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SENTENCIA C-634 DE 2011
(Agosto
24) JURISPRUDENCIA
DEL CONSEJO DE ESTADO Y CORTE CONSTITUCIONAL-Fuerza vinculante para las autoridades
administrativas en ejercicio de sus competencias UNIDAD NORMATIVA-Alcance excepcional/PROPOSICION
JURIDICA-Integración/INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Procedencia
excepcional De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la
integración de la unidad normativa por parte de la Corte es un mecanismo
excepcional, que opera “… cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea
inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo
sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un
ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la
proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que
sean de forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el
problema planteado”. A partir de esta regla, la Corte ha diferenciado dos
planos en que resulta aceptable la integración de la unidad normativa. El
primero procede en los casos en que las expresiones acusadas no configuran en
si mismas una proposición jurídica autónoma, bien porque carecen de contenido
deóntico claro o requieren ser complementadas con otras para precisar su
alcance. El segundo es aplicable cuando
si bien lo demandado conforma una proposición normativa autónoma, tiene un
vínculo inescindible con otros textos legales, de manera que si se omitiera la
integración, la decisión que adopte la Corte resultaría inocua. Igual criterio
es utilizado cuando dicho vínculo se predica de una norma prima facie
inconstitucional. ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Vigencia de las normas
objeto de control no es requisito sine qua non Debe
insistirse que la vigencia de la normas objeto de control de constitucionalidad
no es un requisito sine qua non para conocer de las acciones públicas de
inconstitucionalidad. Así por ejemplo,
la Corte se ha declarado competente para conocer de normas derogadas, cuando
persisten efectos jurídicos ultraactivos que puedan contradecir los postulados
constitucionales. De la misma manera, como sucede en el presente caso, nada se
opone a que una norma que integra válidamente el ordenamiento jurídico, pero respecto
de la cual el legislador ha diferido su vigencia, sea susceptible de la acción
pública de inconstitucionalidad. DEBER DE
APLICACION UNIFORME DE LAS NORMAS Y LA JURISPRUDENCIA-Contenido y alcance JURISPRUDENCIA
CONSTITUCIONAL-Carácter
vinculante para las autoridades/JURISPRUDENCIA
COMO FUENTE FORMAL DEL DERECHO-Reconocimiento/CARACTER VINCULANTE DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Razones en
que se fundamenta/ACTIVIDAD CREADORA DE
DERECHO POR PARTE DE LOS JUECES CON EL PRINCIPIO DEMOCRATICO-Compatibilidad/SOLUCION DE CONTROVERSIAS EN SEDE
JURISDICCIONAL-Reglas aplicables/CARACTER
VINCULANTE DE LOS PRECEDENTES DE LAS ALTAS CORTES-Se explica a partir de la
aplicación de los principios básicos del Estado Constitucional, como la
igualdad y seguridad jurídica El
reconocimiento de la jurisprudencia como fuente formal de derecho, opción
adoptada por el legislador en la norma demandada, se funda en una postura
teórica del Derecho que parte de considerar que los textos normativos, bien sea
constitucionales, legales o reglamentarios, carecen de un único sentido, obvio
o evidente, sino que solo dan lugar a reglas o disposiciones normativas, estas
sí dotadas de significado concreto, previo un proceso de interpretación del
precepto. Esta interpretación, cuando es
realizada por autoridades investidas de facultades constitucionales de
unificación de jurisprudencia, como sucede con las altas cortes de justicia,
adquiere carácter vinculante. La necesidad de otorgar esa fuerza obligatoria a
los precedentes se explica a partir de varias razones. En primer lugar, el Derecho hace uso del
lenguaje natural para expresarse, de modo que adquiere todas aquellas
vicisitudes de ese código semántico, en especial la ambigüedad y la vaguedad,
esto es, tanto la posibilidad que un mismo término guarde diversos
significados, como la dificultad inherente a todo concepto para ser precisado
en cada caso concreto. Así por ejemplo, solo dentro del lenguaje jurídico el
término “prescripción” logra los significados más disímiles, lo que demuestra la
ambigüedad o polisemia del mismo.
Igualmente, existen evidentes dificultades para definir el ámbito de
aplicación de conceptos que si bien son indeterminados, tienen un uso extendido
en las disposiciones jurídicas, tales como “eficiencia”, “razonabilidad” o
“diligencia”. Estos debates, que están
presentes en cualquier disposición de derecho, solo pueden solucionarse en cada
escenario concreto mediante una decisión judicial que es, ante todo, un proceso
interpretativo dirigido a la fijación de reglas, de origen jurisprudencial,
para la solución de los casos que se someten a la jurisdicción. En últimas, el
Derecho no es una aplicación mecánica de consecuencias jurídicas previstas en
preceptos generales, como lo aspiraba la práctica jurídica de inicios del siglo
XIX, marcada por el concepto del Código, sino una práctica argumentativa
racional. Además, este último argumento permite hacer compatible la actividad
creadora de derecho por parte de los jueces con el principio democrático. En efecto, en las sociedades contemporáneas,
merced la complejidad de las relaciones entre sus agentes, es imposible que las
asambleas representativas puedan configurar preceptos que solucionen, de manera
específica, todos los casos posibles.
Por ende, es inevitable (y como se verá más adelante incluso necesario y
valioso) que los jueces conserven la competencia para la definición concreta
del derecho, a partir de reglas de origen judicial, creadas a partir de las
disposiciones aprobadas por el legislador. En segundo término, la solución de
controversias en sede jurisdiccional no está sometida a la aplicación de una
sola regla de derecho, sino que, antes bien, existen diversas disposiciones
aplicables a cada caso. Esto sucede
debido a que (i) pueden concurrir diversas reglas de la misma jerarquía que
ofrecen distintas fórmulas de decisión; y (ii) con base en el principio de
supremacía constitucional, el juez está obligado a aplicar, de manera
preferente, las normas de la Constitución y demás pertenecientes al bloque de
constitucionalidad, en cada uno de los casos sometidos al escrutinio
judicial. Por ende, debe adelantar un
proceso de armonización concreta de esas distintas fuentes de derecho, a partir
del cual delimite la regla de derecho aplicable al caso analizado, que en todo caso
debe resultar respetuosa de la jerarquía del sistema de fuentes; (iii) no todas
las disposiciones jurídicas están construidas a manera de una regla, es decir,
el enunciado que a un precepto determinado le otorga una consecuencia jurídica
definida, sino que también concurren en el ordenamiento otros contenidos que no
responden a esa estructura, en especial los principios. Como se sabe, estos difieren de aquellos en
que no están construidos bajo el criterio precepto – sanción, sino que son
mandatos de optimización que deben cumplirse en mayor medida posible, de lo que
se sigue que no ofrecen respuestas particulares prima facie a casos
específicos, como sí lo hacen algunas de las reglas. Así, el juez que resuelve
un asunto particular debe dar lugar a estos principios en su razonamiento
jurídico, a través del mencionado proceso de armonización; y (iv) es usual que
para la solución de un caso concreto concurran diversas reglas que confieren
alternativas diversas y/o encontradas de decisión, no exista una regla
particular y concreta para solucionar el asunto o se esté ante la colisión
entre principios o entre reglas y principios.
Estos debates son, precisamente, el campo de trabajo del juez, quien
resuelve esa problemática como paso previo a la adopción de una regla
particular de derecho o ratio decidendi, que permita llegar a una decisión
judicial que resuelva el problema jurídico planteado. Finalmente, el carácter vinculante de los
precedentes de las altas cortes se explica, desde la perspectiva teórica expresada,
de la necesidad de eficacia a principios básicos del Estado Constitucional,
como la igualdad y la seguridad jurídica.
Dentro de las distintas cualidades deseables de los sistemas jurídicos
en los Estados democráticos está su predecibilidad y coherencia de las
decisiones judiciales. Los ciudadanos
esperan que, en todo caso, ante la existencia de asuntos análogos en sus hechos
jurídicos relevantes, los jueces otorguen decisiones igualmente similares. No basta, por ende, que se esté ante la
estabilidad y coherencia de las reglas del derecho legislado, sino también ante
la ausencia de arbitrariedad en las decisiones judiciales. Esto se logra a partir de dos vías
principales: (i) el reconocimiento del carácter ordenador y unificador de las
subreglas creadas por los altos tribunales de justicia, como la Corte Suprema
de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional; y (ii) la
exigencia que las decisiones judiciales cumplan con las condiciones propias de
todo discurso racional, esto es, que (a) incorporen todas las premisas
obligatorias para la adopción de la decisión, esto es, las diversas fuentes
formales de derecho, otorgándose prevalencia a aquellas de superior jerarquía,
como la Constitución; (b) cumplan con reglas mínimas de argumentación, que
eviten las falacias y las contradicciones; (c) sean consistentes con las demás
decisiones adoptadas por el sistema judicial, de modo que cumplan con el
requisito de predecibilidad antes anotado. ACTIVIDAD JUDICIAL-Sujeción al imperio de
la ley/IMPERIO DE LA LEY-Adecuada
interpretación del concepto/RATIO
DECIDENDI DE LAS DECISIONES QUE UNIFICAN JURISPRUDENCIA-Alcance/SUJECION DE LA ACTIVIDAD JUDICIAL AL
IMPERIO DE LA LEY-Aplicación del conjunto de normas constitucionales y
legales, valores, objetivos, incluida la interpretación jurisprudencial de los
máximos órganos judiciales La
definición de las reglas de derecho que aplican las autoridades administrativas
y judiciales pasa un proceso interpretativo previo, en el que armoniza el
mandato legal particular con el plexo de derechos, principios y valores
constitucionales relacionados con el caso, junto con los principios rectores
que ordenan la materia correspondiente.
A su vez, cuando esta labor es adelantada por aquellas máximas
instancias de justicia, que tienen la función constitucional de unificar
jurisprudencia con carácter de autoridad, las subreglas resultantes son
vinculantes, siendo el sustento de esa conclusión la naturaleza imperativa que
la Carta confiere a la Constitución y a la ley.
En términos simples, el deber de acatar los mandatos superiores y
legales incorpora, de suyo, el mandato imperativo de asumir como reglas
formales de derecho las decisiones que unifican jurisprudencia y/o hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional, en tanto la ratio decidendi de esas
sentencias contienen las subreglas que, mediante la armonización concreta de
las distintas fuentes de derecho, dirimen los conflictos sometidos al
conocimiento de las autoridades judiciales y administrativas. Esta disciplina jurisprudencial, a su vez,
garantiza la vigencia de principios nodales para el Estado Constitucional, como
la seguridad jurídica y la igualdad de trato ante las autoridades. Sintetizando
las decisiones de esta Corporación que han asumido el tópico en comento, señaló
cómo “…[u]na interpretación adecuada del imperio de la ley a que se refiere el
artículo 230 constitucional, significa para la jurisprudencia constitucional
que la sujeción de la actividad judicial al imperio de la ley, no puede
entenderse en términos reducidos como referida a la aplicación de la
legislación en sentido formal, sino que debe entenderse referida a la
aplicación del conjunto de normas constitucionales y legales, valores y
objetivos, incluida la interpretación jurisprudencial de los máximos órganos
judiciales, la cual informa la totalidad del ordenamiento jurídico. || Sobre este tema, ha resaltado la Corte que
(i) la intención del constituyente ha sido darle clara y expresa prevalencia a
las normas constitucionales –art. 4º Superior- y con ella a la aplicación
judicial directa de sus contenidos; (ii) que esto debe encontrarse en armonía
con la aplicación de la ley misma en sentido formal, es decir dictada por el
Legislador, la cual debe ser interpretada a partir de los valores, principios,
objetivos y derechos consagrados en la Constitución; (iii) que por tanto es la
Carta Política la que cumple por excelencia la función integradora del
ordenamiento; (iv) que esta responsabilidad recae en todos las autoridades
públicas, especialmente en los jueces de la república, y de manera especial en
los más altos tribunales; (v) que son por tanto la Constitución y la ley los
puntos de partida de la interpretación judicial; (vi) que precisamente por esta
sujeción que las autoridades publicas administrativas y judiciales deben
respetar el precedente judicial o los fundamentos jurídicos mediante los cuales
se han resuelto situaciones análogas anteriores; (vii) que esta sujeción impone
la obligación de respetar el principio y derecho de igualdad tratando igual los
casos iguales; (viii) que mientras no exista un cambio de legislación, persiste
la obligación de las autoridades públicas de respetar el precedente judicial de
los máximos tribunales, en todos los casos en que siga teniendo aplicación el
principio o regla jurisprudencial; (ix) que no puede existir un cambio de
jurisprudencia arbitrario, y que el cambio de jurisprudencia debe tener como
fundamento un cambio verdaderamente relevante de los presupuestos jurídicos,
sociales existentes y debe estar suficientemente argumentado a partir de
razonamientos que ponderen los bienes jurídicos protegidos en cada caso; (x)
que en caso de falta de precisión o de contradicción del precedente judicial
aplicable, corresponde en primer lugar al alto tribunal precisar, aclarar y
unificar coherentemente su propia jurisprudencia; y (xi) que en estos casos
corresponde igualmente a las autoridades públicas administrativas y a los
jueces, evidenciar los diferentes criterios jurisprudenciales existentes para
fundamentar la mejor aplicación de los mismos, desde el punto de vista del
ordenamiento jurídico en su totalidad, “y optar por las decisiones que
interpreten de mejor manera el imperio de la ley” para el caso en concreto”. IMPERIO
DE LA LEY-Sujeción
de las autoridades administrativas y judiciales AUTORIDAD
JUDICIAL-Requisitos
estrictos para apartarse del precedente jurisprudencial/AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Acatamiento del precedente jurisprudencial
es estricto, sin que resulte admisible la opción de apartarse del mismo La Corte
también refirió al grado de vinculación para las autoridades judiciales del
precedente jurisprudencial emitido por las altas cortes. Resulta válido que dichas autoridades, merced
de la autonomía que les reconoce la Carta Política, puedan en eventos concretos
apartarse del precedente, pero en cualquier caso esa opción argumentativa está
sometida a estrictos requisitos, entre otros (i) hacer explícitas las razones
por las cuales se aparte de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto
de escrutinio judicial; y (ii) demostrar suficientemente que la interpretación
alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los derechos, principios y
valores constitucionales. Esta opción,
aceptada por la jurisprudencia de este Tribunal, está sustentada en reconocer
que el sistema jurídico colombiano responde a una tradición de derecho
legislado, la cual matiza, aunque no elimina, el carácter vinculante del
precedente, lo que no sucede con otros modelos propios del derecho
consuetudinario, donde el precedente es obligatorio, basado en el principio del
stare decisis. Sin embargo, debe resaltarse que la opción en comento en ningún
modo habilita a las autoridades judiciales para, en el ejercicio distorsionado
de su autonomía, opten por desconocer el precedente, tanto de carácter vertical
como horizontal, ante la identidad de supuestos jurídicos y fácticos
relevantes, sin cumplir con los requisitos antes mencionados. Por lo tanto, resultarán inadmisibles, por
ser contrarias a los principios de igualdad, legalidad y seguridad jurídica,
posturas que nieguen la fuerza vinculante prima facie del precedente,
fundamenten el cambio de jurisprudencia en un simple arrepentimiento o cambio
de parecer, o sustenten esa decisión en el particular entendimiento que el juez
o tribunal tengan de las reglas formales de derecho aplicables al caso. En otras palabras, para que la objeción al
precedente jurisprudencial resulte válida, conforme a la perspectiva expuesta,
deberá demostrarse a que esa opción es imperiosa, en tanto concurren
razones sustantivas y suficientes para adoptar esta postura, en tanto el
arreglo jurisprudencial existente se muestra inaceptable. Estas razones, a su vez, no pueden ser otras
que lograr la vigencia de los derechos, principios y valores constitucionales. En cambio, cuando el desconocimiento del
precedente solo obedece a una actuación arbitraria del funcionario judicial, se
está ante un abierto desconocimiento del principio de legalidad, sometido a las
sanciones y demás consecuencias jurídicas que el ordenamiento reserva para
conductas de esa naturaleza. Incluso, la Corte ha reconocido que tales
decisiones arbitrarias, que desconocen injustificadamente el contenido y
alcance de una regla jurídica, fijada con criterio de autoridad por una alta
corte, puede configurar el delito de prevaricato, puesto que en esos casos no
solo se está ante la ausencia de disciplina jurisprudencial, sino también ante
una decisión que se aparte radicalmente del orden jurídico. No sucede lo mismo
cuando se trata de autoridades administrativas.
