuentra que la
existencia de multas y amonestaciones en el proceso de responsabilidad fiscal,
vulneran el principio del non bis in idem en relación con las sanciones
disciplinarias de los mismos nombres, pues como lo ha dicho en varias
oportunidades esta Corte, sólo es posible predicar la vulneración del artículo
29 superior cuando dos sanciones consagran "identidad de causa, identidad
de objeto e identidad en la persona a la cual se le hace la imputación".
Pues bien, la multa sancionatoria en el proceso de responsabilidad fiscal
pretende resarcir el daño causado al erario público, mientras que la multa en
el proceso disciplinario se impone como sanción a una conducta en el servicio
jurídicamente reprochable. Así mismo, la multa y la amonestación como medidas
correccionales en el proceso fiscal, no tienen la misma naturaleza que las
sanciones disciplinarias del mismo nombre, como quiera que, estas últimas, son
impuestas como consecuencia del incumplimiento de los deberes propios del
servidor público y, las primeras facilitan el ejercicio de la vigilancia
fiscal. De igual manera, las medidas comparadas no tienen el mismo objeto, ya
que las primeras pretenden sancionar una conducta reprochable
disciplinariamente y, las segundas, buscan garantizar la eficiencia y eficacia
del control fiscal. Finalmente, las multas y las amonestaciones correccionales
y disciplinarias tampoco se identifican en cuanto al sujeto pasivo, como quiera
que las primeras podrán imponerse a cualquier persona que maneje bienes o
fondos del Estado, mientras que las sanciones disciplinarias se desenvuelven en
el estricto ámbito de la función pública. LEGISLADOR EN CREACION DE SANCION-Límites SANCION-Definición de naturaleza jurídica SANCION-Elementos para definición de naturaleza jurídica Sin pretender elaborar criterios rígidos y
exhaustivos, la Corte considera que la naturaleza jurídica de una sanción
podría definirse si se tienen en cuenta cuatro elementos: a) el titular de la
sanción, o criterio orgánico. b) la finalidad de la medida o la ratio. c) el
tipo de conducta sancionada y, d) el tipo de derecho afectado, esto es, la
órbita en la que interviene el Estado. DEBIDO PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Nexo de causalidad en medida a
imponer SANCION DISCIPLINARIA Y SANCION FISCAL-Contenido SANCION DISCIPLINARIA-Remoción del cargo, suspensión
de funciones y terminación de contrato laboral administrativo CONTRALOR-Incompetencia para remoción del cargo, suspensión
de funciones y terminación del contrato administrativo PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Separación del cargo como medida
cautelar CONTRALOR-Medida cautelar de separación del cargo CONTRALOR-Incompetencia para reglamentar monto de sanción
fiscal/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION-Establecimiento de la
sanción y monto Referencia: EXPEDIENTE D-2633. Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 99, 100, 101 y 102 de la ley 42 de
1993. Actor: ARLEYS CUESTA SIMANCA Magistrado Ponente: Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO Santa fe de Bogotá, cuatro (4) de mayo de dos mil
(2000). LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, En cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Arleys Cuesta Simanca demanda los artículos
99, 100, 101 y 102 de la Ley 42 de 1993 "sobre la organización del
sistema de control fiscal financiero y los organismos que la ejercen".
Mediante auto del 28 de octubre de 1999, el Magistrado Sustanciador dispuso el
rechazo de la demanda en relación con el aparte "y cuando a criterio de
los contralores exista mérito suficiente para ello" contenido en el
artículo 101 de la Ley 42 de 1993, como quiera que esa disposición ya fue
objeto de estudio por esta Corporación en la sentencia C-054 de 1997 y, por
ello está amparada por la cosa juzgada constitucional. Así mismo, el Magistrado
Ponente ordenó la admisión de la demanda de los otros textos normativos
acusados, al verificar que sobre ellos el líbelo cumplía con los requisitos
exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda en referencia. II. DE LOS TEXTOS OBJETO DE REVISIÓN. A continuación se transcribe el texto de las
disposiciones acusadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No
40.732 del 27 de enero de 1993: "LEY 42 DE 1993 (Enero 26) Sobre la organización del sistema de control fiscal
financiero y los organismos que ejercen. El Congreso de Colombia, DECRETA: CAPITULO V Sanciones ARTÍCULO 99: Los contralores podrán imponer sanciones
directamente o solicitar a la autoridad competente su aplicación. La
amonestación y la multa serán impuestas directamente; la solicitud de remoción
y la suspensión se aplicarán a través de los nominadores. ARTÍCULO 100: Los contralores podrán amonestar o llamar la
atención a cualquier entidad de la administración, servidor público, particular
o entidad que maneje bienes o fondos del estado, cuando considere, con base en
los resultados de la vigilancia fiscal que han obrado contrariando los
principios establecidos en el artículo 9º de la presente Ley, así como por
obstaculizar las investigaciones y actuaciones que adelanten las contralorías,
sin perjuicio de las demás acciones a que pueda haber lugar por los mismos
hechos. PARÁGRAFO: Copia de la amonestación deberá
remitirse al superior jerárquico del funcionario y a las autoridades que
determinen los órganos de control fiscal. ARTÍCULO 101 : Los contralores impondrán multas a los servidores
públicos y particulares que manejen fondos o bienes del estado, hasta por el
valor de cinco (5) salarios devengados por el sancionado a quienes no
