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SENTENCIA
C-599/96 DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD POR SERVIDOR PUBLICO/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD POR PERSONA JURIDICA La
no invocación en la demanda por parte del actor de su calidad de ciudadano, no impide
la admisión de aquella, cuando quien la presenta ejerce un cargo público para
cuyo desempeño se exige acreditar dicha condición. Igualmente, ha señalado que
si el demandante actúa en representación de una persona jurídica, esta
Corporación debe permitirle el acceso a la justicia constitucional, siempre y
cuando sea ciudadano en ejercicio. SUPERINTENDENCIA
DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS -Control
y vigilancia de entidades/PERSONERO MUNICIPAL EN EMPRESA DE SERVICIOS
PUBLICOS-Control disciplinario sobre empleados públicos Si
es la misma Constitución la que le asigna al Presidente de la República la
tarea de ejercer el control, la inspección y vigilancia de las entidades que
prestan servicios públicos domiciliarios, actividades que debe realizar por intermedio
de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mal puede la ley
atribuir dicha potestad a una autoridad distinta. Este control administrativo
que realiza la Superintendencia es distinto del control disciplinario que la
Constitución les asigna a los Personeros Municipales y a la Procuraduría
General de la Nación, pues este último se dirige a investigar y sancionar la
conducta oficial de los funcionarios o empleados públicos por incumplir los
deberes propios del cargo ya sea por omisión o por extralimitación de
funciones, como por infringir la Constitución y las leyes. Estos dos controles
tienen origen constitucional y no se excluyen entre sí, puesto que su finalidad
es distinta, además de que los sujetos sobre los que recae cada uno también
difiere, en el primer caso versa sobre las "entidades" que prestan
servicios públicos mientras que en el segundo, sobre los empleados públicos o
las personas que desempeñen funciones públicas en tales empresas. Bien pueden
los Personeros Municipales abrir procesos disciplinarios, contra los empleados
públicos o trabajadores oficiales de las empresas de servicios públicos en el
municipio respectivo, por violar los derechos de los usuarios, mas no sancionar
a las citadas entidades. UNIDAD
NORMATIVA -Aplicación Dado
que la disposición que se declara inexequible conforma unidad normativa con
otro artículo de la misma ley, ésta última correrá igual suerte que la
primeramente citada. Referencia:
EXPEDIENTE D-1301 Demanda de inconstitucionalidad contra el aparte
final del artículo 82 de la ley 142 de 1994. Magistrado
Ponente: Dr.
CARLOS GAVIRIA DIAZ Santafé
de Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de mil novecientos noventa y seis
(1996). I.
ANTECEDENTES Demandante:
RAFAEL RINCÓN PATIÑO En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano RAFAEL
RINCON PATIÑO presenta demanda contra el aparte final del artículo 82 de la Ley
142 de 1994, por infringir distintos preceptos del Estatuto Superior. Cumplidos
los trámites constitucionales y legales estatuidos para procesos de esta
índole, procede la Corte a decidir. II.
TEXTO DE LA NORMA ACUSADA El
aparte demandado es el que aparece subrayado. "Ley
142 de 1994 "Por
la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se
dictan otras disposiciones". "......... "ARTÍCULO 82. Función sancionatoria
de los Personeros Municipales. Sin perjuicio de la facultad sancionatoria
de la Procuraduría y de la facultad de asumir cualquier investigación iniciada
por un Personero Municipal, éste último podrá imponer multas de hasta diez
salarios mínimos mensuales a las empresas que presten servicios públicos en el
municipio, por las infracciones a esta ley, o a las normas legales a las que
deban estar sujetas, en perjuicio de un usuario residente en el municipio. Si
el valor del perjuicio excede el de esa multa, la competencia para sancionar
corresponderá al superintendente. Si la jurisdicción de lo contencioso
administrativo anula más de tres de las multas impuestas en un año, el
Ministerio Público deberá abrir investigación disciplinaria contra el
personero. III.
