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SENTENCIA C-588 DE 2012
(Julio 25)
CODIGO DE
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Requisitos y procedimiento para la extensión de la jurisprudencia
unificada del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades SENTENCIAS
DE UNIFICACION DEL CONSEJO DE ESTADO-Concepto COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración respecto de los incisos primero y
séptimo del artículo 102 de la ley 1437 de 2011
EXTENSION DE LA
JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS-Procedimiento
PRECEDENTE DE LAS SENTENCIAS DE
UNIFICACION-Potestad
de configuración legislativa
SENTENCIAS DE UNIFICACION
JURISPRUDENCIAL-Alcance
PROCESOS JUDICIALES-Potestad
de configuración legislativa/PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y JUDICIALES-Configuración
legislativa
ESTANDARES Y OBLIGACIONES
INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS-Deben ser tenidos en cuenta no tanto porque así
lo reconozca el Legislador sino porque así lo impone la estructura de nuestro
ordenamiento jurídico, al consagrarlo en el artículo 93 de la Constitución
Política
JURISPRUDENCIA DE LAS INSTANCIAS
INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS-Importancia/JURISPRUDENCIA DE INSTANCIAS
INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS-Criterio hermenéutico EXTENSION
DE SENTENCIAS DE UNIFICACION DEL CONSEJO DE ESTADO-No viola los preceptos de la Constitución Política
La decisión del Legislador, de limitar a
las sentencias de unificación jurisprudencial el mecanismo de extensión de jurisprudencia,
adoptada en el amplio ámbito de su potestad normativa, no viola los preceptos
de la Constitución que señala el demandante. Por el contrario, al precisar la
naturaleza, el sentido y el alcance de dichas sentencias, al igual que los
eventos de su aplicación, señalando en detalle el procedimiento que debe
observarse para su trámite, está otorgando igualdad de trato a todos los que
concurran a su aplicación, (Art. 13 CP.), y respetando los principios del
debido proceso y de la confianza legítima (Arts. 29 y 83 CP). Además, con su
consagración no se está desconociendo lo prescrito en el artículo 93 Superior,
sobre las reglas y estándares fijados por las Cortes Internacionales, cuyo
mandato como criterio hermeneútico relevante se impone a las autoridades, así
el Legislador no lo mencione expresamente.
EXTENSION
DE SENTENCIAS DE UNIFICACION DEL CONSEJO DE ESTADO-Contribuye a disminuir la congestión judicial y la judicialización de
las peticiones ante las autoridades/EXTENSION DE SENTENCIAS DE UNIFICACION
DEL CONSEJO DE ESTADO-Contribuye a la eficacia y celeridad en la función
administrativa/EXTENSION DE JURISPRUDENCIA UNIFICADA DEL CONSEJO DE ESTADO A
TERCEROS POR PARTE DE LAS AUTORIDADES-Al
extender los efectos de dichas sentencias, deben observar con preferencia los
precedentes de la Corte Constitucional que interpreten normas aplicables a la
resolución de los asuntos de su competencia La decisión del Legislador, de limitar a
las sentencias de unificación jurisprudencial el mecanismo de extensión de jurisprudencia,
adoptada en el amplio ámbito de su potestad normativa, no viola los preceptos
de la Constitución que señala el demandante. Por el contrario, al precisar la
naturaleza, el sentido y el alcance de dichas sentencias, al igual que los
eventos de su aplicación, señalando en detalle el procedimiento que debe
observarse para su trámite, está otorgando igualdad de trato a todos los que
concurran a su aplicación, (Art. 13 CP.), y respetando los principios del
debido proceso y de la confianza legítima (Arts. 29 y 83 CP). Además, con su
consagración no se está desconociendo lo prescrito en el artículo 93 Superior,
sobre las reglas y estándares fijados por las Cortes Internacionales, cuyo
mandato como criterio hermenéutico relevante se impone a las autoridades, así
el Legislador no lo mencione expresamente. El mecanismo de extensión de
jurisprudencia en la medida en que contribuye a disminuir la congestión
judicial y la judicialización de las peticiones ante las autoridades,
contribuye así mismo a la eficacia, economía y celeridad en la función
administrativa (Art. 209). Por último, no vulnera los artículos 230, 241 y 243
Superiores, porque, como se dijo al inicio de esta sentencia, esta Corte,
mediante la Sentencia C-816 de 2011, condicionó la constitucionalidad de este mecanismo
de extensión de jurisprudencia, en el entendido que las autoridades, al
extender los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas
por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus
decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de la Corte
Constitucional que interpreten las normas aplicables a la resolución de los
asuntos de su competencia.
VALOR VINCULANTE DEL PRECEDENTE JUDICIAL
DE LOS ORGANOS DE CIERRE JURISDICCIONAL Y POSIBILIDAD DE APARTAMIENTO-Jurisprudencia
constitucional CARACTER
VINCULANTE DEL PRECEDENTE-Alcance Precisando el alcance del carácter
vinculante del precedente, de la jurisprudencia constitucional se infiere que
los funcionarios judiciales cuentan con un margen de “autonomía funcional” -en
los términos de la sentencia citada- para, de manera excepcional y justificada,
apartarse de dicho precedente. En sentencia 816 de 2011, la Corte expresó: En
síntesis: (i) la jurisprudencia, por definición constitucional, es “criterio
auxiliar” de interpretación de la actividad judicial -CP, artículo 230.2-, y de
este modo los jueces en sus providencias “sólo están sometidos al imperio de la
ley” -CP, artículo 230.1-; (ii) sin embargo, las decisiones de la Corte Suprema
de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones-
y la Corte Constitucional -en todos los casos, como guardián de la
Constitución-, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la
unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad,
buena fe y seguridad jurídica -CP, artículos 13 y 83-; (iii) excepcionalmente,
el juez puede apartarse del precedente judicial vinculante de los órganos
jurisdiccionales de cierre, mediante una argumentación explícita y razonada de su
apartamiento, en reconocimiento a la autonomía e independencia inherentes a la
administración de justicia y al ejercicio de la función judicial -CP, artículo
228-. APARTAMIENTO ADMINISTRATIVO DE
PRECEDENTE JUDICIAL-Jurisprudencia
constitucional
DEBERES DE LA ADMINISTRACION FRENTE A LA
FUNCION JURISDICCIONAL-Jurisprudencia
constitucional
FUNCIONARIOS JUDICIALES-Margen
de autonomía funcional
ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA-Sometimiento a normas
superiores del ordenamiento jurídico
APARTAMIENTO ADMINISTRATIVO-Posibilidad
para discutir los precedentes jurisprudenciales de los órganos judiciales de
cierre y, con ello, sustraerse de la fuerza vinculante de los mismos, de manera
excepcional y a través de un procedimiento exigente de argumentación
APARTAMIENTO ADMINISTRATIVO-Reglas
Al igual que en el ámbito de judicial,
el apartamiento administrativo de la decisión judicial precedente se halla
reglado, debiendo ser expreso y razonado. El artículo 102 citado, prescribe los
fundamentos admisibles de una decisión negativa a la solicitud de extensión
jurisprudencial: (i) necesidad de un período probatorio para refutar la
pretensión del demandante; (ii) falta de identidad entre la situación jurídica
del solicitante y la resuelta en la sentencia de unificación invocada; (iii)
discrepancia interpretativa con el Consejo de Estado respecto de las normas
aplicables -quien podrá decidirla, con “los mismos efectos del fallo aplicado”
(Art 269, Ley 1427/11)-. En todo caso, la negación de la solicitud de extensión
jurisprudencial debe ser suficientemente motivada por la autoridad
administrativa competente, al igual que ocurre cuando un juez se aparta de la
jurisprudencia vinculante.
AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Atribución
excepcional para apartarse de la interpretación que haya efectuado el Consejo
de Estado en las sentencias de unificación jurisprudencial
En lo referente a la
atribución conferida a la administración en el mismo artículo 102 de la Ley
1437 de 2011, para apartarse de la interpretación que haya efectuado el Consejo
de Estado en las sentencias de unificación jurisprudencial, la Corte considera
que esa atribución de la administración no desconocía las normas invocadas de
la Carta. Dentro de la libertad de configuración que se le reconoce al
Legislador, es admisible que la administración pueda controvertir los
fundamentos de la jurisprudencia cuya extensión se invoca. Además, tal
posibilidad tiene carácter excepcional y restringido, pues en principio, lo que
procede es que la administración acoja la jurisprudencia que define el punto
sobre el cual ésta se debe pronunciarse; y solo mediante una argumentación
explícita y exigente, cabe oponer un criterio discrepante que sustente el
apartamiento administrativo. Decisión que, por lo demás, no es definitiva, pues
dentro del trámite legalmente dispuesto se prevé un mecanismo expedito y célere
que permite al interesado propiciar la intervención del máximo órgano de lo
contencioso administrativo, con el objeto de evaluar la postura de la
administración y, si es el caso, ratificar la posición jurisprudencial en
discusión a través de una decisión que resulta obligatoria para aquella.