En este caso, habida cuenta que esos funcionarios carecen del grado de
autonomía que sí tienen las autoridades judiciales, el acatamiento del
precedente jurisprudencial es estricto, sin que resulte admisible la opción de
apartarse del mismo. Ello en el
entendido que la definición, con fuerza de autoridad, que hacen las altas
cortes del contenido y alcance de los derechos y, en general, de las reglas
constitucionales y legales, resulta imperativa para la administración. AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA-Acatamiento
del precedente cobra mayor intensidad cuando se trata de la jurisprudencia
constitucional JURISPRUDENCIA
VINCULANTE-Sirve
de criterio ordenador de la actividad de la administración La
jurisprudencia vinculante sirve de criterio ordenador de la actividad de la
administración. Esto en al menos en dos
sentidos: (i) como factor decisivo ante la concurrencia de dos o más
interpretaciones posibles de un texto normativo constitucional, legal o reglamentario;
y (ii) como elemento dirimente ante la ausencia o disconformidad de posiciones
jurisprudenciales. Respecto a la primera
función, se tiene que cuando la autoridad administrativa se encuentra ante
varias posibilidades interpretativas de un precepto, deberá preferir aquella
que tenga respaldo en las decisiones de los órganos de justicia investidos de
la facultad constitucional de unificación de jurisprudencia. Ello en tanto esa competencia de las altas
cortes tiene precisamente el objetivo de garantizar la seguridad jurídica y la
igualdad de trato ante autoridades judiciales.
A su vez, debido a los efectos de cosa juzgada constitucional, la
aplicación de la interpretación judicial es imperativa cuando se trata de
aquella consignada en una sentencia de la Corte proferida en el ejercicio del
control abstracto de constitucionalidad. Frente al segundo sentido, la Corte
también ha contemplado que cuando se esté ante la divergencia de
interpretaciones de índole judicial, la administración deberá optar por aquella
que mejor desarrolle los derechos, principios y valores constitucionales. De igual modo, deberá preferirse aquella
interpretación judicial que se muestre más razonable, en términos tanto de
aceptabilidad el ejercicio argumentativo realizado por la autoridad judicial,
como de grado de protección y vigencia de dichos derechos, principios y
valores. JURISPRUDENCIA
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN EJERCICIO DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Acatamiento estricto El
estándar aplicable cuando se trata del acatamiento de las decisiones proferidas
por la Corte Constitucional, resulta más estricto. En efecto, el artículo JURISPRUDENCIA
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN EJERCICIO DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Carácter vinculante
para las autoridades judiciales y administrativas En lo
relativo a los fallos en los que la Corte ejerce el control concreto de
constitucionalidad, también se reconoce su carácter vinculante para las
autoridades judiciales y administrativas.
Esto en el entendido que dichas decisiones, aunque son adoptadas frente
a un asunto particular, no tienen efectos simplemente inter partes, puesto que en
dichos fallos la Corte determina el contenido y alcance de los derechos
constitucionales. Así, como se ha
explicado en esta sentencia, si se parte de la base que (i) las reglas de
derecho solo logran su armonización concreta luego de su interpretación; y (ii)
la hermenéutica adelantada por las autoridades judiciales investidas de las
facultad de unificar jurisprudencia, tiene carácter vinculante; entonces las
razones de la decisión de los fallos proferidos en ejercicio del control
concreto son un parámetro obligatorio para la aplicación, por parte de las
autoridades, de las normas constitucionales en los casos sometidos a su
escrutinio. Lo anterior trae como consecuencia necesaria que el grado de
vinculatoriedad que tiene el precedente constitucional para las autoridades
administrativas, tenga un grado de incidencia superior al que se predica de
otras reglas jurisprudenciales. Ello
debido, no la determinación de niveles diferenciados entre los altos tribunales
de origen, sino en razón de la jerarquía del sistema de fuentes y la vigencia
del principio de supremacía constitucional.
En otras palabras, en tanto la Carta Política prevé una regla de
prelación en la aplicación del derecho, que ordena privilegiar a las normas
constitucionales frente a otras reglas jurídicas (Art. FUERZA
VINCULANTE DE LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL PARA LAS AUTORIDADES
ADMINISTRATIVAS EN EL EJERCICIO DE SUS COMPETENCIAS-Omisión legislativa
relativa Corresponde
a las autoridades administrativas, en la toma de decisiones de su competencia,
realizar un proceso de armonización concreta análogo al que se efectúa en sede
judicial, el cual identifique y aplique los diversos materiales jurídicos relevantes
al caso, fundado en una práctica jurídica compatible con la jerarquía del
sistema de fuentes, el cual privilegia la vigencia de las normas
constitucionales. Se observa, según lo
expuesto, que no concurre una razón suficiente para que el legislador haya
omitido el carácter vinculante de la jurisprudencia constitucional en el caso
analizado, comprobándose con ello la tercera condición de las omisiones
legislativas relativas. Por lo tanto, se
está ante una distinción injustificada, la cual se funda en el desconocimiento
del papel que cumple dicha jurisprudencia en el sistema de fuentes que
prescribe la Carta Política Referencia.: expediente D-8413
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 10 (parcial) de la Ley 1437 de
2011 “por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” Actor: Francisco Javier Lara Sabogal Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá D.C.,
veinticuatro (24) de agosto de dos mil once (2011). La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública consagrada en el artículo 241- de la Constitución, el ciudadano
Francisco Javier Lara Sabogal formuló demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 10 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo.” Cumplidos los trámites previstos en el artículo
242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a
resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA
La norma
demandada es la siguiente, subrayándose el apartado acusado “LEY 1437 DE 2011 (enero 18) Diario Oficial 47.956, enero 18 de 2011 por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo El Congreso de Colombia DECRETA: (…) Artículo 10. Deber de
aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su
competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales,
legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos
supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las
decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de
unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y
apliquen dichas normas. III. LA DEMANDA El ciudadano Lara Sabogal sostiene que el apartado acusado implica que las
autoridades, al adoptar las decisiones de sus competencias, deben sujetarse a
las sentencias de unificación emitidas por el Consejo de Estado, lo que excluye
a otros fallos con los mismos efectos, en especial los que adopta la Corte
Constitucional. Esta consecuencia, en su
criterio, vulnera los artículos 4º, 230 y
241-9 de la Carta Política, por las razones que se explican a continuación.
3.1. El actor resalta que la jurisprudencia constitucional ha previsto que
dentro de su ámbito de decisión, se encuentra la facultad de declarar la
exequibilidad condicionada de los preceptos legales en aquellas situaciones que
concurren diversas interpretaciones de los mismos, siendo compatibles con la
Constitución uno o algunos de ellos. En
ese sentido, la norma acusada excluiría la aplicación de tales fallos condicionados,
afectándose el principio de supremacía constitucional, en tanto ese escenario
permitiría la supervivencia de dichos entendimientos normativos incompatibles
con la Carta. Incluso, esa misma posibilidad dejaría sin efecto las
interpretaciones que hace la Corte de normas legales cuya determinada
comprensión se opone al orden constitucional, entre ellas las que se expresan
en decisiones judiciales, cuestionadas mediante la acción de tutela, que
contrarían ese ordenamiento superior. A este respecto, el demandante indica que “… si analizamos literalmente lo expuesto en el artículo 10 de la
mencionada ley, podemos concluir que ya sea por una omisión legislativa o tal
vez por un acto premeditado, el articulado no menciona otro tipo de
disposiciones, lo que podría verse como una violación directa de la Carta, ya
que el citado artículo le ordena a las autoridades de manera específica (por no
decir de manera preferente o exclusiva) que al momento de tomar sus decisiones,
deberán aplicar la jurisprudencia del Consejo de Estado, sin tener en cuenta
fallos de otras corporaciones, como es el caso de la Corte Constitucional”. Así, expone ejemplos de contraposición entre
la comprensión de determinadas legales por parte del Consejo de Estado y esta
Corte, entre ellos el evidenciado en la sentencia SU-917/10, en materia de
motivación de actos administrativos de insubsistencia de servidores públicos
nombrados en provisionalidad. 3.2. El actor indica que la Corte, al determinar el contenido y alcance del
artículo 3.3. Por último, el demandante Lara Sabogal resalta que el artículo 241-9
confiere a la Corte Constitucional la competencia para, en ejercicio de la
guarda de la integridad y supremacía de la Carta, revisar las decisiones
judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos
fundamentales. En estos fallos de
revisión, la Corte (i) fija el
contenido y alcance de los derechos constitucionales; y (ii) puede declarar que determinada interpretación de una norma
legal, contenida en decisión judicial, se opone a la Constitución, por lo que
interpreta autorizadamente dicho precepto inferior. En ambos casos se está ante una doctrina
constitucional vinculante, la cual vendría ser ignorada por la norma acusada,
que solo confiere carácter coactivo a las decisiones de unificación del Consejo
de Estado. Por lo tanto, se está ante un
vacío normativo respecto de los precedentes excluidos. Conforme lo anterior, el actor solicita a la Corte que declare la
inexequibilidad del precepto o, de forma subsidiaria, determine su
constitucionalidad condicionada, en el entendido que “las autoridades deberán de la misma manera al adoptar sus decisiones,
tener en cuenta de manera preferente la jurisprudencia de la Corte
Constitucional en relación con temas administrativos que involucren derechos
fundamentales.” IV. INTERVENCIONES Intervenciones institucionales 4.1. Ministerio de
Interior y de Justicia La Dirección de
Ordenamiento Jurídico del Ministerio del Interior y de Justicia, a través de
apoderada judicial, interviene en el presente proceso con el fin de solicitar a
la Corte que se declare inhibida para adoptar un pronunciamiento de fondo, ante
la ineptitud sustantiva de la demanda. El Ministerio considera
que dicha ineptitud se deriva de la errónea interpretación que hace el
demandante de la norma acusada. Ello
debido a que el carácter vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado,
del modo previsto en la norma acusada, no es incompatible con el carácter
igualmente vinculante de la jurisprudencia constitucional. Esto se evidencia al advertir que “cuando la norma en mención ordena que, en
primer lugar, la respectiva autoridad aplique la Constitución, en ella se
entiende comprendida la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el
alcance de las normas contenidas en la misma, por lo cual no se excluye esa
jurisprudencia.” Indica que la norma,
así entendida, cumple funciones constitucionalmente relevantes, como (i) el reconocimiento de derechos
constitucionales, legales y reglamentarios en igualdad de condiciones; (ii) la aplicación de la Constitución,
la ley y el reglamento de manera uniforme para los mismos supuestos fácticos y
jurídicos; (iii) aplicar las
decisiones de unificación sobre reconocimiento de derechos, no sobre su
negación, emitidas por los órganos de cierre de la jurisdicción contenciosa
administrativa, cuado se esté ante identidad de presupuestos fácticos. Esto a fin que “se haga efectivo el principio de igualdad, la seguridad jurídica y la
confianza legítima.”; y (iv) descongestionar
la justicia, mediante la adopción de decisiones por parte de la administración
pública, ajustadas a los precedentes, lo que reduce las acciones judiciales
dirigidas al reconocimiento de derechos como los indicados por la norma
acusada. Adicionalmente, no
puede perderse de vista que la jurisprudencia constitucional, al analizar el
concepto de “ley” al que refiere el artículo El interviniente
indica, por último, que la inadecuada interpretación por parte del actor
también se comprueba al verificar que el destinatario de la norma demandada no
son las autoridades que ejercen función jurisdiccional, sino aquellas que
cumplen, de manera permanente o temporal, función administrativa. Esto se
comprueba al analizar cómo el precepto citado hace parte del Código de Procedimiento Administrativo,
previsto en los artículos 1º a 102 de la Ley 1437 de 2011. El artículo 2º de esa normativa refiere al
ámbito de aplicación de la misma, indicándose que corresponde a “todos los organismos y entidades que
conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y
niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los
particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades”. Esta previsión demuestra que el precepto
acusado, al señalar que es aplicable a las autoridades, debe comprenderse de
modo armónico con el artículo 2º citado. 4.2. Consejo de Estado Los magistrados
Mauricio Fajardo Gómez, presidente del Consejo de Estado, y William Zambrano
Cetina, integrante de la Sala de Consulta y Servicio Civil del mismo alto
tribunal, presentaron documento justificatorio de la constitucionalidad de la
expresión demandada. Para ello, presentaron distintos argumentos, que se
sintetizan del modo siguiente: 4.2.1. El Consejo de
Estado considera, de forma preliminar, que el demandante parte de una
inadecuada interpretación de la teoría del precedente jurisprudencial. Esto
debido a que no existe fundamento para considerar que la jurisprudencia
contenciosa se oponga a la constitucional.