LA DEMANDA El
demandante considera que el aparte subrayado del artículo 82 de la ley 142 de
1994, vulnera los artículos 1, 2, 83, 113 y 369 de la Carta, por las siguientes
razones: El
artículo 1 de la Constitución, resulta violado por que "los servidores del
Estado tienen plena autonomía para resolver los asuntos sometidos a su
conocimiento, y a éstos no se les puede deducir responsabilidad disciplinaria
por la interpretación y aplicación del derecho, evitando que la decisión
adoptada surja por presiones o temores, ejercidos en contra del funcionario
fallador. Es decir, que el servidor público al ejecutar sus atribuciones no
puede abrigar temores o amenazas, que pongan en peligro su independencia, para
tomar la decisión final. En el presente caso se lesiona la autonomía del
personero cuando tiene latente una amenaza de apertura de un proceso
disciplinario, en el evento de que el tribunal contencioso administrativo anule
más de tres de las multas impuestas a las empresas prestadoras de servicios
públicos domiciliarios, durante el término de un año". Al
restringirse la autonomía del Personero, se "hace nugatoria la eficiencia y
eficacia de los postulados del Estado social de derecho, al desproteger a los
usuarios en el contacto con las empresas, ante la inexistencia de mecanismos
idóneos para ejercer el control; prerrogativa ésta que tiene sustento en el
artículo 369 de la Carta Política y en el artículo 11 de la ley 142 de
1994". Por
otra parte, considera que se infringe el artículo 2o. de la Carta pues, si bien
es cierto que la facultad otorgada a los Personeros Municipales para sancionar
a las empresas prestadoras de servicios públicos, tiene como finalidad hacer
efectivos los postulados del Estado social de derecho, el aparte demandado
permite que dicha competencia se afecte al restringirse la plena autonomía e
independencia que tienen tales funcionarios para ejercer esas medidas, debido a
la "amenaza de una apertura de investigación disciplinaria en su
contra", en caso de que se declare la nulidad de tres de las resoluciones
mediante las cuales impusieron multas a las citadas empresas, desprotegiendo de
esta forma a los usuarios de los servicios públicos. Agrega
el actor que la norma acusada también lesiona el principio de la buena fe
contenido en el artículo 83 de la Constitución, porque cuando un Personero
impone una multa a una empresa prestadora de un servicio público domiciliario,
se debe presumir que lo ha hecho de buena fe y no lo contrario, esto es, de
mala fe. "Correlativamente, con la violación del postulado de la buena fe,
se vulneran los principios rectores de la función pública, consagrados en el
artículo 209 de la Carta Política, dado que se desconoce la presunción y se
parte de la base que la actuación del servidor público no concuerda con dichos
principios." Por
último, sostiene el actor que el artículo 113 de la Constitución también
resulta lesionado, por cuanto el Personero al adelantar el proceso contra las
empresas que prestan servicios públicos domiciliarios, "debe tener la
total autonomía e independencia para proferir el respectivo fallo, sin
interferencias ni presiones para orientar en uno u otro sentido la decisión o
para abstenerse de adelantar la indagación". Así mismo, se mengua el
principio de colaboración armónica que debe existir entre los órganos del poder
público, "dado que el Personero Municipal no ejercerá cabalmente la
potestad sancionatoria, ante el temor de verse involucrado en un proceso
disciplinario, originado en dicha actuación administrativa." IV.
INTERVENCION CIUDADANA Dentro
del término de fijación en lista se presentaron varios escritos, unos de coadyuvancia y otros de impugnación. Veamos: 1.
El ciudadano HUGO PALACIOS MEJIA, dentro del término legal, presentó un escrito
en el que solicita la exequibilidad del aparte
acusado. Son estos algunos de sus argumentos: -
En primer término, considera que la demanda debió rechazarse y, en consecuencia,
no puede decidirse de fondo, pues el demandante la presentó en su doble
condición de Personero Municipal de Medellín y Presidente de la Asociación
Nacional de Personerías y no en su calidad de "ciudadano" como lo
ordena el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución. -
No obstante lo anterior, procede a contradecir los cargos de la demanda así: el
artículo 1o. de la Constitución no consagra la "plena autonomía de los
servidores del Estado, sino una regla bien distinta: aquella según la cual
Colombia es un Estado social de derecho. Ser 'Estado de derecho'
implica, entre otras cosas, que los servidores públicos están sujetos al
derecho, y tal sujeción se opone, radicalmente, a la 'plena
autonomía’...". -
El aparte impugnado del artículo 82 de la ley 142 de 1994 no implica que la
simple interpretación y aplicación del derecho den lugar a responsabilidad
disciplinaria, como lo afirma el actor. "El supuesto de hecho de la norma
es bien distinto: consiste en que la jurisdicción de lo contencioso administrativo
haya anulado más de tres de las multas impuestas en un año, lo cual, sin
necesidad de mayor análisis, sugiere razonablemente que existe una alta
probabilidad de que el respectivo Personero esté aplicando en forma descuidada
sus facultades sancionatorias." -
En cuanto al principio de la buena fe, afirma que "la orden de abrir una
investigación disciplinaria no es, en sí misma, una sanción: se trata de un
sistema de control de calidad de la administración pública, previsto en
la Constitución (numeral 6 del artículo 277) y en la Ley." Además, no es
cierto que "la única, o la principal fuente de responsabilidades
disciplinarias sea la mala fe. Por el contrario, la mala fe es
usualmente, fuente de responsabilidades penales. La responsabilidad
disciplinaria surge, a menudo, frente a conductas irregulares, descuidadas,
pero en las que no interviene la mala fe." En este sentido concluye
que la norma no se basa en la presunción de mala fe, sino por el contrario en
un hecho objetivo, como lo es la anulación. La norma no supone nada sobre la
buena fe del personero. Los servidores del Estado no sólo deben obrar con buena
fe, "sino con diligencia, y con conocimiento de las reglas técnicas y
jurídicas de la función que se desempeña." -
Sobre la vulneración del artículo 113 de la Carta, señala que "no puede
aceptarse, como criterio de organización de un Estado de derecho, que los
Personeros, o cualquier otro funcionario, no ejercerán cabalmente sus
atribuciones por verse amenazados por una sanción disciplinaria. El concepto de
'servicio público' está unido, indisolublemente, en los Estados de derecho, al
de 'responsabilidad', y, recientemente, a los de eficiencia, eficacia y
economía. Es así como a nadie extraña que los servidores públicos estén
sujetos, entre otras leyes, a la 200 de 1995 (Código Disciplinario Único), sin
que por ello pueda deducirse que no cumplirán sus funciones por temor de verse
sujetos a una investigación disciplinaria." 2.