Analizada la figura de la extensión jurisprudencial en su contexto y no de manera
parcial como lo enfoca el demandante, esto es como un trámite que tiene una
estructura y un procedimiento que no se agota con la simple decisión de la
administración de no acoger la jurisprudencia, sino con la intervención del
órgano de cierre respectivo, la Corte encontró que la norma acusada se ajustaba
a la Carta.
Demanda de
inconstitucionalidad:
de los artículos 102 (parcial), 269 (parcial) y 270 (parcial) de la ley 1437 de
2010 “Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo del
artículo 102 (parcial) de la Ley 1437 de 2010, por la cual se expide el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Referencia: Expediente D-8864. Actor: Franky Urrego Ortiz. Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES
1. Texto normativo demandado (objeto de
revisión).
El ciudadano Franky Urrego Ortiz, en ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad, presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 102 (parcial), 269 (parcial) y 270
(parcial) de la ley 1437 de 2010 “Por la
cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. El texto normativo demandado –subrayado-, es el siguiente:
“LEY
1437 DE 2011[1]
Por la cual se expide el Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA: ARTÍCULO 102. EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO
A TERCEROS POR PARTE DE LAS AUTORIDADES. Las autoridades deberán extender los efectos de una
sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado,
en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los
mismos supuestos fácticos y jurídicos. Para tal efecto el interesado presentará petición
ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que
la pretensión judicial no haya caducado. Dicha petición contendrá, además de
los requisitos generales, los siguientes:
1. Justificación razonada que evidencie que el
peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que
se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia
de unificación invocada.
2. Las pruebas que tenga en su poder, enunciando
las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si
hubiere necesidad de ir a un proceso.
3. Copia o al menos la referencia de la sentencia
de unificación que invoca a su favor.
Si se hubiere formulado una petición anterior con
el mismo propósito sin haber solicitado la extensión de la jurisprudencia, el
interesado deberá indicarlo así, caso en el cual, al resolverse la solicitud de
extensión, se entenderá resuelta la primera solicitud.
La autoridad decidirá con fundamento en las
disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo
en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de
unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el
fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella
sea procedente.
Esta decisión se adoptará dentro de los treinta
(30) días siguientes a su recepción, y las autoridades podrán negar la petición
con fundamento en las siguientes consideraciones:
1. Exponiendo las razones por las cuales considera
que la decisión no puede adoptarse sin que se surta un período probatorio en el
cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el
demandante carece del derecho invocado. En tal caso estará obligada a enunciar
cuáles son tales medios de prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable
que resultan los medios probatorios ya mencionados.
2. Exponiendo las razones por las cuales estima que
la situación del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de
unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos.
3. Exponiendo clara y razonadamente los
argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la
forma indicada en la sentencia de unificación. En este evento, el Consejo de
Estado se pronunciará expresamente sobre dichos argumentos y podrá mantener o
modificar su posición, en el caso de que el peticionario acuda a él, en los
términos del artículo 269.
Contra el acto que reconoce el derecho no proceden
los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control
jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la
petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre
ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control
jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el solicitante podrá
acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en
los términos del artículo 269 de este Código.
La solicitud de extensión de la jurisprudencia
suspende los términos para la presentación de la demanda que procediere ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Los términos para la presentación de la demanda en
los casos anteriormente señalados se reanudarán al vencimiento del plazo de
treinta (30) días establecidos para acudir ante el Consejo de Estado cuando el
interesado decidiere no hacerlo o, en su caso, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 269 de este Código.
ARTÍCULO 269. PROCEDIMIENTO
PARA LA EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS. Si se niega la extensión de los efectos de una
sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado
silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá
acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará
la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente.
Del escrito se dará traslado a la administración
demandada por el plazo de treinta (30) días para que aporte las pruebas que
considere. La administración podrá oponerse por las mismas razones a que se
refiere el artículo 102 de este Código.
Vencido el término de traslado referido
anteriormente, se convocará a una audiencia que se celebrará en un plazo máximo
de quince (15) días contados a partir de la notificación a las partes; en dicha
audiencia se escuchará a las partes en sus alegatos y se adoptará la decisión a
que haya lugar.
Si la solicitud se estima procedente, el Consejo de
Estado ordenará la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del
derecho a que hubiere lugar. Esta decisión tendrá los mismos efectos del fallo
aplicado.
Sin embargo, si la extensión del fallo implica el
reconocimiento de un derecho patrimonial al peticionario, que deba ser
liquidado, la liquidación se hará mediante el trámite incidental previsto para
la condena in genere y el escrito que lo promueva deberá ser presentado
por el peticionario, ante la autoridad judicial que habría sido competente para
conocer la acción que dio lugar a la extensión de la jurisprudencia, dentro de
los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la decisión del Consejo de
Estado.
Si el mecanismo para la reclamación del derecho
sustancial fuera el de nulidad y restablecimiento del derecho, negada la
solicitud se enviará el expediente a la autoridad administrativa para que
resuelva el asunto de fondo, según las reglas generales, si no lo hubiere
decidido con anterioridad. Si ya existiere decisión administrativa de fondo, o
si el mecanismo judicial para la reclamación fuere diferente al de la
pretensión de nulidad restablecimiento del derecho, con la ejecutoria de la
providencia del Consejo de Estado se reanudará el término para demandar,
conforme a las reglas establecidas para la presentación de la demanda. ARTÍCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN
JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como
sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el
Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o
por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los
recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión
previsto en el artículo
2.
Demanda: pretensión y cargos.
El actor solicita se
declare la inexequibilidad de los contenidos normativos acusados de la ley 1437
de 2011, por considerarlos violatorios del preámbulo y los artículos 2, 4, 13,
29, 83, 93, 209, y 241 de la Constitución. El demandante divide la sustentación
de los cargos en dos grandes argumentos:
2.1. Inconstitucionalidad de las
expresiones “Extensión de la
jurisprudencia del Consejo de Estado”, “sentencia de unificación
jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado” y sentencia de unificación”
de los artículos 102 y 269 de la ley y 270 de la ley 1437 de 2011, por
violación de los artículos 230 y 13 de la Constitución.
Las expresiones
acusadas consagran un procedimiento para la extensión de la jurisprudencia. No
obstante, restringen dicha aplicación por parte de la administración exclusivamente
a la sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado,
desconociendo: (i) que el precedente es fijado de forma preferente por la Corte
Constitucional; (ii) que los estándares internacionales fijados por Cortes
internacionales son de obligatoria observancia, ya los instrumentos
internacionales sobre derechos humanos ratificados por el Estado Colombiano obligan a todas las
autoridades de conformidad con el artículo 93 constitucional; (iii) que el
precedente no solo puede estar fijado en sentencias de unificación sino también
en sentencias de tutela dictadas por la Sala de Revisión o por la Sala Plena de
la Corte Constitucional, e igualmente las secciones de la sala de lo
Contencioso Administrativo también pueden establecer precedentes en sus autos o
sentencias.
Por ello, se viola el
art. 230 superior en cuanto se le suprime cualquier efecto jurídico al
precedente constitucional y se viola el art. 13 por cuanto no se puede exigir a
la administración que resuelva los asuntos sometidos a su consideración
observando el precedente constitucional y los estándares internacionales,
puesto que respecto de éstos no opera el mecanismo de extensión de la jurisprudencia. De la misma manera se quebranta el derecho de
igualdad de trato si a pesar de contar, por ejemplo, con cinco pronunciamientos
uniformes de la sección segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado sobre un determinado problema jurídico, la administración
aduce que no aplica dicha regla jurisprudencial porque no existe una sentencia
de unificación de la Sala Plena.
