RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.
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SENTENCIA
C-125/03 Referencia:
expediente D-4059 Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral
11(parcial) y el parágrafo segundo (parcial) del artículo 48 de la ley 734 de
2002. Actora:
MARCELA PATRICIA JIMÉNEZ ARANGO Magistrado
ponente: DR. MARCO GERARDO MONROY CABRA Bogotá,
D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil tres (2003). LA
SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, En
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
presente Sentencia con base en los siguientes, I.
ANTECEDENTES En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Marcela
Patricia Jiménez Arango presentó ante la Corte Constitucional demanda contra el
numeral 11 (parcial) y el parágrafo segundo (parcial) del artículo 48 de la Ley
734 de 2002. La actora considera que estas normas atentan contra el preámbulo y
los artículos 1°, 13, 15 y 29 de la Constitución Política. II.
NORMA DEMANDADA El
siguiente es el texto de la norma, dentro del cual se subrayan los apartes
parcialmente demandados: "LEY
734 (Febrero
5) Por
la cual se expide el Código Disciplinario Único. El
Congreso de Colombia DECRETA: "Artículo
48. Faltas gravísimas.
Son faltas gravísimas las siguientes: "... "
11. Ocasionar la muerte en forma deliberada, y dentro de un mismo
contexto de hechos, a varias personas que se encuentren en situación de
indefensión, por causa de sus opiniones o actividades políticas,
creencias religiosas, raza, sexo, color o idioma. "... "Parágrafo
1°. el
incumplimiento de los deberes y la incursión en las prohibiciones contemplados
en los artículos 153 numeral 21 y 154 numerales 8, 14, 15, 16 y 17 de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia." "Parágrafo
2°. También lo
será la incursión en la prohibición de que da cuenta el numeral 3 del artículo
154 ibidem cuando la mora supere el término de un año
calendario o ante un concurso de infracciones en número superior a diez o
haber sido sancionado disciplinariamente en tres ocasiones con anterioridad
dentro de los cinco años anteriores." III.
LA DEMANDA En
cuanto a las expresiones acusadas del numeral 11 del artículo trascrito, la
demanda afirma que ellas irrespetan los valores constitucionales de la dignidad
humana y del orden social justo, así como el principio de la razonabilidad.
Para la actora, elevar a la categoría de falta gravísima solamente la conducta
que consiste en ocasionar la muerte a "varias personas" - no
bastando la muerte de una sola-, por causa de "sus opiniones o
actividades políticas, creencias religiosas, raza, sexo, color, o idioma"
resulta "inadmisible y absolutamente irrazonable". De igual manera,
el hecho de que tal falta gravísima se configure únicamente si las muertes se
producen "dentro de un mismo contexto de hechos" y sobre
personas que se encuentren en estado de "indefensión",
desconoce tales valores superiores. Es
decir, a juicio de la demandante, "dentro de un Estado social de derecho
no puede considerarse que no es falta grave la muerte de una sola persona por "causa
de sus opiniones o actividades políticas, creencias religiosas, raza, sexo,
color o idioma" por parte de un servidor público y sí lo es en cambio
la muerte de "varias personas" y "dentro de un mismo
contexto de hechos", pues ello... ofende la dignidad humana y no se
compadece con el pretendido orden social justo como finalidad del Estado y,
además, es irrazonable". Respecto
de las expresiones demandadas del parágrafo segundo del artículo 48 de la Ley
734 de 2002, que establecen que también serán faltas gravísimas para los
funcionarios y empleados judiciales el concurso de infracciones en número
superior a diez o haber sido sancionados disciplinariamente en tres ocasiones
con anterioridad dentro de los cinco años anteriores, la demanda aduce que
ellas igualmente ofenden la dignidad humana y, además, el denominado
"derecho al olvido" que, a juicio de la actora, se deduce del canon
15 de la Constitución. También resultarían contrarias al derecho a la igualdad
y al principio del "non bis in idem",
que forma parte de las garantías del derecho al debido proceso. Explicando
el concepto de violación al principio de la dignidad, la demanda afirma que
"en la sanción del parágrafo segundo se tienen en cuenta única y
exclusivamente circunstancias objetivas tal como es una sanción, o mejor una
sentencia ejecutoriada". Es decir, conforme a este parágrafo, una persona
podría ser sancionada por comportamientos anteriores, aun después de haberse
rehabilitado y cumplido la pena. Respecto del desconocimiento del derecho a la
igualdad, aduce que la persona así sancionada "tendrá a sus espaldas entonces
una degradante marca que se hará valer para sancionarlo con una pena más grave
cuando, para otros, en igualdad de condiciones, la pena no va a tener tal
severidad". Siendo que la modalidad concursal tiene en el Código
Disciplinario unas reglas específicas para la tasación de la pena, no encuentra
la actora razón para que la sola circunstancia del concurso, o de las tres
faltas anteriores, haga que la falta sea gravísima. Respecto
del desconocimiento del artículo 29 superior, la acusación indica "las
tres sanciones anteriores están cubiertas por el principio del non bis in idem ", luego si esas sanciones anteriores se tienen
en cuenta nuevamente, se infringe la citada disposición superior. Finalmente,
la demandante arguye que conforme al artículo 29 superior, "nadie podrá
ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le
imputa". La norma que acusa, afirma, no sanciona ningún
"acto" sino los antecedentes del ciudadano, convirtiendo la
reincidencia en elemento de responsabilidad de carácter objetivo. Con ello, a
su juicio, se sanciona a la persona no lo por lo que hace sino por lo que es. IV.
INTERVENCIÓN DE LA ACADEMIA COLOMBIANA DE JURISPRUDENCIA Dentro
del término correspondiente, intervino dentro del proceso el ciudadano Carlos
Ariel Sánchez Torres en su condición de miembro de la Academia Colombina de
Jurisprudencia. En
cuanto a la acusación que recae sobre algunos apartes del numeral 11 del
artículo 48 de la Ley 734 de 2002, el interviniente se limita a afirmar que
ciertamente, y tal como lo afirma la demanda, para que se configure una falta
gravísima no se requiere necesariamente que la muerte propiciada por causa de
las opiniones, actividades políticas, creencias religiosas, raza, sexo, color o
idioma tenga que recaer sobre varias personas en situación de indefensión y
consumarse en un mismo contexto de hechos. Respecto
de las expresiones acusadas del segundo parágrafo del mismo artículo, la
intervención de la Academia arguye que dicha disposición atenta de manera grave
contra la Constitución Política al violar flagrante y arbitrariamente el
principio del "non
bis bis in idem",
el cual tiene aplicación dentro del derecho sancionatorio. En el texto
demandado, afirma la intervención, "el legislador estableció para una
misma conducta, con unos mismos hechos, y frente al mismo fundamento
teleológico de la sanción disciplinaria, dos sanciones, la primera impuesta por
el funcionario que investigó inicialmente la infracción y la segunda relativa a
la consecuencia de calificar dicha conducta como falta gravísima con sus
correspondientes sanciones..." Con
fundamento en las anteriores consideraciones el ciudadano interviniente
solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de
los apartes demandados del artículo 48 de la Ley 734 de 2002. V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN La
Procuradora General de la Nación (e), Sonia Patricia Téllez Beltrán, solicitó a
la Corte declarar la inexequibilidad de las
expresiones demandadas del numeral 11 del artículo 48 y la exequibilidad
del parágrafo segundo de la misma norma, salvo la expresión "o haber sido sancionado
disciplinariamente en tres ocasiones con anterioridad dentro de los cinco años
anteriores", que considera inexequible. Respecto de la expresión
"o ante un concurso de infracciones en número superior a diez", la
vista fiscal estima que la misma se ajusta a la Constitución, pero sólo si se
entiende que no constituye una causal de responsabilidad objetiva y que, por lo
tanto, implica la evaluación de la conducta del empleado o funcionario judicial
de conformidad con los principios que rigen el derecho disciplinario. En
sustento de esas solicitudes el concepto expone lo siguiente: En
cuanto a las expresiones acusadas del numeral 11 del artículo 48, el Ministerio
Público inicialmente lleva a cabo un examen contextual de la disposición, que
lleva a concluir que no existe sanción disciplinaria para la conducta que
consiste en dar muerte por razón de las opiniones o actividades políticas,
creencias religiosas, raza, sexo, color o idioma de la persona, cuando tal
conducta se lleva a cabo sobre una sola víctima y por fuera de las
circunstancias que se mencionan en la disposición parcialmente acusada. A
partir de esta conclusión, y teniendo en cuenta que otras conductas de menor
envergadura se consideran faltas gravísimas, estima que "resulta
injustificado y desproporcionado que no se contemple el homicidio que tiene
como causales la intolerancia del funcionario público". Por tanto, la
falta gravísima debe configurarse sin depender "del número de víctimas, ni
de si la conducta se realizó con coincidencia de las circunstancias de hecho,
ni de que las víctimas se encuentren en estado de indefensión, basta, dentro de
la finalidad de la norma, que se vulnere el derecho fundamental a la vida
teniendo como móvil estas razones de intolerancia." En
cuanto a las expresiones acusadas del parágrafo segundo del artículo 48 del Ley
734 de 2002, el concepto del Ministerio Público hace ver cómo dicha norma crea
un tipo disciplinario especial para los funcionarios y empleados judiciales, al
señalar que para ellos será falta gravísima el concurso de infracciones en
número superior a diez o haber sido sancionado disciplinariamente en tres
ocasiones con anterioridad dentro de los cinco años anteriores. Respecto
de la parte final del parágrafo, es decir de la expresión "haber sido sancionado
disciplinariamente en tres ocasiones con anterioridad dentro de los cinco años
anteriores", la vista fiscal manifiesta tener serios reparos de
constitucionalidad pues, a su juicio, ella consagra una causal objetiva de
responsabilidad que impide ejercer el derecho de defensa. En este sentido
afirma que "basta verificar objetivamente la situación material de haber
sido disciplinado en tres ocasiones anteriores, para que se configure la falta.