El doctor RICARDO GUTIERREZ VELAZQUEZ, Jefe de la Oficina Jurídica de la Superintendencia
de Servicios Públicos presentó un escrito en el que solicita a la Corte la
declaratoria de exequibilidad de la parte impugnada
del artículo 82 de la ley 142 de 1994, con fundamento en los argumentos que a
continuación se resumen: -Las
razones expuestas por el actor para pedir la inconstitucionalidad de un aparte
del artículo 82 de la ley 142 de 1994 contrarían el artículo 95 de la
Constitución, toda vez que el ejercicio de los derechos y libertades
reconocidos en la Carta implican responsabilidades y, en este caso, el
demandante pretende "conservar la facultad sancionatoria, pero desechar,
bajo justificaciones de aparente inconstitucionalidad, la responsabilidad
inherente a la misma." -
La disposición demandada no debe entenderse como un factor de presión o amenaza
frente a las actuaciones del Personero, sino por el contrario, como una
disposición que busca que su decisión sea adoptada en forma diligente. -
"La norma acusada en su redacción vigente, busca lograr un equilibrio
entre los diferentes agentes económicos aptos para asumir la prestación de un
servicio público domiciliario, y los diferentes entes encargados de ejercer las
funciones de control, de forma tal que las infracciones sean sancionadas en su
justa medida." 3.
El Ministro de Desarrollo Económico, por intermedio de apoderado, presentó un
escrito en el que coadyuva la demanda, pues considera que la disposición
acusada "hace nugatoria la eficiencia y eficacia del ejercicio de la
facultad sancionatoria por parte de los Personeros, por lo que ella expresa, coharta (sic) y condiciona". Además, de que
"avala y legaliza la transgresión de normas procedimentales o sustanciales
prevalentes, en detrimento del interés general o privado, invitando
permisivamente a su violación hasta por tres veces, cuando bastaría tan sólo
una, siempre y cuando que de las razones o argumentos determinados por el
Contencioso Administrativo se redujera (sic) tal violación, y que conllevarán
(sic) a las sanciones pertinentes, para que en caso de establecerlo así, los
controles constitucionales actuaran, incluso dando traslado a las autoridades
penales y administrativas para lo de su competencia, controles, que de por sí
bastan para vigilar, investigar y sancionar la conducta de los funcionarios
públicos, entre ellos la de los Personeros." 4.
El Defensor del Pueblo presentó un escrito en el que solicita la declaración de
inexequibilidad de la norma demandada, con fundamento
en los siguientes argumentos: -
Aparte de compartir los cargos formulados por el demandante, sostiene que
"para la aplicación de los derechos, principios y valores consagrados en
la Carta Política, el mismo ordenamiento constitucional ha previsto los
mecanismos de protección de carácter instrumental que aseguran la efectividad
del derecho sustancial y la garantía constitucional del debido proceso. Entre
esos mecanismos constitucionales se encuentra el de la responsabilidad
extracontractual patrimonial del Estado, consecuencia de la conducta dolosa y
gravemente culposa de un agente suyo -art 90 C.N.-, y el de la responsabilidad
penal y disciplinaria de las autoridades públicas por conductas irregulares
-art. 92 C.N.-". De acuerdo con estas disposiciones se podría sostener la
constitucionalidad de lo impugnado, pues la conducta del Personero "aparentemente
constituiría una conducta si no dolosa o culposa, por lo menos irregular, que
podría dar lugar a la investigación disciplinaria a que se refiere la norma
demandada. Sin embargo, es preciso señalar que la cuantificación de las
actuaciones que la jurisdicción contencioso administrativa debe estudiar y
declarar nulas para que opere la norma, no solamente redunda en perjuicio de la
efectividad del poder disciplinario propio de la Procuraduría General de la
Nación, sino que establece una especie de responsabilidad objetiva en contra de
los Personeros Municipales". -
Por tanto, la norma acusada debe declararse inexequible por violar el principio
de autonomía e independencia que informan el control disciplinario del
Ministerio Público (art. 277-6 C.N.), "en la medida que el supuesto de la
norma es limitante -más de tres multas impuestas en un año y anuladas por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo-. Podríamos pensar que por debajo
de este supuesto numérico el poder disciplinario de la Procuraduría General de
la Nación no operaría"; y también porque "iniciar un juicio de
responsabilidad con base en un fundamento numérico y con el carácter de
obligatorio -deberá abrir investigación contra el Personero- crea una especie
de responsabilidad objetiva en contra de una clase de servidores públicos, esto
es, imputándoles responsabilidad con fundamento en una conducta, hecho o
circunstancia previamente definida, sin que se tenga en cuenta si medió o no el
elemento culpabilidad o voluntariedad, o simplemente la intención de dañar o
causar daño." V.
