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SENTENCIA C-254A/12 ESTABLECIMIENTO
DE UNICA INSTANCIA EN PROCESOS DE PERDIDA DE INVESTIDURA DE LOS CONGRESISTAS-Corresponde
al ejercicio legítimo, razonable y proporcionado de la potestad configurativa
del Legislador La
decisión sobre la única instancia en materia de pérdida de investidura es una
competencia exclusiva del legislador y cumple con los criterios de
razonabilidad y proporcionalidad para su consagración, por lo cual no vulnera
las garantías fundamentales de las personas que hayan sido objeto de la medida. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Alcance COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL ABSOLUTA-Configuración La Corte ha explicado que existe cosa juzgada absoluta, “cuando
el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición, a través del
control abstracto, no se encuentra limitado por la propia sentencia, es decir,
se entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y frente a
todo el texto Constitucional. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA-Configuración La
cosa constitucional relativa se presenta “cuando
el juez constitucional limita en forma expresa los efectos de la decisión,
dejando abierta la posibilidad para que en un futuro se formulen nuevos cargos
de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos
a los que la Corte ya ha analizado. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Excepciones al alcance/COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA IMPLICITA-Configuración/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL APARENTE-Configuración/DOCTRINA DE LA CONSTITUCION VIVIENTE-Concepto/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL EN SENTIDO
ESTRICTO-Configuración La doctrina constitucional ha previsto tres (3) excepciones
al alcance de la cosa juzgada constitucional: a. La cosa juzgada relativa implícita,
frente a la cual esta Corporación ha
señalado: “Puede suceder que la
Corte haya declarado la exequibilidad de una
disposición legal solamente desde el punto de vista formal, caso en el cual la
cosa juzgada operará en relación con este aspecto quedando abierta la
posibilidad para presentar y considerar nuevas demandas de inconstitucionalidad
por su contenido material; o bien puede acaecer que la Corte al declarar la exequibilidad de una norma haya limitado su decisión a un
aspecto constitucional en particular o a su confrontación con determinados
preceptos de la Carta Política, situación en la cual la cosa juzgada opera
solamente en relación con lo analizado y decidido en la respectiva sentencia”. b. La cosa juzgada aparente, que se presenta “si pese al silencio que se observa en la parte resolutiva de la
sentencia, existen en su parte motiva referencias suficientes para concluir
que, en realidad, la Corte limitó su análisis únicamente a los cargos que le
fueron planteados en la demanda, o a la confrontación de la norma acusada con
el contenido de unos determinados preceptos constitucionales”. c. Por su
parte, la doctrina de la Constitución viviente consiste en “una posibilidad, en
todo caso excepcionalísima, de someter nuevamente a análisis de constitucionalidad
disposiciones sobre las cuales existe un pronunciamiento de exequibilidad,
en la que dicha opción concurre cuando en un momento dado, a la luz de los
cambios económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y culturales de
una comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la Constitución, - que es
expresión, precisamente, en sus contenidos normativos y valorativos, de esas
realidades -, un pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con
fundamento en significaciones constitucionales materialmente diferentes a
aquellas que ahora deben regir el juicio de Constitucionalidad de una
determinada norma”. La
situación es más compleja cuando en un pronunciamiento previo la Corte declaró
exequible la disposición acusada. En estos casos, como ha indicado esta
Corporación, para que pueda hablarse de la existencia de cosa juzgada en
estricto sentido, es preciso que la nueva controversia verse (i) sobre el mismo contenido normativo
de la misma disposición examinada en oportunidad previa por la Corte
Constitucional, y (ii) sobre
cargos idénticos a los analizados en ocasión anterior. La identidad de cargos
implica un examen tanto de los contenidos normativos constitucionales frente a
los cuales se llevó a cabo la confrontación, como de la argumentación empleada
por el demandante para fundamentar la presunta vulneración de la Carta;
mientras la identidad de contenidos normativos acusados demanda revisar el
contexto normativo en el que se aplica la disposición desde el punto de vista
de la doctrina de la Constitución viviente. PERDIDA DE INVESTIDURA-Naturaleza
especial/PERDIDA DE INVESTIDURA-Jurisprudencia
del Consejo de Estado sobre el carácter punitivo disciplinario especial La pérdida de investidura es una sanción
de carácter disciplinario de características especiales que la distinguen de
otros regímenes de responsabilidad de los servidores públicos, así como
también, de los procesos penales, electorales, de responsabilidad fiscal, e
incluso del proceso disciplinario realizado por la administración pública. En
este sentido, esta Corporación ha señalado en reiterada jurisprudencia la
especial naturaleza de esta acción: “Sobre la naturaleza
de esta figura la jurisprudencia constitucional ha señalado que se trata de “un
verdadero juicio de responsabilidad política que culmina con la imposición de
una sanción de carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario” por la
trasgresión del estricto código de conducta previsto para los miembros de las
corporaciones representativas. Consiste por lo tanto en un proceso
jurisdiccional, de carácter sancionatorio, el cual culmina –en el caso que se
comprueba la trasgresión de una de las causales legalmente previstas- con la
imposición de una sanción que constituye una sanción equiparable, por sus
efectos y gravedad, a la destitución de los altos funcionarios públicos”. Similar postura tiene el Consejo de
Estado, el cual también ha resaltado el carácter punitivo disciplinario
especial de la pérdida de investidura: “Como
se ha dicho en varias ocasiones, la acción de pérdida de investidura es una
acción de tipo punitivo, especial, de carácter disciplinario que tiene por
objeto general el de favorecer la legitimidad del Congreso de la República
mediante la finalidad específica de sancionar conductas contrarias a la transparencia,
a la probidad y a la imparcialidad en que pudieran en un momento dado incurrir
los congresistas”. PERDIDA DE INVESTIDURA-Características/PERDIDA DE INVESTIDURA-Constituye un
verdadero juicio de responsabilidad/PERDIDA
DE INVESTIDURA-Sanción de carácter jurisdiccional/PERDIDA DE INVESTIDURA-Sanción más grave que puede imponerse a un
congresista/PERDIDA
DE INVESTIDURA-Limita
o reduce algunos derechos fundamentales previstos en la Constitución como el de
elegir o ser elegido, el cual no puede ser sometido a restricciones indebidas Teniendo
en cuenta su especial naturaleza, la pérdida de investidura tiene las
siguientes características: (i) Constituye un verdadero juicio de
responsabilidad que acarrea la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional,
que castiga la trasgresión al código de conducta intachable que los
congresistas deben observar por razón del inapreciable valor social y político
de la investidura que ostentan, en aras del rescate del prestigio y de la
respetabilidad del Congreso. (ii) Es
una sanción de carácter jurisdiccional, pues la
competencia para decretarla es atribuida de manera exclusiva a un tribunal -el
Consejo de Estado-. (iii) Es la sanción más grave que puede imponerse a un
congresista, pues implica la separación inmediata de las funciones que el
condenado venía ejerciendo como integrante de la Rama Legislativa y, por
expresa disposición de la propia Carta, la inhabilidad permanente para serlo de
nuevo en el futuro. Por
lo anterior, esta Corporación ha señalado que la pérdida de investidura “constituye una sanción equiparable, por sus
efectos y gravedad, a la destitución de los altos funcionarios públicos, que
corresponde a un régimen de especial disciplina exigido a los miembros del
Congreso”. (iv) Finalmente, los procesos de pérdida de investidura
limitan o reducen algunos derechos fundamentales previstos en la Constitución
como el de elegir o ser elegido, el cual no puede ser sometido a restricciones
indebidas. Por lo anterior, las normas constitucionales en las cuales se
consagra la pérdida de la investidura deben ser interpretadas de manera
armónica con el artículo 29 de la Carta, con las necesarias adaptaciones que
exige la naturaleza especial de aquéllas. En este sentido, los numerales 1, 2 y 7 del artículo 40 y el
artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, incluyen
este derecho como categoría básica del ejercicio de la ciudadanía, el cual no
puede ser sometido a restricciones
indebidas. Al respecto, el Comité
de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en la Observación General número 25
indicó, que el derecho a elegir y ser elegido puede ser objeto de limitación
siempre y cuando se cumpla con parámetros de legalidad, objetividad,
razonabilidad y proporcionalidad. Este procedimiento debe gozar de todas las
garantías del debido proceso sancionador, bajo las especificidades que le son
propias de acuerdo a su naturaleza y finalidad.
ETICA
PARLAMENTARIA-Presupuesto fundamental de la democracia
en un Estado Social de Derecho PROCESO
DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Finalidad La
finalidad de la pérdida de investidura es entonces rescatar
el prestigio y la respetabilidad del Congreso y garantizar el ejercicio transparente,
efectivo y probo de la actividad legislativa: “La Constitución Política consagró la acción de pérdida de investidura
con el fin de rescatar el prestigio y la respetabilidad del Congreso y
garantizar el ejercicio transparente, efectivo y probo de la actividad
legislativa, por quienes representan la voluntad popular. Se trata de una
acción constitucional autónoma que consagra un régimen estricto para los
congresistas, dada la necesidad de salvaguardar la institución y hacer realidad
los postulados de la Carta Política”. En consecuencia, a nivel internacional se ha consagrado la pérdida de la
investidura a través de mecanismos de diversa naturaleza y configuración que
tienen por finalidad preservar la ética en la actividad parlamentaria y que
están contemplados de garantías para el respeto al derecho de defensa de los
parlamentarios. DOBLE INSTANCIA-Garantía aplicable en el derecho sancionador/POTESTAD
SANCIONADORA-Concepto DOBLE
INSTANCIA-Finalidad/DOBLE INSTANCIA-Instrumento de irrigación de justicia y de incremento
de la probabilidad de acierto de la función estatal de dispensar justicia al
dirimir los conflictos La
doble instancia tiene múltiples finalidades relacionadas con el derecho de
defensa, tales como permitir que la decisión adoptada por una autoridad
judicial sea revisada por otro funcionario de la misma naturaleza y más alta
jerarquía, ampliar la deliberación del tema y evitar errores judiciales: “Su finalidad es permitir que la decisión
adoptada por una autoridad judicial sea revisada por otro funcionario de la
misma naturaleza y más alta jerarquía –lo que en principio es indicativo de
mayor especialidad en la materia- con el fin de que decisiones contrarias a los
intereses de las partes tengan una más amplia deliberación con propósitos de corrección.