Ante esta verificación, resulta imposible que el disciplinado pueda alegar
cualquier justificación, es decir, no podrá defenderse del hecho constitutivo
de la falta cual es la sumatoria de tres sanciones." No
sucede lo mismo respecto de la expresión que eleva a la categoría de falta
gravísima "el
concurso de infracciones en número superior a diez", pues, para la
vista fiscal, en este caso lo que consagra el legislador es un criterio de
graduación de la sanción cuando se verifica un concurso, esto es, cuando
"con una o varias acciones u omisiones se infrinjan varias disposiciones
de la ley disciplinaria o varias veces la misma disposición." Explicando
esta diferencia, el concepto fiscal indica que "en el concurso, se
considera la reiteración en la falta para ser sancionada, pero en la sumatoria
de sanciones el caso es diferente pues las faltas en sí mismas ya fueron
sancionadas individualmente." En virtud del principio de tipicidad, afirma
el concepto, "el legislador puede determinar que la repetición de una
conducta constituya una falta disciplinaria, la cual será investigada y
sancionada." Pero "lo que resulta contrario al ordenamiento es
consagrar que la sumatoria de sanciones se constituya en sí misma como una conducta
reprochable." Para
el Ministerio Público, la última expresión del parágrafo segundo parcialmente
acusado origina varios interrogantes: en primer lugar, si lo que constituye
falta gravísima es el "haber sido sancionado disciplinariamente en tres
ocasiones con anterioridad dentro de los cinco años anteriores", no
sería claro cuál es la conducta reprochable ni cuándo se configura. Si se parte
de la base de que el funcionario debe ser consciente de su actuar, no entiende
la vista fiscal cuál es el acto que se le imputa y dónde se configura la
determinación de la voluntad. Se pregunta también si "un mismo
comportamiento puede reprocharse de manera diferente cuando la conducta se
realiza por primera, segunda, tercera, o cuarta vez" y sí se puede consagrar
como deber el no reincidir en sanciones disciplinarias. Aclara
el Ministerio Público que "no considera inconstitucional que se tenga en
cuenta la conducta del servidor público durante el servicio, sino la
constitución como tipo disciplinario de una situación objetiva", pues con
ello se desconoce el principio de la cosa juzgada y el de non bis in idem. En efecto, afirma, "es una falta que se
constituye con otras faltas ya juzgadas y sancionadas". Además, alega el
concepto, dado que las tres faltas acumuladas pueden ser en unos casos de mayor
gravedad que en otros, se rompe el principio de proporcionalidad al dar un
tratamiento igual a supuestos de hecho diferentes. Finalmente,
la vista fiscal sostiene que "un funcionario público que se sancione en un
lapso de tiempo, como lo es el de los últimos cinco años, con tres o más
sanciones disciplinarias, debe ser retirado de la administración, pero no como
consecuencia de una falta disciplinaria ni el agotamiento de un proceso de tal
naturaleza, sino por el hecho cierto de incurrir en lo que sería una causal
objetiva de destitución" (evaluación de servicios no satisfactoria). Añade
que esta decisión administrativa no requiere de proceso disciplinario pues no
tiene finalidades de corrección y prevención sino de terminación de la relación
laboral. VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE Competencia 1.
De conformidad con lo dispuesto por el numeral 4° del artículo 241 de la
Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver
definitivamente sobre la constitucionalidad de los apartes normativos
demandados en la presente oportunidad, por estar insertados en una ley de la
República. Cuestión
previa. Cosa juzgada parcial. 2.
Mediante Sentencia C-1076 de 20021 esta Corporación decidió la
demanda de inconstitucionalidad formulada en contra de la expresión "haber
sido sancionado disciplinariamente en tres ocasiones con anterioridad dentro de
los cinco años anteriores" contenida en el parágrafo 2° del artículo
48 de la Ley 734 de 2002, nuevamente demandada en la presente oportunidad. En
tal virtud, respecto de la expresión antedicha se ordenará estarse a lo
resuelto en la sentencia mencionada. En consecuencia, la Corte solo estudiará
la expresión "o ante un concurso de infracciones en número superior a
diez", contenida en el mismo parágrafo, y sobre la cual no ha recaído
hasta ahora ningún pronunciamiento por parte de esta Corporación. El
problema jurídico que plantea la demanda. 3.
Como se dijo en el acápite de Antecedentes, la demandante estima que las
expresiones acusadas del numeral 11 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002
desconocen la dignidad humana y el orden social justo como valores
constitucionales, al prescribir que únicamente es falta gravísima el ocasionar
la muerte deliberadamente a varias personas que se encuentren en estado de
indefensión, cuando ello ocurre "dentro de un mismo contexto de
hechos" y si la conducta se lleva a cabo por causa de sus opiniones o
actividades políticas, creencias religiosas, raza, sexo, color o idioma. A su
juicio, la sola muerte de una persona aislada causada por tales razones de
intolerancia, aun sin mediar la indefensión ni el requisito de que se produzca
"dentro de un mismo contexto de hechos", debe considerarse como una
falta disciplinaria gravísima, no siendo posible al legislador omitir la
respectiva causal. De
otro lado, respecto del aparte del parágrafo segundo del mismo artículo 48 cuya
constitucionalidad estudiará la Corte, que establece que también será falta
gravísima para los funcionarios y empleados judiciales el concurso de
infracciones en número superior a diez, la demanda afirma que carece de
justificación y resulta contrario al derecho al debido proceso, si se tiene en
cuenta que la modalidad concursal tienen en el Código Disciplinario unas reglas
específicas para la tasación de la pena. La
intervención ciudadana coadyuva la demanda, y la vista fiscal igualmente lo
hace respecto de la parte acusada del numeral 11 del artículo 48. No así en
cuanto a lo demandado del parágrafo segundo, pues el Ministerio Público estima
que el considerar falta gravísima el concurso de infracciones en número
superior a diez, equivale a decidir que la repetición de una conducta
constituye en sí misma una falta disciplinaria, la cual debe ser sancionada. De
esta manera, de un lado debe la Corte estudiar si resulta desproporcionado y
contrario a la dignidad humana y al orden social justo el considerar que
únicamente configura falta disciplinaria gravísima el causar por motivos de
intolerancia la muerte de varias personas, y no de un sola, siempre y cuando
las víctimas estén en estado de indefensión y los homicidios se produzcan
"dentro de un mismo contexto de hechos". De otro lado, tiene que
determinar si el derecho al debido proceso se ve desconocido cuando el legislador
eleva a la categoría de falta gravísima la sola circunstancia del concurso de
faltas en número superior a diez. La
finalidad, proporcionalidad y legalidad de la sanción administrativa 4.