Se quebranta
igualmente el principio de buena fe en tanto enerva las posibilidades de los
administrados de exigir a la administración y al propio Consejo de Estado que
se apliquen las reglas jurisprudenciales que en casos idénticos fáctica y
jurídicamente ya hayan resuelto el tribunal constitucional o una Corte
internacional, generando la posibilidad de que en esos casos se dicten
decisiones contrarias al precedente constitucional o al estándar internacional,
en menoscabo del principio constitucional implícito de seguridad jurídica, por
cuanto frente a un mismo problema jurídico pueden presentarse soluciones diversas.
2.2.2. Inconstitucionalidad de la
competencia de la administración para negar la solicitud de extensión de
jurisprudencia contenida en el numeral 3 del inciso del art. 102 y para
oponerse a su extensión en el procedimiento del art. 269 de la ley 1437 de 2011.
Los artículos 102 y 269
autorizan a la administración a no aplicar el ordenamiento jurídico vigente,
del cual hacen parte los estándares internacionales, el precedente
constitucional y el precedente en materia contenciosa administrativa, lo cual
contraviene no solo el art. 2 superior, en tanto no solo no se garantiza de
forma efectiva derechos como la igualdad de trato jurídico, el debido proceso,
la regla de legalidad, sino también el art. 93 en razón de que se desconoce el
estándar internacional como fuente de derecho al interior del sistema jurídico
colombiano. En este sentido, lo que los
apartes normativos acusados de la ley hacen es admitir que la administración no
está subordinada al imperio de la ley conforme lo ordenan los artículos 121,
122 y 123 de la Constitución.
Se vulnera el art.
209 constitucional en la medida que la administración y la función
administrativa no puede desarrollarse de manera eficiente, con moralidad, con
economía y celeridad, puesto que si la administración está habilitada para no
aplicar una regla jurisprudencial que resolvió el mismo problema jurídico que
ahora es sometido a consideración de la administración y respecto del cual las
disposiciones legales autorizan no aplicarlo aduciendo otros argumentos expuestos
por el juez constitucional o el propio Consejo de Estado.
3.
Intervenciones.
3.1.
Consejo de Estado.
Los doctores Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y
Willian Zambrano Cetina, en su calidad de Presidente y Vicepresidente del
Consejo de Estado, respectivamente, intervienen en el presente proceso,
solicitando la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas. En su
escrito se ocupan separadamente de los dos cargos presentados por el
demandante.
Respecto del primer tópico, que denominan “extensión de la jurisprudencia para la
aplicación de las sentencias de unificación del Consejo de Estado”, comienzan por destacar la importancia del
artículo 270 del nuevo Código Contencioso-Administrativo, que viene a llenar un
vacío existente en la actual normatividad y, al fortalecer los mecanismos de
unificación jurisprudencial , le permite al Consejo de Estado dotar a la
jurisdicción contenciosa y a la propia administración de “reglas de interpretación claras, uniformes e identificables para
solucionar casos futuros”. Estiman que “el
legislador no excede el margen de configuración normativa cuando, por seguridad jurídica, identifica
cuáles de las providencias del Consejo de Estado tienen valor de unificación
jurisprudencial”, y en este orden, “la definición por el legislador en el
artículo 270 de la Ley 1437 de 2011 de lo que debe entenderse por sentencia de
unificación no viola el derecho a la igualdad, la seguridad jurídica, la
confianza legítima, el carácter vinculante de los precedentes y los estándares
internacionales de administración de justicia”, sino que por el contrario, “genera seguridad jurídica y mayor
predicibilidad de las decisiones judiciales, todo ello dentro del marco de
configuración normativa del artículo 150 superior”.
Manifiestan luego, que encuentran
constitucional que la extensión de jurisprudencia esté restringida a las
sentencias de unificación, ya que “tratándose
de un mecanismo especial, extraordinario y adicional a los instrumentos
ordinarios de protección judicial, es razonable que esté limitado a ciertos
casos particulares en que la certeza del precedente no admite discusión”.
Encuentran que esta exigencia, no desborda el margen de configuración
legislativa del Congreso, pues deja intactos los derechos de petición y acción
de las personas, con lo que se mantiene la sujeción de las autoridades a la
Constitución y la ley (art.6), el debido proceso (artículo 29), los principios
de seguridad jurídica y buena fe (artículos 58 y 83) y el respeto por el
precedente (artículo 230).
En relación con la aplicación del mecanismo de
extensión judicial respecto de tutelas y autos de la Corte Constitucional, expresan
que en recientes fallos de constitucionalidad (Sentencias C-539, C-634 y C-816,
todas de 2011), “ha quedado claro que al adoptar sus decisiones, incluso dentro del
trámite de extensión de jurisprudencia del Consejo de Estado, tanto las
autoridades administrativas como las judiciales deben tener en cuenta, de
preferencia, la jurisprudencia constitucional en que se hayan interpretado las
normas aplicables al caso”. De otra parte, en relación con la pretensión
del actor de que el mecanismo de extensión de jurisprudencia pueda recaer sobre
fallos de otras jurisdicciones, en concreto sobre tutelas y providencias de
organismos internacionales, no lo encuentran constitucionalmente procedente,
pues de aceptarse esta tesis, “sería el
tribunal contencioso el que tendría a su cargo la decisión sobre los alcances y
efectos de las decisiones del Tribunal Constitucional y de tribunales
internacionales”.
En relación con el segundo cargo que denominan “competencia de la administración para negar
la solicitud de extensión de jurisprudencia cuando considera que la sentencia
de unificación debe ser modificada”, consideran que si bien, en principio,
parece resultar inconstitucional que se permita a las autoridades
administrativas apartarse de los órganos de cierre por su desacuerdo con los
mismos, sin embargo, “la norma demandada
contiene elementos normativos que ponen límites, condiciones y mecanismos de
control judicial a esa posibilidad de discusión del precedente por la autoridad
administrativa, lo cual evita su inconstitucionalidad”. Luego, con
fundamento en jurisprudencia de esta Corporación, encuentran que las normas
acusadas cumplen los estándares constitucionales, “pues exigen un deber fuerte de contra-argumentación a cargo de la
administración, el cual será objeto de revisión por el propio Consejo de Estado
como tribunal de cierre de la jurisdicción contenciosa; en esa medida, la
administración estará obligada a justificar de manera seria, clara y razonada
porqué niega la extensión de la jurisprudencia y, en consecuencia, porqué dará
un trato diferente a quien considera estar en una situación de igualdad con
quien ya ha obtenido una decisión favorable del Estado”.
Concluyen entonces afirmando, que los artículos demandados “no alteran ni debilitan los mandatos de
primacía constitucional e inmediatez de los derechos fundamentales; tampoco
desconocen el carácter vinculante del precedente que se deriva del artículo 230
superior y mucho menos interfieren o debilitan el alcance de los fallos de
tutela ni las competencias de la Corte Constitucional, en particular su
facultad de revisión de las decisiones judiciales relacionadas con la
protección de los derechos constitucionales”. Para los intervinientes la
extensión de jurisprudencia, “es un
mecanismo que refuerza la esfera jurídica de protección de las personas y, en
ese sentido, se desarrollan los artículos 2 (efectividad de los derechos), 13
(igualdad), 83 (buena fe), 95 y 113 (colaboración con la administración de
justicia) y 209 (principios de la función administrativa) de la Constitución
Política”.
3.2.
Ministerio de Justicia y del Derecho.
El Viceministro de Promoción de la Justicia,
actuando en nombre del Ministerio de Justicia y del Derecho, solicita a la
Corte declarar la exequibilidad de las normas demandadas.
Comienza por manifestar que para el caso
regulado en los artículos 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011, “la sentencia de unificación no es un
criterio para decidir sino la decisión misma, que mediante un procedimiento
regulado en tales artículos, se extiende a quien los solicite y se encuentre en
la misma situación fáctica y jurídica de aquel respecto de quien se decidió en
la sentencia a ser extendida”. Por lo tanto, “no hay lugar en ese caso a identificar, analizar y aplicar una fuente
o conjunto de fuentes de derecho sino a hacer efectivo directamente un derecho
subjetivo, ya reconocido para un caso de iguales condiciones fácticas y
jurídicas”.