La doble instancia también está íntimamente relacionada con el principio de la
“doble conformidad”, el cual surge del interés superior del Estado de evitar
errores judiciales que sacrifiquen no sólo la libertad del ser humano, sino
también importantes recursos públicos debido a fallos de la jurisdicción
contenciosa que condenan al Estado bajo la doctrina del error jurisdiccional”. En
la misma línea argumentativa, la Corte Constitucional ha resaltado que la doble
instancia constituye un instrumento de “irrigación
de justicia y de incremento de la probabilidad de acierto en la función estatal
de dispensar justicia al dirimir los conflictos. PRINCIPIO
DE LA DOBLE INSTANCIA-Consagración en instrumentos
internacionales PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-Excepciones/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-No
es absoluta para consagrar excepciones al principio general de la doble
instancia Las
exigencias derivadas del derecho a apelar no resultan cumplidas únicamente
cuando desde el punto de vista institucional o funcional está prevista, por
ejemplo, una instancia para ejercer el derecho de impugnación. Como se indicó
más arriba, la Corte Constitucional ha sido clara en insistir que la doble
instancia no es un fin en sí misma sino un instrumento para garantizar los
fines supremos a los que está sujeta la actividad estatal y se dirige a
garantizar la existencia de una justicia acertada, recta y justa, en
condiciones de igualdad. EXCEPCIONES A LA DOBLE INSTANCIA-Jurisprudencia constitucional La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el
derecho a la doble instancia no es absoluto, pues existen eventos en los cuales
puede restringirse por el legislador, siempre y cuando se respeten una serie de
criterios especiales como la razonabilidad y la proporcionalidad frente a las
consecuencias impuestas a través de la providencia que no puede ser objeto del
recurso de apelación. PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA EN PROCESOS DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Contenido/EXCEPCIONES
A LA DOBLE INSTANCIA-Criterios señalados por la Corte Constitucional El artículo 184 de la Constitución señala que “la pérdida de la investidura
será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley y en un término
no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud
formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por cualquier
ciudadano”, por lo cual, la Carta Política asignó en forma
privativa al legislador la competencia para regular los procesos de pérdida de
investidura. En desarrollo de dicha facultad, el Congreso de la República
estableció para este tipo de procedimiento la única instancia, cumpliendo con
los criterios señalados por la jurisprudencia respecto de las excepciones a la
doble instancia: (i) En
primer lugar, la restricción de la doble instancia debe cumplir con los
principios de razonabilidad y proporcionalidad, la vigencia del derecho a la
igualdad y la exigencia constitucional del debido proceso sustancial. Si bien
los procesos de pérdida de investidura, afectan derechos fundamentales como el
derecho a ser elegido, es el
legislador el que en virtud del principio democrático debe ponderar esta
situación. En este sentido, esta Corporación considera que el establecimiento
de la única instancia en los procesos de pérdida de investidura de Congresistas
es razonable y proporcional y no vulnera las garantías fundamentales. (ii) En
segundo lugar, la limitación de la doble instancia debe respetar las garantías
del debido proceso, el derecho de defensa, la justicia, la equidad y no debe
negarse el acceso a la administración de justicia, por lo cual, deben existir
otras acciones u oportunidades para controvertir el fallo. En este caso, el
Congresista que ha perdido su investidura puede interponer recurso de
reposición contra el fallo para analizar los aspectos sustanciales de la
decisión, así como también puede iniciar un recurso extraordinario especial de
revisión por las siguientes causales: las causales consagradas específicamente
en la ley 144 de 1994 como son la falta del debido proceso y la Violación del
derecho de defensa; así como también aquellas consagradas en el Código
Contencioso Administrativo: “a) Haberse dictado la sentencia con fundamento en
documentos falsos o adulterados, b) Haberse recobrado después de dictada la sentencia
documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión
diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o
caso fortuito o por obra de la parte contraria, c) Aparecer, después de dictada
la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar, d)
No reunir la persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica, al tiempo
del reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o perder esa aptitud con
posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las causales legales para
su pérdida, e) Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o
cohecho en el pronunciamiento de la sentencia, f) Existir nulidad originada en
la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de
apelación, g) Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos
condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición, h) Ser la
sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las
partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a
revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue
rechazada”. En este sentido, esta Corporación considera
que los recursos existentes en contra del fallo que decreta la pérdida de
investidura garantizan el derecho a la defensa. (iii) Por último,
las excepciones que el
legislador puede introducir a la doble instancia deben estar plenamente
justificadas. En este sentido resulta constitucional que el proceso de pérdida de
investidura sea llevado a cabo directamente ante el Consejo de Estado, pues así
lo establece el artículo 184 de la Constitución Política, situación que limita
la posibilidad de que exista una doble instancia en estos procesos por expresa
disposición constitucional. PROCESO
DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Competencia privativa del Congreso de la
República para regular las instancias En materia de pérdida de
investidura, el artículo 184 dispone expresamente que será el legislador el competente
para establecer su regulación. En efecto, estamos en presencia de aquellas
materias en que existe una competencia privativa en cabeza del legislador, y por tanto, no podría la Corte, sin exceder los límites
constitucionales, proferir una decisión que sustituya la función del
legislador. Referencia: expediente D-8676 Demanda de inconstitucionalidad contra
el artículo 1° (parcial) de la Ley 144 de 1994 Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Bogotá D. C., veintinueve (29) de marzo
de dos mil doce (2012) LA
SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, Conformada
por los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, -quien la preside-, María
Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Juan Carlos Henao Pérez, Jorge
Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto
Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Wilson Ruiz Orjuela demandó el artículo 1°
parcial de la Ley 144 de 1994“Por la cual se establece el procedimiento de
pérdida de la investidura de los congresistas”. Mediante
auto del siete (07) de septiembre
de dos mil once (2011), el Despacho del
Magistrado Sustanciador, Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, admitió la demanda presentada por Wilson Ruiz Orjuela contra el artículo 1°
parcial de la Ley 144 de 1994, por
cumplir la demanda con los requisitos establecidos en el artículo 2° del
Decreto 2067 de 1991. 1.1. NORMA DEMANDADA A continuación
se transcribe el texto de la disposición demandada, se subraya la parte
acusada: “LEY 144 DE 1994 (Julio 13) “Por
la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los
congresistas” ARTÍCULO 1o.
El Consejo de Estado conocerá y sentenciará en única instancia los
procesos relativos a la pérdida de la investidura de los Congresistas a
solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier
ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución”. Solicita
el demandante la declaratoria de inconstitucionalidad parcial del artículo 1°
de la Ley 144 de 1994, por considerar que la expresión “en única instancia”
es violatoria de los artículos 8-2 y 25 de la Convención Americana de Derechos
Humanos y 14-5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que
establecen la doble instancia no sólo en procesos penales y en acciones de
tutela, sino en todos los procesos que comporten ejercicio del ius puniendi de los
Estados. Adicionalmente, el accionante considera que se vulneran el debido
proceso y la prevalencia en el orden interno de las normas sobre derechos
humanos contemplados en los artículos 29 y 93 de la Constitución Política. Manifiesta
que sobre el aparte demandado no ha operado la cosa juzgada absoluta, ya que si
bien en la Sentencia C-247 de 1995 la Sala Plena de la Corte Constitucional
declaró exequible el artículo 1 de la Ley 144 de 1994, salvo las expresiones “en
pleno”, así como “y la ley, en especial la Ley 5° de 1992 en sus
artículos 292 y Indica
que si bien la mencionada sentencia no limitó el análisis constitucional a los
cargos formulados por el actor en contra del artículo 1° de la Ley 144 de 1994,
también lo es que el actor no formuló el cargo contra el aparte ahora
demandado, referido a “en única instancia”, así como tampoco la Corte
hizo el análisis expreso sobre esa regulación en particular. De
la misma manera, arguye que al revisar los cargos formulados contra el artículo
1° de la Ley 144 de 1994, según los antecedentes de la citada sentencia, el
actor únicamente se refirió a la expresión “en pleno”. De
esta manera, expresa que la sentencia proferida no hace tránsito a cosa juzgada
por las siguientes razones: i) el actor no esgrimió el cargo consistente en la
vulneración de la Constitución, porque la disposición no da la oportunidad de
que las sentencias proferidas en esos casos, tengan la posibilidad de ser
objeto de análisis en cuanto a la corrección de lo decidido por un juez o
tribunal en segunda instancia; ii) la Corte en sus consideraciones tampoco
manifestó expresamente las razones por las cuales, aunque la pérdida de
investidura se surta en única instancia y pueda definir la muerte política
definitiva y a perpetuidad de una persona, no resultan afectados los principios
constitucionales dentro de los que se encuentran la dignidad humana, valores
como la justicia y derechos fundamentales como la igualdad, el debido proceso,
el acceso a cargos y funciones públicas y iii) el estudio de constitucionalidad
de la Corte no se hizo respecto de las normas que hacen parte del bloque de
constitucionalidad. Por tanto, se desvirtúa la presunción de control constitucional
integral sobre el aparte “en única instancia” contenido en el artículo
1° de la Ley 144 de 1994. En
cuanto al fundamento de la presunta vulneración de las normas constitucionales,
el actor manifiesta que tanto el artículo 8-2 y 25 de la Convención Americana
de Derechos Humanos y 14-5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, disposiciones que hacen parte del bloque de constitucionalidad y por
tanto constituyen parámetros obligatorios para el juez de control de
constitucionalidad, regulan el principio de la doble instancia. En efecto, de
estas normas se infiere que la posibilidad de recurrir la decisión adoptada en
los distintos procesos, no se reduce únicamente a lo penal o al amparo
constitucional, por el contrario, se refiere a que las personas tienen derecho
a incoar recursos en contra de las decisiones judiciales sin distinciones o
excepciones de ninguna materia específica. Así
las cosas, considera el accionante que el legislador, al disponer en el artículo
1° de la Ley 144 de 1994 que los procesos de pérdida de investidura contra
congresistas se surtirán “en única instancia”, desconoce abierta y
flagrantemente los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano,
cuales son los de permitir recurrir la sentencia emitida en los distintos
procesos. De
la misma manera, considera que el precepto demandado vulnera lo establecido en
el artículo 93 constitucional, el cual le da prevalencia en el orden interno a
los compromisos internacionales sobre derechos humanos, como lo son
especialmente el Pacto de San José de Costa Rica y el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos. Además
de lo expuesto, el actor sostiene que tal como lo ha dicho la Corte Constitucional,
los procesos de pérdida de investidura seguidos contra congresistas en
Colombia, constituyen un juicio de responsabilidad política que se resuelve con
la imposición de una sanción jurisdiccional de tipo disciplinario (Sentencia C-
319 de 1994), que castiga la violación del código de conducta que deben
observar los congresistas. De
esta manera, una vez aplicada la sanción, el congresista pierde la curul y
queda inhabilitado de manera permanente. Por tanto, en cuanto comporta el
ejercicio del ius puniendi estatal, esta institución está sujeta a los
principios que gobiernan el proceso penal, con las modulaciones especiales de
acuerdo a las características propias necesarias para el cumplimiento de los
fines constitucionales, de tal suerte que al no tratarse de cualquier castigo,
sino de uno excepcional, requiere de la plena observancia de las garantías y
requisitos constitucionales del debido proceso dispuesto en el artículo 29 de
la Constitución (Sentencia C- 247 de 1995). Como
complemento de la anterior argumentación, el accionante señala que en el
artículo 31 de la Constitución se permite al legislador regular procesos de
única instancia; sin embargo, la libertad de configuración legislativa no es
absoluta sino relativa, pues debe garantizarse la doble instancia en todos los
procesos que comporten vulneración de derechos fundamentales y en lo
relacionado con el ius puniendi
del Estado. Por
otra parte, considera el actor que el artículo demandado vulnera el derecho a
la igualdad, pues con tal disposición el Congreso de la República no está dando
igual trato a los congresistas frente a los demás servidores públicos de
elección popular, en cuanto al proceso de pérdida de investidura, pues a pesar
de tratarse de similares procesos-pérdida de investidura de un servidor público
de elección popular-, el trato es distinto, debido a que a los congresistas no
se les permite recurrir las sentencias proferidas en su contra, mientras que a
los concejales, diputados y ediles sí, lo cual es irrazonable y desproporcionado. Por
lo anteriormente expuesto, el ciudadano Wilson Ruiz Orjuela solicita a la Corte
Constitucional declarar inexequible el aparte demandado, así como la aplicación
del principio pro actione, según el cual debe
interpretarse los cargos contra el aparte del artículo 1° de la Ley 144 de
1994, de tal suerte que además de admitirse la demanda, se produzca una
decisión de fondo y no inhibitoria. 2.
INTERVENCIONES 2.1.
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Disciplinario El Instituto Colombiano de Derecho
Disciplinario, en atención al concepto que solicita la Corte Constitucional
sobre la demanda de inconstitucionalidad del artículo 1° parcial de la Ley 144
de 1994, interviene para pronunciarse sobre las razones por las cuales la norma
acusada debe ser declarada inconstitucional. 2.1.1. Frente al cargo según el cual la
norma demandada vulnera los artículos 8-2 y 25 de la Convención Americana de
Derechos Humanos y 14-5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, el interviniente considera que los preceptos invocados al hacer
parte de tratados internacionales obligatorios para el Estado colombiano, se
erigen en verdaderas garantías de orden convencional, que determinan el
imperativo para un real Estado constitucional, social y democrático de derecho
por parte del poder legislativo. En este sentido, debe brindarse a todas
aquellas personas procesadas, la posibilidad de recurrir los fallos
condenatorios ante un tribunal superior, como garantía del principio universal
de la doble instancia; la cual no desnaturaliza los procesos de única
instancia, y que debe extenderse a los congresistas, dadas las graves y
excepcionales consecuencias que conlleva un correctivo de esta naturaleza, como
lo es la pérdida de curul y la inhabilidad permanente. 2.1.2. En cuanto al derecho a la
igualdad, manifiesta el interviniente que se vislumbra una vulneración de éste,
pues la norma señala un trato distinto al dado a los procesos de pérdida de
investidura de diputados, concejales y ediles, quienes también son servidores
públicos de elección popular, sin que exista, como lo señala el demandante, una
justificación constitucional razonable y proporcional que demuestre la
diferencia de trato. 2.1.3. Concluye el interviniente
afirmando que a pesar de la prolija jurisprudencia de la Corte Constitucional,
en el sentido de que el principio de la doble instancia no hace parte del
contenido esencial del debido proceso ni del derecho de defensa, a la luz del
bloque de constitucionalidad del cual emanan las garantías convencionales
descritas, la disposición acusada trastoca ampliamente el núcleo esencial del
Estado constitucional, social y democrático de derecho, representado en los
valores, principios, derechos, deberes y garantías, tanto constitucionales como
convencionales, en tanto categorías plasmadas en la Constitución de 1991 y en
los tratados internacionales que obligan al Estado colombiano a respetarlo. 2.2. Intervención del Ministerio de
Justicia y de Derecho Gloria Inés Córdoba Rocha, actuando en
nombre y representación de la Nación - Ministerio de Justicia y del Derecho,
dentro del término legal concurre a esta Corporación para exponer los
argumentos de defensa de la norma demandada en el proceso de la referencia. 2.2.1. Señala que al analizar la
sentencia del Consejo de Estado cuyo número de radicación es
11001-03-15-000-2011-00084-00, se evidencia que el proceso de pérdida de
investidura de congresistas es especial y se encuentra regulado en la Ley 144
de 1994. Sin embargo, esa ley no contempla ninguna previsión en el punto
relativo a los recursos ordinarios que proceden contra las providencias que se
dicten en el curso de ese proceso ni contiene ninguna norma que remita por vía
general o concreta a otro ordenamiento procesal. 2.2.2. Indica que el demandante realizó
sólo apreciaciones subjetivas al referirse al aparte “en única instancia”,
contenido en el artículo 1° de la Ley 144 de 1994, transcribiendo apartes de
las normas que considera vulnera los artículos 8-2 y 25 de la Convención
Americana de Derechos Humanos y 14-5 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, sin realizar un examen crítico y de fondo de las normas
acusadas. 2.2.3. En este orden de ideas, considera
el Ministerio que las razones de inconstitucionalidad expuestas por el actor en
contra de las disposiciones demandadas resultan impertinentes, lo que no
permite emitir al respecto un pronunciamiento de fondo de la Corte
Constitucional. 2.2.4. Por lo expuesto, este Ministerio considera
que en este caso procede emitir por parte de la Corte Constitucional una
sentencia inhibitoria respecto del artículo 1° de la Ley 144 de 1994 por
ineptitud de la demanda. 3.3.