Como ya ha sido expuesto por esta Corporación en fallos precedentes2,
la nueva concepción del Estado según la cláusula "social de derecho"
produjo un incremento apreciable de las facultades administrativas tendientes a
cumplir con los nuevos cometidos señalados al Estado mismo. Este se concibe
ahora como el promotor de toda la dinámica social hacia la efectividad de los
derechos fundamentales y, para estos efectos, asume nuevas actividades y
funciones como las de planeación e intervención de la economía, la
redistribución del ingreso para garantizar la satisfacción de las necesidades
básicas asociadas con la efectividad de los derechos fundamentales, la adecuada
prestación de los servicios públicos esenciales, la protección del medio
ambiente, etc. Este
cambio de concepción en el papel del Estado produjo el aumento de la actividad
administrativa, cuya eficacia se vio asociada a la necesidad de reconocerle a
la Administración Pública ciertas facultades de sanción. Se estimó así que en
el nuevo modelo estatal, que requería de la permanente intervención de la
Administración, la potestad sancionadora que se le reconocía le permitía
ejercer eficazmente sus facultades de gestión. Hoy
en día, la doctrina ius publicista reconoce
claramente que la potestad sancionadora forma parte de las competencias de
gestión que se atribuyen a la Administración, puesto que si un órgano tiene la
facultad jurídica para imponer una obligación o regular una conducta con miras
a lograr la realización del interés general, el incumplimiento de ese mandato
implica que el órgano que lo impuso tenga atribuciones sancionatorias. Esta
justificación de la potestad sancionadora de la Administración, parece haber
sido acogida por la jurisprudencia constitucional, como puede apreciarse en el
siguiente aparte de la Sentencia C- 214 de 1994: "Así,
se ha expresado, en forma reiterada, que i) la potestad sancionadora como
potestad propia de la administración es necesaria para el adecuado cumplimiento
de sus funciones y la realización de sus fines3, pues ii) permite
realizar los valores del orden jurídico institucional, mediante la asignación
de competencias a la administración que la habilitan para imponer a sus propios
funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios
punitivos, de una disciplina cuya observancia propende indudablemente a la
realización de sus cometidos4 y iii) constituye un complemento de la
potestad de mando, pues contribuye a asegurar el cumplimiento de las decisiones
administrativas"5. Resulta
claro entonces que la finalidad de la potestad sancionadora de la
administración consiste en permitirle el adecuado logro de sus fines, mediante
la asignación de competencias para sancionar el incumplimiento de sus
decisiones. Ahora
bien, en el terreno del derecho disciplinario estricto, esta finalidad se
concreta en la posibilidad que tiene la Administración Pública de imponer
sanciones a sus propios funcionarios quienes, en tal calidad, le están
sometidos a una especial sujeción. Con esta potestad disciplinaria se busca de
manera general el logro de los fines del Estado mismo y particularmente
asegurar el cumplimiento de los principios que gobiernan el ejercicio de la
función pública, cuales son el de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad6. Esta
finalidad particular del derecho disciplinario estricto, es decir del referido
a los servidores públicos7, delimita la libertad de configuración
legislativa en la materia. Las sanciones imponibles deben perseguir una
finalidad disuasoria de conductas que impidan la efectividad de los mencionados
principios que rigen la función pública, la punición de las mismas con fines
correccionales, o el retiro del servicio de aquellos funcionarios cuya conducta
extrema compromete de manera grave la realización de esos principios
constitucionales. A esta realidad se refiere concretamente el artículo 16 del
Nuevo Código Disciplinario Único cuando afirma lo siguiente: "Artículo
16. Función
de la sanción disciplinaria. La sanción disciplinaria tiene función
preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y
fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que
se deben observar en el ejercicio de la función pública." 5.
De otro lado, tales sanciones disciplinarias deben acatar los principios
aplicables al Derecho administrativo sancionador, que, según reiteradamente lo
ha señalado esta Corporación son, mutatis mutandi,
los mismos que se aplican al Derecho Penal8. Dentro de tales
principios figuran los de legalidad y proporcionalidad, de especial importancia
frente al problema jurídico que ahora ocupa la atención de la Corte. Sobre la
recepción con ciertos matices del primero de ellos en el derecho sancionatorio
la Corte ha explicado lo siguiente: "Uno
de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de la legalidad,
según el cual las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma
previa (tipicidad) sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo
cual su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa9.
Además, es claro que el principio de legalidad implica también que la sanción
debe estar predeterminada ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre
la sanción a ser impuesta pues, como esta Corporación ya lo había señalado, las
normas que consagran las faltas deben estatuir "también con carácter
previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en
aquéllas"10" 11 El
principio de legalidad en materia disciplinaria está expresamente recogido por
el artículo 4° la Ley 734 de 2002, actual Código Disciplinario Único: "Artículo
4°. Legalidad.
El servidor público y el particular en los casos previstos en este código sólo
serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que
estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización."
En
cuanto al principio de proporcionalidad en materia sancionatoria
administrativa, éste exige que tanto la falta descrita como la sanción
correspondiente a la misma resulten adecuadas a los fines de la norma, esto es,
a la realización de los principios que gobiernan la función pública. Respecto
de la sanción administrativa, la proporcionalidad implica también que ella no
resulte excesiva en rigidez frente a la gravedad de la conducta, ni tampoco
carente de importancia frente a esa misma gravedad. Sobre este particular el
artículo 18 del mismo Código Disciplinario Único define lo siguiente: "Artículo
18. Proporcionalidad.
La sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta cometida. En
la graduación de la sanción deben aplicarse los criterios que fija esta
ley." 6.
De todo lo anterior se concluye que el derecho disciplinario, como modalidad
del derecho administrativo sancionador, pretende regular la actuación de los
servidores públicos con miras a asegurar los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen
la función pública, y que, para tal cometido, describe mediante ley una serie
de conductas que estima contrarias a ese cometido, sancionándolas
proporcionalmente a la afectación de tales intereses que ellas producen. Sobre
la base de estas consideraciones entra la Corte a examinar la
constitucionalidad de los apartes legales demandados en la presente
oportunidad. Examen
de las expresiones acusadas del numeral 11 del artículo 48 de la Ley 734 de
2002. 7.
Las expresiones acusadas del numeral 11 del artículo 48 mencionan ciertas
circunstancias que deben concurrir para que el homicidio deliberado llevado a
cabo por causa de las opiniones o actividades políticas, creencias religiosas,
raza, sexo, color o idioma sea considerado como falta disciplinaria gravísima.
Dichas circunstancias son las siguientes: a.
Que
la muerte por tales razones se cause no a una sino a varias personas. b.
Que
tales muertes plurales se ocasionen "dentro de un mismo contexto de
hechos". c.