Antes bien, lo que opera es un mecanismo de complementariedad, en el que
las decisiones de ambos tribunales concurren en la protección de los derechos
constitucionales. Se trata, en todo caso, en ámbitos reforzados y no
excluyentes de los derechos de las personas. A su vez, estos derechos
no solo se protegen mediante la acción de tutela. En cambio, los distintos procedimientos están
unívocamente enfocados a la vigencia de las garantías constitucionales. Por ende, de manera particular para el asunto
analizado, se encuentra que “la
jurisdicción contenciosa no es sólo un juez de legalidad, sino que participa, como
todos los jueces, de la labor de protección de las supremacía constitucional,
la cual, en el caso del Consejo de Estado, se ve reforzada por las competencias
que en materia de control de constitucionalidad le otorga la Constitución
Política. Por tanto, no se puede
establecer como punto de partida que la jurisprudencia del órgano de cierre de
la jurisdicción contenciosa es prima facie, contraria o restrictiva de los derechos fundamentales o que atenta
contra las decisiones de la Corte Constitucional en materia de tutela.” En este mismo sentido,
resalta que la eficacia de los derechos constitucionales no está sometida a la
acción de tutela, como supone el actor, pues ello sería contrario al mandato
superior de eficacia directa de esas garantías. Agrega, de manera similar a
como lo hizo el Ministerio del Interior y de Justicia, que el correcto
entendimiento de la norma acusada refiere a su aplicación a las autoridades que
ejercen función administrativa y no jurisdiccional. No obstante, sostiene que si se defendiera
una tesis contraria “aún en ese caso, la
Corte Constitucional ha aclarado que el respeto a las sentencias de unificación
de los órganos de cierre, no vulnera los principios de independencia y
autonomía judicial de los tribunales y jueces de cada jurisdicción.” 4.2.2. La intervención apunta, también de modo
preliminar, a justificar la necesidad de adoptar un fallo inhibitorio ante la
ineptitud sustantiva de la demanda. Señala que el cargo incumple el requisito de
certeza, en tanto el precepto acusado no puede válidamente interpretarse como
una regla que ordene la prevalencia del precedente contencioso, o la negación
de la aplicabilidad de la jurisprudencia constitucional. En contrario, la norma se limita a afirmar el
carácter vinculante de aquel, en especial de cara a la actividad de las
autoridades administrativas, a fin que no fuera imperativa la vía judicial para
el reconocimiento de derechos o situaciones jurídicas suficientemente definidas
por el precedente contencioso. Con todo,
un mandato de esas características no significa, como erróneamente lo sostiene
el demandante, la ausencia de reconocimiento del valor de la jurisprudencia
constitucional. Para el Consejo de
Estado, “[l]a norma simplemente señala que las autoridades administrativas, para garantizar
la aplicación uniforme de las normas aplicables al caso, deben tener en cuenta la jurisprudencia de unificación del órgano de
cierre de la jurisdicción, lo cual tiene un significado en el sistema creado
por la Ley 1437 de 2011 (artículos 10, 102 y 269) para que las personas puedan
beneficiarse en sede administrativa y
sin necesidad de adelantar u proceso judicial, de las sentencias de
unificación del Consejo de Estado en que se reconocen derechos (no las que pueden resultar desfavorables u
odiosas). Derecho de las personas a la extensión de jurisprudencia de
unificación favorable del Consejo de
Estado que se complementa (no se excluye o disminuye) con la protección
jurídica que puede obtener la persona por vía de la acción de tutela. En ese sentido, la disposición acusada no
limita o restringe la posibilidad de que un ciudadano, a la par de las
sentencias favorables de unificación del Consejo de Estado, pueda exigir
también el cumplimiento de las sentencias de tutela que hayan dispuesto la
protección de sus derechos.” 4.2.3. Agrega que al
margen de la ineptitud del cargo planteado por el ciudadano Lara Sabogal, debe
tenerse en cuenta que la norma acusada responde a un criterio más amplio, que
informa a toda la Ley 1437 de 2011. En efecto, esta normatividad busca hacer
frente a una anomalía recurrente en la administración pública, consistente en
diferir la exigibilidad de los derechos a la resolución en sede judicial. En cambio, la reforma busca comprometer a la
administración en la protección y garantía de esos derechos, sin necesidad de
obligar al ciudadano a lograr su reconocimiento ante los jueces. Es bajo esta lógica que se prevé la regla
acusada, que ordena el carácter vinculante para la administración de los
precedentes del Consejo de Estado que reconozcan esos derechos, lo cual no es
incompatible con la vigencia de otras reglas jurisprudenciales, como las que se
derivan de las decisiones de la Corte Constitucional. El vínculo entre los
precedentes judiciales y la administración, en el mismo sentido, concurre en la
vigencia del principio de igualdad. En
términos de la alta corporación “[l]a administración no puede ser un generador
de desigualdad, de conflictividad y de congestión judicial, pues está vinculada
constitucionalmente al respecto del derecho a la igualdad, a la buena fe, al
deber de colaboración con la administración de justicia y a los principios de
eficacia, eficiencia y economía administrativa.
Además, la judicialización excesiva de situaciones que podrían
resolverse directamente por la Administración, dificulta la realización de una
justicia pronta y oportuna, elemento esencial del derecho de acceso
constitucional a la tutela judicial efectiva.
En ese sentido, las autoridades administrativas no son ajenas al deber
de colaboración con las demás ramas del poder público, en particular con la
judicial”. 4.2.4. De igual modo,
la intervención indica que la referencia en la norma acusada al carácter
vinculante de la jurisprudencia constitucional, es innecesaria e improcedente,
al menos por tres argumentos. En primer
lugar, porque ese carácter de la jurisprudencia constitucional no requiere
consagración legal, sino que se deriva del mandato de aplicación inmediata de
los derechos fundamentales que prevé la Carta Política. En segundo término, porque la materia objeto
de regulación por la norma acusada hace parte de los procedimientos
administrativos y el control contencioso de la administración, de manera que mal
podría referirse a la actuación de otros órganos jurisdiccionales. Finalmente, debe resaltarse que la norma
acusada no puede interpretarse de manera aislada, sino que está vinculada con
otros preceptos de la Ley 1437 de 2011, en especial el artículo 102, que regula
el procedimiento para la extensión, por parte de las autoridades, de los
efectos de las sentencia de unificación del Consejo de Estado que reconocen
derechos; al igual que el artículo 269, el cual determina el trámite para esos
mismos efectos sean ordenados por ese alto tribunal, en los casos en que la
administración se haya negado a ello. En
ese orden de ideas, es claro que la circunscripción a la jurisprudencia del
Consejo de Estado tiene fundamento en el hecho que la Ley 1437 de 2011 tiene
como único objeto la regulación del carácter vinculante de la jurisprudencia
contenciosa, a través de los mecanismos mencionados, lo que justifica que no
refiera, ni pueda hacerlo, a la vigencia del precedente constitucional. 4.2.5. Por último, la
prolija intervención del Consejo de Estado señala que la norma acusada en nada
afecta la jerarquía del sistema de fuentes contenida en el artículo 4.3. Consejo Superior de la Judicatura La Coordinación de
Asuntos Internacionales y Asesoría Jurídica de la Rama Judicial, órgano
adscrito a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura,
presentó intervención en el presente proceso, con el objeto de defender la
constitucionalidad de la norma objeto de examen. Para ello insiste en el
criterio expuesto por los anteriores intervinientes, en el sentido que los
destinatarios de la norma acusada son las autoridades que ejercen función
administrativa. Por ende, mal podría considerarse que la disposición vulnera el
artículo Intervenciones académicas 4.4. Universidad Nacional de Colombia José Francisco Acuña
Vizcaya, Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de
Colombia, presentó escrito en el que solicita a la Corte que declare exequible
el aparte normativo demandado. La Universidad parte de
considerar que la interpretación que hace el actor de la norma acusada incurre
en un exceso de literalismo, puesto que de la misma no puede colegirse que excluya
la aplicación de la jurisprudencia constitucional. Antes bien, debe tenerse en cuenta que a la
luz del principio de supremacía constitucional, el cual tiene efectos
sistémicos en el ordenamiento, el adecuado entendimiento del precepto debe ser
incluyente tanto del precedente del Consejo de Estado, como el de la Corte. De otro lado, el
interviniente indica que el carácter vinculante, más no estrictamente
obligatorio, de las decisiones del Consejo de Estado que unifican
jurisprudencia, busca satisfacer bienes constitucionalmente valiosos, en
especial la seguridad jurídica. Este
principio no solo se predica de la estabilidad de las normas positivas, sino
que, merced de la aplicación de la doctrina
del derecho viviente, también se logra a partir de la interpretación
judicial igualmente estable. 4.5. Universidad del Rosario Alejandro Venegas
Franco, Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario,
formuló intervención el presente proceso, dirigida a solicitar que la Corte se
declare inhibida ante la ineptitud del cargo o, en su defecto, que decida la
exequibilidad del precepto acusado. Señala que el actor no
conformó la proposición jurídica completa, al integrar las demás normas de la Ley
1437 de 2011 que regulan la materia, entre ellas las reglas sobre la extensión
de los efectos de las sentencias de unificación del Consejo de Estado. Además, no resulta procedente la integración
normativa oficiosa, en tanto ello requeriría el examen de otros “supuestos
legales”, lo que excedería las competencias de la Corte. Ahora bien, si la Corte
decide examinar el fondo del asunto, debe partirse de la base que conforme el
artículo 2º de la Ley 1437 de 2011, el concepto de “autoridades” refiere a las
que ejercen funciones administrativas, lo que implica que el cargo por
vulneración del artículo 4.6. Universidad Externado de Colombia El Grupo de
Investigación en Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la
Universidad Externado de Colombia, a través de su Director, Alberto Montaña
Plata, presentó intervención con el objeto de defender la exequibilidad de la
norma, con excepción del apartado “de
unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado”, el cual solicita
declarar inconstitucional. Para el interviniente,
la norma tiene un efecto particular y concreto, consistente en eliminar el
valor “orientativo” de las sentencias del Consejo de Estado, para tornarlas en
obligatoria. Esto desconoce que esas
decisiones no pueden considerarse como reglas obligatorias, ni menos como prescripciones
de superior jerarquía que otros precedentes, entre ellos el que profiere la
Corte Constitucional. Esto es
incompatible con el sistema de fuentes previsto por la Constitución, que otorga
carácter orientador a los fallos que profieren los tribunales de cierre de las
distintas jurisdicciones, lo que a su vez redunda en el logro de la seguridad
jurídica y la igualdad. En ese sentido,
se está ante una omisión legislativa relativa, la cual puede resolverse
mediante la declaratoria de inexequibilidad del citado aparte, de modo que la
disposición resultante reconozca dicho carácter orientador que poseen las
diferentes sentencias. Como lo señala la Universidad, “[l]imitar ese papel a una
única clase de sentencias de una única corporación judicial supone negar la
importancia jurídico – constitucional de asegurar el respeto de los principios
de igualdad, confianza legítima, buena fe y seguridad jurídica y, lo que es lo
mismo, como señala con acierto el demandante, atentar contra la supremacía
normativa de la Constitución. En últimas
todas las decisiones de los altos tribunales con aptitud para formas
precedentes vinculantes –aunque en este caso no se opere bajo esa lógica por
hablar de un poder público diferente, la Administración, y atribuir a tales
pronunciamientos un valor meramente referencial- tienen la obligación
constitucional de realizar los valores consignados en [la Constitución]”. 4.7. Universidad Sergio Arboleda José María del Castillo
Abella, Decano de la Escuela de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda y
Camilo Guzmán Gómez, Director del Departamento de Derecho Público de la misma
institución, presentaron escrito justificativo de la constitucionalidad de la
expresión acusada. Para sustentar su
posición, reiteran el argumento planteado por otros intervinientes, en el
sentido que la norma (i) confiere
valor orientador, más no estricto y obligatorio, a los fallos de unificación
del Consejo de Estado, conclusión que se comprueba por la existencia en otras
disposiciones de la Ley 1437 de 2011 que
fijan las condiciones para que la administración pueda apartarse válidamente de
esos precedentes, al igual que la revisión judicial de tales asuntos; (ii) no es incompatible con la vigencia
y aplicación vinculante del precedente constitucional, el cual conserva ese
carácter por mandato de la Carta Política.