Intervención del Consejo de Estado Mauricio Fajardo Gómez, Presidente del
Consejo de Estado, en atención al concepto que solicita la Corte Constitucional
en relación con la demanda de declaratoria de inconstitucionalidad del artículo
1° parcial de la Ley 144 de 1994, interviene para pronunciarse sobre las
razones por las cuales se debe declarar la existencia de cosa juzgada
constitucional, por las siguientes razones: 3.3.1. Considera el interviniente que la
institución de la cosa juzgada hace referencia al asunto litigioso específico
que es resuelto en providencia judicial que, una vez ha adquirido firmeza,
cierra toda posibilidad de volver sobre lo ya decidido, habida cuenta que la
resolución definitiva del pleito torna lo fallado en inatacable, al no quedar
vías adicionales a través de las cuales impugnar el pronunciamiento que ha
hecho tránsito a cosa juzgada. 3.3.2. Expresa que la Corte
Constitucional en sus numerosos pronunciamientos se ha ocupado de distinguir
entre la cosa juzgada absoluta y relativa. La absoluta es aquella que
imposibilita que se vuelva a plantear en una nueva demanda el asunto que ya ha
sido resuelto de manera definitiva mediante sentencia. Es la que por regla
general opera en relación con los pronunciamientos que deciden la exequibilidad o inexequibilidad
de las normas, impidiendo que pueda llevarse a cabo un segundo juicio de
constitucionalidad sobre la misma. La cosa juzgada relativa por el contrario,
no impide la posibilidad de que se vuelva a presentar la acción, aunque por
razones distintas a las ya estudiadas por el juez constitucional. Es lo que
ocurre en aquellos supuestos en los cuales la complejidad del análisis lleva a
que el juez constitucional expresamente circunscriba su pronunciamiento a
determinados aspectos planteados en la demanda, o cuando se dirige un ataque
global contra una ley en su conjunto, y el juez no encuentra razones que
conduzcan a la declaratoria de inexequibilidad de la
totalidad del cuerpo normativo, de manera que la decisión referida a éste no
imposibilitaría que se plateen demandas posteriores contra sus disposiciones
individualmente consideradas. 3.3.3. De acuerdo con lo anterior,
indica que tratándose de sentencias de constitucionalidad en las que la Corte
Constitucional no establece expresamente que los efectos de las mismas se
contraen a los cargos examinados en el respectivo pronunciamiento, aquellas
cobran automáticamente efectos de cosa juzgada absoluta. En este sentido, se
presume que por ministerio de la normativa superior, al llevar a cabo el
estudio de constitucionalidad y al declarar exequible la respectiva norma, la
Alta Corporación se ha ocupado de efectuar un examen completo respecto de la
conformidad de la mismas con la norma fundamental, y por consiguiente, que ha
realizado la confrontación del precepto enjuiciado con la totalidad de la Carta
Política, para concluir que aquel no vulnera ni va en contravía del
ordenamiento jurídico superior. 3.3.4. Así mismo, precisa que cuando la
Corte Constitucional no ha establecido expresamente en la sentencia que su
decisión producirá efectos de cosa juzgada relativa, ha de entenderse que la
misma hace tránsito a cosa juzgada absoluta, de manera que la norma
correspondiente no puede volver a ser juzgada por el tribunal constitucional
con apoyo en el argumento de que los cargos esbozados en la nueva demanda son
diferentes o están dirigidos a demostrar la vulneración de otro precepto
constitucional. Al respecto agrega que constituye garantía del valioso
principio de seguridad jurídica impedir la existencia y proliferación de nuevos
juicios de fondo respecto de la exequibilidad de
normas que ya han sido declaradas conforme a la Constitución, a menos que se
haya efectuado la salvedad en la misma providencia que tomó tal decisión en el
sentido de que el fallo surte efectos de cosa juzgada relativa-. 3.3.5. Con base a las anteriores
premisas, manifiesta el interviniente que contrario a lo expresado por el
accionante en su demanda, en el presente caso le corresponde a la Corte
Constitucional estarse a lo resuelto en la mencionada Sentencia C-247 de 1995,
pues en este pronunciamiento nada se dijo respecto de que la declaratoria de
constitucionalidad del artículo 1° de la Ley 144 de 1994 se refería únicamente
a los cargos analizados en esta decisión, salvo, claro está, en lo que atañe a
los segmentos de dicho precepto que fueron hallados inexequibles, amén de que,
adicionalmente, en la referida providencia ese Alto Tribunal sí se ocupó de
manera expresa de examinar si la previsión de un trámite de única instancia
para los procesos de pérdida de investidura de Congresistas contrariaba o no la
Constitución, interrogante éste que fue resuelto de manera negativa, pues
existen razones suficientes para justificar la consagración de un procedimiento
de esta índole frente a los integrantes del Congreso de la República. 3.3.6.
El interviniente hace referencia a las sentencias C- 345 de 1993 y C- 040 de
2002, en las que la Corte Constitucional ha dejado claro que el proceso de
pérdida de investidura de Congresistas como de única instancia, no vulnera los
principios constitucionales de doble instancia e igualdad. Con fundamento en lo
anterior, cita las siguientes reglas jurisprudenciales creadas por el Alto
Tribunal en relación con el sentido y alcance del principio de doble instancia:
“i)la doble instancia fue elevada a canon constitucional pero no tiene
carácter absoluto; ii) (…) la posibilidad de apelar las sentencias
condenatorias forma parte de la garantía básica del debido proceso; iii) las
sentencias emitidas en sede de tutela siempre pueden ser apeladas; iv) la
Constitución le confiere a la ley un amplio margen de configuración para
establecer excepciones a la aplicabilidad del principio de doble instancia,
pero tales excepciones deben consagrarse de forma tal que dentro del proceso
respectivo se respete el contenido axiológico de la Constitución, y en especial
los derechos constitucionales fundamentales, principalmente el derecho a la
defensa y la garantía del debido proceso; v) (…) la doble instancia no
constituye un fin en sí mismo, sino un instrumento para garantizar los fines
supremos por cuya materialización debe propender la actividad estatal y, en
especial, se dirige a asegurar la existencia de una justicia acertada, recta y
justa, administrada en condiciones de igualdad; vi) Los procesos de única
instancia constituyen una excepción a la aplicación de la doble instancia, pero
su existencia debe estar justificada desde el punto de vista constitucional”. 3.3.7.
Por tanto, considera que las limitaciones que se establezcan al derecho de las personas
al conocimiento de su negocio por parte de una segunda instancia, resultan
constitucionalmente admisibles, siempre que al individuo se le permita, de otro
modo, defenderse sin desconocimiento de los cánones propios del debido proceso,
y siempre que se respeten por parte del legislador, las condiciones que se
enuncian a continuación: i) la exclusión de doble instancia debe ser
excepcional; ii) deben existir otros recursos, acciones u oportunidades
procesales que garanticen adecuadamente el derecho de defensa y el derecho de
acceso a la administración de justicia de quienes se ven afectados por lo
actuado o por lo decidido; iii) la exclusión de la doble instancia debe
propender por el logro de una finalidad constitucional y iv) la exclusión no
puede dar lugar a discriminación. En efecto, el interviniente advierte cómo la
limitación que al aludido principio impone el artículo 1° de la Ley 144 de
1994, carece de vicio alguno de constitucionalidad, pues no ubica en situación
de indefensión a los Congresistas o ex Congresistas en contra de quienes se
adelanta un proceso de pérdida de investidura, puesto que existen otros
mecanismos dentro del proceso mismo que les permiten ejercer sus derechos de
contradicción y de defensa, y se trata de una medida legislativa
suficientemente justificada en tanto que se apoya en propósitos declarados
abiertamente por el mismo Constituyente. 3.3.8.
Concluye el interviniente que: i) se trata de una disposición excepcional,
puesto que el legislador exceptuó de la regla general de la doble instancia, un
tipo específico y concreto de procesos de pérdida de investidura, sin hacer
extensiva esta decisión a los demás procesos de la misma índole que puedan
tramitarse en contra de servidores públicos como los diputados, los concejales
o los ediles. De allí que no pueda afirmarse que terminarán prevaleciendo en el
ordenamiento jurídico nacional los procesos de pérdida de investidura de única
instancia; ii) el derecho de defensa de quienes se ven afectados por la
imposibilidad de apelar las decisiones adoptadas en estos procesos, puede
hacerse efectivo a través de los distintos canales procedimentales previstos
por el legislador durante el curso mismo del trámite de la pérdida de
investidura; iii) la finalidad perseguida por el segmento demandado resulta
constitucionalmente legítima, pues se trata de preservar la dignidad de la
investidura de Congresista, de recuperar el prestigio del Congreso de la
República y de permitir, con tal fin, que en estas materias se arribe de manera
pronta y ágil a la adopción de decisiones ejemplarizantes cuando hubiere lugar
a ello y iv) no resulta discriminatorio que los procesos de pérdida de
investidura de Congresistas se tramiten en única instancia, pues precisamente
con el propósito de ser consecuente con la dignidad e importancia de dicha
investidura, el Constituyente dispuso que la aludida sanción sólo puede ser
impuesta por el Tribunal de cierre de la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo. 3.3.9.
Por lo anteriormente esbozado, el interviniente solicita a la Corte
Constitucional declarar la existencia de cosa juzgada constitucional en lo que
respecta a la declaratoria de exequibilidad del
artículo 1° de la Ley 144 de 1994. 3.4. Intervención del Instituto
Colombiano de Derecho Procesal En relación con la solicitud emanada de
esta Corporación, Martín Bermúdez Muñoz, en su condición de miembro del
Instituto Colombiano de Derecho Procesal, procedió a exponer las razones por
las cuales considera que la expresión “en única instancia” contenida en
el artículo 1° de la Ley 144 de 1994 debe ser declarada exequible pese a
encontrar fundados los cargos del demandante. 3.4.1. Considera el interviniente que si
bien los cargos formulados por el actor tienen pleno respaldo en las normas de
la Convención Americana de Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, en los cuales se establece la garantía judicial
de la doble instancia y de un recurso judicial efectivo en los procesos
sancionatorios, el artículo 184 de la Constitución Política de 1991 establece
que la pérdida de investidura de los Congresistas debe ser decretada por el
Consejo de Estado como máximo órgano de la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, por lo que no existe la posibilidad de que el principio de la
doble instancia sea garantizado en este proceso. 3.5. Intervención de la Universidad del
Norte Juan Pablo Sarmiento Erazo, profesor de
la Universidad del Norte, en atención al concepto que solicita la Corte
Constitucional en relación con la demanda de declaratoria de
inconstitucionalidad del artículo 1° parcial de la Ley 144 de 1994, interviene
para pronunciarse sobre las razones por las cuales se deben negar las
pretensiones de la demanda por las siguientes razones: 3.3.1.
La
doble instancia y la regulación del proceso judicial está reservado al Congreso
de la República, quien en ejercicio de la libertad de configuración
legislativa, está facultado para determinar en qué eventos proceden los
recursos relativos a la segunda instancia y cuándo pueden presentarse fallos
definitivos en única instancia. 3.3.2.