comparezcan a las citaciones que en forma escrita les hagan las contralorías;
no rindan las cuentas e informes exigidos o no lo hagan en la forma y
oportunidad establecidos por ellas, incurran reiteradamente en errores u omitan
la presentación de cuentas e informes, se les determinen glosas de forma en la
revisión de sus cuentas, de cualquier manera entorpezcan o impidan el cabal
cumplimiento de las funciones asignadas a las contralorías o no les suministren
oportunamente las informaciones solicitadas; teniendo bajo responsabilidad
asegurar fondos, valores o bienes no lo hicieren oportunamente o en la cuantía
requerida, no adelanten las acciones tendientes a subsanar las deficiencias
señaladas por las contralorías; no cumplan con las obligaciones fiscales y
cuando a criterio de los contralores exista mérito suficiente para ello. PARÁGRAFO: Cuando la persona no devengare
sueldo la cuantía de la multa se determinará en términos de salarios mínimos
mensuales, de acuerdo con las reglamentaciones que expidan las contralorías. ARTÍCULO 102: Los contralores, ante la renuencia en la presentación
oportuna de las cuentas o informes, o su no presentación por más de tres (3)
períodos consecutivos o seis (6) no consecutivos dentro de un mismo período
fiscal, solicitarán la remoción o la terminación del contrato por justa causa
del servidor público, según fuere el caso cuando la mora o la renuencia hayan
sido sancionadas previamente con multas." III. LA DEMANDA. El actor considera que las normas acusadas vulneran
los artículos 113, 118, 119, 121, 267, 268 y 277 de la Carta. Según su
criterio, las sanciones de amonestación, solicitud de remoción y suspensión del
cargo o de los contratos de los funcionarios públicos y de los particulares que
administran bienes y fondos públicos, desbordan los límites del control fiscal
y desconocen el principio de separación de poderes que la Constitución
consagra. El demandante sostiene que la naturaleza jurídica
del control fiscal permite deducir que las sanciones fiscales deben ser
exclusivamente pecuniarias. Pese a ello, considera que las sanciones cuya
inexequibilidad reclama son típicamente disciplinarias, toda vez que se
producen dentro de la relación de subordinación que existe entre el funcionario
y la Administración en el ámbito de la función pública. Por ello, el actor
concluye que la amonestación, solicitud de remoción y suspensión de contratos
son sanciones de competencia exclusiva de la Procuraduría General de la Nación
que no pueden ser impuestas en ejercicio del control fiscal. De ahí pues que,
esas facultades sancionatorias otorgadas a los contralores "desconocen el
principio de separación de funciones y desbordan la competencia propia de la
Contraloría al asignarle atribuciones que le corresponden a la Procuraduría
General de la Nación". De otra parte, la demanda afirma que las normas
acusadas también vulneran el principio de non bis in ídem, como quiera
que si el mismo hecho origina responsabilidad fiscal y a la vez constituye una
falta disciplinaria, es posible que la Contraloría y la Procuraduría impongan
dos sanciones idénticas derivadas de una misma conducta. Por lo tanto, el actor
propone que la Corte declare la inconstitucionalidad del artículo 101 de la Ley
42 de 1993 "en el sentido de que ella sólo tendría aplicabilidad cuando
las causales que dan lugar a la imposición de la sanción de multa no constituyan
falta disciplinaria". IV- INTERVENCIONES 1. Intervención de la Contraloría General de la
República. El ciudadano Carlos Ossa Escobar, Contralor General
de la República, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad
de las disposiciones acusadas. Según su parecer, el Legislador dotó a la
Contraloría de instrumentos para hacer efectivo el control fiscal, los cuales
no se entienden como sanciones sino más bien como mecanismos preventivos
encaminados a garantizar el buen uso de los recursos públicos. De ahí pues que,
a su juicio, las facultades otorgadas a los órganos que ejercen vigilancia y
control sobre la gestión fiscal son herramientas coercitivas eficaces que no
vulneran la Constitución sino que la desarrollan, pues se constituyen en
complementos idóneos y necesarios para cumplir a cabalidad la vigilancia y el
control fiscal En este mismo sentido, el interviniente sostiene
que la Contraloría no invade competencias del poder disciplinario, pues
"no sólo la Procuraduría impone sanciones de amonestación" sino que
también la Contraloría puede aplicar penas no pecuniarias. Por consiguiente,
las sanciones previstas en las normas acusadas no son exclusivas del poder
disciplinario sino que también pueden aplicarse en la relación que surge entre
el órgano controlador y el sujeto pasivo de su accionar. De otra parte, el ciudadano opina que las normas
acusadas tampoco vulneran el principio de non bis in ídem, pues las
responsabilidades disciplinaria y fiscal son autónomas, lo cual explica que un
mismo hecho pueda originar diversos procesos y sanciones independientes. Por
esta razón, "las sanciones consagradas en la Ley 42 de 1993, gozan de la
misma naturaleza de la responsabilidad de la cual se predican: La fiscal;
entonces no se le puede atribuir a unas sanciones carácter diferente al de la
responsabilidad que las origina". 2. Intervención ciudadana. El ciudadano Hernando Otero Garzón interviene en el
proceso y defiende la constitucionalidad de las normas acusadas, por cuanto
considera que si bien la Carta establece que el contralor puede imponer
sanciones pecuniarias, lo cierto es que la ley puede "establecer funciones
adicionales en cabeza del mismo". Por ende, según el interviniente, la ley
puede facultar al contralor a imponer sanciones que sean "convenientes