CONCEPTO FISCAL El
Procurador General de la Nación (E), doctor José León Jaramillo Jaramillo, rindió el concepto de rigor, en el que solicita
a la Corte declarar inexequible el aparte demandado del artículo 82 de la ley
142 de 1994. A continuación se resumen algunos apartes de dicho escrito. -
Las actuaciones de los funcionarios que ejercen un control administrativo
"cuando se dirigen a la imposición de una sanción, deben someterse a una
estricta observancia del principio de legalidad, tal como lo mandan de manera
explícita los artículos 6 y 29 de la Carta Política, en virtud de cuyas
preceptivas, de una parte los servidores públicos son responsables tanto por
infringir la ley, como por omitir o extralimitarse en el ejercicio de sus
funciones y, de otra, en punto del debido proceso, se demanda la preexistencia
de la ley descriptiva de la falta y del procedimiento para aplicar la debida
sanción, como requisito sine qua non en procedimientos judiciales y
administrativos". Lo anterior significa que las autoridades públicas
"sólo se encuentran habilitadas para actuar dentro de los precisos
linderos trazados por la normatividad, en aplicación de un principio de
libertad restringida, opuesto a la cláusula general de libertad establecida
para regir la actividad de los particulares." -
Luego señala que "la formulación de un acto administrativo cualquiera
implica la observancia de una serie de requisitos complementarios al postulado
de la legalidad, e incluso derivados de éste, los cuales apuntan, entre otros
objetivos, a preservar la moralidad y la imparcialidad de la administración y
que son, por esa razón, de ineluctable cumplimiento". De ahí que el Código
Contencioso Administrativo disponga en relación con la expedición de dichos actos,
"la prohibición de incurrir en determinados vicios, so pena de que el acto
pierda validez y, en consecuencia, deje de producir efectos jurídicos". -
Por tal razón considera que "no resulta acertado afirmar que la eventual
anulación de un acto incida en la interpretación que de las disposiciones
sustantivas efectúe la autoridad administrativa, en este caso el Personero
Municipal, en su papel de operador jurídico". -
Más adelante agrega que la potestad sancionatoria que consagra la norma
demandada corresponde al "ejercicio de una competencia autonómica en
cabeza de un servidor local, en este caso quien cumple funciones de Ministerio
Público a nivel municipal y cuyo justiprecio en punto a la evaluación de la
decisión que se debe adoptar, por habilitación legal, es de su exclusivo
resorte y, por ende, se presume informada por los principios de la buena fe y
la legalidad que se ven desvirtuados por la preceptiva acusada, con quebranto
entonces del Ordenamiento Superior como lo alega el impugnante." Y
concluye afirmando que "independientemente de la órbita en que se produzca
un acto que luego resulte nulo por determinación de la jurisdicción
contenciosa, la conducta desplegada en tal aspecto por el servidor público sólo
sería reprochable disciplinariamente cuando ella se adecue en el escenario de
responsabilidad subjetiva que demanda la Constitución para efectos de acarrear
una sanción de tal naturaleza. Uno sólo de tales actos daría ocasión, sin
previsión expresa al respecto, para que se ponga en movimiento la actividad
disciplinaria según los mandatos de la ley 200 de 1995 (Código Disciplinario Unico)." CONSIDERACIONES
DE LA CORTE 1.
Competencia. Por
dirigirse la acusación contra un precepto que forma parte de una ley, compete a
esta Corporación decidir sobre su constitucionalidad, al tenor de lo dispuesto
en el artículo 241-4 del Estatuto Superior. 2.