Indica
el interviniente que si bien el principio de la doble instancia se erige en una
garantía esencial para preservar el debido proceso, y además, para mantener
incólume la integridad de los derechos e intereses de los asociados, la misma
Corte Constitucional ha sostenido en varios fallos que del contenido normativo
del artículo 31 de la Constitución, se deduce que no es imprescindible e
imperativa su aplicación en todos los asuntos que son materia de decisión
judicial o administrativa. Lo anterior por cuanto la ley se encuentra
habilitada para introducir excepciones, siempre y cuando sean razonables y
proporcionales, no vulneren el derecho a la igualdad y respeten las garantías
constitucionales fundamentales del debido proceso, como lo son el derecho de
defensa, de contradicción y el acceso a la administración de justicia. Por lo señalado, se solicita a la Corte
Constitucional que niegue las pretensiones de la demanda. 4. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN El Procurador General de la Nación,
Alejandro Ordóñez Maldonado, solicitó a la Corte declarar EXEQUIBLE el
aparte acusado del artículo 1º de la Ley 144 de 1994, con base en las
siguientes consideraciones: 4.1. Señala que la posibilidad de presentar
acciones públicas de pérdida de investidura es un derecho fundamental en virtud
del cual cada ciudadano puede participar en la conformación, ejercicio y
control del poder político. 4.2. Resalta que para la Corte
Constitucional la pérdida de investidura es una institución autónoma respecto
de otros regímenes de responsabilidad y que el artículo 184 de la Constitución
Política le otorga al Consejo de Estado la facultad de conocer los procesos de
pérdida de investidura de congresista. 4.3. Señala que el artículo 184 de la
Constitución no señala ninguna restricción al legislador en materia de doble
instancia porque de conformidad con el artículo 31 de la misma toda sentencia
podrá ser apelada salvo las excepciones que señale la ley, por lo cual el legislador
puede señalar que los mismos sean de única instancia. 4.4. Manifiesta que el proceso de
pérdida de investidura tiene diversas diferencias con el proceso penal, pues no
hay un investigador y un acusador, ni causales de inculpabilidad o justificación. 4.5. Afirma que no se vulnera el derecho
a la igualdad pues los diputados, concejales y ediles no son equiparables a los
congresistas, por cuanto mientras los primeros hacen parte de corporaciones
administrativas, los segundos hacen parte del órgano legislativos y desde el
punto de vista funcional, mientras unos realizan tareas administrativas, los
segundos se encargan de reformar la constitución y de legislar. 5. CONSIDERACIONES 5.1. COMPETENCIA Conforme al artículo 241 ordinal 4º
de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la
constitucionalidad de la
expresión “en única instancia” del artículo 1° de la Ley
144 de 1994. 5.2. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala determinar si la
expresión “en única instancia” contemplada en el numeral primero de la
Ley 144 de Para resolver los problemas jurídicos
enunciados, es necesario analizar: i) El alcance de la cosa juzgada
constitucional, ii) La naturaleza y las características del proceso de pérdida
de investidura, iii) la doble instancia en los procesos sancionatorios y
iv) si la limitación del derecho a la doble instancia en los procesos de
pérdida de investidura de los congresistas vulnera el debido proceso y el
derecho a la igualdad y v) la competencia privativa del Congreso de la
República para regular las instancias en el proceso de pérdida de investidura 5.3. EL ALCANCE DE LA COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL La cosa juzgada
constitucional se puede definir como el carácter inmutable de las sentencias de
la Corte Constitucional[1], cuyo principal efecto
es que una vez esta Corporación se ha pronunciado de fondo sobre la exequibilidad de un determinado precepto, no puede volver a
ocuparse del tema[2]. La Corte ha explicado
que existe cosa juzgada absoluta,
“cuando el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición, a
través del control abstracto, no se encuentra limitado por la propia sentencia,
es decir, se entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y
frente a todo el texto Constitucional”[3]. Por su parte, la cosa constitucional
relativa se presenta “cuando el juez constitucional limita en forma expresa
los efectos de la decisión, dejando abierta la posibilidad para que en un
futuro se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha
sido objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado”[4]. La doctrina constitucional ha previsto tres (3) excepciones
al alcance de la cosa juzgada constitucional[5]: a. La cosa juzgada relativa implícita, frente a la cual esta Corporación ha señalado: “Puede suceder
que la Corte haya declarado la exequibilidad de una
disposición legal solamente desde el punto de vista formal, caso en el cual la
cosa juzgada operará en relación con este aspecto quedando abierta la
posibilidad para presentar y considerar nuevas demandas de inconstitucionalidad
por su contenido material; o bien puede acaecer que la Corte al declarar la exequibilidad de una norma haya limitado su decisión a un
aspecto constitucional en particular o a su confrontación con determinados
preceptos de la Carta Política, situación en la cual la cosa juzgada opera
solamente en relación con lo analizado y decidido en la respectiva sentencia”[6]. b. La cosa juzgada aparente, que se
presenta “si pese al silencio que se observa en la parte resolutiva de la
sentencia, existen en su parte motiva referencias suficientes para concluir
que, en realidad, la Corte limitó su análisis únicamente a los cargos que le
fueron planteados en la demanda, o a la confrontación de la norma acusada con
el contenido de unos determinados preceptos constitucionales”[7]. c. Por su parte, la doctrina de la
Constitución viviente consiste en “una
posibilidad, en todo caso excepcionalísima, de someter nuevamente a análisis de
constitucionalidad disposiciones sobre las cuales existe un pronunciamiento de exequibilidad, en la que dicha opción concurre cuando en un
momento dado, a la luz de los cambios económicos, sociales, políticos, e
incluso ideológicos y culturales de una comunidad, no resulte sostenible, a la
luz de la Constitución, - que es expresión, precisamente, en sus contenidos
normativos y valorativos, de esas realidades -, un pronunciamiento que la Corte
haya hecho en el pasado, con fundamento en significaciones constitucionales
materialmente diferentes a aquellas que ahora deben regir el juicio de
Constitucionalidad de una determinada norma”[8]. La
situación es más compleja cuando en un pronunciamiento previo la Corte declaró
exequible la disposición acusada. En estos casos, como ha indicado esta
Corporación, para que pueda hablarse de la existencia de cosa juzgada en
estricto sentido, es preciso que la nueva controversia verse (i)
sobre el mismo contenido normativo de la
misma disposición examinada en oportunidad previa por la Corte Constitucional,
y (ii) sobre cargos idénticos a los analizados en ocasión anterior.[9] La
identidad de cargos implica un examen tanto de los contenidos normativos
constitucionales frente a los cuales se llevó a cabo la confrontación, como de la
argumentación empleada por el demandante para fundamentar la presunta
vulneración de la Carta; mientras la identidad de contenidos normativos
acusados demanda revisar el contexto normativo en el que se aplica la
disposición desde el punto de vista de la doctrina de la Constitución viviente[10]. 5.4.
LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA 5.4.1. Características de
la pérdida de investidura 5.4.1.1. La pérdida de investidura es
una sanción de carácter disciplinario[11]
de características especiales que la distinguen de otros regímenes de
responsabilidad de los servidores públicos[12],
así como también, de los procesos penales[13],
electorales[14], de
responsabilidad fiscal, e incluso del proceso disciplinario realizado por la
administración pública[15]. En
este sentido, esta Corporación ha señalado en reiterada jurisprudencia la
especial naturaleza de esta acción: “Sobre la naturaleza de esta figura la
jurisprudencia constitucional ha señalado que se trata de “un verdadero juicio
de responsabilidad política que culmina con la imposición de una sanción de
carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario” por la trasgresión del estricto
código de conducta previsto para los miembros de las corporaciones
representativas. Consiste por lo tanto en un proceso jurisdiccional, de
carácter sancionatorio, el cual culmina –en el caso que se comprueba la
trasgresión de una de las causales legalmente previstas- con la imposición de
una sanción que constituye una sanción equiparable, por sus efectos y gravedad,
a la destitución de los altos funcionarios públicos”[16]. Similar
postura tiene el Consejo de Estado, el cual también ha resaltado el carácter
punitivo disciplinario especial de la pérdida de investidura: “Como
se ha dicho en varias ocasiones, la acción de pérdida de investidura es una acción
de tipo punitivo, especial, de carácter disciplinario que tiene por objeto
general el de favorecer la legitimidad del Congreso de la República mediante la
finalidad específica de sancionar conductas contrarias a la transparencia, a la
probidad y a la imparcialidad en que pudieran en un momento dado incurrir los
congresistas”[17]. 5.4.1.2. Teniendo en cuenta su especial
naturaleza, la pérdida de investidura tiene las siguientes características: (i) Constituye un verdadero juicio de responsabilidad que acarrea la
imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, que castiga la
trasgresión al código de conducta intachable que los congresistas deben
observar por razón del inapreciable valor social y político de la investidura
que ostentan, en aras del rescate del prestigio y de la respetabilidad del
Congreso[18]. En similar sentido se pronunció el
Consejo de Estado al señalar: “El proceso de pérdida de investidura
constituye un verdadero juicio de responsabilidad que, de ser procedente,
culmina con la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, de tipo
disciplinario, equiparable por sus efectos y gravedad, a la destitución de los
altos funcionarios públicos”[19]. (ii)
Es una sanción de carácter jurisdiccional, pues la competencia
para decretarla es atribuida de manera exclusiva a un tribunal -el Consejo de
Estado-[20]. (iii)
Es la sanción más grave que puede imponerse a un congresista, pues implica la
separación inmediata de las funciones que el condenado venía ejerciendo como
integrante de la Rama Legislativa y, por expresa disposición de la propia
Carta, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro[21]. Esta característica también ha sido destacada por el
Consejo de Estado: “En el caso de los Congresistas, la violación al
régimen de inhabilidades e incompatibilidades comporta la pérdida de su
investidura (…) medida que, como lo ha señalado la jurisprudencia constituye la
sanción más grave que se les puede imponer, toda vez que entraña la separación
inmediata de sus funciones como integrantes de la Rama Legislativa y la
inhabilidad perpetua para serlo de nuevo en el futuro”[22]. Por
lo anterior, esta Corporación ha señalado que la pérdida de investidura “constituye
una sanción equiparable, por sus efectos y gravedad, a la destitución de los
altos funcionarios públicos[23],
que corresponde a un régimen de especial disciplina exigido a los miembros del
Congreso”[24]. (iv)
Finalmente, los procesos de pérdida de investidura limitan o reducen algunos
derechos fundamentales previstos en la Constitución como el de elegir o ser
elegido, el cual no puede ser sometido a restricciones indebidas[25]. Por lo
anterior, las normas constitucionales en las cuales se
consagra la pérdida de la investidura deben ser interpretadas de manera
armónica con el artículo 29 de la Carta, con las necesarias adaptaciones que
exige la naturaleza especial de aquéllas[26]. En este
sentido, los numerales 1, 2
y 7 del artículo 40 y el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos[27], incluyen
este derecho como categoría básica del ejercicio de la ciudadanía, el cual no
puede ser sometido a restricciones indebidas[28]. Al respecto, el Comité de Derechos Humanos de
las Naciones Unidas[29] en la
Observación General número 25 indicó, que el derecho a elegir y ser elegido
puede ser objeto de limitación siempre y cuando se cumpla con parámetros de
legalidad, objetividad, razonabilidad y proporcionalidad[30]. En
este sentido, este procedimiento debe gozar de todas las garantías del debido
proceso sancionador, bajo las especificidades que le son propias de acuerdo a
su naturaleza y finalidad[31]. 5.4.2. La finalidad del
proceso de pérdida de investidura La ética parlamentaria es un presupuesto fundamental de la democracia
en un Estado social de Derecho, por ello está tutelada a través de múltiples
mecanismos de naturaleza constitucional y legal: 5.4.2.1. En España, el Reglamento del
Congreso de los Diputados establece una serie de causales para la suspensión[32] y la
pérdida de la calidad de diputado[33], dentro
de las cuales está la decisión judicial por violación de la disciplina
parlamentaria. 5.4.2.2. En Alemania, el artículo 41 de
la Ley Fundamental señala que el Bundestag “Decide
también si uno de sus miembros ha perdido su calidad de tal”[34] y señala
que la regulación de esta sanción se hará por Ley Federal. 5.4.2.3. En Italia, la Constitución
delega en la ley la determinación de los casos de “inelegibilidad y de incompatibilidad con el cargo de diputados o de
senador”[35]. 5.4.2.4. En los
Estados Unidos, los Parlamentarios están sujetos a diversas normas éticas,
dentro de las cuales se encuentran la “Ethics In Government
Act Of 5.4.2.5. En México, se consagra la Ley Federal de
responsabilidades de los Servidores Públicos publicada el 31 de diciembre de 1982,
que regula los juicios políticos en ese país. En esta ley se manifiesta que “Si la resolución que se dicte en el juicio
político es condenatoria, se sancionará al servidor público con destitución.