para el ejercicio de la vigilancia de la gestión fiscal". Esto significa,
agrega el ciudadano, que "la consagración legal de sanciones de tipo
pecuniario es obligatoria, mientras que la consagración de sanciones de naturaleza
disímil a la pecunaria es facultativa del legislador". De todas maneras, el ciudadano considera que
incluso si esas sanciones fueran disciplinarias, no por ello serían
inconstitucionales pues "no es sólo la Procuraduría la que ejerce
funciones disciplinarias" ya que "en Colombia las funciones públicas
no son potestad exclusiva de órganos determinados, sino que ellas pueden ser
ejercidas armónicamente por diferentes entidades del Estado". V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN. El Procurador General de la Nación en su concepto
número 2015, recibido el 14 de enero de dos mil, solicita a la Corte declarar
la inconstitucionalidad de las normas acusadas. A juicio de la Vista Fiscal, los artículos 267, 268
y 277 de la Carta y la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la
naturaleza jurídica de los procesos de responsabilidad fiscal y disciplinaria,
permiten afirmar que existen diferencias sustanciales que señalan la
competencia de cada órgano de control. Así pues, el proceso fiscal sólo tiene
fines resarcitorios, por lo que la sanción a imponer sólo puede ser pecuniaria
y no puede incidir en el vínculo laboral que existe entre el Estado y el
responsable de la gestión fiscal irregular. Por su parte, el proceso
disciplinario es eminentemente sancionatorio y su objetivo es garantizar el
cumplimiento de los fines y funciones del Estado, por esta razón la sanción
disciplinaria debe estar encaminada a garantizar estos fines y funciones. De otra parte, el Procurador sostiene que si bien el
artículo 124 de la Carta establece que la ley determinará la manera de hacer
efectiva la responsabilidad de los servidores públicos, esta disposición no
autorizó al legislador para invadir la órbita funcional que el constituyente le
asignó a cada una de las ramas y de los órganos del Estado, "y menos aún
le permite poner cortapisas a la autonomía que se le concedió al Ministerio
Público para ejercer sus funciones disciplinarias, máxime cuando el
constituyente para preservar la autonomía del Ministerio Público y la
atribución de ejercer preferentemente el poder disciplinario". Así mismo, el Ministerio Público afirma que las
normas demandadas desconocen el principio del non bis in ídem,
consagrado en el artículo 29 superior, pues autorizan la imposición de dos
sanciones de la misma naturaleza como consecuencia de una misma conducta.
Precisamente para evitar aquello, a juicio del Procurador, el Constituyente
diferenció claramente las funciones y la naturaleza de las sanciones que
imponen los órganos de control, pues "expresamente dispuso en el artículo
268-5 que las sanciones que le corresponde imponer al Contralor General de la
República son de tipo pecuniario; mientras que el artículo 277-6 preceptuó que
al Procurador General de la Nación le corresponde adelantar las investigaciones
disciplinarias correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a
la ley". VI- CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia. 1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de
los artículos 99, 100, 101 (parcial) y 102 de la Ley 42 de 1993, ya que se
trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de normas que hacen
parte de una ley de la República. El asunto bajo revisión. 2. Según el actor y la Vista Fiscal, las normas
acusadas facultan al contralor a imponer sanciones que por su naturaleza no son
pecuniarias sino disciplinarias, con lo cual desconocen la separación de
funciones entre la Contraloría, que es órgano de vigilancia fiscal, y la Procuraduría,
que ejerce la supervigilancia disciplinaria sobre los servidores públicos. Por
el contrario, los intervinientes consideran que si bien la Carta establece que
el contralor puede imponer sanciones pecuniarias, es igualmente cierto que la
ley puede establecer funciones adicionales a ese organismo de control. Por
ende, según su parecer, las normas acusadas se ajustan a la Carta por cuanto
las sanciones que ellas prevén buscan simplemente hacer eficaz el ejercicio del
control fiscal por la Contraloría. Conforme a lo anterior, la Corte deberá determinar
si las sanciones previstas por las disposiciones acusadas implican o no una
invasión de funciones por parte de la Contraloría sobre las que ejerce la
Procuraduría. Para resolver ese interrogante, esta Corporación comenzará por
recordar las funciones básicas de estos organismos de control, así como el
alcance y los límites que tiene el legislador para atribuir nuevas funciones a
estas entidades. Con base en esos criterios, la Corte procederá a examinar concretamente
las disposiciones acusadas a fin de determinar si éstas implican o no un
desconocimiento de las funciones de supervigilancia disciplinaria de la
Procuraduría. Funciones constitucionales de la Procuraduría y
Contraloría. Facultad y límites del legislador para establecerles nuevas
atribuciones. 3. En reiteradas oportunidades, la Corte
Constitucional se ha pronunciado en relación con las finalidades y funciones de
los órganos de control. En efecto, esta Corporación ha sostenido que la función
disciplinaria, que el Constituyente atribuye en forma prevalente a la
Procuraduría General de la Nación, busca garantizar la correcta marcha y el
buen nombre de la cosa pública, por lo que juzga el comportamiento de los
servidores públicos "frente a normas administrativas de carácter ético
destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración
pública"(1). Por su parte, el órgano fiscal vigila la administración y el
manejo de los fondos o bienes públicos, para lo cual puede iniciar procesos
fiscales en donde busca el resarcimiento por el detrimento patrimonial que una
conducta o una omisión del servidor público o de un particular haya ocasionado
al Estado.(2). De ahí que, incluso la evaluación del
daño en la responsabilidad disciplinaria es diferente del que se origina en la
responsabilidad fiscal, pues el primero es básicamente un daño extrapatrimonial
no susceptible de valoración económica y, el segundo se refiere exclusivamente
a un daño patrimonial. Así mismo, es claro que el proceso disciplinario tiene
un carácter sancionatorio que busca impedir el comportamiento arbitrario de los
funcionarios públicos, mientras que el proceso fiscal "no tiene un
carácter sancionatorio, ni penal ni administrativo"(3), sino que tiene un
fundamento resarcitorio. 4. Así las cosas, el Constituyente diseñó el marco
general de conducta para cada uno de los órganos fiscalizadores, encomendó
funciones y atribuciones expresas para garantizar la efectividad del control,
la moralidad y la trasparencia de la función pública y del manejo de los
recursos públicos. Sin embargo, esto no significa que las funciones
constitucionales atribuidas a la Procuraduría y a la Contraloría sean las
únicas que pueden desarrollar estos órganos, como quiera que, de acuerdo con
los numerales 13 del artículo 268 y 10 del artículo 277 de la Carta, la ley
puede conferirles nuevas atribuciones. Entonces, lo anterior quiere decir que ¿la ley
puede asignar cualquier tipo de funciones a los órganos de control? La
respuesta a ese interrogante es claramente negativa, pues tal y como esta Corte
lo ha señalado, (4) el Legislador debe respetar los diseños constitucionales
que garantizan el principio de separación de poderes, el cual se concibe como
un instrumento adecuado y necesario para evitar la concentración excesiva de
autoridad en ciertos poderes y, pretende el control mutuo en el ejercicio de
los mismos. Por ello, la delimitación de funciones entre las ramas del poder y
de los órganos autónomos se lleva a cabo "con el propósito no sólo de buscar
mayor eficiencia en el logro de los fines que le son propios, sino también,
para que esas competencias así determinadas, en sus límites, se constituyeran
en controles automáticos de las distintas ramas entre sí, y, para, según la
afirmación clásica, defender la libertad del individuo y de la persona humana.
(5)" 5. Conforme a lo anterior, es posible concluir que
la tesis de uno de los intervinientes según la cual la función disciplinaria no
es exclusiva de la Procuraduría, no es un argumento suficiente para sustentar
la autorización de la imposición de sanciones disciplinarias por parte de la
Contraloría, pues es obvio que una disposición legal no puede desconocer una
función directamente atribuida por la Constitución a un determinado órgano,
como es en este caso, que la Procuraduría ejerce la supervigilancia
disciplinaria de quienes ejercen funciones públicas. En este orden de ideas, fue el propio Constituyente
quien diseñó el marco general de conducta para cada uno de los órganos de
control, quienes no sólo deberán ejercer sus funciones en forma separada y
autónoma (C.P. art. 113) sino que deberán hacerlo conforme a la naturaleza
jurídica de los poderes disciplinario y fiscal del Estado (C.P. art. 268, 277 y
278). Es más, la separación de las funciones disciplinarias y fiscales fue
expresamente consagrada en el numeral 8º del artículo 268 de la Carta, según el
cual el contralor general deberá "promover ante las autoridades
competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones penales o disciplinarias
contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del
Estado", pues precisamente lo que el Constituyente quiso fue darle valor
probatorio a los resultados de la investigación fiscal y no convertirlo en un
órgano que impone y aplica sanciones (6). Por lo tanto, para la Corte es claro
que el Legislador no puede atribuir a la Contraloría facultades que invaden la
función disciplinaria asignada a otro órgano autónomo. 6. Con base en lo expuesto, surge un interrogante
obvio: las sanciones previstas en las normas acusadas quebrantan el reparto de
funciones entre los organismos de control? En otras
palabras, ¿la multa, la amonestación, la remoción y suspensión del cargo
público o del contrato celebrado con el Estado, son sanciones disciplinarias,
tal y como lo señala la demanda? Para responder esos interrogantes la Corte
comenzará por analizar si el Contralor puede imponer sanciones no pecuniarias
y, posteriormente estudiará algunos criterios para definir la naturaleza
jurídica de esas sanciones. Sanciones no pecuniarias del Contralor y vigilancia
de la gestión fiscal 7. De acuerdo con el numeral 5º del artículo 268 de
la Carta el contralor tiene la facultad de imponer las sanciones pecuniarias
que se deriven de la responsabilidad fiscal. Además, tal y como lo expuso la
Corte en precedencia, la finalidad del proceso fiscal es el resarcimiento de
perjuicios ocasionados como consecuencia de una gestión fiscal irregular. Por
ende, es claro que el contralor puede aplicar sanciones pecuniarias, mientras
que es más problemático sostener que también puede imponer otro tipo de
sanciones, pues, como se señaló en el fundamento jurídico 4º de esta sentencia,
el Legislador puede atribuirle a los contralores otras funciones, siempre y
cuando estas sean acordes con su naturaleza jurídica. Así las cosas, las
multas, como "sanciones pecuniarias que derivan del poder punitivo del
Estado" (7) pueden