Demanda de inconstitucionalidad presentada por un servidor público. Se
afirma en una de las intervenciones que la Corte ha debido rechazar la demanda
puesto que fue presentada por el Personero de Medellín en su calidad de tal y
como Presidente de la Asociación Nacional de Personeros, sin que "en
ninguna parte de su escrito el señor Rincón afirme obrar en la única forma que
la Constitución autoriza: como ciudadano", violando así el artículo
241-4 de la Carta. La
Corte en diversas oportunidades se ha pronunciado sobre este punto dejando en
claro que la no invocación en la demanda por parte del actor de su calidad de
ciudadano, no impide la admisión de aquella, cuando quien la presenta ejerce un
cargo público para cuyo desempeño se exige acreditar dicha condición.
Igualmente, ha señalado que si el demandante actúa en representación de una
persona jurídica, esta Corporación debe permitirle el acceso a la justicia
constitucional, siempre y cuando sea ciudadano en ejercicio. En efecto, en
sentencia reciente expresó: "Así,
pues, la posibilidad concreta de actuar ante la jurisdicción constitucional
mediante el ejercicio de la acción pública corresponde a aquellos nacionales
que hayan accedido a la condición de ciudadanos por haber cumplido la edad
exigida por el ordenamiento jurídico (dieciocho años mientras la ley no
determine otra), siempre que no hayan sido sancionados judicialmente con la suspensión
(artículo 98 C.P.) o la pérdida absoluta de los derechos políticos (artículo
175, numeral 2, C.P.), castigo este último reservado por la Carta a los
funcionarios cobijados por fuero constitucional especial, dadas sus altas
responsabilidades. La
jurisprudencia ha sido constante en señalar que los derechos políticos son
ejercidos, en las expresadas condiciones, únicamente por personas naturales, ya
que a la luz de la Carta no son concebibles actividades como el voto, el
desempeño de cargos públicos, la participación en plebiscitos o referendos o la
presentación de demandas de inconstitucionalidad por parte de personas
jurídicas. De
ese modo, ni las personas jurídicas privadas ni las públicas -como los
departamentos, los distritos y municipios o las entidades descentralizadas-
pueden acudir a la Corte Constitucional para pedir que una determinada norma
sea declarada inexequible. No
obstante, aunque la señalada línea jurisprudencial debe ahora reiterarse, la
Corte no puede dejar de advertir que si, aun invocando la representación de una
persona jurídica, quien presenta la demanda es un ciudadano en ejercicio, el
tribunal encargado de guardar la supremacía y la integridad de la Constitución
y a cuya responsabilidad se ha confiado la interpretación auténtica de los
principios y preceptos fundamentales mal podría negarle el ejercicio de uno de
sus derechos -con rango de fundamental, según el artículo 40 de la Constitución
y de acuerdo con reiterada doctrina sentada a partir de la Sentencia T-03 del
11 de mayo de 1992-, impidiendo mediante rechazo de la demanda o por
sentencia inhibitoria el efectivo acceso a la administración de justicia
constitucional por la sola circunstancia de no haber declarado en forma
expresa, mediante fórmula sacramental, que hace uso de su condición de
ciudadano para incoar la acción que la Constitución le ofrece con el objeto de
que pueda por sí misma defender el orden jurídico. Ello chocaría sin duda con
el criterio amplio, informal y participativo que predomina en la Carta Política
de 1991 y haría prevalecer, contra expresa norma superior, las formalidades
vacías e innecesarias sobre los contenidos prevalentes del derecho sustancial (artículo
228 C.P.). Lo
dicho aparece de bulto cuando se tiene en cuenta que ciertos cargos, ejercidos
en representación de personas públicas -como es el de alcalde, que aquí nos
ocupa- suponen la posesión del estado de ciudadanía (artículo 99 C.P.), por lo
cual, si quien suscribe la demanda se encuentra desempeñando uno de ellos, debe
admitirse que es ciudadano y que hace uso de su propio derecho, así no lo
invoque de manera expresa (lo subrayado no es del texto) Circunstancia
distinta sería la de una persona que, sin demostrar su ciudadanía, o sin ser
titular de ella, dijera representar a una persona jurídica, ya que entonces, al
verificar la inexistencia del requisito constitucional, la demanda debería ser
rechazada. Además
de lo dicho, debe recordarse que esta Corte ha sostenido en forma reiterada la
posibilidad de que los servidores públicos ejerzan la acción de
inconstitucionalidad."(Sent. C-275/96. M.P. José
Gregorio Hernández Galindo) En
el caso bajo examen, el demandante no obstante que dice actuar en su condición
de Personero Municipal de Medellín -para cuyo desempeño es requisito
indispensable demostrar la calidad de ciudadano- y también como Presidente de
la Asociación Nacional de Personerías -ASONALPER-, invocó expresamente su
calidad de "ciudadano en ejercicio" como se lee en el folio 1 de la
demanda; pero aún si no lo hubiera hecho ha de entenderse que en esta calidad
ejerce la acción, según la jurisprudencia antes transcrita. En consecuencia, no
hay reparo por este aspecto. 3.