Podrá también imponerse inhabilitación para el ejercicio de empleos, cargos o
comisiones en el servicio público desde un año hasta veinte años.”[39] 5.4.2.6. En Chile, el 3 de diciembre de
1999 se expidió la ley 19.653, sobre Probidad Administrativa aplicable de los
Órganos de la Administración del Estado, la cual reglamentó diversos temas
frente a los parlamentarios. En este sentido, el artículo 68 de esta ley señala
que la inclusión de datos relevantes inexactos y la omisión inexcusable de la
información relevante requerida por la ley en la declaración de intereses se
sancionarán administrativamente con la medida disciplinaria de destitución. 5.4.2.7. En Venezuela, la Constitución
de 1999 señala expresamente la pérdida de investidura de los diputados o diputadas
a la Asamblea Nacional que acepten o ejerzan cargos públicos[40], así como
también regula los conflictos de intereses[41]. 5.4.2.8. En El Perú, el Reglamento del
Congreso establece que los parlamentarios pueden ser reemplazados en caso de
ser destituidos en juicio político por infracción constitucional[42], la cual
es decidida por la Comisión Permanente del Congreso de los diputados que
sanciona infracciones a la Constitución de ese país dentro de las cuales se
incluye la violación del régimen de incompatibilidades[43]. 5.4.2.9. En Colombia, la pérdida de
investidura constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que
acarrea la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, que castiga la
trasgresión al código de conducta intachable que los congresistas deben
observar por razón del inapreciable valor social y político de la investidura
que ostentan, en aras del rescate del prestigio y de la respetabilidad del
Congreso[44]. En este sentido, la pérdida de
investidura es un mecanismo
de control político de los ciudadanos y un instrumento de depuración en manos
de las corporaciones públicas contra sus propios integrantes, cuando éstos
incurran en conductas contrarias al buen servicio, el interés general o la
dignidad que ostentan[45]. La
finalidad de la pérdida de investidura es entonces rescatar el
prestigio y la respetabilidad del Congreso y garantizar el ejercicio transparente, efectivo y probo de
la actividad legislativa: “La Constitución Política consagró la
acción de pérdida de investidura con el fin de rescatar el prestigio y la
respetabilidad del Congreso y garantizar el ejercicio transparente, efectivo y
probo de la actividad legislativa, por quienes representan la voluntad popular.
Se trata de una acción constitucional autónoma que consagra un régimen estricto
para los congresistas, dada la necesidad de salvaguardar la institución y hacer
realidad los postulados de la Carta Política”[46]. En
consecuencia, a nivel internacional se ha consagrado la pérdida de la
investidura a través de mecanismos de diversa naturaleza y configuración que
tienen por finalidad preservar la ética en la actividad parlamentaria y que
están contemplados de garantías para el respeto al derecho de defensa de los
parlamentarios. 5.4.
EL PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA 5.4.1.
La doble instancia en el derecho sancionador 5.4.1.1.
La
potestad sancionadora es una manifestación del ius puniendi del Estado[47],
por ello, frente a cualquier manifestación del mismo son aplicables todas los
principios del debido proceso[48], tales
como los de
legalidad, tipicidad, prescripción, culpabilidad, proporcionalidad, non bis in
ídem[49] y la doble
instancia[50]. 5.4.1.2.
Aunque
no todas las garantías del derecho penal son aplicables al derecho administrativo
sancionador[51], siempre se deben respetar los valores superiores, los principios
constitucionales y los derechos fundamentales[52],
por lo cual, la aplicación gradual de los mismos depende de la gravedad de la
sanción aplicable. 5.4.1.3.
Específicamente en relación con la doble instancia, esta Corporación ha
señalado que esta garantía es aplicable por regla general en el derecho
sancionador, especialmente en el derecho disciplinario: “En esta medida,
el principio de la doble instancia se convierte en una garantía constitucional
que informa el ejercicio del ius puniendi del
Estado en todas sus manifestaciones, no sólo cuando se trata de la aplicación
del derecho penal por los órganos judiciales sino también en el derecho
administrativo sancionatorio y, específicamente, en tratándose del desarrollo y
práctica del derecho disciplinario”[53]. 5.4.1.4.
La doble instancia es una garantía que se desprende del derecho de defensa[54], el cual,
a su vez, hace parte del debido proceso[55]. En esta
medida, el principio de la doble instancia se convierte en una garantía
constitucional que informa el ejercicio del ius
puniendi del Estado en todas sus manifestaciones,
no sólo cuando se trata de la aplicación del derecho penal por los órganos
judiciales, sino también en el derecho sancionatorio[56]. 5.4.1.5.
Este principio tiene su origen en los derechos de impugnación y de
contradicción que permiten la participación de una autoridad independiente,
imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa: “Es,
entonces, indudable que en el origen de la institución de la doble instancia
subyacen los derechos de impugnación y de contradicción. En efecto, la garantía
del derecho de impugnación y la posibilidad de controvertir una decisión,
exigen la presencia de una estructura jerárquica que permita la participación
de una autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la
revisión de una actuación previa, sea porque los interesados interpusieron el
recurso de apelación o resulte forzosa la consulta”[57]. 5.4.1.6.
La doble instancia tiene múltiples finalidades relacionadas con el derecho de
defensa, tales como permitir que la decisión adoptada por una autoridad judicial
sea revisada por otro funcionario de la misma naturaleza y más alta jerarquía,
ampliar la deliberación del tema y evitar errores judiciales[58]: “Su
finalidad es permitir que la decisión adoptada por una autoridad judicial sea
revisada por otro funcionario de la misma naturaleza y más alta jerarquía –lo
que en principio es indicativo de mayor especialidad en la materia- con el fin
de que decisiones contrarias a los intereses de las partes tengan una más
amplia deliberación con propósitos de corrección. La doble instancia también
está íntimamente relacionada con el principio de la “doble conformidad”, el
cual surge del interés superior del Estado de evitar errores judiciales que
sacrifiquen no sólo la libertad del ser humano, sino también importantes recursos
públicos debido a fallos de la jurisdicción contenciosa que condenan al Estado
bajo la doctrina del error jurisdiccional”[59]. En
la misma línea argumentativa, la Corte Constitucional ha resaltado que la doble
instancia constituye un instrumento de “irrigación de justicia y de
incremento de la probabilidad de acierto en la función estatal de dispensar
justicia al dirimir los conflictos (dada por la correlación entre verdad real y
decisión judicial)[60]. 5.4.1.7.
En este sentido, el derecho a la doble instancia está consagrado en la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) y en el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos como una garantía judicial y un
mecanismo de protección, destinado a hacer efectivos los derechos consagrados
en el ordenamiento jurídico y a velar por la recta actuación de la
administración, máxime en aquellos casos en los cuales a partir del ejercicio
de sus funciones puede imponer sanciones[61]. La
Convención Americana sobre Derechos Humanos, de manera genérica y en relación
con todo tipo de procedimientos señala: “Protección
judicial. 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y
rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales
competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales
reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aun cuando
tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus
funciones oficiales. 1.
Los Estados partes se comprometen: a)
A garantizar que la autoridad competente
prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda
persona que interponga el recurso; b)
A desarrollar las posibilidades de recurso
judicial, y A
garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión
en que se haya estimado procedente el recurso”[62]. La
Corte
Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado ampliamente sobre
la naturaleza del derecho a la doble instancia y sobre la interpretación que
deben darle los Estados al artículo
8.2 h) de la Convención. En este sentido, señaló en la sentencia del 2 de julio
de 2004 del Caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica: “29.
En el orden del enjuiciamiento es bien conocido el sistema de doble instancia,
con mayor o menor amplitud de conocimiento en el caso de la segunda, enderezada
a reexaminar la materia que nutrió la primera y a confirmar, modificar o
revocar, con apoyo en ese reexamen, la sentencia en la que ésta culminó”. “30.
En este punto debemos preguntarnos qué es lo que pudiera exigirse del recurso
mencionado en el artículo 8.2 h) de la Convención, dentro del criterio de
máxima protección de los derechos del individuo y, por lo tanto, conforme al
principio de inocencia que le sigue acompañando mientras no se dicta sentencia
firme, y del derecho de acceder a la justicia formal y material, que reclama la
emisión de una sentencia “justa” (inclusive condenatoria, aunque con un
contenido punitivo diferente del que pareció adecuado en primer término). ¿Se
trata de una revisión limitada, que pudiera dejar fuera aspectos verdaderamente
relevantes para establecer la responsabilidad penal del sujeto? ¿Basta con una
revisión limitada, que aborde algunos aspectos de la sentencia adversa, dejando
otros, necesariamente, en una zona inabordable y por lo mismo oscura, no
obstante la posibilidad de que en éstos se hallen los motivos y las razones
para acreditar la inocencia del inculpado? 31.
La formulación de la pregunta en aquellos términos trae consigo, naturalmente,
la respuesta. Se trata de proteger los derechos humanos del individuo, y entre
ellos el derecho a no ser condenado si no se establece suficientemente la
realización del hecho punible y la responsabilidad penal del sujeto, y no sólo
de cuidar, en determinados extremos, la pulcritud del proceso o de la
sentencia. Por lo tanto, ese recurso ante juez o tribunal superior --que sería
superior en grado, dentro del orden competencial de los tribunales-- debe ser
uno que efectivamente permita al superior entrar en el fondo de la
controversia, examinar los hechos aducidos, las defensas propuestas, las
pruebas recibidas, la valoración de éstas, las normas invocadas y la aplicación
de ellas, inclusive en aspectos tales como la individualización de la pena o
medida (que abarca la sustitución pertinente), como resulte justo en
consideración de la gravedad del hecho, el bien jurídico afectado, la
culpabilidad del agente y los otros datos que concurren al ejercicio de la
individualización (atenuantes y agravantes o elementos de referencia que guían
el razonado arbitrio judicial)”. También
el Comité de Derechos Humanos, en el caso Reid Vs
Jamaica, dijo: “… el Comité recuerda que en el párrafo 14 se
establece que toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que
el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un
tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley. El Comité considera que,
si bien las modalidades de la apelación pueden diferir según el ordenamiento
jurídico interno de cada Estado parte, con arreglo al párrafo 5 del artículo 14
todo Estado parte tiene la obligación de reexaminar en profundidad el fallo
condenatorio y la pena impuesta. En el caso presente, el Comité considera que
las condiciones de la desestimación de la solicitud de permiso para apelar del
Sr. Reid, sin motivación y sin fallo escrito,
constituyen una violación del derecho garantizado en el párrafo 5 del artículo
14 del Pacto”[63] En
el mismo sentido, se pronunció el Comité en el caso Lumley
contra Jamaica, al sostener que el derecho a impugnar una sentencia
condenatoria incluye “una revisión
completa de la condena y de la sentencia, es decir, tanto por lo que respecta a
las pruebas como por lo que se refiere a los fundamentos de derecho”. Igualmente,
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en informe 17/94 (09/02/94)[64], sostuvo
que el derecho a la impugnación es un derecho fundamental exclusivo del
imputado, toda vez que, someter el fallo absolutorio a una segunda instancia
constituye una nueva oportunidad para la revisión del caso. 5.4.1.8.
En consecuencia, resulta comprensible y razonable que, a la luz de la
Constitución (artículos 29 y 31), se consagre como regla general la doble
instancia en la regulación de todo procedimiento sancionador. 5.4.2. Las excepciones a la doble instancia El principio de la “doble
instancia” no tiene “un carácter absoluto” y por ello el legislador
o directamente la Constitución, como en el caso previsto en el numeral 5 del
art. 5.4.2.1.
La restricción de la doble instancia está limitada por los principios de
razonabilidad y proporcionalidad, la vigencia del derecho a la igualdad y la exigencia constitucional del debido
proceso sustancial[67]. 5.4.2.2.
La restricción de la doble instancia debe respetar las garantías del debido
proceso, el derecho de defensa, la justicia, la equidad y no debe negar el
acceso a la administración de justicia[68]. En
este sentido, deben existir otros recursos, acciones u oportunidades procesales
que garanticen adecuadamente el derecho de defensa y el derecho de acceso a la
administración de justicia de quienes se ven afectados por lo actuado o por lo
decidido en procesos de única instancia[69].