interponerse directamente por el contralor. No obstante lo anterior, al analizar con detenimiento
la figura de la multa que consagra el artículo 101 de la Ley 42 de 1993, la
Corte encuentra que ésta tiene un carácter diferente a la multa sanción, ya que
busca facilitar el ejercicio de la vigilancia fiscal, pues pretende constreñir
e impulsar el correcto y oportuno cumplimiento de ciertas obligaciones que
permiten el adecuado, trasparente y eficiente control fiscal. Por consiguiente,
la norma en mención consagra una multa coercitiva, la que si bien consiste en
una exacción pecuniaria, su finalidad principal se dirige a vencer los
obstáculos para el éxito del control fiscal. Obsérvese, que en el mismo sentido, se concibe la
amonestación, con la cual el Legislador tampoco pretende resarcir ni reparar el
daño sino que busca establecer un medio conminatorio que se fundamenta en el
poder correccional del Estado, por lo que la multa y la amonestación se
entienden como sanciones correccionales que pueden imponerse por las diferentes
ramas y órganos del poder público. En efecto, en relación con las medidas
correccionales adoptadas por los jueces, esta Corporación ya había establecido
que "la facultad del funcionario judicial de adoptar medidas
correccionales frente a los particulares que incurran en alguna de las causales
que justifican la adopción de medidas sancionatorias, tiene fundamento en el
respeto que se le debe a la administración de justicia" (8) En consecuencia, la Corte concluye que la multa y
la amonestación que consagran las normas acusadas son medidas correccionales
que pueden ser impuestas directamente por los contralores en ejercicio del
control fiscal. 8. De otra parte, esta Corporación tampoco
encuentra que la existencia de multas y amonestaciones en el proceso de
responsabilidad fiscal, vulneran el principio del non bis in idem en relación
con las sanciones disciplinarias de los mismos nombres, pues como lo ha dicho
en varias oportunidades esta Corte, (9), sólo es posible predicar la
vulneración del artículo 29 superior cuando dos sanciones consagran
"identidad de causa, identidad de objeto e identidad en la persona a la
cual se le hace la imputación"(10), Pues bien, la multa sancionatoria en
el proceso de responsabilidad fiscal pretende resarcir el daño causado al
erario público, mientras que la multa en el proceso disciplinario se impone
como sanción a una conducta en el servicio jurídicamente reprochable. Así
mismo, la multa y la amonestación como medidas correccionales en el proceso
fiscal, no tienen la misma naturaleza que las sanciones disciplinarias del
mismo nombre, como quiera que, estas últimas, son impuestas como consecuencia
del incumplimiento de los deberes propios del servidor público y, las primeras
facilitan el ejercicio de la vigilancia fiscal. De igual manera, las medidas
comparadas no tienen el mismo objeto, ya que las primeras pretenden sancionar
una conducta reprochable disciplinariamente y, las segundas, buscan garantizar
la eficiencia y eficacia del control fiscal. Finalmente, las multas y las
amonestaciones correccionales y disciplinarias tampoco se identifican en cuanto
al sujeto pasivo, como quiera que las primeras podrán imponerse a cualquier
persona que maneje bienes o fondos del Estado, mientras que las sanciones
disciplinarias se desenvuelven en el estricto ámbito de la función pública. Por lo expuesto, la Corte concluye que las multas y
las amonestaciones que impone la contraloría no vulneran el artículo 29 de la
Carta. 9. Entra esta Corporación al análisis de las otras
sanciones que, de acuerdo con las normas acusadas, puede imponer la
contraloría. Para ello es necesario detenerse especialmente en la naturaleza
jurídica de la remoción, la suspensión y la terminación del contrato laboral
administrativo del servidor público, como quiera que, a diferencia de las
sanciones pecuniarias, este tipo de medidas no se derivan de una facultad
constitucional expresa. Además, a juicio del actor, estas sanciones invaden la
competencia disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación. Por ello,
esta Corporación deberá estudiar la naturaleza jurídica de la remoción, la suspensión
y la terminación del contrato del servidor público. 10. Definir la naturaleza jurídica de una sanción
es un asunto complejo pero muy importante para el análisis de la
constitucionalidad de la medida. En efecto, tal y como lo ha manifestado esta Corporación,
(11), el Legislador está facultado, dentro de su libertad de configuración
política, para tipificar las conductas y para graduar las sanciones que
considera indispensables para la convivencia social. Sin embargo, esa facultad
de apreciación legislativa no significa que el Congreso sea absolutamente libre
para señalar las consecuencias de una conducta, como quiera que la regulación
normativa que tipifica y sanciona conductas está sometida a un control
constitucional de límites, que entre otras cosas, analiza la razonabilidad, la
proporcionalidad y la titularidad de la medida. De ahí que el Legislador sólo
puede autorizar la imposición de sanciones razonables y proporcionales a los
funcionarios que, de acuerdo con el reparto de competencias constitucionales,
resulten afines con la medida. Así pues, a manera de ejemplo, el Legislador
tiene competencia para crear nuevas faltas y sanciones disciplinarias pero no
por ello puede autorizar a la Procuraduría General de la Nación para imponer la
pena privativa de la libertad como consecuencia de una falta disciplinaria,
pues esta sanción no sólo es ajena al juicio disciplinario sino que deberá
imponerse en virtud de mandamiento de autoridad judicial competente (C.P. art.