Sobre este particular, señala que “en
virtud del principio de legalidad, la Administración debe tener en cuenta la
jurisprudencia de la Corte Constitucional como elemento jurídico pertinente
para la aplicación uniforme del Derecho y, que en caso de incompatibilidad o divergencia
entre la jurisprudencia de la Corte, siempre y cuando constituya un precedente,
y una sentencia de unificación del Consejo de Estado, la Administración pública
debe descartar la jurisprudencia del Consejo y hacer prevalecer la Constitución
y la interpretación oficial hecha por la Corte, puesto que se puede considerar
que las normas no se deben interpretar como lo indicado en la sentencia de
unificación”. 4.8. Academia Colombiana de Jurisprudencia Hernán Guillermo Aldana
Duque, miembro de la Academia Colombiana de Jurisprudencia y por encargo que
hiciera el Presidente de esa institución, formuló a la Corte intervención para
sustentar la exequibilidad del precepto demandado. De manera preliminar,
considera que se está ante la imposibilidad de adoptar un fallo de fondo, en
tanto la norma no ha entrado a regir y, a su vez, el demandante omitió realizar
la integración normativa con el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011. Con todo, de aceptarse el cargo propuesto,
debe realizarse la integración mencionada, pues la citada disposición regula la
materia objeto de análisis. En relación con el
análisis de fondo, la intervención considera que la norma es exequible, para lo
cual reitera argumentos explicados en las síntesis anteriores, acerca de (i) la inexistencia de un mandato legal
que niegue el valor de la jurisprudencia constitucional; y (ii) la compatibilidad general entre el precepto acusado y la
vigencia de los principios de igualdad y seguridad jurídica. Intervenciones ciudadanas 4.9. Los ciudadanos
Sandra Patricia Corredor Reyes, Catherine Álvarez Escobar, Fabio Mauricio
Mateus González y Pedro Arbey León Ruiz, presentan escrito en el que defienden
la constitucionalidad de la norma acusada, a condición que la Corte indique los
criterios que deben tenerse en cuenta para separarse de los fallos de
unificación del Consejo de Estado, cuando estos resulten contrarios a la
vigencia de los derechos fundamentales. 4.10. Los ciudadanos
Marcelo Pulido Castillo, Olga del Mar Losada Ortiz, Bertha Natalia Rubio
Pedraza, Diana Elizabeth Méndez Jiménez y Jaime Nocove Acevedo, solicitan a la
Corte que se declare inhibida para adoptar una decisión de fondo, debido a la
ineptitud sustantiva de la demanda.
Señalan que la demanda incumple los requisitos de especificad,
suficiencia y pertinencia, en tanto deja de demostrar una oposición objetiva y
verificable entre la norma acusada y la Carta Política. 4.11. Los ciudadanos
José Mauricio Villareal, Daissy Paola Alba Ostos, Nancy Andrea Porras Laverde,
Catalina Jácome y Marta Pomes Villamil, intervienen en el presente proceso, a
fin que apoyar las pretensiones del demandante.
Para ello reiteran los mismos argumentos formulados por el ciudadano
Lara Sabogal. 4.12. Los ciudadanos
Francia Liliana Lozano Gaona, Sofía del Pilar Bocanegra Camelo, Kattia Gineth
Murillo Veloza, Nelly Ruth Zamora Hurtado, William Alberto Moya González y
Rafael Arturo Delgadillo, solicitan a la Corte proferir fallo inhibitorio, ante
la ineptitud sustantiva del cargo formulado o, en su lugar, que se declare exequible
el precepto acusado. Esto último lo
sustentan en el hecho que de la norma demandada (i) no puede colegirse un valor obligatorio de las sentencias de
unificación del Consejo de Estado; (ii) no
existe una regla en dicha disposición que enerve los efectos de la
jurisprudencia de otros tribunales de cierre; (iii) no implica que los jueces administrativos estén habilitados
para adoptar decisiones por fuera del orden constitucional, pues del mismo
texto acusado se puede concluir la permanencia del principio de supremacía de
la Carta Política. 4.13. Los ciudadanos Germán Alberto Ruiz León,
Jairo Enrique Rivera Carrero y Heimer Andrés Mayorga Tocancipá, intervienen
para solicitar la exequibilidad de la norma acusada, para lo cual exponen
idénticos argumentos a los expresados en el mismo sentido por otros
intervinientes. V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN A través de escrito
remitido a la Corte Constitucional el 3 de diciembre de 2010, la Procuradora General
de la Nación, encargada, rindió el concepto previsto en los artículos 242-2 y
278-5 de la Constitución, en el que solicita a la Corte que declare la exequibilidad
condicionada del precepto acusado, en el entendido que incluye, con prelación a
todos los demás precedentes, aquellos “reconocidos
por la Corte Constitucional al realizar el control constitucionalidad, tanto
abstracto como concreto. El Ministerio Público
parte de reconocer que el problema jurídico planteado en el asunto de la
referencia es análogo al estudiado por la Corte en el expediente D-8351, que
asumió el control de constitucionalidad del artículo 114 (parcial) de la Ley
1395/10, razón por la cual transcribe los argumentos planteados en el concepto
presentado en esa oportunidad. En ese
documento se indicó cómo a partir de las diferentes decisiones adoptadas por la
Corte sobre la materia,[1] se
llegaba a la conclusión que si bien el artículo En el caso planteado,
la Vista Fiscal considera que “lo que se
dijo en esa oportunidad, también puede decirse en esta, pues en uno y otro caso
las autoridades deben respetar el precedente constitucional; el legislador no
brinda una justificación razonable para omitir su deber; y esta omisión
propicia un trato diferente e injustificado a las personas. Si bien es un claro
avance en términos constitucionales el reconocer, como lo hace la expresión
demandada, el respeto a las sentencias de unificación jurisprudencial del
Consejo de Estado, de todas maneras, al no incluir a los precedentes
constitucionales, se incurre en una omisión legislativa relativa.” VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1. De conformidad con lo dispuesto en el
numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, corresponde a esta Corporación
conocer de la presente demanda, por dirigirse contra una Ley. Asunto
objeto de análisis y metodología de la decisión 2. El ciudadano Lara Sabogal considera que el
apartado demandado del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 es contrario a la
Constitución, puesto que impone carácter obligatorio, para las autoridades, a
las sentencias de unificación jurisprudencial que adopte el Consejo de Estado,
en detrimento de los precedentes que profieren otras altas cortes, en especial
la Corte Constitucional. Esta
circunstancia, a su juicio, desconoce (i)
el principio de supremacía constitucional, pues permitiría que las
autoridades utilizaran precedentes distintos a los proferidos por esta
Corporación, en ejercicio de su función de intérprete autorizado de las normas
superiores; (ii) el sistema de
fuentes de derecho previsto en el artículo Varios de los intervinientes consideran que la Corte
debe adoptar un fallo inhibitorio, debido a que el cargo propuesto incumple con
el requisito de certeza. Afirman que la
interpretación que hace el actor de la norma acusada no es razonable, puesto
que de la misma no puede colegirse que exista una regla de derecho que excluya
la aplicación de la jurisprudencia constitucional. Agregan, en el mismo sentido, que el actor
omite el hecho que la norma no tiene como destinatario a las autoridades
judiciales, sino aquellas que ejercen función administrativa, en los términos
del artículo 2º de la Ley 1437 de 2011.
Uno de los intervinientes sostiene, además, que la demanda es inepta
debido a que omite integrar debidamente la proposición jurídica concreta, en
razón que debieron también demandarse los artículos 10 y el capítulo primero
del título VII de la misma Ley, sobre extensión y unificación de
jurisprudencia, en tanto normas que regulan la materia de los efectos de las
sentencias de unificación del Consejo de Estado. Otro de los intervinientes indica que la
necesidad de fallo inhibitorio se basa en considerar que la norma acusada no se
encuentra actualmente vigente. Otros intervinientes, bien como solicitud
principal o como subsidiaria, defienden la exequibilidad de la norma
acusada. Sostienen que el precepto,
comprendido correctamente, propone una fórmula concurrente entre la
jurisprudencia del Consejo de Estado y la de la Corte Constitucional, lo cual
no presenta inconvenientes frente al sistema de fuentes de derecho contenido en
la Carta Política. Además, la
disposición acusada busca cumplir con un propósito constitucionalmente
legítimo, como es vincular a las autoridades administrativas a las reglas
jurisprudenciales que reconocen derechos, lo que tiene por objeto reducir la
nociva práctica del aplazamiento del goce de los mismos a su exigibilidad
judicial. El Procurador General, en cambio, señala que la
norma es exequible condicionadamente, bajo el entendido que las autoridades a
las que hace referencia la norma acusada deben aplicar, de manera prevalente,
el precedente fijado por la Corte en las decisiones que ejercen el control
abstracto y concreto de constitucionalidad.
Para ello, indica que en el caso presente son aplicables las
consideraciones expresadas por el Ministerio Público en un problema jurídico
análogo, resuelto por la Corte en el expediente D-8351. Bajo esta perspectiva, debe tenerse en cuenta
que las sentencias mencionadas son fuente formal y obligatoria de derecho, de
modo que una regla legal que omita su carácter vinculante incurre en omisión
legislativa relativa. Finalmente, un grupo reducido de intervinientes
propone la inexequibilidad de la norma acusada, con base en argumentos
similares a los ofrecidos por la demanda de la referencia. 3. Descrita de esta forma la discusión planteada,
la Sala adoptará la siguiente metodología de decisión: En primer término y
habida consideración de lo planteado por distintos intervinientes, la Corte
determinará si el cargo propuesto ofrece un debate jurídico constitucional
sustantivo, que permite adoptar una decisión de mérito. Si este asunto es
resuelto afirmativamente, se identificará el problema jurídico materia de estudio,
para después estudiar el contenido y alcance la disposición acusada, como paso
previo a su análisis de constitucionalidad.
Luego, en tercer lugar, se recopilarán las reglas jurisprudenciales en
materia de aplicación y vigencia del precedente judicial, apartado en el que
deberá hacerse referencia a lo recientemente decidido por la Corte en la
sentencia C-539/11, fallo que resolvió un problema jurídico análogo al ahora
sometido al escrutinio judicial. Por último, a partir de los parámetros que se
obtengan de las anteriores etapas de análisis, se resolverá el cargo propuesto.
Existencia
de cargo de inconstitucionalidad 4. Como se expresó, el argumento principal para
considerar que se está ante la ineptitud sustantiva de la demanda es la
ausencia de la regla de derecho sobre la cual el actor sustenta el cargo, relativa
a la negación el carácter vinculante de la jurisprudencia constitucional. Sin embargo, observa la Sala que para
sustentar esta solicitud, los intervinientes ofrecen un grupo de argumentos
que, contrario a desestimar la técnica del cargo de constitucionalidad, en
realidad apuntan a defender la exequibilidad del precepto, circunstancia que
llevaría a concluir la aptitud del cargo. En efecto, los mencionados intervinientes
consideran que la interpretación que hace el demandante de la norma acusada no
es acertada, en tanto la previsión legal no excluye el valor del precedente
constitucional. Así, lo que propone la
legislación es un mecanismo de concurrencia y complementariedad de los
precedentes administrativo y constitucional, asunto explicado profusamente por
la intervención del Consejo de Estado.
Sin embargo, estos argumentos no están dirigidos específicamente a
cuestionar el cargo sino, antes bien, a proponer una determinada hermenéutica que
soluciona el problema jurídico expresado en el libelo. Esto se demuestra de la lectura de varias de
las intervenciones, las cuales utilizan las mismas razones para demostrar bien
la ineptitud de la demanda o la exequibilidad de la medida legislativa. Ante esa dificultad y, a partir de los
deberes que el principio pro actione impone
a la Corte, debe adelantarse un estudio de fondo sobre el asunto de la
referencia. 5. De otro lado, la Corte considera, en
especial a partir de las reglas derivadas del análisis de asuntos análogos,
como se explicará más adelante, que la interpretación que hace el ciudadano
Lara Sabogal de la norma acusada, aunque puede ser objeto de válidos
cuestionamientos, no es irrazonable. La
previsión legal que otorga carácter vinculante a las sentencias de unificación
del Consejo de Estado para las autoridades al resolver asuntos de su
competencia, puede ser interpretada de manera incluyente o excluyente. De acuerdo con la primera, la autoridad
concluiría que esas decisiones son vinculantes de forma articulada con otras
fuentes formales de derecho de origen judicial, como la jurisprudencia
constitucional. Conforme a la segunda y
ante la inexistencia de una distinción efectuada por el legislador, se estaría
ante una regla particular, aplicable a la resolución de los asuntos previstos
por la norma demandada, que restringe las fuentes de derecho jurisprudencial a
las sentencias de unificación del Consejo de Estado. Al margen de las evidentes dificultades que
genera, desde la perspectiva constitucional, la segunda opción hermenéutica, en
todo caso no puede llegarse a considerar que es irrazonable, presupuesto para la
ineptitud del cargo de inexequible fundado en el incumplimiento del requisito
de certeza. De otro lado, debe
tenerse en cuenta que contrario a lo señalado por uno de los intervinientes, en
el caso planteado no resulta necesario realizar integración normativa con otros
artículos de la Ley 1437 de 2011, ante la inexistencia de proposición jurídica
completa. Sin embargo, esto sí resulta exigible respecto del texto completo del
artículo demandado. Sobre el particular, de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, la integración de la unidad normativa por parte de la Corte es
un mecanismo excepcional, que opera “… cuando
ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es
absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido
normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este
último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y
se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis
para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado”[2]. A
partir de esta regla, la Corte ha diferenciado dos planos en que resulta
aceptable la integración de la unidad normativa.[3] El primero procede en los
casos en que las expresiones acusadas no configuran en si mismas una
proposición jurídica autónoma, bien porque carecen de contenido deóntico claro
o requieren ser complementadas con otras para precisar su alcance. El segundo es aplicable cuando si bien lo
demandado conforma una proposición normativa autónoma, tiene un vínculo
inescindible con otros textos legales, de manera que si se omitiera la
integración, la decisión que adopte la Corte resultaría inocua. Igual criterio
es utilizado cuando dicho vínculo se predica de una norma prima facie inconstitucional. En el caso planteado, se tiene que la expresión
parcial acusada no conforma en sí misma una proposición jurídica completa, sino
que debe integrarse con el texto completo del artículo 10 de la Ley 1437/11,
para que cobre sentido autónomo. De tal
manera, puede someterse al estudio de la Corte la regla de derecho que obliga a
las autoridades, cuando adopten asuntos de su competencia, a aplicar las normas
constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que
tengan lo mismos supuestos fácticos y jurídicos; actividad en la que deberán tener en cuenta las sentencias de
unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y
apliquen dichas normas. Empero, no se predica lo mismo respecto de
otras normas de la Ley 1437 de 2011, en especial aquellas que refieren a las
reglas sobre extensión, por parte de la administración, de los efectos de las sentencias
de unificación del Consejo de Estado, al igual que la revisión judicial de esa
materia por parte de ese alto tribunal.