Esto significa, ha dicho la Corte, que “un
proceso de única instancia no viola el debido proceso, siempre y cuando, a
pesar de la eliminación de la posibilidad de impugnar la sentencia adversa, las
partes cuenten con una regulación que les asegure un adecuado y oportuno
derecho de defensa”[70] En
todo caso, las exigencias derivadas del derecho
a apelar no resultan cumplidas únicamente cuando desde el punto de vista
institucional o funcional cuando está prevista una instancia para ejercer el
derecho de impugnación: “Aquí es preciso insistir una vez más en que las exigencias
derivadas del derecho a apelar no resultan cumplidas únicamente cuando desde el
punto de vista institucional o funcional está prevista, por ejemplo, una
instancia para ejercer el derecho de impugnación. Como se indicó más arriba, la
Corte Constitucional ha sido clara en insistir que la doble instancia no es un
fin en sí misma sino un instrumento para garantizar los fines supremos a los
que está sujeta la actividad estatal y se dirige a garantizar la existencia de
una justicia acertada, recta y justa, en condiciones de igualdad”[71]. 5.4.2.3. La
excepción de la garantía de la doble instancia tiene en nuestra Constitución el
carácter de regla general y las excepciones que el legislador puede introducir
a la misma deben estar plenamente justificadas[72].
En este sentido, esta Corporación ha señalado que “La exclusión de
la doble instancia debe propender por el logro de una finalidad
constitucionalmente legítima”[73]. Al
respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-153 de 1995 manifestó que: “no
le es dable al legislador al regular la procedencia de la apelación o de la
consulta establecer tratos diferenciados que carezcan de una legitimación
objetiva, en cuanto a los fundamentos de hecho y de derecho que los justifican,
su finalidad, racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad.””[74]. 5.4.2.4. No puede limitarse el derecho a
la doble instancia en materia penal y en los fallos de tutela, en atención a la
previsión expresa del constituyente (artículos 28 y En consecuencia, el legislador puede excluir
determinadas actuaciones disciplinarias de la garantía de la doble instancia,
si se presenta una razón suficiente que lo justifique y, en los demás casos,
debe consagrar la apelación, como medio de impugnación, con estricta sujeción a
los principios constitucionales[77]. 5.4.3.
Jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la doble instancia La Corte Constitucional se ha referido
en numerosas oportunidades a la doble instancia, señalando criterios especiales
para analizar los eventos en los cuales puede limitarse: 5.4.3.1. La sentencia
C-019 de 1993, declaró exequible el artículo 167 del Código del Menor
(decreto 2737 de 1989), siempre que se interprete y aplique en el sentido que
los procesos relativos a menores infractores de la ley penal son de única
instancia cuando en ellos no se decrete o imponga una medida privativa de la
libertad[78]. 5.4.3.2. La sentencia
C-150 de 1993 declaró exequibles las partes acusadas del artículo 16 del
decreto 2700 de 1991, de acuerdo con el cual “Toda providencia interlocutoria,
podrá ser apelada, salvo las
excepciones previstas”.
En esta sentencia, se consideró que la norma acusada “no se trata de una disposición que regule
el régimen de la controversia o impugnación de las sentencias sino sólo de los
autos interlocutorios, lo cual es asunto bien diferente del planteado por el
actor y que compete a la ley, pudiendo ésta señalar su régimen general y las
excepciones que correspondan”[79]. 5.4.3.3. La sentencia
C-345 de 1993 declaró inexequible la expresión “Sin embargo, de los procesos
sobre actos de destitución, declaración de insubsistencia, revocación de
nombramiento o cualesquiera otros que impliquen retiro del servicio, conocerán
en única instancia los Tribunales Administrativos cuando la asignación mensual
correspondiente al cargo no exceda de ochenta mil pesos ($80.000.oo)” contemplada en el artículo 131 del
decreto ley 01 de 1984. En esta
sentencia, la Corte Constitucional manifestó que la norma vulneraba el
principio de la doble instancia, pues consagraba un trato discriminatorio
derivado únicamente de los ingresos laborales mensuales del accionante[80]. 5.4.3.4. La sentencia
C-179 de 1995, señaló la constitucionalidad de que los procesos verbal sumario
y ejecutivo de mínima cuantía se tramiten en “única instancia, al
considerar que la doble instancia, cuya especial trascendencia en el campo
penal es evidente, no es sin embargo, forzosa en todos los asuntos que
son materia de decisión judicial”[81]. 5.4.3.5.
La sentencia
C-657 de 1996 declaró exequibles: (i) la expresión
"contra la cual sólo procede el recurso de reposición"
contemplada en el artículo 115 del decreto 2700 de 1991, que impide la
presentación del recurso de apelación contra la sanción impuesta al funcionario
que no se declara impedido y; (ii) la
expresión "decisión contra la cual no procede recurso
alguno" del artículo
453 del mismo decreto, que no permite interponer recursos
contra la decisión que ordena el retiro de los asistentes en una audiencia
pública. En este fallo se consideró que “La Constitución Política faculta a
la ley para establecer excepciones al principio general de las dos instancias y
no se trata, en el presente evento, de sentencias condenatorias”[82]. 5.4.3.6. La sentencia
C-037 de 1996 declaró la constitucionalidad del artículo 27 de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia al considerar que “encuentra la
Corte que el desarrollo del artículo que se examina se encuentra
inescindiblemente ligado al principio de la doble instancia, razón por la cual
se torna constitucional incluirlo dentro de una ley estatutaria sobre
administración de justicia”[83]. 5.4.3.7. La sentencia
C-956 de 1999 declaró exequible el inciso segundo del artículo 327 del
Decreto 2700 de 1991 "por el cual se expiden las normas de
procedimiento Penal", relacionado con la imposición de recursos frente
a actos inhibitorios expedidos por un Fiscal delegado ante la Corte Suprema de
Justicia. En este fallo, la Corte manifestó que la norma acusada no vulneraba
el derecho a la doble instancia, pues el recurso de apelación de las
providencias inhibitorias proferidas por los fiscales delegados ante la Corte
Suprema de Justicia podía ser conocida por el Vicefiscal
General de la Nación[84]. 5.4.3.8. La sentencia
C-650 de 2001 declaró exequible la expresión “…y contra ella no procede recurso
de apelación…” consagrada en
el artículo 1° numeral 268 del Decreto 2282 de l989, que modificó el artículo
507 del Código de Procedimiento Civil. A través de este artículo se niega la
procedencia del recurso de apelación contra la sentencia dictada en los
procesos ejecutivos que ordena el remate y avalúo de los bienes embargados,
cuando el demandado no interpuso oportunamente las excepciones de ley. En esta providencia se
señala que “para determinar los asuntos que sólo pueden regularse mediante
leyes expedidas por el Congreso de la República, constituye un criterio
ineludible el mandato del numeral 10 del artículo 150 de la Carta Política, que
taxativamente señala cuáles son los asuntos que el legislador no puede delegar
en el ejecutivo por medio de facultades extraordinarias, entre las cuales no se
encuentra el relativo al establecimiento de excepciones al principio de la
doble instancia que consagra en el artículo 31 ibidem”[85]. 5.4.3.9. La sentencia C-154 de 2002 declaró inexequible el numeral 2°
del artículo 7° del Decreto 2272 de 1989 que establecía la competencia en única
instancia de los procesos atribuidos a los jueces de familia, cuando en el
municipio no exista juez de familia o promiscuo de familia. En esta sentencia, esta
Corporación señaló que: “no encuentra un motivo justificativo
constitucionalmente valido para el establecimiento de las diferencia de trato
que detecta en la norma que examina. Ella introduce un privilegio para unos,
(la posibilidad de la doble instancia), a la vez que lo niega para otros, sin
que los argumento aducidos para soportar distinción hayan sido estimados
suficientes”[86]. 5.4.3.10. La sentencia C-040 de
2002
declaró exequibles, por el cargo estudiado en esta sentencia, las expresiones
acusadas del artículo 39 de la Ley 446 de 1998 “en única instancia” y “privativamente y en única instancia”.
Este artículo dispone la competencia en única instancia de los tribunales
administrativos. Esta Corporación señaló que la norma era constitucional
considerando que “los procesos judiciales de única instancia, siempre y
cuando no sean de carácter penal o acciones de tutela, no son
inconstitucionales per se, pues
las garantías derivadas del debido proceso pueden ser logradas de otras formas,
sin que ello implique ninguna violación a los derechos constitucionales”[87]. 5.4.3.11. La sentencia C-377 de 2002 declaró exequible el artículo 36 de la Ley 472 de 1998
que establecía que “contra los autos dictados durante el trámite de la
Acción Popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en
los términos del Código de Procedimiento Civil”. En esta sentencia, la
Corte consideró que la norma “no conculca el principio de la doble instancia, ni los
derechos de defensa, de acceso a la justicia y además la igualdad, porque con
tal determinación se persigue una finalidad constitucionalmente admisible como
es la de obtener la pronta y efectiva protección de los derechos e intereses
colectivos amparados con la acciones populares, imprimiéndole celeridad
al proceso judicial correspondiente”[88]. 5.4.3.12. La sentencia C-484 de 2002 declaró exequible la expresión “conocerá privativamente y en única instancia” del inciso primero del parágrafo 1 del artículo 7 de la Ley 678 de 2002 “Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de
Justicia, del Consejo Superior de la Judicatura”. Esta
norma permite el juzgamiento en única instancia de la acción de repetición
dirigida contra el Presidente o el Vicepresidente de la República o
quien haga sus veces, los Senadores y Representantes, los Ministros del
despacho, los directores de departamentos administrativos, el Procurador
General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General
de la Nación, el Defensor del Pueblo, los
Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia,
del Consejo Superior de la Judicatura, de los Tribunales Superiores del
Distrito Judicial, de los Tribunales Administrativos y del Tribunal Penal
Militar. En esta sentencia se señala que los
únicos eventos en los cuales es obligatoria la segunda instancia son la acción de tutela, que por ministerio del artículo
86 de la Constitución puede ser impugnada ante el superior funcional; y las
sentencias condenatorias penales conforme al artículo 31 de la Constitución,
salvo el caso de los altos funcionarios del Estado cuyo juzgamiento corresponda
a la Corte Suprema de Justicia, según lo establecido en el artículo 235 de la
Constitución[89]. 5.4.3.13.
La sentencia C-788 de 2002 declaró
exequible la expresión “Las decisiones que
tome el juez en desarrollo del presente artículo, no admiten ningún recurso”, contenida en el inciso final del artículo 392 de la
Ley 600 de 2000. Esta norma contempla el control de legalidad formal y material
de la medida de aseguramiento y de las medidas relativas a la propiedad,
posesión, tenencia, o custodia de bienes en la ley 600 de 200[90]. En esa ocasión, la Corte señaló que al
interior del proceso penal las partes tenían los recursos suficientes para
controvertir las decisiones, entre ellos el recurso de apelación[91]. También
manifestó que la finalidad de la restricción de los recursos es asegurar la eficacia de la justicia y la celeridad del
proceso, pues el control de legalidad contemplado en la norma es adicional al
propio control que realiza la fiscalía[92], el cual es susceptible del
recurso de apelación[93]. 5.4.3.14.
La sentencia C-095 de 2003 declaró exequible el numeral 6° del artículo 45 del
Decreto 267 de 2000, el cual señala: “Son funciones de la Oficina de Control
Disciplinario: (...) 6. Sustanciar
los fallos de segunda instancia de los procesos de responsabilidad
disciplinaria, así como las revocatorias o nulidades de las actuaciones
disciplinarias a que haya lugar”, en
el sentido que “la Oficina de Control Interno no puede
sustanciar los fallos de alzada en relación con las decisiones que hubiere
proferido en primera instancia. De
suerte que, solamente podrá efectuar la citada sustanciación, cuando no hubiere
proferido dicho fallo de instancia, y siempre que los funcionarios de la
Oficina no sean los mismos que intervinieron en la investigación de primera
instancia”[94]. En esta providencia, la
Corte consideró que “resulta comprensible y razonable que, a la luz de la Constitución
(artículos 29 y 31), se consagre como regla general la doble instancia en la
regulación de todo procedimiento sancionador, ya que se trata de una garantía
para asegurar la legalidad en el ejercicio del ius puniendi y,
además, salvaguardar la vigencia efectiva de los derechos fundamentales”[95]. 5.4.3.15.
La sentencia C-900 de 2003 declaró exequible el
segmento impugnado del artículo 48 de la Ley 794 de 2003, de acuerdo con
el cual “El mandamiento ejecutivo no es
apelable”. En esta providencia, la
Corte Constitucional señaló: “En este orden de
ideas, la eliminación del recurso de apelación contra el mandamiento de pago lo
que hace es igualar los medios de defensa del ejecutante y del ejecutado,
debido a que antes de la eliminación de dicho recurso, el ejecutado tenía una
doble posibilidad de defensa. Por un lado podía hacer uso de la apelación y,
por otro lado, de las excepciones perentorias, con idénticos fundamentos.