29). 11. Pues bien, para definir la naturaleza jurídica
de una sanción, la teoría y la práctica jurídicas han desarrollado algunos
criterios relevantes para la definición. Así, han considerado que la sanción
puede definirse con base en el tipo de derecho afectado, por lo que, a guisa de
ejemplo, será en general sanción penal si afecta la libertad. En otros casos,
es posible mirar un criterio orgánico, esto es, la naturaleza de la sanción
depende del ente que la impone. Así por ejemplo, una sanción impuesta por un
alcalde tiende a configurarse como una medida administrativa. En otros eventos,
es pertinente observar la ratio de la sanción y el tipo de bien jurídico
que busca proteger. Por ende, será sanción disciplinaria aquella que pretende
garantizar la imparcialidad y buen funcionamiento de la administración y,
finalmente, deberá tenerse en cuenta el comportamiento sancionado, esto es el
tipo de órbita que interviene el Estado, pues si lo hace reprochando un
comportamiento público, la sanción generalmente corresponderá al derecho
público. Por ello, sin pretender elaborar criterios rígidos
y exhaustivos, la Corte considera que la naturaleza jurídica de una sanción
podría definirse si se tienen en cuenta cuatro elementos: a) el titular de la
sanción, o criterio orgánico. b) la finalidad de la medida o la ratio.
c) el tipo de conducta sancionada y, d) el tipo de derecho afectado, esto es,
la órbita en la que interviene el Estado. Así las cosas, las normas acusadas consagran las
sanciones de remoción del cargo, suspensión de funciones y terminación del
contrato laboral administrativo, las cuales se conciben como medidas que pueden
imponer los contralores, a través de los nominadores, como consecuencia de
procesos de responsabilidad fiscal. Por ende, en principio, si la medida es
aplicada por el contralor es una sanción fiscal o si lo hace la Procuraduría es
una sanción disciplinaria, como quiera que el titular de la misma señala prima
facie la naturaleza de la imposición. Sin embargo, el anterior criterio no
puede convertirse en el único para determinar la naturaleza jurídica de la
sanción, pues precisamente el control constitucional sobre el reparto de
competencias que fija la Carta, exige que la finalidad de la medida esté
ajustada al tipo de juicio que la aplica. En efecto, la garantía superior del
debido proceso involucra la observancia de las formas propias de cada juicio,
lo que significa que debe existir un nexo de causalidad entre la tipificación
de la pena y el proceso en el que deberá imponerse. Pues bien, el proceso
fiscal busca "determinar la responsabilidad que le corresponde a los
servidores públicos y a los particulares, por la administración o manejo
irregulares de los dineros o bienes públicos" (12), por lo que
las medidas a imponer deberán ser una consecuencia directa de la vigilancia de
la gestión fiscal. Por su parte, el proceso disciplinario analiza el
comportamiento de quienes desempeñan funciones públicas, a la luz de normas de
contenidos éticos. Por ende, las sanciones estarán ligadas al correcto
desempeño de la función. De otra parte, para analizar la naturaleza jurídica
de las sanciones acusadas también es importante conocer cuál es el tipo de
conducta que se reprocha, puesto que la responsabilidad fiscal juzga el
indebido manejo de recursos públicos, mientras que el comportamiento
recriminado en la responsabilidad disciplinaria es el abuso, por acción u
omisión, de la función pública. Por consiguiente, el tipo de derecho afectado
con cada una de las sanciones no debe identificarse, pues la sanción fiscal
tendrá, principalmente, un contenido resarcitorio que actúa sobre derechos
patrimoniales del sancionado, mientras que la sanción disciplinaria deberá
dirigirse a la relación laboral cuyo comportamiento es evaluado por el derecho
disciplinario. Ahora bien, las sanciones que consagran las normas
acusadas, esto es, la remoción del cargo entendida como la desvinculación del
empleado público, la terminación del contrato del trabajador oficial y la
suspensión de funciones, no tienen un contenido pecuniario propio de la