Esto debido a que esas reglas, si bien guardan alguna relación con la
materia analizada, en todo caso no tienen un vínculo inescindible, que obligue
a pronunciarse sobre su constitucionalidad. Nótese que el cargo propuesto por
el actor gravita alrededor de qué clase de precedentes judiciales resultan
vinculantes para las autoridades, tópico que regula de manera autónoma el artículo
10 ejusdem. En consecuencia, el análisis de la Corte se
circunscribirá a esa disposición. 6. Por
último, la Sala desestima el argumento según el cual no es viable el control de
constitucionalidad debido a la falta de vigencia de la norma acusada. Esto debido a que esa solicitud confunde la
vigencia de la Ley 1437 de 2011 con las reglas contenidas en esa disposición
para el tránsito normativo. En efecto,
en tanto se está ante una norma debidamente sancionada, hace parte del
ordenamiento jurídico desde ese momento, según lo dispone el artículo Debe insistirse que la vigencia de la normas
objeto de control de constitucionalidad no es un requisito sine qua non para conocer de las acciones públicas de
inconstitucionalidad. Así por ejemplo,
la Corte se ha declarado competente para conocer de normas derogadas, cuando
persisten efectos jurídicos ultraactivos que puedan contradecir los postulados
constitucionales.[4] De
la misma manera, como sucede en el presente caso, nada se opone a que una norma
que integra válidamente el ordenamiento jurídico, pero respecto de la cual el
legislador ha diferido su vigencia, sea susceptible de la acción pública de
inconstitucionalidad. Contenido
y alcance de la disposición objeto de examen 7. De manera previa al estudio sobre la
constitucionalidad de la norma acusada, es necesario determinar su contenido y
alcance, pues ello permitirá asumir dicho análisis a partir de la
identificación de las premisas que realmente dispone. En especial, como se hace evidente en la síntesis
de las intervenciones, existe discrepancia acerca del destinatario del mandato
contenido en dicho precepto. El artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 regula el
deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. Así, determina
que las autoridades, al resolver los asuntos de su competencia, aplicarán las
disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a
situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Hasta aquí, el precepto no hace nada distinto
que reiterar los principios constitucionales de legalidad e igualdad ante la
ley, que implican la obligación de fundar las actuaciones del Estado en las
fuentes de derecho preexistentes y bajo el mandato de prodigar idéntico
tratamiento ante supuestos jurídicos y fácticos análogos. El precepto contiene una segunda prescripción,
la cual prevé que para cumplir con las obligaciones constitucionales aludidas,
las autoridades deberán “tener en cuenta”
las sentencias de unificación jurisprudencial que adopte el Consejo de
Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas. Este precepto reconoce una fuente de derecho
particular, que debe hacer parte del análisis para la adopción de decisiones. A esa fuente el legislador le reconoce
carácter vinculante más no obligatorio, pues la disposición alude a que el
precedente debe ser consultado, más no aplicado coactivamente. 8. Ahora bien, en lo que refiere al
destinatario del precepto, la Corte concuerda con varios de los intervinientes,
en el sentido que las autoridades a las que hace referencia son aquellas que
ejercen función administrativa, con exclusión de la competencia
jurisdiccional. Para sustentar esta
conclusión, concurren dos tipos de razones: normativa y sistemática. En cuanto al argumento normativo, se observa
que la Ley 1437/11 ofrece una definición estipulativa del concepto
“autoridades”. Al respecto, el artículo
2º de esa normatividad indica que “las
normas de esta parte primera del código se aplican a todos los organismos y
entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores
y niveles, a los órganos, sectores y niveles, a los órganos autónomos e
independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones
administrativas. A todas ellas se les
dará el nombre de autoridades.” Por
ende, debe entenderse que el término
“autoridades” que utiliza la norma acusada refiere a aquellas que ejercen
función administrativa. El argumento sistemático parte de considerar
que la Ley 1437/11 contiene dos cuerpos normativos diferenciados, que cumplen
propósitos igualmente delimitados. El
primero, que comprende los artículos 1º a 102, regula el procedimiento
administrativo, esto es, la actividad que ejerce la administración
pública. En términos del artículo 1º ejusdem, la finalidad de esa parte
primera es “proteger y garantizar los
derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales,
la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del
ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines estatales, el
funcionamiento eficiente y democrático de la administración, y la observancia
de los deberes del Estado y de los particulares.” El segundo, regulado en
los artículos 9. Adicionalmente, en lo relacionado con el
alcance del precepto, la Sala advierte que tiene un carácter de deber general
de la administración pública, esto es, que sirve de principio rector para su
funcionamiento. En efecto, el precepto
hace parte del título sobre disposiciones generales y, entre ellas, los
derechos, deberes, prohibiciones, impedimentos y recusaciones de la
administración. Esta naturaleza legal de
la disposición es importante, puesto que ese carácter general distingue al
precepto de otros, que son desarrollos específicos dentro de la misma
normatividad, del deber de considerar la jurisprudencia de los fallos de
unificación del Consejo de Estado. Sobre
el particular, el artículo 102[5]
regula el procedimiento administrativo para que las personas soliciten a las
autoridades que extiendan los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial
dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, en
aquellos casos que el interesado acredite que cumple los mismos supuestos
fácticos y jurídicos, y la pretensión judicial no haya caducado. A su vez, el artículo 269[6] señala el procedimiento
jurisdiccional para que, en los casos que la administración niegue la extensión
de los efectos de la sentencias de unificación, o la autoridad guarde silencio
al respecto, el interesado pueda obtener el reconocimiento de esa extensión por
parte de decisión del Consejo de Estado. A partir de estas disposiciones, la Sala observa
que el legislador ha optado por vincular a las autoridades administrativas a
las decisiones de unificación del Consejo de Estado, con el fin de evitar que
ante la identidad de presupuestos fácticos y jurídicos, las personas deban
acudir a la jurisdicción para obtener el reconocimiento de derechos que en sede
judicial ya han sido aceptados. Para
ello, impone un deber general de observancia de las decisiones de unificación
por parte de las autoridades administrativas, contenido en la norma demandada,
y crea herramientas específicas para la extensión de los efectos de esas sentencias. Estos instrumentos están circunscritos a
aquellos fallos que reconocen derechos, y comprenden tanto un trámite
administrativo como la revisión judicial del acto que niega la extensión de
efectos o cuando se está ante el silencio administrativo sobre ese particular. Con todo, debe también resaltarse que la
instancia administrativa y judicial de extensión de efectos difiere del deber general
de observancia de la jurisprudencia, en tanto aquella no es oficiosa. Ello debido a que en los términos del
artículo 102 de la Ley 1437/11, corresponde al interesado realizar la petición de
extensión de efectos de la sentencia, cumplimentando los requisitos previstos
en esa disposición. 10.
Conforme lo expuesto, la regla de derecho objeto de análisis de constitucionalidad
en el presente proceso consiste en un deber general para las autoridades administrativas
de observar, en el ejercicio de sus competencias, las decisiones de unificación
proferidas por el Consejo de Estado, cuando deban aplicar normas
constitucionales, legales y reglamentarios, cuyo alcance en casos concretos
haya sido fijado por dichas decisiones judiciales y, a su vez, la autoridad
deba resolver un asunto que guarde identidad de presupuestos fácticos y
jurídicos. El
carácter vinculante de la jurisprudencia constitucional para las autoridades 11. El
reconocimiento de la jurisprudencia como fuente formal de derecho, opción adoptada
por el legislador en la norma demandada, se funda en una postura teórica del
Derecho que parte de considerar que los textos normativos, bien sea
constitucionales, legales o reglamentarios, carecen de un único sentido, obvio
o evidente, sino que solo dan lugar a reglas o disposiciones normativas, estas
sí dotadas de significado concreto, previo un proceso de interpretación del
precepto.[7] Esta interpretación, cuando es realizada por
autoridades investidas de facultades constitucionales de unificación de
jurisprudencia, como sucede con las altas cortes de justicia, adquiere carácter
vinculante. 11.1. La necesidad de otorgar esa fuerza
obligatoria a los precedentes se explica a partir de varias razones. En primer lugar, el Derecho hace uso del
lenguaje natural para expresarse, de modo que adquiere todas aquellas
vicisitudes de ese código semántico, en especial la ambigüedad y la vaguedad,
esto es, tanto la posibilidad que un mismo término guarde diversos significados,
como la dificultad inherente a todo concepto para ser precisado en cada caso
concreto.[8] Así
por ejemplo, solo dentro del lenguaje jurídico el término “prescripción” logra
los significados más disímiles, lo que demuestra la ambigüedad o polisemia del
mismo. Igualmente, existen evidentes
dificultades para definir el ámbito de aplicación de conceptos que si bien son
indeterminados, tienen un uso extendido en las disposiciones jurídicas, tales como
“eficiencia”, “razonabilidad” o “diligencia”.
Estos debates, que están presentes en cualquier disposición de derecho,
solo pueden solucionarse en cada escenario concreto mediante una decisión
judicial que es, ante todo, un proceso interpretativo dirigido a la fijación de
reglas, de origen jurisprudencial, para la solución de los casos que se someten
a la jurisdicción. En últimas, el Derecho no es una aplicación mecánica de
consecuencias jurídicas previstas en preceptos generales, como lo aspiraba la
práctica jurídica de inicios del siglo XIX, marcada por el concepto del Código,
sino una práctica argumentativa racional. 11.2. Además, este último argumento permite
hacer compatible la actividad creadora de derecho por parte de los jueces con
el principio democrático. En efecto, en
las sociedades contemporáneas, merced la complejidad de las relaciones entre
sus agentes, es imposible que las asambleas representativas puedan configurar
preceptos que solucionen, de manera específica, todos los casos posibles. Por ende, es inevitable (y como se verá más
adelante incluso necesario y valioso) que los jueces conserven la competencia
para la definición concreta del derecho, a partir de reglas de origen judicial,
creadas a partir de las disposiciones aprobadas por el legislador. En segundo término, la solución de
controversias en sede jurisdiccional no está sometida a la aplicación de una
sola regla de derecho, sino que, antes bien, existen diversas disposiciones
aplicables a cada caso. Esto sucede
debido a que (i) pueden concurrir
diversas reglas de la misma jerarquía que ofrecen distintas fórmulas de
decisión; y (ii) con base en el
principio de supremacía constitucional, el juez está obligado a aplicar, de
manera preferente, las normas de la Constitución y demás pertenecientes al
bloque de constitucionalidad, en cada uno de los casos sometidos al escrutinio
judicial. Por ende, debe adelantar un
proceso de armonización concreta de
esas distintas fuentes de derecho, a partir del cual delimite la regla de
derecho aplicable al caso analizado, que en todo caso debe resultar respetuosa
de la jerarquía del sistema de fuentes; (iii)
no todas las disposiciones jurídicas están construidas a manera de una
regla, es decir, el enunciado que a un precepto determinado le otorga una
consecuencia jurídica definida, sino que también concurren en el ordenamiento otros
contenidos que no responden a esa estructura, en especial los principios. Como se sabe, estos difieren de aquellos en
que no están construidos bajo el criterio precepto – sanción, sino que son mandatos de optimización que deben
cumplirse en mayor medida posible, de lo que se sigue que no ofrecen respuestas
particulares prima facie a casos
específicos, como sí lo hacen algunas de las reglas. Así, el juez que resuelve
un asunto particular debe dar lugar a estos principios en su razonamiento
jurídico, a través del mencionado proceso de armonización; y (iv) es usual que para la solución de un
caso concreto concurran diversas reglas que confieren alternativas diversas y/o
encontradas de decisión, no exista una regla particular y concreta para
solucionar el asunto o se esté ante la colisión entre principios o entre reglas
y principios. Estos debates son,
precisamente, el campo de trabajo del juez, quien resuelve esa problemática
como paso previo a la adopción de una regla particular de derecho o ratio decidendi, que permita llegar a
una decisión judicial que resuelva el problema jurídico planteado. 11.3. Finalmente, el carácter vinculante de los
precedentes de las altas cortes se explica, desde la perspectiva teórica
expresada, de la necesidad de otorgar eficacia a principios básicos del Estado
Constitucional, como la igualdad y la seguridad jurídica. Dentro de las distintas cualidades deseables
de los sistemas jurídicos en los Estados democráticos está su predecibilidad y
coherencia de las decisiones judiciales.[9] Los ciudadanos esperan que, en todo caso,
ante la existencia de asuntos análogos en sus hechos jurídicos relevantes, los
jueces otorguen decisiones igualmente similares. No basta, por ende, que se esté ante la
estabilidad y coherencia de las reglas del derecho legislado, sino también ante
la ausencia de arbitrariedad en las decisiones judiciales. Esto se logra a partir de dos vías
principales: (i) el reconocimiento
del carácter ordenador y unificador de las subreglas creadas por los altos
tribunales de justicia, como la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado
y la Corte Constitucional; y (ii) la
exigencia que las decisiones judiciales cumplan con las condiciones propias de
todo discurso racional, esto es, que (a) incorporen todas las premisas
obligatorias para la adopción de la decisión, esto es, las diversas fuentes
formales de derecho, otorgándose prevalencia a aquellas de superior jerarquía,
como la Constitución; (b) cumplan con reglas mínimas de argumentación, que
eviten las falacias y las contradicciones; (c) sean consistentes con las demás
decisiones adoptadas por el sistema judicial, de modo que cumplan con el
requisito de predecibilidad antes anotado. 12. Estos presupuestos teóricos, junto con
otros, han servido a la Corte para resolver acerca de la constitucionalidad de
reglas de origen legislativo que reconocen el carácter vinculante del
precedente jurisprudencial. Un asunto
análogo al de la referencia fue asumido por la Corte en la reciente sentencia C-539/11,
decisión que asumió el análisis de exequibilidad de algunos apartes del artículo
114 de la Ley 1395 de 2010, normatividad que contiene varias disposiciones
destinadas a reducir la congestión judicial.