Mientras que el ejecutante sólo podía hacer uso de la apelación. De modo que la
reforma permite equilibrar a ambas partes, otorgándoles iguales posibilidades
de defensa”[96][97]. 5.4.3.16. La sentencia C-740 de 2003 declaró la inexequibilidad de la expresión “Ninguna decisión
adoptada por el fiscal es susceptible de recursos” contemplada en el artículo 14 de la Ley 793 de 2002 (Ley de
extinción del dominio). En esta sentencia, la Corte consideró que “la inimpugnabilidad de las decisiones interlocutorias que
profiera el Fiscal que conoce de la extinción de dominio constituye una
restricción ilegítima del derecho de defensa y una clara vulneración de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia”[98]. 5.4.3.17. La sentencia C-248 de 2004 declaró exequible la expresión: “y contra ella no procede recurso
alguno”, prevista en el artículo 344 de la Ley 600 de 2000. Esta
disposición establece la imposibilidad de imponer recursos frente a la
resolución que declara persona ausente al investigado en un proceso penal. La
Corte Constitucional consideró en esta providencia que “en materia penal,
tan sólo exige como contenido esencial del debido proceso y del derecho de
defensa, la posibilidad de apelar la sentencia condenatoria, a través de la
garantía del principio de la doble instancia”[99]. 5.4.3.18. En la sentencia C-1002 de 2004, la Corte Constitucional se declaró
inhibida para resolver sobre la constitucionalidad de los contenidos en los literales a, b y c del capítulo 3; el contenido en
el literal d del capítulo 5, y los contenidos en los literales b y c del
capítulo 7 de la Ley 100 de 1993. Sin embargo, esta Corporación señaló que
según el artículo 43 de la Ley 100 de 1993 la Junta Nacional de Calificación de
invalidez “tiene a su cargo la
resolución de las controversias que en segunda instancia sean sometidas para su
decisión por las juntas regionales o seccionales respectivas”[100]
por lo cual no se
vulneraba el derecho a la doble instancia. 5.4.3.19. La sentencia C-103 de 2005 declaró exequible, por los cargos estudiados, el aparte
acusado del artículo 70, literal b), de la Ley 794 de 2003, que señala que los
procesos de mínima cuantía pueden carecer de doble instancia. En esta
sentencia, la Corte señaló la constitucionalidad de la norma por cuatro
razones: (i) se trata de
una disposición excepcional; (ii)
la defensa de los afectados por la imposibilidad de apelar las decisiones
adoptadas en estos procesos puede hacerse efectiva a través de los distintos
canales procedimentales durante el curso mismo del proceso ejecutivo; (iii) la
finalidad perseguida por la norma es legítima, pues busca la celeridad en los
procesos ejecutivos y la eficiencia y eficacia de la función pública de
administración de justicia y; (iv) no resulta discriminatorio que los procesos
ejecutivos de mínima cuantía carezcan de la posibilidad de segunda instancia[101]. 5.4.3.20.
La sentencia C-1237 de 2005 declara exequible, por
los cargos examinados en esta sentencia, el apartado del inciso 2º del num. 2 del art. 50 de la Ley 794 de 2003, de acuerdo con la
cual: “los hechos que configuren excepciones previas deberán alegarse
mediante reposición contra el mandamiento de pago. De prosperar alguna que no
implique terminación del proceso, el juez adoptará las medidas respectivas para
que el proceso pueda continuar; o, si fuere el caso, concederá al ejecutante un
término de cinco (5) días, para subsanar los defectos o presentar los
documentos omitidos, so pena de que se revoque la orden de pago, imponiendo
condena en costas y perjuicios. El auto que revoque el mandamiento ejecutivo es
apelable en el efecto diferido, salvo en el caso de haberse declarado la
excepción de falta de competencia, que no es apelable.”[102] La Corte señaló que no se
vulneraba el principio de la doble instancia, pues la providencia que revoca el
mandamiento “no se trata de una sentencia y además la restricción se funda en un
criterio razonable, pues el legislador sustituyó un trámite por otro más breve
y ágil, en procura de una administración de justicia eficaz y el logro de un
orden justo”[103]. 5.4.3.21. La sentencia
C-934 de 2006 declaró exequibles los
numerales 5, 6, 7, y 9 del artículo 32 de la Ley 906 de 2004, señalando la
constitucionalidad del juzgamiento de los altos funcionarios del Estado en
única instancia por la Corte Suprema de Justicia. En esta sentencia, la Corte
Constitucional centró su análisis en el fuero de los congresistas y en el
carácter de la Corte Suprema de Justicia de tribunal de cierre de la
jurisdicción ordinaria: “Respecto de tales
funcionarios, como se anotó anteriormente, la garantía del debido
proceso, visto de manera integral, reside en el fuero mismo - acompañado de la
configuración del procedimiento penal establecido por el legislador - puesto
que en virtud del fuero su juzgamiento ha sido atribuido por la Constitución, o
por el legislador autorizado por ella, al órgano de cierre de la justicia penal
de conformidad con las normas que desarrollan los derechos, el cual es un
órgano plural integrado por abogados que reúnen los requisitos establecidos en
la Constitución para acceder a la más alta investidura dentro de la
jurisdicción ordinaria”[104]. 5.4.3.22. La sentencia C-739 de 2006 declaró exequibles los artículos 662, 678, 682,
701, 720, 721, 726, 728, 735, 739, 795-1 y 834 del Decreto 624 de 1989,
únicamente respecto de los cargos analizados en esta providencia. En esta
sentencia, la Corte Constitucional señaló “que es el legislador quien, en
ejercicio de la libertad de configuración de los procedimientos
administrativos, atendiendo a la naturaleza y finalidad de cada proceso, puede
establecer el trámite correspondiente y, por ende, determinar cuando el asunto
ha de tramitarse en única o doble instancia”[105]. 5.4.3.23. La sentencia C-456 de 2006 declaró inexequible las expresiones “…por una sola vez” y “Contra esta decisión
no procede recurso alguno”, contenidas en el artículo 318 de la Ley 906 de
2004. Esta norma impedía interponer recursos contra la revocatoria o la
sustitución de la medida de aseguramiento. En esta sentencia, la Corte
consideró que “conforme a lo
dispuesto por el artículo 317 del mismo Código de Procedimiento Penal las
decisiones sobre la libertad del imputado o acusado son de inmediato
cumplimiento, lo que no significa que no puedan ser objeto de impugnación esas
decisiones mediante la interposición de los recursos correspondientes”[106]. 5.4.3.24. La sentencia C-213 de 2007 declaró inexequible la
expresión “o censura”, correspondiente al artículo 83 de ley 35 de 1989 “Sobre la ética del
odontólogo colombiano”. En
esta sentencia, la Corte Constitucional
consideró que la sanción de censura
pública o privada del odontólogo reviste especial gravedad e involucra
eventualmente el desconocimiento de otros derechos fundamentales. Por lo
anterior, esta Corporación señaló que es necesario que el fallo en el que se
impone esta sanción debe estar dotado de la garantía de la doble instancia[107]. 5.4.3.25.
La sentencia C-863 de 2008 declaró exequible
respecto de los cargos formulados el artículo 27 del Decreto Ley 760 de 2005, el
cual señalaba que contra las resoluciones que profiera la Comisión Nacional del
Servicio Civil en materia disciplinaria, sólo procede el recurso de reposición.
En esta providencia, la Corte señaló que el constituyente estableció el
principio de la doble instancia para el caso de sentencias proferidas por
autoridades judiciales, dejando al legislador la facultad de establecer las
respectivas excepciones[108]. 5.4.3.26. La sentencia C-620 de 2008 declaró inexequible la
expresión “o censura” contemplada
en el artículo 87 de la ley 23 de 1981, según el cual: “En contra de las sanciones consistentes en amonestación privada o censura, únicamente es procedente
el recurso de reposición ante el respectivo Tribunal, dentro de los quince días
hábiles siguientes a la fecha de su notificación”[109]. Al respecto, la Corte
señaló que se debe garantizar la doble instancia, pues la sanción de censura
podría colocar en grave riesgo los derechos de los profesionales de la
medicina: “Teniendo la misma naturaleza,
la sanción de censura prevista en el estatuto ético de los profesionales de la
medicina también puede significar grave riesgo para el derecho al buen nombre y
al honor de las personas disciplinadas, las cuales, como ocurre con el estatuto
ético de los odontólogos, cuentan con recursos judiciales que permiten ejercer
el control de legalidad sobre los actos de los Tribunales Seccionales, pero a
través de procedimientos que suelen dilatar el asunto en el tiempo, sin que
éstos constituyan mecanismos eficaces e idóneos para la protección de los
derechos fundamentales del profesional sancionado disciplinariamente”[110]. 5.4.3.27. La sentencia C-863 de 2008 declaró exequible el numeral 9º del artículo 435 del
Código de Procedimiento Civil, relacionado
con el carácter de única instancia de los
procesos verbales sumarios, por cuanto la excepción a la única instancia no se
consideró discriminatoria[111]. 5.4.3.28. La sentencia C-542 de 2010 declaró la exequibilidad del inciso segundo del artículo 29 de la ley
393 de 1997 que no permite que quien presente incidente de desacato pueda
interponer el recurso de apelación. En esta providencia se consideró que la ley
puede establecer excepciones a la doble instancia[112]. De esta manera, puede concluirse que la jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha establecido que el derecho a la doble instancia no es
absoluto, pues existen eventos en los cuales puede restringirse por el
legislador, siempre y cuando se respeten una serie de criterios especiales como
la razonabilidad y la proporcionalidad frente a las consecuencias impuestas a
través de la providencia que no puede ser objeto del recurso de apelación. 5.5. ANÁLISIS DE LA
NORMA DEMANDADA 5.5.1. Inexistencia
de cosa juzgada En el año 1995, el señor LUIS GUILLERMO NIETO ROA,
presentó demanda de inconstitucionalidad contra varias normas de la Ley 144 de
1994. En su demanda, el señor NIETO ROA señaló que la Ley acusada vulneraba el artículo 152 de la Constitución, pues en su
opinión debió haberse tramitado como una ley estatutaria. Por otro lado,
también agregó que la esta ley desconocía el espíritu mismo de la Constitución,
pues constituye un recorte
sustancial de los derechos políticos fundamentales, puesto que quien hubiere
sido sentenciado pierde de por vida la posibilidad de ser elegido y desempeñar
algunas funciones públicas[113]. Concretamente
en relación con el artículo primero de la ley, el demandante manifestó la
inconstitucionalidad de la expresión “en pleno”, pues en la sentencia C-319 del 13 de julio de 1994 dicha
expresión ya había sido objeto de pronunciamiento por la Corte Constitucional[114]. Por otro lado,
el señor NIETO ROA señaló que el artículo primero también es inconstitucional
al hacer referencia a la Ley 5ta. de 1992, mientras que la Constitución no autorizó
que la ley pudiera establecer causales de pérdida de investidura[115]. En
consecuencia, ninguno de los cargos presentados por el señor NIETO ROA frente a
la ley 144 de 1994 se dirigieron a controvertir la naturaleza de única
instancia de los procesos de pérdida de investidura contra congresistas, ni
mucho menos a señalar que vulnerara derechos fundamentales. Si bien
esta Corporación ha expresado que “no son los cargos formulados en las demandas de
inconstitucionalidad los que determinan el ámbito de la cosa juzgada
constitucional”[116], en este caso marcaron
la discusión sobre la cual se presentaría la decisión de la Corte
Constitucional. La demanda presentada por el señor NIETO ROA fue tramitada en el expediente D-714, dentro del cual, el Secretario Jurídico de
Presidencia[117] (único
interviniente en el proceso) y el Procurador General de la Nación[118] no
analizaron el carácter de única instancia de los procesos de pérdida de
investidura de congresistas. Finalmente, la Corte Constitucional en
sentencia C-247 de 1995
declaró exequible el artículo 1º de la Ley 144 de 1994, salvo las expresiones "en
pleno" y "...y la ley, en especial la Ley 5a de 1992 en sus
artículos 292 y 298": “Tercero.- Declárese
EXEQUIBLE el artículo 1º de la mencionada Ley, salvo las expresiones "en
pleno", así como "...y la ley, en especial la Ley 5a de 1992 en sus
artículos 292 y 298", contenidas en su texto, y la totalidad de su
parágrafo, que se declaran INEXEQUIBLES”[119]. Dentro
de esta sentencia, la Corte Constitucional abordó los siguientes temas: la
inaplicabilidad del trámite especial de ley estatutaria, la ubicación
constitucional de la pérdida de investidura y posteriormente analizó
puntualmente las normas acusadas. Concretamente
en relación con el artículo 1º, la sentencia declaró su constitucionalidad,
salvo la expresión “en pleno" y el parágrafo, centrando su análisis
en determinar si la acción de pérdida de investidura contra congresistas
debería ser conocida por la Sala Plena del Consejo de Estado o por la Sala
Contenciosa de esa Corporación[120]. Por lo anterior, la Corte
Constitucional dirigió su estudio a determinar si la pérdida de investidura
debía ser decretada por la Sala Plena del Consejo de
Estado o por la Sala de lo Contencioso Administrativo de esa Corporación para
declarar la inconstitucionalidad de la expresión “en pleno” y no estudió
las razones por las cuales el juzgamiento de la pérdida de investidura en única
instancia vulneraba los
artículos 29 y 93 de la Constitución, 8.2 y 25 de la Convención Americana de
Derechos Humanos y 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos. Por otro lado,
si bien la sentencia hace dos referencias a la expresión “única instancia”
del artículo primero de la ley[121], no señala las razones por
las cuales la restricción de la doble instancia no afecta las garantías
fundamentales del derecho
de defensa, la justicia, la equidad y el acceso a la administración de
justicia, tal como lo ha exigido la jurisprudencia de la Corte Constitucional
respecto de las excepciones de la doble instancia en materia sancionatoria[122]. Tampoco
se manifestaron los fundamentos de hecho y de derecho que los justifican, su