Que
las personas a quienes se les causa la muerte "se encuentren en estado de
indefensión". En
virtud de los anteriores elementos descriptivos de la conducta que se erige en
falta disciplinaria gravísima, la misma no se tipifica si la muerte por razones
de intolerancia se causa a una sola persona, si las víctimas no estaban
"en estado de indefensión" o si las varias muertes no se producen
"dentro de un mismo contexto de hechos". Lo
anterior plantea al intérprete llevar a cabo un examen contextual de la
disposición, para determinar si alguna otra norma del Código Disciplinario
Único establece que el homicidio causado por razones de intolerancia constituye
falta gravísima cuando no median las circunstancias a que se refiere el numeral
11 del artículo 48 de tal estatuto. Al respecto, debe observarse que de
conformidad con lo prescrito por el artículo 43 del Nuevo Código Disciplinario
Único, las faltas gravísimas son las taxativamente señaladas en el artículo 48
de ese estatuto12, norma de la cual forma parte el numeral 11 ahora
bajo examen. Esta clase de faltas originan destitución e inhabilidad general,
cuando son dolosas o realizadas con culpa gravísima (Ley 734 de 2002, artículo
44).13 Dentro
del catálogo de faltas gravísimas que son señaladas taxativamente por el
artículo 48, hay algunas en las cuales la conducta típica consiste en causar la
muerte a otra persona o personas. Tales son las contempladas en los siguientes
numerales: a.
Numeral 1°: "1.
Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito
sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como
consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo." Esta
causal permite sancionar como falta gravísima el homicidio doloso de una sola
persona, motivado por cualquier causa, sin que medien las circunstancias
exigidas por la causal del numeral 11 bajo examen (circunstancias que consisten
en la pluralidad de víctimas, su indefensión y que las muertes se ocasionen "dentro
de un mismo contexto de hechos"). Bajo esta causal caería, por
ejemplo, el homicidio de un indigente llevado a cabo por un servidor público,
en ejercicio de su cargo y en razón, con ocasión o como consecuencia de las funciones
del mismo, o abusando de ellas. No obstante, la descripción de la conducta del
numeral 1° impide sancionar como falta gravísima el homicidio u homicidios si
no se cometen "en razón, con ocasión o como consecuencia de la función
o cargo, o abusando del mismo." b.
Numeral 6°: "6.
Ocasionar, con el propósito de destruir total o parcialmente un grupo nacional,
étnico, racial, religioso, político o colectividad con identidad propia fundada
en motivos políticos, por razón de su pertenencia al mismo, la muerte de uno o
varios de sus miembros." Esta
causal permite sancionar el homicidio de una sola persona ocasionado por
razones políticas, raciales, culturales o religiosas, pero únicamente si tal
muerte es causada "con el propósito de destruir total o parcialmente un
grupo" (Genocidio). Sin la presencia de este elemento subjetivo, no es
posible sancionar como falta gravísima el homicidio de una sola persona por
razones de intolerancia política, religiosa, sexual, étnica o cultural. c.
Numeral 7°: 7.
Incurrir en graves violaciones al derecho internacional humanitario. Bajo
esta causal se podría castigar el homicidio de una sola persona por razones de
intolerancia, pero solamente cuando el mismo se produzca dentro del contexto de
un conflicto bélico. Por
fuera de las anteriormente examinadas, ninguna otra de las conductas descritas
por el artículo 48, configurativas de faltas gravísimas, tiene como verbo
rector de la conducta el ocasionar la muerte a otra persona o personas. Por lo
anterior, concluye la Corte que actualmente no constituye falta gravísima el
que un servidor público ocasione la muerte a una sola persona por razón de sus
opiniones o actividades políticas, creencias religiosas, raza, sexo, color o
idioma, sin que ello se lleve a cabo con ocasión o como consecuencia de la
función o cargo, o abusando del mismo. Tal conducta no es objeto de sanción
disciplinaria, pero en cambio si lo es el ocasionar la muerte a dos o más que
se encuentren en estado de indefensión, si ello ocurre "dentro de un mismo
contexto de hechos". 8.
Se pregunta entonces la Corte si le era posible al legislador omitir el
considerar como falta grave el homicidio intencional aislado de una persona por
razones de intolerancia o si estaba obligado a incluir tal conducta dentro del
catálogo del artículo 48. Así
como en el área del Derecho Penal el legislador puede, mientras respete la
Constitución, crear o suprimir tipos penales y graduar la penas aplicables
según la ponderación que haga de la gravedad de las conductas y del daño que
las mismas pueden ocasionar a la sociedad, en el terreno del Derecho
Disciplinario, como otra modalidad del ius puniendi del Estado, también goza el Congreso de
libertad de configuración a la hora de definir qué conductas de los servidores
públicos impiden el cumplimiento de los principios que gobiernan el ejercicio
de la función pública. No obstante, esta libertad configurativa del legislador
no puede entenderse absoluta, pues tanto en la descripción de las conductas
disciplinables como en señalamiento de las sanciones correspondientes debe
ajustarse a los valores y principios constitucionales y observar también los
principios de finalidad y proporcionalidad propios del derecho disciplinario,
que obligan, como se dijo, a que tanto la falta descrita como la sanción
correspondiente resulten adecuadas para conseguir la realización del fin que
persigue la potestad disciplinaria, esto es lograr del correcto ejercicio de la
función pública. A
esta realidad se ha referido anteriormente esta Corporación de la siguiente
manera: "En
principio, la regla es que el legislador cuenta con un amplio margen de
discrecionalidad a la hora de definir las conductas penalmente reprochables, lo
cual, extendido por naturaleza al ámbito disciplinario, implica que la ley es
autónoma en la regulación de las conductas disciplinariamente sancionables. No
obstante, la supremacía del orden constitucional también exige que la
definición de las conductas y la imposición de las sanciones correspondientes respete los parámetros de proporcionalidad que impone el
régimen superior, de suerte que aquella libertad configurativa no desborde ni
en discriminación de los asociados ni en desconocimiento de los principios que
ilustran el régimen punitivo del Estado. "La
Corte sostuvo en una de sus sentencias que: "La
relatividad de las opiniones sobre el punto y la necesidad de rodear de
garantías a la persona - lo que reviste enorme trascendencia dado que la
aplicación de penas traduce la manifestación más intensa del poder estatal frente
al individuo y a su libertad - ha llevado a reservar únicamente al
Legislador la determinación de los comportamientos que ameritan sanción y el
establecimiento de su naturaleza, alcance y de la respectiva dosimetría
punitiva (CP arts. 150-2 y 29). A través del procedimiento democrático de
adopción de las leyes, la sociedad tipifica las conductas reprochables y fija
las condignas sanciones y en este quehacer histórico acoge y abandona distintas
y sucesivas filosofías punitivas. Sobra señalar que las sanciones
disciplinarias como expresión del poder punitivo del estado y por su íntima
conexión con el ejercicio de la función pública en los ámbitos administrativo y
judicial (CP arts. 150-23, 256-3, 233), no se sustrae al mencionado principio
de legalidad (CP art. 29). "La
Constitución no obstante la amplia atribución que concede al Congreso en lo que
concierne a la fijación de las penas y las sanciones, incorpora como norma suya
una verdadera interdicción al exceso punitivo. Nadie será sometido - reza el artículo
12 de la CP - a desaparición forzada, a torturas ni a tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes. Por su parte, el artículo 34 de la C.P. prohibe las penas de destierro, prisión perpetua y
confiscación. Adicionalmente, el carácter social del estado de derecho, el
respeto a la persona humana, a su dignidad y autonomía, principios medulares
del ordenamiento constitucional, se sirven mejor con leyes que encarnen una
visión no disociada del principio de proporcionalidad y de subsidiariedad de la
pena, de modo que ésta sólo se consagre cuando sea estrictamente
necesario." (Sentencia C-591 de 1993. Subrayas fuera del original) "De
los apartes citados es posible colegir que aunque el legislador goza de un
amplio margen de discrecionalidad al momento de decidir cuáles conductas
merecen juicio de reprochabilidad jurídica, dicha
autonomía se encuentra restringida por las pautas que imponen la
proporcionalidad y la vigencia de los principios de convivencia pacífica y el
orden justo. A esto habría que agregar que el legislador está obligado a
mantener las garantías mínimas que se ha comprometido proteger en el ámbito
internacional en torno a la protección de los derechos de los asociados."14
(Resaltado fuera del original) 9.