Conforme a este precepto, “[l]as entidades públicas de cualquier orden,
encargadas de reconocer y pagar pensiones de jubilación, prestaciones sociales
y salariales de sus trabajadores o afiliados, o comprometidas en daños causados
con armas de fuego, vehículos oficiales, daños a reclusos, conscriptos, o en
conflictos tributarios o aduaneros, para la solución de peticiones o expedición
de actos administrativos, tendrán en cuenta los precedentes jurisprudenciales
que en materia ordinaria o contenciosa administrativa, por los mismos hechos y
pretensiones, se hubieren proferido en cinco o más casos análogos.” Uno de los cargos propuestos en esa oportunidad
fue que la disposición incurría en una omisión legislativa relativa, en tanto
imponía a las autoridades administrativas el deber de tener en cuenta los
precedentes judiciales en materia ordinaria y contenciosa, que se hubieren
proferido sobre las materias allí previstas. Sin embargo, excluía de ese
mandato a la jurisprudencia de esta Corporación, lo cual era contrario a los
principios de igualdad y de supremacía constitucional. Ello debido a que si se asume que (i) el contenido y alcance de las normas
constitucionales está definido por la jurisprudencia de este Tribunal, de
acuerdo a su rol de intérprete autorizado de la Carta; y (ii) las mismas normas tienen carácter prevalente en la solución de
los problemas jurídicos sometidos a la jurisdicción; se incurre en una
distinción injustificada y un desconocimiento de esa supremacía cuando el
legislador confiere fuerza vinculante, aunque no obligatoria, a otros
precedentes con exclusión del constitucional. Como se observa, este problema jurídico guarda
unidad de sentido con el que ofrece el asunto de la referencia. En consecuencia, al estarse ante un
precedente judicial reciente, que refleja la posición unánime de la Sala sobre
la materia, resulta imperativo asumir las reglas allí fijadas, a fin de ser
aplicadas en el presente proceso, labor que asume la Corte a continuación. 13. En la sentencia C-539/11, la Corte asumió
tres niveles de análisis diferenciados, a saber (i) el carácter vinculante reforzado que tienen los precedentes de
las altas cortes para las autoridades administrativas; (ii) el papel de la jurisprudencia constitucional en el
funcionamiento del Estado Social y Democrático de Derecho; y (iii) las cargas que deben cumplir las
normas legales que reconocen ese carácter vinculante para las autoridades
administrativas de los precedentes jurisprudenciales. 14. Para asumir el primero de los aspectos
citados, la Corte partió de la reconceptualización del principio de legalidad,
al cual se encuentra sometido la actuación de los servidores públicos, la cual
vincula el concepto “ley” u “orden jurídico” a la jurisprudencia como fuente
formal de derecho. Para esa postura, en
tanto diversas normas constitucionales obligan a que la actuación de las
autoridades administrativas esté sometida al imperio de la ley, ello significa
que dichos funcionarios están igualmente vinculados por las reglas de derecho
positivo, como por las prescripciones que se originan de la armonización
concreta que se obtiene en sede judicial, según se explicó en precedencia. Así, en criterio de la Sala, “todas las autoridades públicas, de carácter
administrativo o judicial, de cualquier orden, nacional, regional o local, se
encuentran sometidas a la Constitución y a la ley, y que como parte de esa
sujeción, las autoridades administrativas se encuentran obligadas a acatar el
precedente judicial dictado por las Altas Cortes de la jurisdicción ordinaria,
contencioso administrativa y constitucional. || La anterior afirmación se fundamenta en que la sujeción de las
autoridades administrativas a la Constitución y a la ley, y en desarrollo de
este mandato, el acatamiento del precedente judicial, constituye un presupuesto
esencial del Estado Social y Constitucional de Derecho –art.1 CP-; y un desarrollo
de los fines esenciales del Estado, tales como garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución –art.2-; de la
jerarquía superior de la Constitución –art.4-; del mandato de sujeción
consagrado expresamente en los artículos 6º, 121 y 123 CP; del debido proceso y
principio de legalidad –art.29 CP; del derecho a la igualdad –art.13 CP-; del
postulado de ceñimiento a la buena fé de las autoridades públicas –art.83 CP-;
de los principios de la función administrativa –art. 209 CP-; de la fuerza
vinculante del precedente judicial contenida en el artículo 230 superior; así
como de la fuerza vinculante del precedente constitucional contenido en el
artículo 241 de la Carta Política”. Lo anterior conlleva necesariamente una
adecuada interpretación del concepto “imperio de la ley” al que refiere el
artículo La sentencia en comento, sintetizando las
decisiones de esta Corporación que han asumido el tópico en comento, señaló
cómo “…[u]na interpretación adecuada del imperio de la ley a que se refiere el
artículo 230 constitucional, significa para la jurisprudencia constitucional
que la sujeción de la actividad judicial al imperio de la ley, no puede
entenderse en términos reducidos como referida a la aplicación de la
legislación en sentido formal, sino que debe entenderse referida a la
aplicación del conjunto de normas constitucionales y legales, valores y objetivos,
incluida la interpretación jurisprudencial de los máximos órganos judiciales,
la cual informa la totalidad del ordenamiento jurídico. || Sobre
este tema, ha resaltado la Corte que (i) la intención del constituyente ha sido
darle clara y expresa prevalencia a las normas constitucionales –art. 4º
Superior- y con ella a la aplicación judicial directa de sus contenidos; (ii)
que esto debe encontrarse en armonía con la aplicación de la ley misma en
sentido formal, es decir dictada por el Legislador, la cual debe ser
interpretada a partir de los valores, principios, objetivos y derechos
consagrados en la Constitución; (iii) que por tanto es la Carta Política la que
cumple por excelencia la función integradora del ordenamiento; (iv) que esta
responsabilidad recae en todos las autoridades públicas, especialmente en los
jueces de la república, y de manera especial en los más altos tribunales; (v)
que son por tanto la Constitución y la ley los puntos de partida de la
interpretación judicial; (vi) que precisamente por esta sujeción que las
autoridades publicas administrativas y judiciales deben respetar el precedente
judicial o los fundamentos jurídicos mediante los cuales se han resuelto
situaciones análogas anteriores; (vii) que esta sujeción impone la obligación
de respetar el principio y derecho de igualdad tratando igual los casos
iguales; (viii) que mientras no exista un cambio de legislación, persiste la
obligación de las autoridades públicas de respetar el precedente judicial de
los máximos tribunales, en todos los casos en que siga teniendo aplicación el
principio o regla jurisprudencial; (ix) que no puede existir un cambio de
jurisprudencia arbitrario, y que el cambio de jurisprudencia debe tener como
fundamento un cambio verdaderamente relevante de los presupuestos jurídicos,
sociales existentes y debe estar suficientemente argumentado a partir de
razonamientos que ponderen los bienes jurídicos protegidos en cada caso; (x)
que en caso de falta de precisión o de contradicción del precedente judicial
aplicable, corresponde en primer lugar al alto tribunal precisar, aclarar y
unificar coherentemente su propia jurisprudencia; y (xi) que en estos casos
corresponde igualmente a las autoridades públicas administrativas y a los
jueces, evidenciar los diferentes criterios jurisprudenciales existentes para
fundamentar la mejor aplicación de los mismos, desde el punto de vista del
ordenamiento jurídico en su totalidad, “y optar por las decisiones que
interpreten de mejor manera el imperio de la ley” para el caso en concreto [10]” 15. La Corte
también refirió al grado de vinculación para las autoridades judiciales del
precedente jurisprudencial emitido por las altas cortes. Resulta válido que dichas autoridades, merced
de la autonomía que les reconoce la Carta Política, puedan en eventos concretos
apartarse del precedente, pero en cualquier caso esa opción argumentativa está
sometida a estrictos requisitos, entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la
jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial; y (ii) demostrar suficientemente que la
interpretación alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los
derechos, principios y valores constitucionales. Esta opción, aceptada por la jurisprudencia
de este Tribunal, está sustentada en reconocer que el sistema jurídico
colombiano responde a una tradición de derecho legislado, la cual matiza,
aunque no elimina, el carácter vinculante del precedente, lo que no sucede con
otros modelos propios del derecho consuetudinario, donde el precedente es
obligatorio, basado en el principio del stare
decisis. Sin embargo, debe resaltarse que la opción en
comento en ningún modo habilita a las autoridades judiciales para, en el
ejercicio distorsionado de su autonomía, opten por desconocer el precedente,
tanto de carácter vertical como horizontal, ante la identidad de supuestos
jurídicos y fácticos relevantes, sin cumplir con los requisitos antes
mencionados. Por lo tanto, resultarán
inadmisibles, por ser contrarias a los principios de igualdad, legalidad y
seguridad jurídica, posturas que nieguen la fuerza vinculante prima facie del precedente, fundamenten
el cambio de jurisprudencia en un simple arrepentimiento o cambio de parecer, o
sustenten esa decisión en el particular entendimiento que el juez o tribunal
tengan de las reglas formales de derecho aplicables al caso. En otras palabras, para que la objeción al
precedente jurisprudencial resulte válida, conforme a la perspectiva expuesta,
deberá demostrarse a que esa opción es imperiosa, en tanto concurren
razones sustantivas y suficientes para adoptar esta postura, en tanto el
arreglo jurisprudencial existente se muestra inaceptable. Estas razones, a su vez, no pueden ser otras
que lograr la vigencia de los derechos, principios y valores constitucionales. En cambio, cuando el desconocimiento del
precedente solo obedece a una actuación arbitraria del funcionario judicial, se
está ante un abierto desconocimiento del principio de legalidad, sometido a las
sanciones y demás consecuencias jurídicas que el ordenamiento reserva para
conductas de esa naturaleza. Incluso, la Corte ha reconocido que tales
decisiones arbitrarias, que desconocen injustificadamente el contenido y
alcance de una regla jurídica, fijada con criterio de autoridad por una alta
corte, puede configurar el delito de prevaricato, puesto que en esos casos no
solo se está ante la ausencia de disciplina jurisprudencial, sino también ante
una decisión que se aparte radicalmente del orden jurídico.[11] No
sucede lo mismo cuando se trata de autoridades administrativas. En este caso, habida cuenta que esos
funcionarios carecen del grado de autonomía que sí tienen las autoridades
judiciales, el acatamiento del precedente jurisprudencial es estricto, sin que
resulte admisible la opción de apartarse del mismo. Ello en el entendido que la definición, con
fuerza de autoridad, que hacen las altas cortes del contenido y alcance de los
derechos y, en general, de las reglas constitucionales y legales, resulta imperativa
para la administración. A este respecto,
la sentencia analizada trae a colación pronunciamientos anteriores de la Corte,
en los que ha expresado que ““Lo señalado acerca de los jueces se aplica
con más severidad cuando se trata de la administración, pues ella no cuenta con
la autonomía funcional de aquéllos. Por lo tanto, el Instituto de los Seguros
Sociales debió haber inaplicado la norma mencionada o haber justificado
adecuadamente por qué no se ajustaba la jurisprudencia de la Corte en este punto.”
[12] (…) ““La obligatoriedad del precedente es, usualmente, una problemática
estrictamente judicial, en razón a la garantía institucional de la autonomía
(C.P. art. 228), lo que justifica que existan mecanismos para que el juez pueda
apartarse, como se recordó en el fundamento jurídico 4., del precedente. Este
principio no se aplica frente a las autoridades administrativas, pues ellas
están obligadas a aplicar el derecho vigente (y las reglas judiciales lo son),
y únicamente están autorizadas -más que ello, obligadas- a apartarse de las
normas, frente a disposiciones clara y abiertamente inconstitucionales (C.P.
art. 4). De ahí que, su sometimiento a
las líneas doctrinales de la Corte Constitucional sea estricto”. [13]” Adicionalmente, la sentencia aclara que
ese deber de acatamiento del precedente cobra mayor intensidad cuando se trata
de la jurisprudencia constitucional.