La acusación Para
efectos del análisis de la demanda es necesario recordar que la ley 142 de 1994
"Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos
domiciliarios", autoriza en el artículo 82, parcialmente impugnado, a los
Personeros Municipales para imponer multas hasta de diez salarios mínimos
mensuales a las "empresas que presten servicios públicos en el municipio",
por las infracciones a dicha ley y demás normas legales a las que deban
someterse, "en perjuicio de un usuario residente en el municipio",
sin menoscabo de la facultad sancionatoria que le corresponde a la Procuraduría
y de la potestad que ésta tiene de asumir cualquier investigación iniciada por
un Personero Municipal. En caso de que el valor del perjuicio exceda el de la
multa, la competencia para sancionar corresponderá al Superintendente de
Servicios Públicos Domiciliarios. Y
en el aparte que es objeto de acusación se establece: "Si la
jurisdicción de lo contencioso administrativo anula más de tres de las multas
impuestas en un año, el Ministerio Público deberá abrir investigación
disciplinaria contra el Personero". Siendo así, considera la Corte que
no es posible el estudio de este fragmento sin determinar primero si la
competencia que se les atribuye a los Personeros Municipales para imponer tales
multas se adecua o no al ordenamiento superior, pues mal podría la Sala
declarar constitucional la consecuencia que se deriva del ejercicio de una
potestad sancionatoria sin examinar previamente si quien la cumple está
debidamente facultado para hacerlo. 4.
El Ministerio Público y los Personeros Municipales. El
Ministerio Público, de conformidad con nuestro ordenamiento constitucional, es
un organismo de control, integrado por: el Procurador General de la Nación,
quien es el supremo director, el Defensor del Pueblo, los Procuradores
Delegados y agentes del Ministerio Público ante las autoridades jurisdiccionales,
los Personeros Municipales y los demás funcionarios que determine la ley
(arts. 117 y 118 C.N.). Los Personeros Municipales son funcionarios de período
elegidos por los Concejos Municipales. Al
Ministerio Público y, obviamente, a los Personeros Municipales como parte
integrante de éste, el Constituyente les ha asignado el cumplimiento de las
siguientes funciones: a) la guarda y promoción de los derechos humanos; b) la
protección del interés público; y c) la vigilancia de la conducta oficial de
quienes desempeñan funciones públicas (art. 118 C.N.). Las tareas específicas
que les compete cumplir al Procurador General de la Nación y al Defensor del
Pueblo, se encuentran descritas en los artículos 277, 278 y 282 del mismo
Ordenamiento. Los
Personeros Municipales, en desarrollo de este mandato, cumplen tareas de
veedores ciudadanos, defensores del pueblo y agentes del Ministerio Público,
pues tienen a su cargo la vigilancia del cumplimiento de la Constitución, las
leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos, promoviendo las
acciones a que hubiere lugar; la defensa de los intereses de la sociedad; la
vigilancia del ejercicio eficiente y diligente de las funciones administrativas
municipales; la investigación y sanción de los empleados municipales, velar por
el ejercicio eficaz del derecho de petición; intervenir en los procesos y ante
las autoridades judiciales y administrativas en defensa del orden jurídico, del
patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales; interponer
acciones de tutela por delegación del Defensor del Pueblo; la defensa de
intereses colectivos interponiendo acciones populares y de cumplimiento, la
divulgación, promoción y defensa de los derechos humanos, etc. (art. 178 ley
136/94) 5.
¿A quién compete ejercer el control y vigilancia de las empresas de servicios
públicos? La
regulación de los servicios públicos es tarea propia del legislador tal como lo
ordenan los artículos 150-23 y 365 de la Constitución, en cuyos textos se lee:
"Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones: ......"Expedir las leyes que regirán el ejercicio de
las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos";
"......Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que
fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente,
por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado
mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos
servicios........" (Resalta la Corte) A
nivel territorial les compete a las Asambleas Departamentales y a los Concejos
Municipales reglamentar en sus respectivos territorios la prestación de tales
servicios. (arts. 298, 300-1, 311 y 313-1 C.N.) Así
las cosas, existe en este campo una competencia concurrente; por una parte a la
ley "le compete establecer por vía general el régimen jurídico de los
servicios públicos, esto es, expedir el estatuto básico que defina sus pautas y
parámetros generales y que regule los demás aspectos estructurales de los
mismos (arts. 150-23 y 365 C.N.)". Y a los departamentos y municipios
"desarrollar por la vía del reglamento la preceptiva legal y adecuarla a
las particulares peculiaridades propias de su ámbito territorial. En otros
términos, corresponde a las autoridades de esos niveles ejercer la potestad
reglamentaria para dar concreción y especificidad a la normación
legal de modo que con sujeción a sus parámetros, dispongan lo conducente a la
adecuada y eficiente prestación de los servicios públicos según las características