Las anteriores reflexiones llevan a cuestionar el contenido normativo de las
expresiones acusadas del numeral 11 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 que
ahora ocupan la atención de la Corte. Dicho numeral eleva a la condición de
falta gravísima el homicidio causado por diversas razones de intolerancia, pero
sólo cuando recae sobre varias personas en estado de indefensión y si es
cometido "dentro de un mismo contexto de hechos". La finalidad
inmediata de esta norma consiste en realizar los valores expresados en el
preámbulo mismo de la Constitución Política de respeto a la vida y a la
dignidad de las personas, de la búsqueda de la convivencia y de la construcción
de un orden social justo. Para ello se proscribe la conducta de los servidores
públicos que atente contra la vida por razones claramente discriminatorias como
lo son sus "opiniones o actividades políticas, creencias religiosas,
raza, sexo, color o idioma", incluso cuando dicho comportamiento no
sea llevado a cabo en ejercicio de funciones. El legislador persigue también
garantizar el principio constitucional de imparcialidad de la función
administrativa a que se refiere el artículo 209 superior. Siendo
esta la finalidad de la disposición y aceptándose que el Congreso está obligado
a respetar los valores constitucionales expresados en el Preámbulo de la Carta
y los demás principios superiores15 y también a mantener las
garantías mínimas que se ha comprometido proteger en el ámbito internacional en
torno a la protección de los derechos humanos, no podría el legislador
considerar que el ocasionar la muerte de una sola persona por razones de
intolerancia política, religiosa, racial, o cultural no constituya una falta
gravísima del servidor público que la causa. Con este proceder irrespetaría el
principio de proporcionalidad que exige al legislador definir tipos penales
idóneos para la protección de los bienes jurídicos que pretende tutelar. En
efecto, ha dicho la Corte refiriéndose a materias penales, ante la existencia
de bienes jurídicos constitucionales, el Congreso debe describir los delitos
que realmente protejan tales derechos superiores: "La
proporcionalidad, implica, además, un juicio de idoneidad del tipo penal. Así,
ante la existencia de bienes jurídicos constitucionales, el legislador tiene la
obligación de definir el tipo penal de manera tal que en realidad proteja dicho
bien constitucional. En sentencia C-709 de 1996, la Corte analizó el tema de la
idoneidad del tipo penal descrito en el artículo 143 del Decreto 100 de 1980
(modificado por el artículo 24 de la Ley 190 de 1995), para concluir que el
beneficio derivado de la denuncia del hecho punible por parte de alguno de los
participantes en el mismo, tenía por efecto dejar desvalido el bien
constitucional "moralidad pública". En similar sentido se pronunció
en la sentencia C-177 de 2001, en la que se estableció que la definición del
tipo penal de genocidio tenía por efecto desproteger los derechos
constitucionales, en particular la vida e integridad física, de un grupo de
personas. Es decir, el tipo no resultaba idóneo para la protección de los
derechos constitucionales de los colombianos..."16
(Negrillas fuera del original) Por
todo lo anterior la Corte coincide con la demandante en cuanto señala que la
muerte de una sola persona por las razones de intolerancia mencionadas razonablemente
debe ser considerada como una falta gravísima del funcionario que la ocasiona,
independientemente de si la víctima se encuentra o no en estado de indefensión.
De igual manera, estima que la muerte de varias personas por los reseñados
motivos de intolerancia siempre debe configurar una falta gravísima, sin
atender si están o no en estado de indefensión ni a la circunstancia de que
tales muertes se causen "dentro de un mismo contexto de hechos". Por
tal motivo considera que le asiste razón a la actora cuando solicita la
declaración de inconstitucionalidad de la parte parcialmente acusada del
numeral 11 que ahora se examina. 10.
La Corte estima que si se trata de hacer operantes los valores a la vida y a la
dignidad, así como los principios de no discriminación y de imparcialidad de la
función pública, la expresión acusada de la norma demandada debe ser retirada
del ordenamiento. De otra manera la ley no respetaría los referidos valores
constitucionales expresados en el Preámbulo de la Carta y los demás principios
y derechos fundamentales recogidos en el texto de la Constitución. Tampoco
mantendría adecuadamente la garantías mínimas del derecho a la vida y a la no
discriminación que Colombia se ha comprometido proteger en el ámbito
internacional, concretamente en el artículo 4° de la Convención Americana de
Derechos Humanos suscrita en San José de Costa Rica en 196917 y en
los artículos 2° y 3° de la Declaración Universal de Derechos Humanos de la ONU18,
normas que, en virtud de lo dispuesto por el artículo 93 superior, forman parte
del bloque de constitucionalidad. Decisión
similar adoptó en oportunidad anterior esta Corporación, cuando, al estudiar la
constitucionalidad del tipo penal de genocidio contenido en el artículo 322A de
la Ley 589 de 2000, retiró del ordenamiento jurídico la expresión "que
actúe dentro del margen de la Ley" contenida en dicha norma.19
En esa ocasión, la Corte estimó que esta frase introducía un
condicionamiento sin el cual no era posible penalizar adecuadamente la conducta
de genocidio, con lo cual no sólo se irrespetaban compromisos internacionales
adquiridos por Colombia, sino que, adicionalmente, se dejaban desprotegidos
derechos consignados en la Carta Fundamental cuyo amparo era obligado para el
legislador. Dijo entonces la Corte: "...se
tiene que la regulación que de la figura del genocidio hace la norma
cuestionada del Código Penal, condicionó la incriminación punitiva de la
conducta a la circunstancia de que el grupo nacional, étnico, racial, político
o religioso cuya destrucción se persigue mediante la aniquilación de sus
miembros, "actúe dentro del margen de la Ley". "La
Corporación halla que este condicionamiento, cuya constitucionalidad se somete
a tela de juicio, no se ajusta a la Carta Política. "... "En
efecto, advierte esta Corte que, contrariamente a lo dispuesto, principalmente
en la ya mencionada Convención para la prevención y sanción del delito de
Genocidio, por razón de lo preceptuado en la frase cuestionada, en la
legislación penal colombiana quedó por fuera de la incriminación punitiva, el
exterminio de grupos humanos que se encuentren al margen de la Ley. "... "A
juicio de esta Corte, la señalada restricción resulta también inaceptable, por
cuanto riñe abiertamente con los principios y valores que inspiran la
Constitución de 1991, toda vez que desconoce en forma flagrante las garantías
de respeto irrestricto de los derechos a la vida y a la integridad personal que
deben reconocerse por igual a todas las personas, ya que respecto de todos los
seres humanos, tienen el mismo valor. "... "Como
esta Corte lo ha puesto de presente en oportunidades anteriores, la vida es un
valor fundamental. Por lo tanto, no admite distinciones de sujetos ni
diferenciaciones en el grado de protección que se conceda a esos derechos. "Al
apartarse la Corte del concepto del señor Fiscal General de la Nación, juzga
necesario reiterar que la cláusula general de competencia en favor del Congreso
y la libertad de configuración legislativa que de la misma emana, no pueden
aducirse como razón constitucionalmente válida para justificar la desprotección
o el desconocimiento de valores superiores que, como la vida y la integridad
personal gozan del mayor grado de protección, por lo que su garantía no admite
restricciones ni diferenciaciones de trato, ya que ello desnaturaliza la
esencia misma del mandato constitucional. "... "...de
donde resulta que la incriminación selectiva del genocidio, respecto tan sólo
de los miembros de un grupo nacional, étnico, racial, religioso o político que
actúe dentro del marco de la Ley, que consagra la frase cuestionada es, a todas
luces contraria a la Carta Política y, de consiguiente, inexequible." 20 Como
puede apreciarse, en la sentencia transcrita la Corte, declaró una inexequibilidad parcial en aras de lograr la efectiva
garantía del derecho a la vida y de otros valores fundamentales. De igual
manera se procederá en la presente oportunidad. Examen
de la expresión "o ante un concurso de infracciones en número superior
a diez", contenida en el parágrafo 2° del artículo 48 de Ley 734 de
2002. 12.