Ello en el entendido que, como se ha explicado, las normas de la Carta
Política tienen el máximo nivel de jerarquía dentro del sistema de fuentes de
derecho, entonces las decisiones que determinan su contenido y alcance son
ineludibles para la administración, pues lo contrario significaría desconocer
la vigencia del principio de supremacía constitucional y los efectos
vinculantes erga omnes que el
artículo 16. En cuanto al segundo de los ejes
temáticos de la sentencia analizada, se tiene que la Corte concluye que la
jurisprudencia vinculante sirve de criterio ordenador de la actividad de la
administración. Esto en al menos en dos
sentidos: (i) como factor decisivo
ante la concurrencia de dos o más interpretaciones posibles de un texto
normativo constitucional, legal o reglamentario; y (ii) como elemento dirimente ante la ausencia o disconformidad de
posiciones jurisprudenciales. Respecto a la primera función, se tiene
que cuando la autoridad administrativa se encuentra ante varias posibilidades
interpretativas de un precepto, deberá preferir aquella que tenga respaldo en
las decisiones de los órganos de justicia investidos de la facultad
constitucional de unificación de jurisprudencia. Ello en tanto esa competencia de las altas
cortes tiene precisamente el objetivo de garantizar la seguridad jurídica y la
igualdad de trato ante autoridades judiciales. A su vez, debido a los efectos de cosa juzgada
constitucional, la aplicación de la interpretación judicial es imperativa
cuando se trata de aquella consignada en una sentencia de la Corte proferida en
el ejercicio del control abstracto de constitucionalidad. Frente
al segundo sentido, la Corte también ha contemplado que cuando se esté ante la
divergencia de interpretaciones de índole judicial, la administración deberá
optar por aquella que mejor desarrolle los derechos, principios y valores
constitucionales. De igual modo, deberá
preferirse aquella interpretación judicial que se muestre más razonable, en
términos tanto de aceptabilidad el ejercicio argumentativo realizado por la
autoridad judicial, como de grado de protección y vigencia de dichos derechos,
principios y valores. Como lo señala el fallo en comento, “… la jurisprudencia constitucional ha aclarado que en aquellos asuntos
o materias que eventualmente no hayan sido interpretados y definidos
previamente por la jurisprudencia, o respecto de los cuales existan criterios
jurisprudenciales disímiles, las autoridades administrativas no gozan de un
margen de apreciación absoluto, por cuanto se encuentran obligados a
interpretar y aplicar las normas al caso en concreto de manera acorde y
ajustada a la Constitución y a la ley, y ello de conformidad con los parámetros
constitucionales y legales fijados por las altas Cortes, de manera que no desconozcan el sistema axiológico de la
Constitución y de la ley y, los parámetros que los máximos tribunales ordinarios,
contenciosos y constitucionales hayan fijado para la interpretación de la
Constitución y de la ley, interpretación de la Constitución y de la ley que
debe hacerse de manera sistemática. (…) Por
tanto, en ausencia de un precedente judicial pacífico y consolidado en una
materia, las interpretaciones que realicen los funcionarios administrativos
deben desestimarse si son arbitrarias o irrazonables, al encontrarse en
contravía de la Constitución y de la ley. La arbitrariedad o irrazonabilidad de
una interpretación realizada por una autoridad administrativa se evidencia si
(i) no resulta posible derivar de la norma el sentido normativo propuesto; y
(ii) dicha interpretación hace nugatorios los fines, principios, valores y
derechos consagrados por la Constitución, esto es, el orden constitucional
entendido de manera sistemática, de manera que la administración se encuentra
obligada tanto por los aspectos sustanciales como procedimentales de la Carta.[14] (…) Por tanto, en ausencia de un precedente
judicial pacífico y consolidado en una materia, las interpretaciones que
realicen los funcionarios administrativos deben desestimarse si son arbitrarias
o irrazonables, al encontrarse en contravía de la Constitución y de la ley. La
arbitrariedad o irrazonabilidad de una interpretación realizada por una
autoridad administrativa se evidencia si (i) no resulta posible derivar de la
norma el sentido normativo propuesto; y (ii) dicha interpretación hace
nugatorios los fines, principios, valores y derechos consagrados por la Constitución,
esto es, el orden constitucional entendido de manera sistemática, de manera que
la administración se encuentra obligada tanto por los aspectos sustanciales
como procedimentales de la Carta.[15]” 17. Por
último, la sentencia resalta cómo, a partir de la recopilación de diversos
decisiones sobre la materia, el estándar aplicable cuando se trata del
acatamiento de las decisiones proferidas por la Corte Constitucional, resulta
más estricto. En efecto, el artículo En lo relativo a los fallos en los que la Corte
ejerce el control concreto de constitucionalidad, también se reconoce su
carácter vinculante para las autoridades judiciales y administrativas. Esto en el entendido que dichas decisiones,
aunque son adoptadas frente a un asunto particular, no tienen efectos
simplemente inter partes, puesto que en
dichos fallos la Corte determina el contenido y alcance de los derechos
constitucionales. Así, como se ha
explicado en esta sentencia, si se parte de la base que (i) las reglas de derecho solo logran su armonización concreta
luego de su interpretación; y (ii) la
hermenéutica adelantada por las autoridades judiciales investidas de las
facultad de unificar jurisprudencia, tiene carácter vinculante; entonces las
razones de la decisión de los fallos proferidos en ejercicio del control concreto
son un parámetro obligatorio para la aplicación, por parte de las autoridades,
de las normas constitucionales en los casos sometidos a su escrutinio. Lo anterior trae como consecuencia necesaria
que el grado de vinculatoriedad que tiene el precedente constitucional para las
autoridades administrativas, tenga un grado de incidencia superior al que se
predica de otras reglas jurisprudenciales.
Ello debido, no la determinación de niveles diferenciados entre los
altos tribunales de origen, sino en razón de la jerarquía del sistema de
fuentes y la vigencia del principio de supremacía constitucional. En otras palabras, en tanto la Carta Política
prevé una regla de prelación en la aplicación del derecho, que ordena
privilegiar a las normas constitucionales frente a otras reglas jurídicas (Art.
18. Con
base en lo expuesto, la Corte concluyó que el artículo 114 de la Ley 1395 de
2010 incurría en una omisión legislativa relativa, en tanto dejaba de hacer
mención a la jurisprudencia constitucional como una de las fuentes a las que se
encuentran vinculadas las autoridades administrativas para resolver los asuntos
descritos en dicho precepto legal. Esto
a pesar que según las distintas razones explicadas en la presente sentencia,
ese precedente tiene carácter obligatorio para dichas autoridades. Por lo tanto, declaró la exequibilidad
condicionada de la expresión “que en
materia ordinaria o contenciosa administrativa” contenida en el artículo
114 de la Ley 1395 de 2010, en el sentido de que se entendiera que los
precedentes jurisprudenciales a que se refiere la norma, deben respetar la
interpretación vinculante que realice la Corte Constitucional. Para sustentar este aserto, la Sala expresó los
siguientes argumentos, que en razón su capital importancia para la resolución
del problema jurídico materia de esta decisión, conviene transcribir in extenso: (ii) En el presente caso considera la Sala que
se cumple con los criterios para la configuración de omisión legislativa relativa,
por cuanto: (a) se configura la existencia una norma respecto de la cual procede
predicar la omisión, en este caso la expresión “que en materia ordinaria o
contenciosa administrativa”, en razón a que el Legislador omitió en esta
expresión incluir como precedente judicial a ser tenido en cuenta por las
entidades públicas, también al precedente que en materia constitucional sea
dictado por la Corte Constitucional tanto en control abstracto como en control
concreto de constitucionalidad; (b) se configura igualmente una exclusión de
las consecuencias jurídicas que prevé la norma, en este caso, se excluye de la
consecuencia jurídica relativa al acatamiento del precedente judicial por parte
de las entidades públicas o autoridades administrativas, el caso análogo del
precedente constitucional, respecto del cual el Legislador omitió extender los
efectos jurídicos de la norma. De esta manera, el Legislador no podía excluir
el precedente constitucional, por cuanto constituye un expreso mandato constitucional,
contenido en los artículos 241 y 243 superiores, que por ser asimilable al caso
del precedente judicial en materia ordinaria o contenciosa administrativa debía
de estar contenido en el texto normativo demandado. Lo anterior, configura una
clara omisión por parte del Legislador, que de acuerdo con el precepto
constitucional contenido en el artículo 241 Superior, resulta esencial e
imprescindible para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (c) se cumple así mismo con la inexistencia de
un principio de razón suficiente que justifique la exclusión de los casos,
situaciones, condiciones o ingredientes que debían estar regulados por el
precepto en cuestión, esto del precedente constitucional; (d) así mismo evidencia la Sala que la norma
genera una desigualdad negativa para los casos o situaciones excluidas de la
regulación legal acusada, en cuanto se excluye a las entidades públicas o
autoridades administrativas de la obligación de tener en cuenta el precedente
judicial constitucional en sus decisiones, lo cual genera en consecuencia la
vulneración del principio de igualdad, en razón a la falta de justificación y
objetividad del trato desigual; y (e) se constata la existencia de un deber
específico y concreto de orden constitucional impuesto al legislador, en cuanto
los artículos 241 y 243 superiores determinan que a la Corte se le confía la
guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, y el que las
decisiones de la Corte tendrán efectos de cosa juzgada constitucional, efecto
que no solo incluye la obligatoriedad frente a todas las autoridades públicas,
de la parte resolutiva de las decisiones adoptadas, sino también la fuerza
vinculante de las consideraciones ratio decidendi que sirven de fundamento
directo e imprescindible para fundamentar el fallo. Por tanto, la Sala constata
la existencia de un incumplimiento respecto de un deber específico impuesto por
el constituyente al Legislador. (iii) De igual modo, esta Corporación reitera
en este punto, que el entendimiento del imperio de la ley a la que están
sujetas las autoridades administrativas y judiciales debe comprenderse como
referido a la aplicación del conjunto de normas constitucionales y legales,
incluyendo la interpretación jurisprudencial de los máximos órganos judiciales.
Según esto, todas las autoridades administrativas se encuentran obligadas a
interpretar y aplicar las normas legales a los casos concretos de conformidad
con la Constitución y la ley. Al mismo tiempo, el respeto por el precedente
judicial por parte de las autoridades administrativas se fundamenta en: (a) el
respeto al debido proceso y del principio de legalidad; (b) el hecho que el
contenido y alcance normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y
legítimamente por las Cortes cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y
tienen fuerza vinculante; (c) las decisiones de las autoridades administrativas
no pueden ser arbitrarias y deben motivarse de manera objetiva y razonable; (d)
el desconocimiento del precedente implica la responsabilidad de los servidores
públicos (arts. 6º y De manera particular, reafirma esta Sala que de
conformidad con el artículo 243 de la Carta Política los fallos de la Corte
Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional y tienen fuerza
vinculante para todas las autoridades públicas. Por último, el desconocimiento
del precedente judicial de las altas cortes por parte de las autoridades
administrativas, especialmente de la jurisprudencia constitucional, implica la
afectación de derechos fundamentales y por tanto, una violación directa de la
Constitución o de la ley, que puede dar lugar a responsabilidad penal,
administrativa o disciplinaria de las autoridades administrativas. (iv) Así mismo, esta Corporación evidencia que
si bien es una alternativa válida dentro del margen de configuración del
legislador, comenzar por imponerle a las autoridades administrativas que tengan
en cuenta el precedente judicial en los ámbitos de la jurisdicción ordinaria y
contencioso administrativa, también lo es que las materias a que alude la norma
igualmente pueden ser objeto de pronunciamiento por parte de la Corte
Constitucional, evento en el cual su interpretación debe ser vinculante para
las autoridades administrativas. Por tanto, el legislador incurrió en este caso
en una omisión legislativa al no tener en cuenta la obligatoriedad y los efectos erga omnes de los fallos de constitucionalidad de esta Corte,
consagrada en los artículos 241 y 243 de la Constitución, como tampoco las
reglas que se imponen en las sentencias de unificación de jurisprudencia en
materia de protección de derechos fundamentales, temas en los cuales la Corte
Constitucional es órgano de cierre. (v) En consecuencia, la Sala concluye que el
Legislador omitió incluir en la norma el precedente constitucional dictado por
la Corte Constitucional tanto en control
abstracto como concreto de constitucionalidad, de manera que desconoce la
competencia constitucional -art.241 superior- confiada a la Corte
Constitucional y los efectos de cosa juzgada constitucional de sus fallos
señalados en el artículo 243 superior.” 19. A partir de los argumentos anteriores, la
Corte ofrece en la misma sentencia C-539/11, a partir de la síntesis
comprehensiva de la jurisprudencia sobre la materia, un grupo de reglas
conclusivas, útiles para resolver el problema jurídico planteado por la demanda
formulada por el ciudadano Lara Sabogal.
Estas reglas son las siguientes: 19.1.
Todas las autoridades públicas administrativas se encuentran sometidas al
imperio de la Constitución y la ley, por expreso mandato constitucional, lo
cual implica el necesario acatamiento del precedente judicial emanado de las
altas cortes. 19.2.
El entendimiento del concepto “imperio de la ley”, al que están sujetas las
autoridades administrativas y judiciales, debe comprenderse como referido a la
aplicación del conjunto de normas constitucionales y legales, incluyendo la
interpretación jurisprudencial de los máximos órganos judiciales. 19.3.
Todas las autoridades administrativas se encuentran obligadas a interpretar y
aplicar las normas a los casos concretos de conformidad con la Constitución y
la ley. 19.4.
El mandato constitucional reseñado implica que las autoridades administrativas
deben aplicar las normas legales en acatamiento del precedente judicial de las altas
cortes o los fundamentos jurídicos aplicados en casos análogos o similares,
aplicación que en todo caso debe realizarse en consonancia con la Constitución,
norma de normas, y punto de partida de toda aplicación de enunciados jurídicos
a casos concretos. 19.5.
El respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas
se fundamenta (i) en el respeto del
debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa (Arts.
29, 121 y 19.6.
En caso de concurrencia de una interpretación judicial vinculante, las
autoridades administrativas deben aplicar al caso en concreto similar o análogo
dicha interpretación; ya que para estas autoridades no es aplicable el
principio de autonomía o independencia, válido para los jueces. 19.7.
Inclusive en aquellos asuntos o materias que eventualmente no hayan sido
interpretados y definidos previamente por la jurisprudencia, o respecto de los
cuales existan criterios jurisprudenciales disímiles, las autoridades
administrativas no gozan de un margen de apreciación absoluto, por cuanto se
encuentran obligados a interpretar y aplicar las normas al caso en concreto de
manera acorde y ajustada a la Constitución y a la ley, y ello de conformidad
con el precedente judicial existente de las altas cortes; 19.8.
Ante la falta de precisión o de contradicción del precedente judicial
aplicable, corresponde en primer lugar al alto tribunal precisar, aclarar y
unificar coherentemente su propia jurisprudencia. Del mismo modo, si se está
ante la presencia de diversos criterios jurisprudenciales existentes sobre una
misma materia, las autoridades públicas administrativas están llamadas a
evidenciar los diferentes criterios jurisprudenciales existentes para
fundamentar la mejor aplicación de los mismos, desde el punto de vista del
ordenamiento jurídico en su totalidad, y optar por la decisión que de mejor
manera interprete el imperio de la Constitución y de la ley, para el caso en
concreto. 19.9.