finalidad, racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad, tal como se ha
exigido por la jurisprudencia constitucional[123]. Por lo
anterior, se considera que no existe cosa juzgada constitucional en relación
con la expresión “en única instancia” contenida
en el numeral 1º de la Ley 144 de 1994. En este sentido, esta sala entendería
que se afectaría el derecho a la administración de justicia del accionante si
simplemente se profiriera un fallo inhibitorio que no abordara a profundidad
los temas planteados por el demandante y se atuviera simplemente a dos
expresiones de carácter descriptivo realizadas en una sentencia anterior. 5.5.2. La doble
instancia en los procesos de pérdida de investidura El artículo 184 de la Constitución
señala que “la pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado
de acuerdo con la ley y en un término no mayor de veinte días hábiles, contados
a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la
cámara correspondiente o por cualquier ciudadano”, por lo cual, la
Carta Política asignó en forma privativa al legislador la competencia para
regular los procesos de pérdida de investidura. En desarrollo de dicha
facultad, el Congreso de la República estableció para este tipo de
procedimiento la única instancia, cumpliendo con los criterios señalados por la
jurisprudencia respecto de las excepciones a la doble instancia: (i) En primer lugar, la restricción de
la doble instancia debe cumplir con los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, la vigencia del derecho a la igualdad y la exigencia constitucional
del debido proceso sustancial[124]. Si bien
los procesos de pérdida de investidura, afectan derechos fundamentales como el
derecho a ser elegido[125], es el legislador el que en virtud
del principio democrático debe ponderar esta situación. En este sentido, esta
Corporación considera que el establecimiento de la única instancia en los
procesos de pérdida de investidura de Congresistas es razonable y proporcional
y no vulnera las garantías fundamentales. En
segundo lugar, la limitación de la doble instancia debe respetar las garantías
del debido proceso, el derecho de defensa, la justicia, la equidad y no debe
negarse el acceso a la administración de justicia[126],
por lo cual, deben existir otras acciones u oportunidades para controvertir el
fallo[127]. En
este caso, el Congresista que ha perdido su investidura puede interponer
recurso de reposición contra el fallo para analizar los aspectos sustanciales
de la decisión, así como también puede iniciar un recurso extraordinario
especial de revisión por las siguientes causales: las causales consagradas
específicamente en la ley 144 de 1994 como son la falta del debido proceso y la
Violación del derecho de defensa[128]; así
como también aquellas consagradas en el Código Contencioso Administrativo: “a) Haberse dictado la sentencia con
fundamento en documentos falsos o adulterados, b) Haberse recobrado después de
dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido
proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso
por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria, c) Aparecer,
después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho
para reclamar, d) No reunir la persona en cuyo favor se decretó una pensión
periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o perder
esa aptitud con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las
causales legales para su pérdida, e) Haberse dictado sentencia penal que
declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia, f)
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la
que no procede recurso de apelación, g) Haberse dictado la sentencia con base
en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición,
h) Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre
las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar
a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y
fue rechazada”[129]. En este sentido, esta Corporación
considera que los recursos existentes en contra del fallo que decreta la
pérdida de investidura garantizan el derecho a la defensa.
Por último, las excepciones que el legislador puede
introducir a la doble instancia deben estar plenamente justificadas[130]. En este
sentido resulta constitucional que el proceso de pérdida de investidura sea
llevado a cabo directamente ante el Consejo de Estado, pues así lo establece el
artículo 184 de la Constitución Política, situación que limita la posibilidad
de que exista una doble instancia en estos procesos por expresa disposición
constitucional. 5.5.3. Competencia
privativa del Congreso de la República para regular las instancias en el
proceso de pérdida de investidura Reiteradamente
la jurisprudencia constitucional ha afirmado que en razón de la cláusula
general de competencia a que se refieren los numerales 1° y 2° del artículo 150
de la Constitución, al legislador le corresponde regular los procedimientos
judiciales y administrativos, especialmente todo lo relacionado con la
competencia de los funcionarios, los recursos, los términos, el régimen
probatorio, cuantías, entre otros. En estos términos, la Corte ha señalado que
en virtud de su potestad legislativa en materia de procedimientos, el
legislador puede “(…) regular y definir[131]
entre los múltiples aspectos de su resorte legislativo, algunos de los
siguientes elementos procesales: (i) el establecimiento de los recursos y
medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que
profieren las autoridades, -esto es, los recursos de reposición, apelación, u
otros -, así como los requisitos y las condiciones de procedencia de los
mismos.[132](ii)
Las etapas procesales y los términos y formalidades que se deben cumplir en
cada uno de los procesos. (iii) La radicación de competencias en una
determinada autoridad judicial, siempre y cuando el constituyente no se haya
ocupado de asignarla de manera explícita en la Carta.[133] (iv)
Los medios de prueba[134] y (v) los deberes,
obligaciones y cargas procesales de las partes, del juez y aún de los terceros intervinientes,
sea para asegurar la celeridad y eficacia del trámite, o para proteger a las partes o intervinientes, o
para prevenir daños o perjuicios en unos u otros procesos.[135]”.
Sin
embargo, esta potestad no es absoluta, pues se encuentra limitada por las
garantías constitucionales y debe ejercerse de acuerdo con la naturaleza de la
acción o recurso respectivo[136], y los
principios de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio
pleno de los derechos de acceso a la administración de justicia y debido
proceso, entre otros. Específicamente, ha dicho la jurisprudencia que el
legislador debe garantizar, en todos los procesos judiciales y administrativos,
las garantías constitucionales. En este sentido ha expresado: “El
legislador dispone de un amplio margen de discrecionalidad para regular los
procesos judiciales, esto es para determinar el procedimiento, las actuaciones,
acciones y demás aspectos que se originen en el derecho sustancial[137].
Todo ello dentro de los límites que fije la Constitución (art. 4º). Estos
límites están representados por la prevalencia y el respeto de los valores y fundamentos
de la organización político institucional, tales como la dignidad humana, la
solidaridad, la prevalencia del interés general, la justicia, la igualdad y el
orden justo (Preámbulo art. 1º de la Constitución); en la primacía de derechos
fundamentales de la persona, entre ellos la igualdad, el debido proceso, la
defensa y el acceso a la administración de justicia (CP arts. 5, 13, 29 y 229)
o el postulado de la buena fe de las actuaciones de los particulares (CP art.
83). En
atención a referentes Superiores como los señalados, la Corte tiene establecido
que la legitimidad de las normas procesales y el desarrollo del derecho al
debido proceso están dados por su proporcionalidad y razonabilidad frente al
fin para el cual fueron concebidas. Por ende, “la violación del debido proceso
ocurriría no sólo bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva regla
procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el cual
fue diseñada, sino especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y
desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su
utilización”[138]. En materia de pérdida de investidura, el
artículo 184 dispone expresamente que será el legislador el competente para
establecer su regulación. En efecto, estamos en presencia de aquellas materias
en que existe una competencia privativa en cabeza del legislador, y por tanto,
no podría la Corte, sin exceder los límites constitucionales, proferir una
decisión que sustituya la función del legislador. Por
lo anterior, puede concluirse que la decisión sobre la única instancia en
materia de pérdida de investidura es una competencia exclusiva del legislador y
cumple con los criterios de razonabilidad y proporcionalidad para su
consagración, por lo cual no vulnera las garantías fundamentales de las
personas que hayan sido objeto de la medida. 5. DECISIÓN En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: PRIMERO:
Declarar EXEQUIBLE
la expresión “en única instancia” del artículo 1º de la Ley 144 de 1994. Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Presidente Con
aclaración de voto MARIA VICTORIA CALLE CORREA Magistrada JUAN CARLOS HENAO PEREZ Magistrado MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO Magistrado JORGE IVAN
PALACIO PALACIO Magistrado NILSON ELIAS PINILLA PINILLA Magistrado Con
aclaración de voto JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Magistrado HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Magistrado MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ Secretaria General ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO A LA SENTENCIA C-254A/12 Referencia: Expediente D-8676.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1o (parcial) de la Ley 144 de 1994, "por la cual se establece el
procedimiento de pérdida de la investidura de los congresistas” Magistrado ponente: JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB Si bien comparto la decisión de mayoría que declaró exequible el
artículo 1o (parcial) de
la Ley 144 de 1994 que establece que los procesos de pérdida de investidura de
los congresistas, surtidos ante el Consejo de Estado, son de única instancia,
en la que medida en que (i) este tipo de juicio no tienen una connotación
penal; (ii) la ley deja a salvo la facultad para controvertir la decisión
adversa al congresista, mediante la activación del recurso extraordinario
especial de revisión mediante el cual se garantiza el derecho de defensa. La pérdida de investidura fue concebida como un instrumento de control
político de los ciudadanos frente a las actuaciones de los congresistas[139], en atención a la altísima dignidad que supone el cargo de
congresista y a la significación del Congreso de la República dentro de un
Estado democrático, es por ello que este proceso, conforme a la jurisprudencia
constitucional, constituye una institución autónoma en relación con otros
regímenes de responsabilidad de los servidores públicos, (fiscal, penal,
disciplinario) sin que el adelantamiento de dos o más procesos por la misma
conducta, pero en atención a los regímenes de responsabilidad que preservar
distintos valores constitucionales, comporte indefectiblemente la violación del
principio universal del non bis in ídem. La acción pública de pérdida de la investidura de congresista, se
distingue por las siguientes características: "(i) Es una institución jurídica de orden constitucional y
carácter judicial, mediante la cual cualquier ciudadano, o la mesa directiva de
la cámara correspondiente, pueden solicitar al Consejo de Estado que, en un
término no mayor de veinte días, se decrete la pérdida de la investidura de un
congresista (artículo 184; CP). (ii) Las causales están fijadas en la propia Constitución (artículo
183 CP.), aunque pueden ser desarrolladas por el legislador. (iii) Es una figura de orden constitucional por cuanto está consagrada
expresamente en la Constitución Política (artículos 183, 184 y 237; CP) y
porque al tratarse de una acción pública, constituye un derecho político
fundamental, en los términos del artículo 40 de la Constitución. Según esta
norma "todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político", entre otras formas, al
"interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la
ley" (numeral 6o). (iv) Como es un derecho político, los ciudadanos pueden ejercerlo de
manera directa ante el propio Consejo de Estado, sin intermediarios y sin pasos
previos que condicionen la presentación de la acción de pérdida de investidura
a la aprobación del Congreso de la República o de alguna de sus cámaras[140]". En el acápite 5.5.2., párrafo quinto de la sentencia C-254a
de 2012 en comento, se indicó: uEn este caso, el Congresista que ha perdido
su investidura puede interponer recurso de reposición contra el fallo para
analizar los aspectos sustanciales de la decisión (...) ". Al respecto es necesario aclarar que el único recurso procedente
contra el fallo que declara la perdida de investidura de un Congresista es el
recurso extraordinario especial de revisión, conforme a lo establecido el
artículo 17 de la Ley 144 de 1994 y solo es procedente cuando se advierte que
la providencia tiene defectos que constituyen una falta al debido proceso y al
derecho de defensa, y por las causales previstas en el artículo 188 del Código
Contencioso Administrativo, además, tiene como fin invalidar una sentencia que
ya ha hecho tránsito a cosa juzgada por ministerio de la ley. Por lo tanto, el
recurso de reposición solo sería procedente contra los autos interlocutorios
dictados en el interior del trámite del proceso de perdida de investidura. Lo anterior no obsta que pueda invocarse la corrección, la adición o
la aclaración del respetivo fallo en las condiciones previstas en la ley
procesal[141]. Fecha ut supra, GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Magistrado [1] Sentencia de la Corte Constitucional C-028 de
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