Efectúa luego un detallado recuento del trámite
legislativo de los artículos demandados, transcribiendo los apartes pertinentes
de las diferentes ponencias, para concluir que el artículo 102, “no
constituye una disposición general que regule en su integridad el sistema de
fuentes del derecho aplicables para el reconocimiento de un derecho, sino una
disposición específica dentro del Código que regula las actuaciones de la
administración y los procedimientos de
la jurisdicción especial que conoce en
sede judicial de tales actuaciones, limitado al caso particular y concreto de
una solicitud de extensión de una decisión de tal jurisdicción a una situación
semejante”.
En relación con los cargos contra el inciso 5,
numeral 3, del artículo 102, aboga por su constitucionalidad, porque si la
administración se aparta de los argumentos que sirvieron de fundamento para la
decisión favorable adoptada en la sentencia objeto de extensión, debe exponer “clara y razonadamente los argumentos para
ello”, razones que se basarán en la jurisprudencia de
constitucionalidad emitida por la Corte
Constitucional y en la jurisprudencia de
las Altas Cortes que hayan interpretado y aplicado dichas normas.
Finalmente respecto del artículo 270, expresa
que este artículo no hace referencia a todas las sentencias de unificación que
puedan existir en el ordenamiento jurídico, “sino
solamente a las sentencias de unificación dentro del ámbito del derecho
administrativo” y, por consiguiente, “no
se desconoce la existencia de sentencias de unificación de la Corte
Constitucional, las cuales están definidas en el régimen propio de la
jurisdicción constitucional”.
3.3.
Universidad del Rosario.
Por intermedio del profesor Manuel Alberto
Restrepo Medina, interviene la Universidad del Rosario, solicitando declarar
exequibles las disposiciones demandadas de la Ley 1437 de 2011.
Luego de hacer alusión a la sentencia C-816 de
esta Corporación, que declaró exequible de manera condicionada el artículo 102
de la Ley 1437 de 2011, se ocupa el interviniente de la novedad y finalidad del
mecanismo de extensión de jurisprudencia, con base en apartes de las ponencias
para los debates parlamentarios, destacando, por una parte, la potestad conferida
a los ciudadanos de solicitar a la administración, el reconocimiento de
derechos cuando los supuestos fácticos y jurídicos de su caso cuenten con un
precedente y, por la otra, el fortalecimiento de los poderes del juez, para garantizar que las autoridades respeten
y acaten las decisiones judiciales que constituyen jurisprudencia reiterada o
de unificación.
Señala más adelante, la forma como la Ley Termina defendiendo la constitucionalidad de la
negativa a la petición de extensión consagrada en el artículo 102, por ser una
negación reglada y “que no puede ser una
decisión arbitraria y discrecional de la autoridad como lo insinúa el
demandante”.
3.4.
Universidad Externado de Colombia.
La Universidad Externado de Colombia interviene
mediante concepto elaborado por el Grupo de Investigación en Derecho
Administrativo, que remite su director Alberto Montaña Plata, solicitando a
esta Corte la adopción de las siguientes decisiones: i) Declarar que ya existe
cosa juzgada respecto de los incisos primero y séptimo del artículo 102 de la
Ley 1437 de 2011; ii) Declarar la exequibilidad condicionada de los apartados
demandados de los artículos 269 y 270 , en el entendido que las autoridades a
cargo de los procedimientos de extensión de jurisprudencia deben aplicar de
manera preferente las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las
normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su
competencia, así como las reglas derivadas de las decisiones de los Tribunales
Internacionales que interpretan los instrumentos que reconocen derechos humanos
y prohíben su limitación en los estados de excepción. Lo anterior, sin
perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el
control abstracto de constitucionalidad; iii) Declarar exequible el numeral 3
del párrafo 5 del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011.
El concepto comienza por manifestar que esta
Corte debe reconocer la existencia de cosa juzgada respecto de los incisos
primero y séptimo del artículo 102, dado que fueron declarados exequibles
mediante la sentencia C-816 de 2011, y los cargos formulados por el accionante
en esta demanda, son análogos a los que motivaron dicho pronunciamiento.
Se ocupa luego del cargo según el cual las
autoridades administrativas y judiciales involucradas en la extensión de jurisprudencia,
conforme los artículos 269 y 270, están autorizadas para desconocer las reglas
fijadas por el supremo intérprete de la
Constitución y los estándares internacionales, y manifiesta que dada la
semejanza de fondo de esta impugnación con otras conocidas recientemente por la
jurisprudencia constitucional, su análisis debe abordarse revisando las decisiones adoptadas por esta
Corporación en las sentencias C-539, C-634 y C-816 de 2011.
En estas tres sentencias, agrega, los fallos
apuntaron en una misma dirección: “el
reconocimiento de la configuración de una omisión legislativa relativa, que da
lugar a una sentencia aditiva en la que se reivindica la prevalencia de la
jurisprudencia constitucional y la obligatoriedad de consultar y aplicar sus
reglas de forma preferente”. En este sentido, la decisión sobre la
exequibilidad de los artículos 269 y 270 no puede ir en una “dirección diferente” y así lo proponen,
conforme se dijo en el párrafo inicial de este apartado.
Por último, en relación con la previsión
contenida en el numeral e del párrafo 5 del artículo 102, el concepto encuentra
que no viola la Constitución. Por el
contrario, “reconoce la legitimidad
constitucional de la administración para interpretar las disposiciones que
gobiernan sus competencias y prevé un instrumento para hacer efectiva la
separación de poderes. Lo anterior, en un marco de razonabilidad que consulta
las exigencias propias de nuestro Estado de Derecho: la previsión demandada
exige que la discrepancia sea (i) argumentada, (ii) con claridad y (iii) a
partir de argumentos racionales”.
4.
Concepto del Procurador General de la Nación.
Mediante concepto 5311, de febrero 14 de 2012,
el Señor Procurador General de la Nación, solicita a esta Corte que declare
estarse a lo resuelto en la sentencia C-816 de 2011, que declaró la
exequibilidad condicionada del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, y que
declare exequibles las expresiones demandadas de los artículos 102, 269 y 270
de la Ley 1437 de 2011.
En relación con la primera petición del
Ministerio Público, advierte que el artículo 102 fue demandado con fundamento
en razones semejantes a las que se arguyen en la demanda que se estudia, las
cuales fueron estudiadas y decididas en la sentencia C-816 de 2011, por lo cual
esta Corporación debe estarse a lo resuelto en la citada providencia.
En lo que concierne al artículo 269, encuentra
que “es el marco procedimental en el evento de que la administración no esté de
acuerdo con la extensión de la jurisprudencia, cuando el peticionario acude al
Consejo de Estado para solicitar la aplicación de la misma, sin que sea
necesario aludir a las sentencias de la Corte Constitucional, como lo pretende
el actor, pues esta situación se reguló en el mismo artículo 102, con la
modulación efectuada en la sentencia C-816 de 2011.
Por último, expresa que precisar el concepto de
sentencia de unificación jurisprudencial en el ámbito de la jurisdicción
contencioso-administrativa, como lo hace el artículo 270, “no implica
desconocer la fuerza vinculante del precedente constitucional contenido en las
sentencias tipo c y en las sentencias tipo su, proferidas por la Corte, como se
deja claro, entre otras, en las sentencia C-816 de
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia
de la Corte.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 5° de la Constitución, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre la demanda de la referencia, dado que las expresiones acusadas hacen
parte de una Ley, en este caso, la 1437 de 2011.
2. Normatividad
demandada.
2.1. Mediante la Ley 1437 de 2011, el Congreso
expidió el Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, para el cual dispuso un régimen especial de transición,
conforme al cual, comienza a regir a partir del 2 de julio de 2012. La primera
de las normas demandadas de dicho Código, el artículo 102, está contenido en la
Parte Primera que regula el Procedimiento Administrativo, integrando el Título
V, que trata de la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a
terceros por parte de las autoridades.
2.2. Este artículo 102, establece el
procedimiento mediante el cual las autoridades administrativas, deben extender
los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el
Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo
soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. El precepto en
comento regula, en forma detallada, la forma como el interesado debe presentar
su petición, así como el proceso que debe observar la autoridad frente a la
misma, señalando las distintas decisiones que dicha autoridad puede adoptar
indicando, con especial énfasis, lo que procede cuando la autoridad niega la
petición impetrada.
2.3. Los artículos 269 y 270, también objeto de
esta demanda, se ubican en la Parte Segunda del Código, que trata de la Organización
de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de sus funciones
Jurisdiccional y Consultiva, haciendo parte del Título VII, que regula así
mismo lo atinente a la extensión y unificación de la jurisprudencia.