Los fallos de la Corte Constitucional, tanto en ejercicio del control concreto
como abstracto de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada y tienen
fuerza vinculante, tanto en su parte resolutiva (erga ommes en el caso de los fallos de control de
constitucionalidad de leyes, e inter
partes para los fallos de revisión de tutela) y, en ambos casos, las
consideraciones de la ratio decidendi,
tienen fuerza vinculante para todas las autoridades públicas. Esto en razón de
la jerarquía del sistema de fuentes formales de derecho y el principio de
supremacía constitucional, que obligan a la aplicación preferente de las
disposiciones de la Carta Política y, en consecuencia, de los contenidos
normativos identificados por la jurisprudencia constitucional, en ejercicio de
su labor de intérprete autorizado del Texto Superior. 19.10.
El desconocimiento del precedente judicial de las altas cortes por parte de las
autoridades administrativas, especialmente de la jurisprudencia constitucional,
implica la afectación de derechos fundamentales, y por tanto una vulneración
directa de la Constitución o de la ley, de manera que puede dar lugar a (i) responsabilidad penal,
administrativa o disciplinaria por parte de las autoridades administrativas; y (ii) la interposición de acciones
judiciales, entre ellas de la acción de tutela, contra actuaciones administrativas
o providencias judiciales. Solución
del cargo propuesto 20. La norma acusada prevé, como se
explicó en el fundamento jurídico 7 de esta sentencia, prescripciones que
ordenan a las autoridades administrativas a aplicar las disposiciones jurídicas
de manera uniforme a situaciones con supuestos fácticos y jurídicos
análogos. Este mandato, como es fácil
observar, es una reiteración de los principios de seguridad jurídica, legalidad
e igualdad, en los términos explicados en esta providencia. El problema jurídico constitucional
objeto de examen radica en la segunda disposición contenida en el artículo 10
de la Ley 1437 de 2011, la cual ordena a las autoridades administrativas a
tener en cuenta, para cumplir con su deber de acatamiento uniforme de las reglas
jurídicas, las sentencias de unificación del Consejo de Estado que las
interpreten y apliquen. Al respecto, la
Sala advierte que una regla en ese sentido desarrolla los distintos postulados
superiores, explicados en este fallo, que sustentan el carácter vinculante de
las decisiones de las altas cortes. Así,
resulta razonable y necesario que la parte primera de la ley mencionada, en
tanto regula el procedimiento administrativo, disponga que las sentencias del máximo
tribunal de lo contencioso administrativo, sean material jurídico de
obligatoria consulta y acatamiento para las autoridades en la adopción de las
decisiones de su competencia. Ello en razón de que corresponde a ese alto
tribunal la facultad constitucional de delimitar, con fuerza de autoridad, el
contenido y alcance de los preceptos legales que guían y delimitan la actividad
de los servidores públicos que ejercen función administrativa. Esto, a su vez, redunda en el cumplimiento de
los propósitos previstos por el legislador, consistentes en (i) reconocer a la jurisprudencia que
emiten las altas cortes como fuente formal de derecho; (ii) propiciar, a partir de ese reconocimiento, el uso de las
reglas de origen judicial por parte de las autoridades administrativas, de modo
que se uniforme la aplicación del derecho y se evite la nociva práctica de
diferir el reconocimiento de derechos y otras posiciones jurídicas,
suficientemente definidas en las sentencias mencionadas, al escrutinio
judicial. 21.
No obstante, la Corte también reconoce que en la norma analizada, de
manera similar al asunto estudiado por el Pleno en la sentencia C-539/11, el legislador incurrió en una omisión
legislativa relativa al dejar de señalar que las autoridades administrativas
deben tener en cuenta en la adopción de sus decisiones, no solo las reglas de
derecho expresadas por las sentencias que unificación que adopte el Consejo de
Estado, asunto que resulta plenamente compatible con la Constitución, sino
también a la jurisprudencia proferida por la Corte en ejercicio del control de
constitucionalidad abstracto y concreto, merced la vigencia del principio de
supremacía constitucional y los efectos de la cosa juzgada constitucional
regulados en el artículo 21.1. La Sala advierte, en primer
término, que la norma acusada prevé el deber de las autoridades administrativas
de tener en cuenta en la adopción de las decisiones de su competencia, las
sentencias de unificación del Consejo de Estado, pero omite señalar que estos servidores
públicos también están atados en sus actuaciones a la jurisprudencia
constitucional. En otros términos, se
cumple con el primer requisito de las omisiones legislativas relativas,
consistente en la existencia de un deber constitucional, dirigido al
legislador, de otorgar tratamiento jurídico similar a situaciones igualmente
análogas. Según se ha expuesto, la
vinculatoriedad del precedente se predica de las decisiones adoptadas por las
distintas altas cortes, y la norma solo refiere a una especie de
jurisprudencia, con exclusión de la proferida por este Tribunal. 21.2. De otro lado, la inclusión del
precedente constitucional en el precepto analizado resulta obligatoria para el
legislador, pues ello se colige de los principios de supremacía constitucional
y los efectos de la cosa juzgada constitucional, conforme lo expuesto esta
sentencia. Así, se cumple con la segunda condición para la verificación de
omisiones legislativas relativas. Ahora
bien, es importante destacar que la misma norma acusada determina, como no
podía hacerlo de otro modo, que las autoridades administrativas están sometidas
a la aplicación uniforme de las normas constitucionales. Quiere ello decir, según los fundamentos
jurídicos precedentes, que ese deber incorpora la obligación que dichas
autoridades utilicen las reglas de derecho, derivadas de la jurisprudencia
constitucional, que fijan el contenido y alcance de las normas de la Carta
Política. Lo contrario significaría
desconocer el artículo 21.3.
Se observa, según lo expuesto, que no concurre una razón suficiente para
que el legislador haya omitido el carácter vinculante de la jurisprudencia
constitucional en el caso analizado, comprobándose con ello la tercera
condición de las omisiones legislativas relativas. Por lo tanto, se está ante una distinción
injustificada, la cual se funda en el desconocimiento del papel que cumple
dicha jurisprudencia en el sistema de fuentes que prescribe la Carta
Política. En consecuencia, acreditados
los presupuestos antes explicados, corresponde a la Corte adoptar una sentencia
aditiva que integre al ordenamiento jurídico el supuesto normativo omitido por
el Congreso. Así, la Sala declarará la
exequibilidad de la disposición demandada por los cargos analizados en esta sentencia,
en el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las decisiones
de unificación del Consejo de Estado y manera preferente, en razón de la
jerarquía del sistema de fuentes previsto en la Carta y la vigencia del
principio de supremacía constitucional, las decisiones de la Corte que
interpreten las normas superiores aplicables a la resolución de los asuntos de
su competencia. Esto, por supuesto, sin
perjuicio de las sentencias que adopta esta Corporación en el marco del control
abstracto de constitucionalidad, las cuales tienen efectos obligatorios erga omnes, según lo prescribe el
artículo VII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución, RESUELVE: Declarar EXEQUIBLE el artículo 10 de la Ley
1437 de 2011 “por la cual se expide el Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”, por
los cargos analizados en esta sentencia, en el entendido que las autoridades
tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial
proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de
la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables
a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del
carácter obligatorio erga omnes de
las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad. Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente. JUAN CARLOS HENAO PEREZ Presidente MARIA VICTORIA CALLE
CORREA Magistrada MAURICIO GONZALEZ
CUERVO Magistrado GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO Magistrado JORGE IVAN PALACIO
PALACIO Magistrado NILSON PINILLA PINILLA Magistrado JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB Magistrado HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO Magistrado LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA
MENDEZ Secretaria General [1] El Procurador General refirió en esa oportunidad a las sentencias C-113/93, C-131/93, C-083/95, C-037/96, C-037/00, C-836/01, T-292/06 y C-335/08 [2] Corte Constitucional, sentencia C-320/97 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). [3] Corte Constitucional, sentencia C-804/06 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). [4] Ver, entre otras, las sentencias C-338/02 y C-070/09. [5] El texto de la norma es el siguiente: Artículo
102. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte
de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una
sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en
la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los
mismos supuestos fácticos y jurídicos. Para tal efecto el interesado
presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el
derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado. Dicha petición
contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes: 1. Justificación razonada que
evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de
derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el
derecho en la sentencia de unificación invocada. 2. Las pruebas que tenga en su
poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las
que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso. 3. Copia o al menos la referencia
de la sentencia de unificación que invoca a su favor. Si se hubiere formulado una
petición anterior con el mismo propósito sin haber solicitado la extensión de
la jurisprudencia, el interesado deberá indicarlo así, caso en el cual, al
resolverse la solicitud de extensión, se entenderá resuelta la primera
solicitud. La autoridad decidirá con
fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias
aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la
sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que
regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos
para que ella sea procedente. Esta decisión se adoptará
dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción, y las autoridades
podrán negar la petición con fundamento en las siguientes consideraciones: 1. Exponiendo las razones por
las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que se surta un
período probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas
para demostrar que el demandante carece del derecho invocado. En tal caso
estará obligada a enunciar cuáles son tales medios de prueba y a sustentar de
forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya mencionados. 2. Exponiendo las razones por
las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la resuelta en
la sentencia de unificación invocada y no es procedente la extensión de sus
efectos. 3. Exponiendo clara y
razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben
interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación. En este
evento, el Consejo de Estado se pronunciará expresamente sobre dichos
argumentos y podrá mantener o modificar su posición, en el caso de que el
peticionario acuda a él, en los términos del artículo 269. Contra el acto que reconoce el
derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin
perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o
parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad
guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos
ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el
solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el
Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código. La solicitud de extensión de la
jurisprudencia suspende los términos para la presentación de la demanda que
procediere ante Los términos para la presentación de la demanda en los casos anteriormente señalados se reanudarán al vencimiento del plazo de treinta (30) días establecidos para acudir ante el Consejo de Estado cuando el interesado decidiere no hacerlo o, en su caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 269 de este Código. [6] El texto de la disposición es el siguiente: Artículo 269. Procedimiento para la
extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. Si se niega la extensión de los efectos de una
sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los
términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el
Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la
actuación surtida ante la autoridad competente. Del
escrito se dará traslado a la administración demandada por el plazo de treinta
(30) días para que aporte las pruebas que considere. La administración podrá
oponerse por las mismas razones a que se refiere el artículo 102 de este
Código. Vencido
el término de traslado referido anteriormente, se convocará a una audiencia que
se celebrará en un plazo máximo de quince (15) días contados a partir de la
notificación a las partes; en dicha audiencia se escuchará a las partes en sus
alegatos y se adoptará la decisión a que haya lugar. Si
la solicitud se estima procedente, el Consejo de Estado ordenará la extensión
de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar. Esta
decisión tendrá los mismos efectos del fallo aplicado. Sin
embargo, si la extensión del fallo implica el reconocimiento de un derecho
patrimonial al peticionario, que deba ser liquidado, la liquidación se hará
mediante el trámite incidental previsto para la condena in genere y el escrito
que lo promueva deberá ser presentado por el peticionario, ante la autoridad
judicial que habría sido competente para conocer la acción que dio lugar a la
extensión de la jurisprudencia, dentro de los treinta (30) días siguientes a la
ejecutoria de la decisión del Consejo de Estado. Si el mecanismo para la reclamación del derecho sustancial fuera el de nulidad y restablecimiento del derecho, negada la solicitud se enviará el expediente a la autoridad administrativa para que resuelva el asunto de fondo, según las reglas generales, si no lo hubiere decidido con anterioridad. Si ya existiere decisión administrativa de fondo, o si el mecanismo judicial para la reclamación fuere diferente al de la pretensión de nulidad restablecimiento del derecho, con la ejecutoria de la providencia del Consejo de Estado se reanudará el término para demandar, conforme a las reglas establecidas para la presentación de la demanda. [7] Esta conclusión es evidente, incluso desde el
positivismo jurídico, que para el caso colombiano es recurrentemente asimilado,
de manera errónea, al formalismo o a la exégesis. Así, en términos de Hans Kelsen, “… el tribunal hace algo más que declarar o
constatar el Derecho y contenido en la ley, en la norma general. Por el contrario, la función de la
jurisdicción es más bien constitutiva: es creación de Derecho, en el sentido
auténtico de la palabra. Pues la sentencia judicial crea por completo una nueva
relación: determina que existe un hecho concreto, señala la consecuencia
jurídica que debe enlazarse a él, y verifica en concreto dicho enlace. Así como los dos hechos –condición y
consecuencia- van unidos por la ley en el dominio de lo general, tienen que ir
enlazados en el ámbito individual por las sentencias judicial es norma jurídica
individual: individualización o concreción de la norma jurídica general o
abstracta, continuación del proceso de creación jurídica, de lo general en lo
individual; sólo el prejuicio según el cual todo Derecho se agota en la norma
general, sólo la errónea identificación del Derecho con ley pueden obscurecer
una idea tan evidente. Vid. KELSEN,
Hans. (2009) El método y los conceptos
fundamentales de [8] Acerca de estas dificultades, agrupadas por la doctrina como el escepticismo ante las reglas jurídicas, Cfr... HART H.L.A. (2004) El concepto de derecho. Trad. Genaro Carrió. Abeledo Perrot. Buenos Aires. En especial, vid. Capítulo VII. [9] Para una explicación más detalladas desde la doctrina comparada, Vid. AARNIO, Aulis. (2000) Derecho, racionalidad y comunicación social. Ensayos sobre filosofía del derecho. Fontamara. México. [10] Sobre estos criterios se puede consultar la sentencia C-836 de 2001. [11] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-335/08. [12] Sentencia T-566 de 1998. [13] Sentencia T-439 de 2000. [14] Sentencia T-116 de 2004. [15] Sentencia T-116 de 2004. [16] Sobre estos conceptos ver las sentencia SU- 047 de 1999, sentencia C- 836 de 2001 y C-335 de 2008, entre otras. [17] Sentencia C-335 de 2008. |