responsabilidad fiscal sino que, por el contrario, afectan el núcleo esencial
de la relación laboral entre el Estado y el servidor público, la cual se ubica
en el derecho disciplinario. De allí que la Ley 200 de 1995 consagra como
sanciones disciplinarias: la remoción del cargo, suspensión de funciones y la
terminación del contrato laboral administrativo (art. 29), puesto que la
afectación del vínculo laboral es una consecuencia directa de la vigilancia en
el desarrollo de la función pública. Con todo, podría argumentarse que una conducta
reprochable fiscalmente también afecta el vínculo laboral existente entre el
Estado y el servidor público, por lo que la sanción fiscal podría retirar de la
función pública un trabajador que malversó recursos públicos. En efecto, como se
explicó en precedencia, una misma conducta puede originar al mismo tiempo
responsabilidad fiscal y disciplinaria, pero no por ello las sanciones pueden
ser las mismas, pues la Constitución no sólo diseñó un marco de conductas
propias para cada órgano de control sino que preceptuó el deber legal de
determinar las formas propias de cada juicio. Por esa misma razón, el numeral
8º del artículo 268 de la Carta facultó al contralor para promover
investigaciones penales y disciplinarias de servidores públicos, aportando las
pruebas que recaudó en el proceso fiscal. Por lo expuesto, la remoción del cargo, la
terminación del contrato administrativo y la suspensión de funciones no pueden
tipificarse como sanciones que impone directa e indirectamente el órgano de control
fiscal, pues al hacerlo invade competencias exclusivas del funcionario
disciplinario competente. 12. No obstante, es necesaria la siguiente
aclaración: de acuerdo con las normas acusadas, la figura de la suspensión del
cargo tiene una doble connotación. De un lado, es una sanción, la cual como se
explicó, no puede ser impuesta por la contraloría, por ser de naturaleza
disciplinaria. De otro lado, es una medida cautelar de origen constitucional
que no busca sancionar sino asegurar la transparencia, imparcialidad y
efectividad de la investigación fiscal, pues para adelantar el proceso fiscal
es razonable la separación del cargo del funcionario involucrado en la falta
fiscal. Ahora bien, esta última figura goza de pleno respaldo constitucional,
como quiera que el propio numeral 8º del artículo 268 superior dispone que la
contraloría podrá exigir "la suspensión inmediata de funcionarios mientras
culminan las investigaciones o los respectivos procesos penales o
disciplinarios". Por consiguiente, la medida es válida constitucionalmente
si se entiende como medida cautelar que podrá ser solicitada por la
contraloría, y no como sanción fiscal. Decisiones a tomar 13. Conforme a lo anterior, el demandante y la
Vista Fiscal aciertan en que, como consecuencia de la responsabilidad fiscal,
el contralor no puede imponer la remoción del cargo, la terminación del
contrato laboral administrativo y la suspensión de funciones. No obstante, la
Corte aclara que esta decisión no significa que una falta fiscal no puede
generar otro tipo de responsabilidad. Por el contrario, estas mismas sanciones
podrán imponerse, previo proceso disciplinario, por el funcionario que ejerce
la función disciplinaria competente, sin perjuicio de la responsabilidad penal
que surja del caso concreto, lo cual puede solicitarse por los contralores. ¿Significa lo anterior que, las normas acusadas
deben salir del ordenamiento jurídico o que deba condicionarse la
constitucionalidad de las mismas? La Corte considera que no, como quiera que la
lectura literal de las disposiciones impugnadas permite interpretarlas en un
sentido acorde con la Constitución. En efecto, en el aparte más discutible, el
artículo 99 de la Ley 42 de 1993 señala que la solicitud de remoción y la
suspensión "se aplicarán a través de nominadores". Esto no significa
que los contralores pueden imponer directamente esas sanciones, simplemente
establecen la posibilidad de solicitar, al funcionario disciplinario
competente, que entre otros puede ser el nominador, la imposición de las sanciones
disciplinarias que consagran estas disposiciones, previo proceso disciplinario.