2.4. El artículo 269, complementando lo
dispuesto en el artículo 102, antes referido, establece el procedimiento que
debe surtirse ante el Consejo de Estado, cuando la autoridad niega la extensión
de una sentencia de unificación o guarda silencio sobre la petición del
interesado. A su turno, el artículo 270, establece las sentencias del Consejo
de Estado que tendrán el carácter de sentencias de unificación jurisprudencial,
respecto de las cuales resulta viable solicitar la extensión de sus
efectos.
3. Cuestión preliminar: existencia de cosa
juzgada.
Tanto el Ministerio
Público, como la mayor parte de los intervinientes, solicitaron a la Corte,
estarse a lo resuelto en la Sentencia C-816 de 2011, que declaró la
exequibilidad condicionada de disposiciones del artículo 102 de la Ley 1437 de
2011. Será este entonces el primer interrogante que debe dilucidar esta
Corporación en el estudio de la demanda de inconstitucionalidad.
3.1. Mediante la
Sentencia C-816 de 2011, la Corte profirió una sentencia de constitucionalidad con
exequibilidad condicionada, en los siguientes términos de su parte resolutiva:
“Declarar exequibles los incisos primero y séptimo
del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, entendiéndose que las autoridades, al
extender los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas
por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus
decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de la Corte
Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la
resolución de los asuntos de su competencia”[2].
3.2. Sostuvo la Corte
que si bien el deber establecido en el inciso primero del artículo 102 de la
Ley 1437 de 2011 para que las autoridades extiendan los efectos de una
sentencia de unificación dictada por el Consejo de Estado se aviene a la
Constitución, excluir de ese deber las sentencias de la Corte Constitucional
tanto en control abstracto como de unificación en materia de tutela, constituye
una omisión legislativa violatoria de las competencias fijadas en el artículo
241 de la Carta y de los efectos de la cosa juzgada constitucional conferidos a
los fallos de la Corte Constitucional en el artículo 243 superior. 3.3. Agregó la Corte
en esta sentencia, adicionalmente, que
la orden del legislador dada a la
autoridad administrativa
en el inciso primero del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, de extender los
efectos de las sentencias de unificación del Consejo de Estado, órgano de
cierre de la jurisdicción contencioso-administrativo, a casos basados en los
mismos supuestos fácticos y jurídicos, es compatible con el concepto de la
fuerza vinculante de las sentencias proferidas por las altas corporaciones de
justicia como órganos de cierre jurisdiccional y responsables de la unificación
de la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones; además, la extensión
administrativa de las sentencias de unificación se constituyen en instrumento
de realización de la igualdad legal y de la adjudicación igualitaria del
derecho que rige el ejercicio de la
función administrativa (CP, arts 13 y 209). Por tal razón, la Corte encontró
que esta disposición resulta compatible con la Constitución y, por ende, debía
ser declarada exequible.
3.4. Ahora bien, para
el demandante en el presente proceso, las disposiciones acusadas del artículo
102 de la Ley 1437 de 2011, resultan inconstitucionales al restringir el
mecanismo de extensión de jurisprudencia, solamente a las sentencias de unificación
jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado. En su opinión debería
permitirse la extensión de jurisprudencia a otras providencias, como los
precedentes de la Corte Constitucional, a los estándares y reglas que fijen
organismos internacionales en los términos del artículo 93 de la Carta, así
como también a otros fallos proferidos por las Secciones o la Sala Plena del
mismo Consejo de Estado. 3.5. De los cargos
que el accionante formula en esta ocasión, respecto del artículo 102 de la Ley
1437 de 2011, se deriva similitud frente a lo decidido en la sentencia C-816 de
2011, en lo concerniente a la omisión que en dicho precepto se hizo de los
precedentes de la Corte Constitucional en el mecanismo de extensión de
jurisprudencia. Por este aspecto se impone entonces la declaratoria de cosa
juzgada respecto del mencionado artículo, en sus incisos primero y séptimo. Al
respecto, concluyó la Corte en la C-816 de 2011:
7.1. La Corte declarará
la exequibilidad del inciso 1º del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, que
dice: “Las autoridades deberán extender
los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el
Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo
soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos”. Lo
anterior, por cuanto si bien las
autoridades administrativas solo pueden ejercer las funciones atribuidas por la
Constitución y la ley (CP 121) en la forma allí prevista (CP 123.2), la función
administrativa se adelanta con fundamento en el principio de igualdad (CP 13,
209), que implica un deber de trato igualitario a las personas en el
reconocimiento, adjudicación y protección de sus derechos. Adicionalmente, las sentencias de los
órganos judiciales de cierre y unificación de las diferentes jurisdicciones,
además del valor de cosa juzgada propio de ellas frente al caso sub judice,
posee fuerza vinculante como precedente respecto de posteriores decisiones
judiciales que examinen casos similares, sin perjuicio de la posibilidad de apartamiento
del mismo que tiene el juez, a partir de argumentaciones explícitas al
respecto; y tal fuerza vinculante del precedente de las denominadas altas
cortes puede ser extendida a la autoridad administrativa por el Legislador,
quien cuenta con la posibilidad legal de apartamiento
administrativo.
7.2. La Corte Constitucional declarará la exequibilidad condicionada del
inciso integrado del artículo 102 de la Ley 1437/11 que dice: “La autoridad decidirá con fundamento en las
disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo
en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación
invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la
petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea
procedente”. La jurisprudencia de la Corte Constitucional, en
materia de interpretación de la Constitución y los derechos fundamentales,
tiene preeminencia en relación con la jurisprudencia de los órganos judiciales
de cierre de las diferentes jurisdicciones, dada la supremacía de la Constitución
sobre la normatividad restante del sistema jurídico y las competencias
constitucionales de la Corte. Por ello, de conformidad con precedentes de esta
corporación, se configuró omisión legislativa relativa en las disposiciones
demandada e integrada, y se hace necesario condicionar la resolución adoptada,
en los términos de la parte resolutiva de esta sentencia. (subraya fuera
del original)
3.6. Por lo tanto, la
Corte, en lo que respecta al primer bloque de cargos de inconstitucionalidad, contraerá
el estudio de los cargos a la inexequibilidad que de las otras presuntas
omisiones del artículo 102 formula el demandante, así como del artículo 270 de
la Ley 1437 de 2011. Respecto del segundo bloque de cargos por
inconstitucionalidad contenidos en la demanda, no se afectan por el fenómeno de
la cosa juzgada en este acápite analizada y ellos serán estudiados y resueltos
en la debida oportunidad.
4. Problema jurídico constitucional.
Definido lo anterior,
la Corte debe resolver los siguientes problemas: (i) viola la Constitución el
que, en el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, se haya limitado a las
sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, el mecanismo
de extensión de la jurisprudencia de dicho Consejo a
terceros por parte de las autoridades, omitiendo que este mecanismo de
extensión pudiera predicarse también de las reglas y los estándares fijados por
las Cortes Internacionales en los términos del artículo 93 constitucional y de
otras sentencias del mismo Consejo de Estado? (ii) resulta inconstitucional la
atribución conferida a la administración, en el mismo artículo 102 de la Ley
1437, para apartarse de la interpretación que haya efectuado el Consejo de
Estado en las sentencias de unificación jurisprudencial.
5. Inconstitucionalidad de las
expresiones “sentencias de unificación
jurisprudencial” de los artículos 102 y 269 e inconstitucionalidad del
artículo 270 de la Ley 1437 de 2011 (cargo 1º).
5.1. Concepto de inconstitucionalidad
alegada.
Para el demandante,
los cargos contra las expresiones indicadas de los artículos 102 y 269 y del
artículo 270 de la Ley 1437 de 2011
consisten en que limitan el mecanismo de extensión de jurisprudencia a las
sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, incurriendo en
una presunta omisión, ya que debería
permitirse que se solicitara ante la administración y el Consejo de Estado, la extensión de los estándares y reglas de los
tribunales internacionales de conformidad con el artículo 93 de la Constitución
y, así mismo, otras sentencias del Consejo de Estado, distintas de las de
unificación jurisprudencial.
5.2. El precedente en las sentencias de
unificación y la potestad de configuración legislativa.