Según lo dispuesto por el segundo parágrafo del artículo 48 del Nuevo Código
Disciplinario Único -Ley 734 de 2002-, también se configura una falta gravísima
"ante un concurso de infracciones en número superior a diez". De
manera general la doctrina penal enseña que el concurso o acumulación puede
presentarse en tres casos, que corresponden a tres diferentes formas de
concurso punible: i) Cuando un mismo comportamiento humano se subsume en dos o
más tipos que no se excluyen entre sí, caso en el cual el concurso es ideal
o aparente.21 ii) Cuando varias acciones llevadas a cabo con un
mismo propósito, vulneran en diversas ocasiones el interés jurídico protegido
por un mismo tipo, caso en el cual se está en presencia de un delito
continuado.22 iii) Cuando una o varias acciones u omisiones
llevadas a cabo por el mismo agente con finalidades diversas producen una
pluralidad de violaciones jurídicas, caso en el cual se presenta un concurso
material o real.23 Obviamente,
ebviamenteOsta clasificación de los diferentes tipos
de concurso puede trasladarse al terreno del derecho disciplinario. Ahora
bien, la figura del concurso en sus diferentes modalidades da lugar las formas
especiales de gradación de la sanción aplicable, pues en principio se admite
que quien comete varias faltas debe ser mayormente sancionado. Los sistemas
usuales para sancionar el concurso han sido: i) El sistema de la acumulación
material según el cual debe imponerse la suma de las sanciones
correspondientes a las faltas o delitos cometidos. ii) El sistema de absorción
según el cual se debe imponer la sanción correspondiente a la falta o delito
más grave. iii) El sistema de la acumulación jurídica, que acepta la
acumulación de penas pero con un límite fijado por la ley.24 Nuestro
ordenamiento penal expresamente se refiere al concurso de conductas punibles
definiendo la figura y estableciendo las consecuencias jurídicas que conlleva
en materia de punibilidad. En efecto, el artículo 31 del Código Penal -Ley 599
de 2002- dice así: "Artículo
31. Concurso de conductas punibles. El que con una sola acción u omisión o con varias
acciones u omisiones infrinja varias disposiciones de la ley penal o varias
veces la misma disposición, quedará sometido a la que establezca la pena más
grave según su naturaleza, aumentada hasta en otro tanto, sin que fuere
superior a la suma aritmética de las que correspondan a las respectivas
conductas punibles debidamente dosificadas cada una de ellas. "En
ningún caso la pena privativa de la libertad podrá exceder de cuarenta (40)
años. Cuando
cualquiera de las conductas punibles concurrentes con la que tenga señalada la
pena más grave contemplare sanciones distintas a las establecidas en ésta,
dichas consecuencias jurídicas se tendrán en cuenta a efectos de hacer la
tasación de la pena correspondiente. "Parágrafo. En los eventos de los delitos
continuados y masa se impondrá la pena correspondiente al tipo respectivo
aumentada en una tercera parte." El
concurso en sus tres distintas modalidades implica un juicio de valor respecto
de la adecuación típica de una o varias conductas que no han sido juzgada.
Difiere de la reincidencia en que esta última se produce cuando se vuelve a
incurrir en un ilícito después de haber sido condenado por otro anterior,
circunstancia que es considerada por el derecho penal como una causa de
agravación punitiva. 13.
El Código Disciplinario Único -Ley 734 de 2002- contiene dos normas relativas
al concurso de faltas: una es justamente el segundo parágrafo del artículo 48,
norma parcialmente acusada que ahora se examina. La otra es el artículo 47, no
acusado, que expresa al respecto las siguientes reglas: "Artículo
47. Criterios para la graduación de la sanción. "... 2.
A quien, con una o varias acciones u omisiones, infrinja varias disposiciones
de la ley disciplinaria o varias veces la misma disposición, se le graduará la
sanción de acuerdo con los siguientes criterios: a.
Si
la sanción más grave es la destitución e inhabilidad general, esta última se
incrementará hasta en otro tanto, sin exceder el máximo legal; b.
Si
la sanción más grave es la suspensión e inhabilidad especial, se incrementará
hasta en otro tanto, sin exceder el máximo legal; c.
Si
la sanción más grave es la suspensión, esta se incrementará hasta en otro
tanto, sin exceder el máximo legal; d.
Si
las sanciones son de multa se impondrá la más grave aumentada en otro tanto,
sin exceder el máximo legal; Si
las sanciones a imponer para cada una de las faltas son la multa o la
amonestación, se impondrán todas. A
juicio de la Corte, la norma transcrita establece criterios para la gradución de la sanción en los casos de concurso ideal (con
una acción se infringen varias disposiciones), concurso material o real (con una
o varias acciones se infringen varias disposiciones) y falta continuada (varias
acciones infringen varias veces la misma disposición) .
15.
Ahora bien, la parte acusada del segundo parágrafo del artículo 48, norma cuya
constitucionalidad ahora se examina, dispone que en cualquier caso se estará en
presencia de una falta gravísima (que en cuanto tal acarrea la sanción de
destitución e inhabilidad general o especial25) por la sola
presencia de "un concurso de infracciones en número superior a
diez". Esta expresión admitiría dos interpretaciones: una primera
según la cual ella introduce un criterio adicional de incremento de la
responsabilidad solamente para el caso de concurso de infracciones no
sancionadas hasta entonces; y otra conforme a la cual la mayor responsabilidad
se ocasionaría en cualquier caso de pluralidad de infracciones a la ley
disciplinaria, incluyéndose, además del concurso, la reiteración, es decir la
nueva falta posterior a sanción anterior. Para
la Corte la frase demandada del parágrafo segundo se refiere solamente a los
casos de concurso ideal, material y falta continuada, pero no al caso de
reincidencia. A esta conclusión llega por dos razones: en primer lugar por el
tenor literal de la disposición, que emplea expresamente la palabra concurso,
noción jurídica distinta a la de reincidencia y que se refiere a la
situación que se presenta en caso de plurales infracciones a la ley, las cuales
no han sido sancionadas con anterioridad. Y de otro lado, porque la
reincidencia, que sí supone la agravación de la responsabilidad por el hecho de
haber sido juzgado y castigado anteriormente, es el evento regulado
expresamente por la oración siguiente contenida dentro del mismo parágrafo
segundo, según la cual también se incurre en falta gravísima por "haber
sido sancionado disciplinariamente en tres ocasiones con anterioridad dentro de
los cinco años anteriores." Sobre esta última expresión, como se
recuerda, ya recayó un pronunciamiento de inconstitucionalidad contenido en la
Sentencia C-1076 de 2002.26 16.