de las necesidades locales."1 Igualmente,
es la ley la que debe determinar las responsabilidades relacionadas con la
prestación de los servicios públicos domiciliarios, como lo ordena el artículo
367 superior: "La ley fijará las competencias y responsabilidades
relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su
cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta
además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de
ingresos..." En
lo que respecta a la protección de los derechos de los usuarios, es también el
legislador quien ha de señalarlos, al tenor de lo dispuesto en el artículo 369
de la Carta: "La ley determinará los deberes y derechos de los usuarios,
el régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y
fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio. Igualmente
definirá la participación de los municipios o de sus representantes, en las
entidades y empresas que les presten servicios públicos domiciliarios." Finalmente
el Constituyente, en forma expresa, le atribuye al Presidente de la República
la inspección, control y vigilancia de las empresas de servicios públicos al
consagrar: "Corresponde al Presidente de la República señalar con
sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de
eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y ejercer por medio
de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la
inspección y vigilancia de las entidades que los presten" (art. 370
C.N.) (Resalta la Corte). Precepto que está en concordancia con el artículo
189-22 ibidem, que señala: Corresponde al Presidente
de la República..."Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de
los servicios públicos." Las
entidades autorizadas para prestar servicios públicos y, en consecuencia,
sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos, son
las que aparecen señaladas en el artículo 15 de la ley demandada, a saber: 1.-
las empresas de servicios públicos; 2.- las personas naturales o jurídicas que
produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad
principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de
servicios públicos; 3.- los municipios cuando asuman en forma directa, a través
de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme
a lo dispuesto en esta ley; 4.- las organizaciones autorizadas conforme a esta
ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en
áreas o zonas urbanas específicas; 5.- las entidades autorizadas para prestar
servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta ley;
6.- las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional
que al momento de expedirse esta ley, estén prestando cualquiera de los
servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del artículo
17. En
desarrollo de las atribuciones de control y vigilancia, la Superintendencia
inspecciona el funcionamiento de las empresas de servicios públicos, evalúa la
gestión financiera, técnica y administrativa, verifica que las obras, equipos y
procedimientos que éstas utilicen cumplan con los requisitos técnicos; vela por
la adecuada prestación del servicio, su calidad y eficiencia, vigila que dichas
entidades cumplan las normas que las rigen, interviene para defender la
participación y los derechos de los usuarios, vigila y controla el cumplimiento
de los contratos con los usuarios, etc., además de contar con facultades
sancionatorias, para los casos en que se infrinja la Constitución y la ley. Ahora
bien: si es la misma Constitución la que le asigna al Presidente de la
República la tarea de ejercer el control, la inspección y vigilancia de las entidades
que prestan servicios públicos domiciliarios, actividades que debe realizar por
intermedio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mal
puede la ley atribuir dicha potestad a una autoridad distinta, como ocurre en
el caso de estudio. En
efecto, como ya se ha expresado, en la norma que es objeto de demanda parcial,
se faculta a los Personeros Municipales para imponer multas hasta de diez
salarios mínimos mensuales a las empresas que presten servicios públicos
en el municipio, por las infracciones a la ley (142/94) o a las normas legales
a que deban estar sujetas, en perjuicio de un usuario residente en el
municipio. Quiere esto significar que una de las funciones atinentes al control
y vigilancia de dichas entidades, que constitucionalmente, compete en forma
exclusiva a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, por obra
del legislador, se ha trasladado a los Personeros Municipales, con clara
violación del artículo 370 del Estatuto Supremo, razón por la cual será
declarada inexequible, la norma legal que tal cosa dispone. Este
control administrativo que realiza la Superintendencia sobre las entidades prestadoras
de servicios públicos es distinto del control disciplinario que la Constitución
les asigna a los Personeros Municipales y a la Procuraduría General de la
Nación, pues este último se dirige a investigar y sancionar la conducta oficial
de los funcionarios o empleados públicos por incumplir los deberes propios del
cargo ya sea por omisión o por extralimitación de funciones, como por infringir
la Constitución y las leyes. Estos dos controles tienen origen constitucional y
no se excluyen entre sí, puesto que su finalidad es distinta, además de que los
sujetos sobre los que recae cada uno también difiere, en el primer caso versa
sobre las "entidades" que prestan servicios públicos (art. 370 C.N.)