5.2.1. Sea lo primero
ratificar la amplia potestad de configuración normativa concedida por la
Constitución al legislador en materia de la definición y el régimen de las
acciones y los procesos judiciales. Esta atribución, desarrollo de la cláusula
general de competencia consagrada en el artículo 150 constitucional y
específicamente de la disposición de su ordinal 2º que lo faculta para “expedir códigos en todos los ramos de la
legislación”, la ha ejercido en la presente ocasión el Legislador para expedir
el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, y prever allí un novedoso mecanismo como lo es la extensión de
la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades.
5.2.2. Resulta
razonable que el Legislador, al regular los Procedimientos Administrativos,
haya querido limitar el mecanismo de extensión administrativa de sentencias, a
un tipo especial de ellas, las sentencias de unificación jurisprudencial
proferidas por el Consejo de Estado, de las que por su naturaleza se deriva un
alto grado de seguridad y certeza. En efecto, es este órgano el definido por la
Constitución como máximo tribunal de lo contencioso-administrativo y órgano de
cierre del mismo (CP, 237), y como tal, ostenta el mandato de unificación
jurisprudencial en su jurisdicción, condición que le imprime fuerza vinculante
a determinadas decisiones que profiere[3]. Restantes
decisiones del tribunal supremo de lo contencioso administrativo, diferente de
las de unificación, no cuentan con el poder vinculante de las anteriores, y
para el Legislador son las sentencias unificadoras las que válidamente se
hallan llamadas a dotar a esta jurisdicción y a la administración en general de
reglas de interpretación “claras,
uniformes e identificables”, en virtud del mandato constitucional aludido.
5.2.3. Frente a la
posible vulneración del artículo 93
constitucional por la disposición acusada, en cuanto no se incluyen los
estándares fijados por las Cortes
Internacionales encargadas de interpretar los instrumentos de derechos humanos
ratificados por Colombia entre las providencias que pueden ser objeto del
mecanismo de extensión de jurisprudencia, en
primera instancia se comparte lo expresado por el Ministerio Público en
su concepto, en el sentido en que las autoridades están en la obligación
constitucional de incorporar en los casos particulares que así lo requieran,
las directrices de los estándares internacionales, conforme a lo previsto en el
inciso segundo del artículo 93 Superior; y para hacerlo “no se requiere de una manifestación expresa del legislador en este
sentido y, por consiguiente, de la circunstancia de que la norma legal no aluda
a la hermenéutica jurídica, no puede seguirse que exista una omisión
legislativa relativa”. En otras palabras, los estándares y reglas fijados
por las Cortes Internacionales, deben ser tenidos en cuenta no tanto porque así
lo reconozca el Legislador sino porque así lo impone la estructura de nuestro
ordenamiento jurídico, al consagrarlo el artículo 93 de la Carta, y en cuanto,
como lo ha dicho la Corte, constituyen una “presencia
tutelar”, que esta “irradiando,
guiando y delimitando la normatividad y la aplicación concreta de sus
preceptos”.
5.2.4. Adicionalmente como lo dijo la Corte, en la Sentencia C-370 de
2006, “la jurisprudencia de las instancias internacionales, encargadas
de interpretar esos tratados, constituye un criterio hermeneútico relevante
para establecer el sentido de las normas constitucionales sobre derechos
humanos”. En tal sentido debe ser entendido y aplicado cuando resulte
pertinente por las autoridades encargadas de dar aplicación al mecanismo de
extensión de jurisprudencia, pero en tanto “criterio hermeneútico
relevante”, no resultaba necesaria su consagración legislativa en el
artículo 270 del nuevo Código. Sobre este tema en particular
dijo esta Corporación en la citada sentencia C-370 de 2006: “La Corte
destaca con particular énfasis, que las anteriores conclusiones provienen de
Sentencias de un Tribunal internacional cuya competencia ha sido aceptada por
Colombia. El artículo 93 superior prescribe que los derechos y deberes
consagrados en esta Carta se interpretarán de conformidad con los tratados
internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. Ahora bien, si
un tratado internacional obligatorio para Colombia y referente a derechos y
deberes consagrados en la Constitución prevé la existencia de un órgano
autorizado para interpretarlo, como sucede por ejemplo con la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, creada por la Convención Interamericana de
Derechos Humanos, su jurisprudencia resulta relevante para la interpretación
que de tales derechos y deberes se haga en el orden interno. Por ello, esta Corporación ha reconocido relevancia jurídica a la jurisprudencia
de los órganos judiciales creados mediante convenios sobre derechos humanos
ratificados por Colombia. Así, por ejemplo, respecto de la jurisprudencia
sentada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos,en la Sentencia C-010 de 2000, se vertieron al respecto los siguientes
conceptos:
“Directamente
ligado a lo anterior, la Corte coincide con el interviniente en que en esta
materia es particularmente relevante la doctrina elaborada por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, que es el órgano judicial autorizado para
interpretar autorizadamente la Convención Interamericana. En efecto, como lo ha
señalado en varias oportunidades esta Corte Constitucional, en la medida en que
la Carta señala en el artículo 93 que los derechos y deberes constitucionales
deben interpretarse “de conformidad con los tratados internacionales sobre
derechos humanos ratificados por Colombia”, es indudable que la jurisprudencia de las instancias
internacionales, encargadas de interpretar esos tratados, constituye un
criterio hermenéutico relevante para establecer el sentido de las normas
constitucionales sobre derechos fundamentales.”[4]
5.2.5. Ahora bien, en
cuanto a la presunta omisión en el mecanismo de extensión de otras sentencias
del Consejo de Estado distintas de las de unificación jurisprudencial, téngase
en cuenta que, como bien se ha dicho, estas sentencias de unificación cumplen
la función especial y específica de ordenar y clarificar el precedente
aplicable. En este sentido, es plenamente razonable que sean estas sentencias y
no otras del Consejo de Estado, las llamadas a ser aplicadas en el mecanismo de
extensión de jurisprudencia. Las demás sentencias del Consejo de Estado siguen
teniendo su valor como precedente del órgano de cierre de lo
contencioso-administrativo, pero son un tipo especial de providencias -las
sentencias de unificación jurisprudencial- a las que el Legislador, en
ejercicio de su poder de configuración normativa, asignó la potestad de ser
aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia, que tienen la virtud
de evitar la realización de un proceso y de facilitar el acceso directo al
Consejo de Estado.
5.3. Conclusión.
5.3.1. Con base en lo
expuesto entonces, se tiene que la decisión del Legislador, de limitar a las
sentencias de unificación jurisprudencial el mecanismo de extensión de jurisprudencia,
adoptada en el amplio ámbito de su potestad normativa, no viola los preceptos
de la Constitución que señala el demandante. Por el contrario, al precisar la
naturaleza, el sentido y el alcance de dichas sentencias, al igual que los
eventos de su aplicación, señalando en detalle el procedimiento que debe
observarse para su trámite, está otorgando igualdad de trato a todos los que
concurran a su aplicación, (Art. 13 CP.), y respetando los principios del
debido proceso y de la confianza legítima (Arts. 29 y 83 CP). Además, con su
consagración no se está desconociendo lo prescrito en el artículo 93 Superior, sobre
las reglas y estándares fijados por las Cortes Internacionales, cuyo mandato como
criterio hermeneútico relevante se impone a las autoridades, así el Legislador
no lo mencione expresamente.
5.3.2. El mecanismo
de extensión de jurisprudencia en la medida en que contribuye a disminuir la
congestión judicial y la judicialización de las peticiones ante las
autoridades, contribuye así mismo a la eficacia, economía y celeridad en la
función administrativa (Art. 209). Por último, no vulnera los artículos 230,
241 y 243 Superiores, porque, como se dijo al inicio de esta sentencia, esta
Corte, mediante la Sentencia C-816 de 2011, condicionó la constitucionalidad de
este mecanismo de extensión de jurisprudencia, en el entendido que las
autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación
jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas
constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los
precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas aplicables a
la resolución de los asuntos de su competencia.
Por lo anterior, la
Corte Constitucional procederá a desestimar este cargo y declarar la constitucionalidad
de las disposiciones normativas analizadas.
6. Inconstitucionalidad del numeral 3°
del inciso 5° del artículo 102 y para oponerse a su extensión en el
procedimiento del artículo 269 de la ley 1437 de 2011 (cargo 2º).
6.1. Concepto de inconstitucionalidad
alegado.