Hecha la anterior aclaración, debe observarse que la frase bajo examen agrega
un nuevo criterio de gradación de la responsabilidad, no contemplado en el
artículo 47 pero complementario de los señalados en él, aplicable en todos los
casos en que se configura un concurso de infracciones en numero
superior a diez, pero que únicamente cobija a los funcionarios y empleados
judiciales. No así a los demás servidores públicos. En efecto, la lectura
armónica de los parágrafos primero y segundo del artículo 48 lleva a tal
conclusión, pues aquél indica que, adicionalmente a las faltas gravísimas
descritas en los numerales 1° a 63 del referido artículo 48, "también
serán faltas gravísimas para los funcionarios y empleados judiciales..."
las que a continuación se indican en ese parágrafo, que posteriormente es
complementado por las disposiciones del siguiente. Además, los antecedentes del
de la Ley en el proceso legislativo muestran que, efectivamente, lo que el
legislador buscó con los tres parágrafos del artículo 48 fue establecer,
exclusivamente para los funcionarios y empleados judiciales, otras
circunstancias en las que se configura la falta gravísima. En este sentido, en
la ponencia para primer debate al proyecto de ley, explicando el alcance de los
tres parágrafos del artículo 48, se dijo lo siguiente: "Justificación: Las faltas gravísimas en materia de
funcionarios y empleados judiciales no responde a la proporcionalidad con la
que se incrementaron las de otros servidores públicos, quedando por fuera otras
que, como las señaladas en los parágrafos que se incluyen, reclaman una sanción
ejemplar."27 De
esta manera, si se trata de una suma de infracciones cometidas por un
funcionario o empleado judicial que antes no han sido sancionadas, el
comportamiento constituye per se una falta gravísima que debe ser
castigada como tal. Aquí, sin atender a la gravedad intrínseca del
comportamiento o comportamientos aislados con que se infringe la ley
disciplinaria, esta pluralidad de lesiones no sancionadas anteriormente hace
que se configure una falta gravísima. No hay propiamente una doble sanción,
sino un criterio de agravación de la puniblidad
derivado de la plural infracción de la ley disciplinaria. Por lo tanto, no se
desconoce el principio non bis in idem. Podría
pensarse que el criterio de agravación punitiva contenido en el parágrafo bajo
examen establece una causal objetiva de responsabilidad al castigar más
severamente al responsable por el solo hecho del concurso. No obstante, ello no
es así, pues lo que se sanciona con mayor gravedad es el acto o actos
llevados a cabo por el funcionario, que resultan ser pluralmente infractores de
la ley. Evidentemente, no es lo mismo infringir una vez el régimen
disciplinario que hacerlo varias veces y si esta múltiple violación, no juzgada
anteriormente, supera ciertos límites, la gravedad de la conducta o conductas y
el mayor grado en que se lesiona la función pública puede juzgarse ciertamente
como más grave. La mayor responsabilidad obedece a un actuar humano mayormente
lesivo de la ley disciplinaria. Se descarta, por lo tanto la responsabilidad
objetiva. 17.
No obstante, el límite de diez faltas escogido por el legislador podría llegar
a considerarse desproporcionado, aparte de irrespetuoso del principio de
igualdad. Debe entonces la Corte estudiar tales asuntos. En
relación con el respeto al principio de igualdad, no entiende la Corte por qué
razón el concurso de faltas en número superior a diez debe ser considerado como
falta gravísima solamente si el sujeto disciplinado es un funcionario o
empleado judicial. No así si se trata de cualquier otro servidor público. Si
bien podría estimarse, como se acaba de decir, que un concurso de tal
naturaleza constituye una conducta que puede ser considerada gravísima, no
existe una razón clara para estimar que solo tratándose de la función judicial
ella origine un mayor grado de responsabilidad. No aparece un objetivo de rango
constitucional que pueda justificar la introducción de este trato desigual
entre los funcionarios y empleados judiciales y los demás servidores públicos.
Tanto la función judicial, como la administrativa y la legislativa exigen de
quienes las cumplen el mismo grado de responsabilidad sin que la pertenencia a
una u otra rama del poder público pueda generar la diferencia que introduce la
regla que se examina. De
otro lado, en cuanto a la proporcionalidad de la medida adoptada por el
legislador, independientemente del sujeto a quien se le vaya a aplicar, debe
tenerse en cuenta que la ley no distingue entre faltas graves o leves, para
considerar que un concurso de cualquiera de ellas en número superior a diez se
erija en falta gravísima. Quiere ello decir que igualmente se configura una
falta gravísima por un concurso de más de diez infracciones graves, de más de
diez infracciones leves o de más infracciones de una y otra connotación. El
principio de proporcionalidad en materia disciplinaria es definido por el mismo
legislador. El artículo 18 de la propia Ley 734 de 2002, antes trascrito, se
recuerda, dice así: "Artículo
18. Proporcionalidad.
La sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta cometida.
En la graduación de la sanción deben aplicarse los criterios que fija esta
ley." Se
pregunta entonces la Corte si le era posible al legislador sancionar con
idéntico rigor a quien comete más de diez faltas leves que a quien comete más
de diez faltas graves, considerando que en cualquiera de las dos hipótesis el
solo concurso que por tal razón se presenta hace que la responsabilidad del
funcionario sea la equivalente a la culpa gravísima, que conlleva destitución e
inhabilidad general o especial. La
regla bajo examen permitiría, por ejemplo, que si un funcionario o empleado
judicial incumpliera por más de diez veces con el deber que incumbe a todo servidor
público de "registrar en la oficina de recursos humanos, o en la que
haga sus veces, su domicilio o dirección de residencia y teléfono, y dar aviso
oportuno de cualquier cambio", fuera sancionado de la misma manera que
si llegara a "ocasionar la muerte en forma deliberada, y dentro de un
mismo contexto de hechos, a varias personas que se encuentren en situación de
indefensión, por causa de sus opiniones o actividades políticas, creencias
religiosas, raza, sexo, color o idioma". En efecto, una y otra
conducta serían consideradas indistintamente como falta gravísima pues, según
las voces del artículo 34 de la Ley bajo examen, es deber de todo servidor
registrar su domicilio y teléfono, deber cuyo incumplimiento da lugar a que se
incurra en falta disciplinaria grave o leve28, pero que al repetirse
por más de diez veces deviene en gravísima, por lo cual es sancionada en igual
forma que el homicidio intencional de varias personas (pueden ser incluso más
de diez...), causado por razones de intolerancia. 18.
En este punto debe la Corte recordar su jurisprudencia sostenida29,
sentada en relación con la proporcionalidad de las sanciones penales, según la
cual el examen de la suficiencia o el exceso de una sanción penal respecto del
delito para el cual se contempla implica un juicio de valor que, salvo en
aquellos casos de desproporción manifiesta o evidente irrazonabilidad,
escapa a las atribuciones del juez constitucional. Sobre
este tema ha dicho, por ejemplo, que "bien puede el legislador crear o
suprimir figuras delictivas, introducir clasificaciones entre ellas, establecer
modalidades punitivas, graduar las penas aplicables, fijar la clase y
magnitud de éstas con arreglo a criterios de agravación o atenuación de los
comportamientos penalizados, todo de acuerdo con la apreciación, análisis y
ponderación que efectúe acerca de los fenómenos de la vida social y del mayor o
menor daño que ciertos comportamientos puedan estar causando o llegar a causar
en el conglomerado." Es decir, el legislador puede, dentro de su
libertad de configuración, adoptar la política criminal que se adecue a la
situación social del momento y al juicio que en determinada circunstancia
llegue a hacer de la incidencia social de ciertas conductas ilícitas. Es este
un terreno donde confluye un amplio margen de discrecionalidad, al cual
corresponde un correlativo examen laxo de constitucionalidad. Por eso, sólo en
el evento de desproporcionalidad manifiesta podría la Corte retirar del
ordenamiento la disposición que fija una sanción penal. Los
anteriores criterios vertidos en materia de política criminal, bien pueden ser
trasladados al terreno del derecho disciplinario, que también constituye una
faceta de la actividad punitiva del Estado. De esta manera, solo en caso de
desproporción manifiesta de la sanción prevista cabría retirar la declaración
de inexequibilidad de la disposición correspondiente. 19.
Pues bien, en el caso de la regla que se examina, a juicio de la Corte se
presenta una desproporcionalidad manifiesta que la obliga a retirar la frase
acusada del ordenamiento, por resultar inconstitucional. En efecto no se
atiende a parámetros de equidad y razonabilidad cuando se sanciona de igual
manera un concurso de igual número de faltas leves o de faltas graves,
equiparándolas, sin atender a ninguna otra circunstancia, a la falta gravísima
originaria de la mayor responsabilidad disciplinaria. En tal virtud se
desconoce el valor fundamental de la justicia, sobre el cual se edifica todo el
régimen jurídico. Debe
tenerse en cuenta, además, que el artículo 43 de la Ley 734 de 2002 indica una
serie de criterios que deben ser utilizados para determinar la gravedad o
levedad de una falta30 y que el artículo 47, anterior al acusado y
al cual se hizo referencia, consigna una regla de incremento de la
responsabilidad para cualquier caso de concurso de infracciones. Criterios
éstos que son suficientes para graduar la punibilidad en los casos de concurso
de faltas atendiendo a criterios como el grado en que la conducta afecta el
correcto desempeño de la función pública, el mayor o menor grado de
culpabilidad, las circunstancias particulares y modalidades en que se lleva a
cabo la infracción, el nivel jerárquico del servidor público, etc., de manera
que el retiro del ordenamiento de la expresión acusada no impide efectuar la
graduación punitiva aludida. VII.