En el mismo sentido, debe leerse la solicitud de suspensión como medida
cautelar, la cual deberá requerirse por la contraloría, sin que por ello
ostente un carácter vinculante, al funcionario que ejerce el poder
disciplinario. De igual manera, una interpretación exegética de la
expresión "solicitarán la remoción o la terminación del contrato ¿", contenida en el artículo 102 de la Ley 42 de 1993
permite concluir que esa disposición no autoriza a las contralorías a imponer
las sanciones sino que faculta al órgano de control fiscal a requerir al
funcionario que ejerce la facultad disciplinaria, quien previo proceso
disciplinario, podrá imponer dichas sanciones. En este orden de ideas, la Corte concluye que el
contenido textual de las normas impugnadas es conforme con la Constitución, por
lo cual no sólo no es posible retirar del ordenamiento jurídico las normas
acusadas sino que tampoco es pertinente condicionar la interpretación de las
mismas. Por consiguiente, esta Corporación declarará la exequibilidad pura y
simple de los artículos 99, 100 y 102 de la Ley 42 de 1993. La reglamentación de la responsabilidad es materia
de ley 14. Finalmente, merece especial atención de la
Sala, el parágrafo del artículo 101 de la Ley 42 de 1993, el cual autoriza a
las contralorías a reglamentar la cuantía de la multa cuando el responsable
fiscal no devengare sueldo. En otras palabras, esa disposición otorga una
facultad de reglamentación a las contralorías, en relación con la determinación
del monto de la sanción fiscal. Ahora bien, pese a que el actor demandó la
totalidad del artículo 101 no expuso ningún cargo contra el parágrafo, por lo
que podría pensarse que la Corte sólo debe entrar a conocer de esa disposición
por las razones invocadas de la demanda. Sin embargo, tal y como lo ha
expresado en varias oportunidades esta Corporación (13), el control
constitucional que ejerce esta Corte es integral y no puede limitarse a la causa
petendi, como quiera que el principio de unidad
de la Carta impone el deber de confrontar la disposición acusada con toda la
Constitución (artículos 46 de la Ley 270 de 1996 y 22 del Decreto 2067 de
1991). Por ende, la Corte Constitucional debe comparar las normas impugnadas
frente a la totalidad de los preceptos superiores, y no únicamente en relación
con las disposiciones constitucionales señaladas por el actor. Pues bien, esta Corporación(14),
ya había dicho que, para el desarrollo de la vigilancia fiscal, la contraloría tiene
a su cargo funciones administrativas de reglamentación, como quiera que el
numeral 1º del artículo 268 de la Carta señala que el contralor debe
"prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del
manejo de fondos o bienes de la Nación e indicar los criterios de evaluación
financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse". Sin embargo,
afirmó la Corte, el contralor no tiene potestad para reglamentar los temas de
las prestaciones y de los salarios de los servidores públicos, como quiera que
aquella es una facultad exclusiva del Presidente de la República, en desarrollo
de una ley marco (C.P. arts 150-19 y 189). De igual manera, la Corte considera que la facultad
reglamentaria del contralor tampoco puede extenderse a la reglamentación del
monto de la sanción fiscal, puesto que el artículo 124 de la Carta expresamente
dispone que corresponde a la ley determinar la responsabilidad de los
servidores públicos. Además, por regla general, el principio de legalidad exige
que, en materia sancionadora, la ley señale no sólo la infracción que reprocha
sino también la sanción y su monto, ya sea determinado o determinable (C.P.
art. 29). Ahora bien, es cierto que el principio de legalidad no excluye el
reglamento en materia sancionadora (C.P. art 123), pero sin embargo, aquel no
puede ser independiente y autónomo de la regulación legal. Por lo expuesto, la Corte retirará del ordenamiento
jurídico la facultad del contralor de reglamentar el monto de la sanción para
sancionados que no devengaren sueldo, contenida en el parágrafo del artículo
101 de la Ley 42 de 1993. VII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero.- Declarar
EXEQUIBLES los artículos 99, 100 y 102 de la Ley 42 de 1993, Segundo.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 101 de la Ley 42 de 1993, con excepción de la expresión
"cuando a criterio de los contralores exista mérito suficiente para
ello", como quiera que esa disposición ya fue objeto de estudio por esta
Corporación en la sentencia C-054 de 1997 y, del parágrafo que se declara INEXEQUIBLE Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la gaceta de la corte constitucional
y archívese el expediente. ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO Presidente
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General NOTAS DE PIE DE PÁGINA 1Sentencia C-244 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz 2En relación con el fundamento resarcitorio de la
responsabilidad fiscal, pueden consultarse las sentencias C-046 de 1994 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz, SU-620 de 1996 M.P. Antonio Barrera Carbonell y T-973
de 1999. M.P. Alvaro Tafur Galvis. 3Sentencia SU-620 de 1996 M.P: Antonio Barrera
Carbonell 4Pueden consultarse, entre otras, las sentencias
C-222 de 1996 M.P. Fabio Morón Díaz y C-189 de 1998. M.P. Alejandro Martínez
Caballero 5Sentencia C-167 de 1995. MP Fabio Morón Díaz. 6Al respecto, puede consultarse la discusión en la
comisión quinta, del 14 de mayo de 1991. Consulta textual y referencial.
Presidencia de la República. Consejería para el desarrollo de la Constitución.
Artículo 268 de la Constitución. Página 21. 7Sentencia C-280 de 1996 M.P. Alejandro Martínez
Caballero 7Sentencia C-037 de 1996 M.P: Vladimiro Naranjo Mesa 7Pueden consultarse las sentencias T-413 de 1992
M.P. Ciro Arangarita Barón, C-244 de 1996 M.P. Carlos
Gaviria Díaz y C-280 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero. 10Sentencia C-244 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz 11Al respecto pueden consultarse, entre otras, las
sentencias C-013 de 1997, C-015 de 1997, C-292 de 1997 y C-327 de 1997. 12Sentencia SU-620 de 1996 M.P: Antonio Barrera
Carbonell 13Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las
sentencias C-531 de 1995, C-017 de 1996, C-445 de 1996, C-387 de 1997 y C-497
de 1998. 14Sentencia C-100 de 1996 M.P. Alejandro Martínez
Caballero |