6.1.1. El segundo
cargo lo hace consistir el demandante, en la inconstitucionalidad de la
competencia de la Administración para negar la solicitud de extensión de jurisprudencia,
contenida en el numeral 3 del inciso 5° del artículo 102 y para oponerse a su
extensión en el procedimiento del artículo 269 de la Ley 1437 de 2011.
6.1.2. Según el
artículo 102 demandado, ante la petición de extensión de la jurisprudencia que
le haya sido formulada, la autoridad competente podrá negar dicha extensión, entre
otros casos, en el contenido en el numeral 3 del inciso 5° del mencionado
artículo, según el cual dicha negativa podrá hacerse, “exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las
normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de
unificación. En este evento, el Consejo de Estado se pronunciará expresamente
sobre dichos argumentos y podrá mantener o modificar su posición, en el caso de
que el peticionario acuda a él, en los términos del artículo
6.1.3. A su turno el
artículo 269 preceptúa que cuando la autoridad administrativa niegue la
solicitud de extensión de jurisprudencia y el peticionario acuda ante el
Consejo de Estado, la administración podrá oponerse por las mismas razones
contempladas en el artículo 102, esto es, para el caso en análisis,
manifestando que las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma
indicada en la sentencia de unificación.
6.2. El valor vinculante del precedente judicial
de los órganos de cierre jurisdiccional y la posibilidad de apartamiento. Jurisprudencia
constitucional.
6.2.1. Para el
demandante es inconstitucional que la administración tenga competencia para no
aplicar el precedente, desconociendo su carácter vinculante. En su opinión, si
la Corte Constitucional tiene definido que el precedente debe ser observado por
todas las autoridades, mal puede el Legislador habilitar a la administración
para no aplicarlo, puesto que con ello se genera un ámbito de discrecionalidad
en la aplicación del derecho que es el que se quiere limitar al reconocer al
precedente como fuente de derecho.
En relación con el carácter vinculante de la
jurisprudencia constitucional, dijo la Corte en la Sentencia C-634 de 2011, al
estudiar la constitucionalidad del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011:
19.9. Los fallos de la Corte Constitucional,
tanto en ejercicio del control concreto como abstracto de constitucionalidad,
hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante, tanto en su parte
resolutiva (erga ommes en el caso de
los fallos de control de constitucionalidad de leyes, e inter partes para los fallos de revisión de tutela) y, en ambos
casos, las consideraciones de la ratio
decidendi, tienen fuerza vinculante para todas las autoridades públicas.
Esto en razón de la jerarquía del sistema de fuentes formales de derecho y el
principio de supremacía constitucional, que obligan a la aplicación preferente
de las disposiciones de la Carta Política y, en consecuencia, de los contenidos
normativos identificados por la jurisprudencia constitucional, en ejercicio de
su labor de intérprete autorizado del Texto Superior.
6.2.2. También había
tenido esta Corporación oportunidad de pronunciarse acerca del carácter
vinculante que tienen para la administración los precedentes de los órganos de
cierre de las diferentes jurisdicciones. En Sentencia C-539 de 2011, sobre el
particular esta Corte dijo:
5.2.3. La jurisprudencia de esta Corte ha precisado
que el respeto del precedente judicial por parte de las autoridades
administrativas hace parte del respeto del debido proceso y del principio de
legalidad en materia administrativa –art. 29, 121 y 122 Superiores-, en cuanto
(i) las autoridades están sometidas al imperio de la Constitución y de la ley,
y por tanto se encuentran obligadas a aplicar en todas sus actuaciones y
decisiones administrativas la Constitución y la ley; (ii) el contenido y
alcance de la Constitución y la ley es fijado por las altas Cortes, cuyas
decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii) las
decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y deben
fundamentarse de manera objetiva y razonable; (iv) el desconocimiento del
principio de legalidad implica la responsabilidad de los servidores públicos
(art. 6 y
6.2.3. Precisando el
alcance del carácter vinculante del precedente, de la jurisprudencia
constitucional se infiere que los funcionarios judiciales cuentan con un margen
de “autonomía funcional” -en los
términos de la sentencia citada- para, de manera excepcional y justificada,
apartarse de dicho precedente. En sentencia 816 de 2011, la Corte expresó:
En síntesis: (i) la
jurisprudencia, por definición constitucional, es “criterio auxiliar” de interpretación de la actividad judicial -CP,
artículo 230.2-, y de este modo los jueces en sus providencias “sólo están sometidos al imperio de la ley”
-CP, artículo 230.1-; (ii) sin embargo, las decisiones de la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de
la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y
la Corte Constitucional -en todos los casos, como guardián de la Constitución-,
tienen valor vinculante por emanar de
órganos diseñados para la unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los
principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica -CP, artículos 13 y 83-;
(iii) excepcionalmente, el juez puede apartarse del precedente judicial vinculante de los órganos jurisdiccionales de
cierre, mediante una argumentación explícita y razonada de su apartamiento,
en reconocimiento a la autonomía e independencia inherentes a la administración
de justicia y al ejercicio de la función judicial -CP, artículo 228-.
En efecto, en la base del apartamiento jurisprudencial está la
idea de preservar en núcleo esencial de la autonomía judicial en la tarea de
adjudicación del derecho en un caso concreto, aun frente a decisiones
judiciales ya adoptadas por las instancias superiores de la organización
judicial, a través de un mecanismo excepcional y exigente de argumentación. Y
responde, como se expresa en la sentencia C-634 de
6.2.4.
Específicamente, en relación con las autoridades administrativas, la Corte
aludió a la posibilidad del correlativo apartamiento
administrativo, como posibilidad válida con que cuenta la administración
para discutir los precedentes jurisprudenciales de los órganos judiciales de
cierre y, con ello, sustraerse de la fuerza vinculante de los mismos, de manera
excepcional y a través de un procedimiento exigente de argumentación. Dijo en
la C-816 de 2011:
5.5.4.2. Al igual que en el ámbito de judicial, el apartamiento administrativo de la decisión judicial precedente se
halla reglado, debiendo ser expreso y razonado. El artículo 102 citado,
prescribe los fundamentos admisibles de una decisión negativa a la solicitud de
extensión jurisprudencial: (i) necesidad de un período probatorio para refutar
la pretensión del demandante; (ii) falta de identidad entre la situación
jurídica del solicitante y la resuelta en la sentencia de unificación invocada;
(iii) discrepancia interpretativa con el Consejo de Estado respecto de las
normas aplicables -quien podrá decidirla, con “los mismos efectos del fallo aplicado” (Art 269, Ley 1427/11)-. En
todo caso, la negación de la solicitud de extensión jurisprudencial debe ser
suficientemente motivada por la autoridad administrativa competente, al igual
que ocurre cuando un juez se aparta de la jurisprudencia vinculante.
6.3. El caso concreto.
6.3.1. El artículo
102 de la Ley 1437/11[5]
establece las causales en que se puede basar la administración para la negación
a un peticionario del reconocimiento de un derecho, mediante la extensión de
una sentencia de unificación del Consejo de Estado, a saber: (i) necesidad
fundamentada de un período probatorio para demostrar la carencia del derecho
invocado por el peticionario; (ii) diferenciación fáctica entre la situación
del solicitante y aquella resuelta en la sentencia de unificación invocada;
(iii) discrepancia con la interpretación de las normas aplicables hecha en la
sentencia de unificación.
Las dos primeras
causales de negación de la extensión administrativa de tal jurisprudencia -la necesidad
probatoria y la diferencia fáctica- no son cuestionadas por el demandante. Lo
que considera inconstitucional es la renuencia del servidor administrativo a
decidir la extensión de la jurisprudencia mencionada por discrepancias con la
interpretación realizada por el Consejo de Estado en la sentencia de
unificación invocada. Así las cosas, el demandante considera contraria a la
Constitución la atribución que los preceptos demandados confieren a la
administración, para desatender la interpretación que haya hecho el Consejo de
Estado en una sentencia de unificación. Esto es, el apartamiento por la administración de la interpretación judicial
que genera precedente jurisprudencial.