mientras que en el segundo, sobre los empleados públicos o las personas que
desempeñen funciones públicas en tales empresas (arts. 118, 277 y 278 C.N.). En
consecuencia, bien pueden los Personeros Municipales abrir procesos
disciplinarios, de acuerdo con las normas de competencia, contra los empleados
públicos o trabajadores oficiales de las empresas de servicios públicos en el
municipio respectivo, por violar los derechos de los usuarios, mas no sancionar
a las citadas entidades por que el control, inspección y vigilancia de éstas
por mandato constitucional (art. 370) le corresponde a la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios, que tiene poderes sancionatorios para ejercer
la defensa de los derechos de los usuarios, cuando han sido lesionados por las
empresas de servicios públicos, como se lee en los artículos 79 y 80 de la ley
142 de 1994, que prescriben: Corresponde
a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios: "..........79.1
Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los
que estén sujetos quienes presten servicios públicos en cuanto el cumplimiento
afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y
sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea competencia
de otra autoridad; 79.2 Vigilar y controlar el cumplimiento de los contratos
entre las empresas de servicios públicos y los usuarios y apoyar las
labores que en este mismo sentido desarrollan los comités municipales de
desarrollo y control social de los servicios públicos domiciliarios, y
sancionar sus violaciones". Y en el artículo 80.4 establece: "Sancionar
a las empresas que no respondan en forma oportuna y adecuada las quejas de los
usuarios." Las
sanciones que puede imponer la Superintendencia dependen de la naturaleza y
gravedad de la falta, y consisten en amonestaciones, multas hasta por el
equivalente a dos mil salarios mínimos mensuales, orden de suspender de
inmediato todas o algunas de las actividades del infractor, y cierre de los
inmuebles utilizados para desarrollarlas, orden de separar a los
administradores o empleados de una empresa de servicios públicos de los cargos
que ocupan, y prohibición a los infractores de trabajar en empresas similares,
hasta por diez años, solicitud a las autoridades para que decreten la caducidad
de los contratos que haya celebrado el infractor, cuando el régimen de tales
contratos lo permita, o la cancelación de licencias así como la aplicación de
las sanciones y multas previstas pertinentes, prohibición al infractor de
prestar directa o indirectamente servicios públicos, hasta por diez años, toma
de posesión de la empresa de servicios públicos, o la suspensión temporal o
definitiva de sus autorizaciones y licencias, cuando las sanciones previstas
atrás no sean efectivas o perjudiquen indebidamente a terceros. Vale
la pena recordar que la Procuraduría General de la Nación, según la ley 201 de
1995 (arts. 56 a 59) cuenta con una dependencia que se llama Procuraduría
Delegada para la vigilancia del ejercicio diligente y eficiente de las
funciones administrativas, labor que a nivel territorial también ejercen los
Personeros Municipales, encargada de atender las quejas de los usuarios de los
servicios públicos, para propiciar las acciones que sean necesarias en relación
con la calidad de la gestión de las empresas responsables de prestarlos e
intervenir para que las personas de menores ingresos tengan acceso efectivo a
los bienes y servicios básicos; velar por la defensa y efectividad de los
derechos del consumidor; adelantar las acciones tendientes a asegurar que los
servicios públicos se presten en términos de eficiencia y calidad; realizar
acciones encaminadas a asegurar la plena satisfacción de los usuarios de los
servicios públicos en general para que éstos se ajusten a los requisitos de
calidad y a las normas dictadas por las respectivas autoridades. Ante
estas circunstancias, considera la Corte que los "usuarios" de los
servicios públicos domiciliarios que son aquellas personas naturales o
jurídicas que se benefician con la prestación del servicio, bien como
propietarios del inmueble en donde éste se presta, o como receptores directos
del servicio, no resultan perjudicados ni desprotegidos por el retiro del
ordenamiento del precepto acusado, pues tanto la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios como la Procuraduría General de la Nación y las
Personerías Municipales cuentan con mecanismos apropiados para defender sus
derechos en este campo. En
este orden de ideas, no hay lugar a analizar el aparte acusado del artículo 82
de la ley 142 de 1994, pues la disposición a la que pertenece será retirada del
ordenamiento jurídico por lesionar los artículos 118, 189-22 y 370 del Estatuto
Superior. 6.
Unidad normativa Dado
que la disposición que se declara inexequible conforma unidad normativa con el
artículo 63.5 de la misma ley, en el que se autoriza a los Comités de
Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios, para
"solicitar al Personero la imposición de multas hasta de diez salarios
mínimos mensuales, a las empresas que presten servicios públicos domiciliarios
en su territorio por las infracciones a esta ley, o a las normas especiales a
las que deben estar sujetas, cuando de ella se deriven perjuicios para los
usuarios", ésta última correrá igual suerte que la primeramente citada. En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Declarar INEXEQUIBLES los artículos 63.5
y 82
de la ley 142 de 1994. Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien
corresponda, publíquese, insértese en la gaceta de la corte constitucional,
archívese el expediente y cúmplase. CARLOS
GAVIRIA DIAZ Presidente JORGE ARANGO MEJIA Magistrado ANTONIO BARRERA CARBONELL Magistrado EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado HERNANDO HERRERA VERGARA Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado FABIO MORON DIAZ Magistrado VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General NOTA DE PIE DE PÁGINA Sent. C-517/92 M.p.
Ciro Angarita Barón |