6.3.2. Como se expresó
en la sentencia C-816 de 2011, la Constitución impone al gobierno -cabeza de la
administración- el deber de prestar a los funcionarios judiciales “los auxilios necesarios para hacer
efectivas sus providencias” (CP, art 201.1). En efecto, un estado de
derecho se edifica sobre la obligatoriedad de las decisiones de los jueces,
quedando los restantes servidores de otras ramas del poder atados a sus
providencias y, aún más, compelidos a realizar su cumplimiento. De este modo,
los autos y sentencias judiciales en firme que deciden un caso concreto, son
indiscutibles para la administración. No así necesariamente, frente a otras
causas distintas de las examinadas en cada providencia, pues por regla general,
sus efectos se contraen al ámbito de lo juzgado y vinculan solo a las partes
que concurrieron al respectivo proceso - excepción hecha, por ejemplo, de
sentencias erga omnes y con efectos inter comunis-. De ahí que para ordenar
a las autoridades administrativas la extensión de sentencias judiciales de
unificación del Consejo de Estado a otros casos diferentes a los fallados en
ellas, haya intervenido el Legislador a través de una orden legal expresa.
6.3.3. Específicamente,
los servidores públicos toman posesión de su cargo jurando “cumplir y
defender la Constitución” y ejercen sus funciones “en la forma prevista
en la Constitución, la ley y el reglamento” (CP 122 y 123.2). De este modo, la actividad administrativa
se halla sometida a las normas superiores del ordenamiento jurídico, no
pudiendo hacer u omitir sino aquello que le está permitido por la Constitución,
la Ley y los Reglamentos pertinentes, principio cuya efectividad se asegura
mediante el control de legalidad, en
prevención de actuaciones ilegales o arbitrarias del Poder Ejecutivo o de las
autoridades que realizan la función administrativa. No siendo
autoridades judiciales, las autoridades administrativas no pueden invocar la
autonomía judicial que les reconoce la Constitución a los jueces (CP, 228 y
230.1). Pero estando vinculados a la Rama Ejecutiva del poder público, rama
independiente y separada de la judicial, se hace necesario que sea el
Legislador quien imponga tal fuerza vinculante de los precedentes de
unificación del Consejo de Estado, a dichas autoridades.
6.3.4. Para algunos
de los intervinientes, la norma demandada “contiene
elementos normativos que ponen límites, condiciones y mecanismos de control
judicial” a esa potestad conferida a la administración para discutir el
precedente, lo cual podría evitar su inconstitucionalidad. Para ellos, dicha
norma impide una separación arbitraria del precedente por parte de la autoridad
administrativa y, por el contrario, le exigen un deber fuerte de
contra-argumentación. En este sentido, se insiste, “la administración estará obligada a justificar de manera seria, clara
y razonada porqué niega la extensión de la jurisprudencia y, en consecuencia,
porqué dará un trato diferente a quien considera estar en una situación de
igualdad con quien ya ha obtenido una decisión favorable del Estado”.
6.3.5. Para el
demandante la declaratoria de inexequibilidad del inciso anteriormente aludido del
artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, debería conducir también a la declaratoria
de inconstitucionalidad de las expresiones “si
se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación”, del
inciso 1° del artículo 269 de la misma Ley, así como la expresión “la administración podrá oponerse por las
mismas razones a que se refiere el artículo 102 de este Código”, contenida
en el inciso 2° de la precitada Ley 1437. Sin embargo, ello no resulta
procedente porque al examinar el artículo 102 de la Ley 1437, se advierte que
los numerales 1° y 2° del referido
inciso, contienen otras razones adicionales, distintas de las contenidas en
el inciso 3°, con base en las cuales las
autoridades podrán negar la petición de extensión de la jurisprudencia del
Consejo de Estado y, en estos casos, cabe la aplicación del procedimiento
previsto en el artículo 269 de la Ley 1437, incluidas las expresiones que el
demandante consideró erradamente como inexequibles.
6.3.6. En todo caso,
las expresiones “si se niega la extensión
de los efectos de una sentencia de unificación”, del inciso 1° del artículo
269 de la misma Ley, y “la administración
podrá oponerse por las mismas razones a que se refiere el artículo 102 de este
Código”, del inciso 2º del mismo artículo, se declararan compatibles con la Constitución, bajo el
entendimiento que tanto la negación administrativa de la extensión de los
efectos al solicitante como la oposición de la administración en el marco del
procedimiento del artículo 269 de la Ley 1437/11, proceden por las causales
consagradas en los incisos 1º y 2º del respectivo inciso.
6.4. Conclusión del caso. 6.4.1. En lo referente al
segundo problema jurídico sobre la atribución conferida a la administración en
el mismo artículo 102 de la Ley 1437, para apartarse de la interpretación que
haya efectuado el Consejo de Estado en las sentencias de unificación jurisprudencial,
la Corte considera que esa atribución de la administración no desconocía las
normas invocadas de la Carta. Dentro de la libertad de configuración que se le
reconoce al Legislador, es admisible que la administración pueda controvertir
los fundamentos de la jurisprudencia cuya extensión se invoca. Además, tal
posibilidad tiene carácter excepcional y restringido, pues en principio, lo que
procede es que la administración acoja la jurisprudencia que define el punto
sobre el cual ésta se debe pronunciarse; y solo mediante una argumentación
explícita y exigente, cabe oponer un criterio discrepante que sustente el apartamiento administrativo. Decisión
que, por lo demás, no es definitiva, pues dentro del trámite legalmente
dispuesto se prevé un mecanismo expedito y célere que permite al interesado
propiciar la intervención del máximo órgano de lo contencioso administrativo,
con el objeto de evaluar la postura de la administración y, si es el caso,
ratificar la posición jurisprudencial en discusión a través de una decisión que
resulta obligatoria para aquella. 6.4.2. Analizada la figura
de la extensión jurisprudencial en su contexto y no de manera parcial como lo
enfoca el demandante, esto es como un trámite que tiene una estructura y un
procedimiento que no se agota con la simple decisión de la administración de no
acoger la jurisprudencia, sino con la intervención del órgano de cierre
respectivo, la Corte encontró que la norma acusada se ajustaba a la Carta. III. DECISIÓN
La Corte Constitucional
de la República de Colombia, en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE:
Primero. - ESTARSE
A LO RESUELTO en la sentencia C-816 de 2011, en relación con las
expresiones “extensión de la jurisprudencia del consejo de estado a terceros
por parte de las autoridades”, “sentencia de unificación jurisprudencial
dictada por el Consejo de Estado” y, “sentencia de unificación”
del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011.
Segundo. - Declarar
la CONSTITUCIONALIDAD de la expresión “Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las
normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de
unificación. En este evento, el Consejo de Estado se pronunciará expresamente
sobre dichos argumentos y podrá mantener o modificar su posición, en el caso de
que el peticionario acuda a él, en los términos del artículo
Tercero. - Declarar la CONSTITUCIONALIDAD de la expresión “sentencia de
unificación” del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011 y, de las
expresiones “procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del
consejo de estado a terceros” y “la administración podrá
oponerse por las mismas razones a que se refiere el artículo 102 de este
código”, contenida en el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011.
Cuarto. - Declarar la CONSTITUCIONALIDAD del artículo
270 de la Ley 1437 de 2011, por los cargos analizados en la presente sentencia.
Notifíquese,
comuníquese, cópiese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELLO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ADRIANA
GUILLÉN ARANGO
Magistrada (E)
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
LUIS CARLOS MARIN PULGARIN
Secretario Ad-Hoc
[1] Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011
[2] C-816 de 2011, parte
resolutiva. [3] Ver C-816 de 2011. [4] Sentencia C- 370 de 2006. [5] Ley 1437/11, artículo 102
(parcial): EXTENSIÓN
DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR PARTE DE LAS
AUTORIDADES. Las autoridades deberán extender los efectos de una
sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en
la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los
mismos supuestos fácticos y jurídicos. (…) Esta decisión se adoptará dentro de los treinta
(30) días siguientes a su recepción, y las autoridades podrán negar la
petición con fundamento en las siguientes consideraciones (subraya fuera de
original): 1. Exponiendo las razones por las cuales considera
que la decisión no puede adoptarse sin que se surta un período probatorio en el
cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el
demandante carece del derecho invocado. En tal caso estará obligada a enunciar
cuáles son tales medios de prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable
que resultan los medios probatorios ya mencionados. 2. Exponiendo las razones por las cuales estima que
la situación del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de
unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos. 3. Exponiendo clara y razonadamente los argumentos
por los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada
en la sentencia de unificación. En este evento, el Consejo de Estado se
pronunciará expresamente sobre dichos argumentos y podrá mantener o modificar
su posición, en el caso de que el peticionario acuda a él, en los términos del
artículo 269. (…) |