DECISIÓN En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el
concepto del señor procurador general de la Nación y cumplidos los trámites
previstos en el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE Primero: Declarar INEXEQUIBLE la
expresión, "y dentro de un mismo contexto de hechos, a varias personas
que se encuentren en situación de indefensión," contenida en el numeral
11 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002. Segundo: Declarar INEXEQUIBLE la
expresión "o ante un concurso de infracciones en número superior a
diez", contenida en el parágrafo segundo del artículo 48 de la Ley 734
de 2002. Tercero: ESTARSE A LO RESUELTO en la
Sentencia C-1076 de 2002, en relación con la expresión "o haber sido
sancionado disciplinariamente en tres ocasiones con anterioridad dentro de los
cinco años anteriores" contenida en el parágrafo segundo de la Ley 734
de 2002. Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la gaceta de la corte constitucional y
archívese el expediente. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNNET Presidente JAIME
ARAUJO RENTERÍA Magistrado ALFREDO
BELTRÁN SIERRA Magistrado MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Magistrado JAIME
CORDOBA TRIVIÑO Magistrado RODRIGO
ESCOBAR GIL Magistrado MARCO
GERARDO MONROY CABRA Magistrado ALVARO
TAFUR GÁLVIS Magistrado CLARAINÉS
VARGAS HERNÁNDEZ Magistrada MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ Secretaria
general LA
SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL HACE
CONSTAR: Que el h. magistrado doctor Eduardo Montealegre Lynnet, no firma la presente sentencia por cuanto le fue
aceptado impedimento para intervenir en la presente decisión. MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ SECRETARIA
GENERAL Notas de pie de página: 1.
M.P Clara Inés Vargas 2.
Cf. Sentencia C-506 de 2002 3.
Sentencia C-597 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero. 4. Ibídem. 5.
Sentencia C-214 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell. 6.
Cf. Constitución Política art. 209 7.
La jurisprudencia ha hecho ver que frente a los servidores públicos opera el
llamado derecho disciplinario en sentido estricto, mientras que frente a la
generalidad de los administrados se suele hablar en general de derecho
correccional, como variedad del derecho administrativo sancionador. Cf.
Sentencia C-597 de 1996. 8.
Cf., entre otras, las sentencias T-438/92, C-195/93, C-244/96 y C-280/96. 9.
Ver, entre otras, las sentencia C-597 de 1996. MP Alejandro Martínez Caballero.
Fundamento 12. 10.
Sentencia C-417/93. MP José Gregorio Hernández Galindo. Consideración de la
Corte No 3. En el mismo sentido, ver sentencia C-280 de 1996. 11.
Sentencia C-1116 de 2000, M.P Alejandro Martínez Caballero 12.
Conforme al artículo 43 del Nuevo Código Disciplinario las faltas gravísimas
son las taxativamente señaladas en él. En efecto, el tenor literal de esta disposción es el siguiente: " Artículo 43.
Criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta. Las faltas
gravísimas están taxativamente señaladas en este código." 13.
Conforme al artículo 45 de la misma Ley 734 de 2002, la destitución e
inhabilidad general implica: a)
La terminación de la relación del servidor público con la administración, sin
que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección, o b)
La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y 278,
numeral 1, de la Constitución Política, o c)
La terminación del contrato de trabajo, y d)
En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función pública
en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la
exclusión del escalafón o carrera. Conforme
al artículo 46 de la misma Ley, la inhabilidad general será de diez a
veinte años. 14.
Sentencia C-181 de 2002, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra. 15.
Sobre el alcance de los valores y principio constitucionales como referentes
interpretativos de la ley y orientadores de su expedición, consúltese las
sentencias T-406 de 1992, C-546 de 1992, T- 079 de 1995, C- 445 de 1999, C-690
de 1996 y C-126 de 1998. 16.
Sentencia C-969 de 2002. M.P Eduardo Montealegre Lynett.
17.
Convención Americana de Derechos Humanos, Artículo 4: Derecho a la Vida "1.
Toda persona tiene derecho a que se respete su vida. Este derecho estará
protegido por la ley y, en general, a partir del momento de la concepción.
Nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente. ..."
18. Declaración Universal de Derechos Humanos
"Artículo 2:
1. Toda persona tiene todos los derechos y libertades
proclamados en esta Declaración, sin distinción alguna de raza, color, sexo,
idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional
o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición. 2. Además, no se hará distinción alguna fundada en la
condición política, jurídica o internacional del país o territorio de cuya
jurisdicción dependa una persona, tanto si se trata de un país independiente,
como de un territorio bajo administración fiduciaria, no autónomo o sometido a
cualquier otra limitación de soberanía. Artículo 3
Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a
la seguridad de su persona." 19.
El téxto completo del artículo 322 A era el
siguiente: Artículo 322A.- Genocidio.- El que con el propósito
de destruir total o parcialmente a un grupo nacional, étnico, racial, religioso
o político que actúe dentro del margen de la Ley, por razón de su
pertenencia al mismo, ocasionare la muerte de sus miembros, incurrirá en
prisión de cuarenta y cinco (45) a sesenta (60) años, en multa de quinientos
(500) a dos mil (2000) salarios mínimos mensuales vigentes y en interdicción de
derechos y funciones públicas de cinco (5) a diez (10) años 20.
Ver Sentencia C-177 de 2001 M.P Fabio Morón Díaz 21.
Cf. Reyes Echandía Alfonso. DERECHO PENAL PARTE
GENERAL. Publicaciones Externado de colombia. Bogotá,
1976. 22.
Cf. Ibidem 23.
Cf. Ibidem. 24.
Ibidem 25. Ley 734 de 2002. Artículo 44. Clases de sanciones.
El servidor público está sometido a las siguientes sanciones: 1.
Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o
realizadas con culpa gravísima. 2.
Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas
graves dolosas o gravísimas culposas. 26.
M.P Clara Inés Vargas 27.
Ponencia para primer debate al proyecto de ley 129 de 2002 Cámara, 19 de 2002
Senado,. Gaceta del Congreso N 263. A de junio de
2001. 28.
Para precisar si se trata, en cada caso, de una falta grave o leve, debe
acudirse a los criterios que para ese efecto se señalan en el artículo 43 de la
Ley 734 de 2002. 29.
Cf., entre otras, las sentencias C-037 de 1997, C-565 de 1993, C-070 de 1996,
C-118 de 1996. 30. Artículo 43. Criterios para determinar la gravedad o
levedad de la falta.
Las faltas gravísimas están taxativamente señaladas en este código. Se
determinará si la falta es grave o leve de conformidad con los siguientes
criterios: 1.
El grado de culpabilidad. 2.
La naturaleza esencial del servicio. 3.
El grado de perturbación del servicio. 4.
La jerarquía y mando que el servidor público tenga en la respectiva
institución. 5.
La trascendencia social de la falta o el perjuicio causado .
6.
Las modalidades y circunstancias en que se cometió la falta, que se apreciarán
teniendo en cuenta el cuidado empleado en su preparación, el nivel de
aprovechamiento de la confianza depositada en el investigado o de la que se
derive de la naturaleza del cargo o función, el grado de participación en la
comisión de la falta, si fue inducido por un superior a cometerla, o si la
cometió en estado de ofuscación originado en circunstancias o condiciones de
difícil prevención y gravedad extrema, debidamente comprobadas. 7.
Los motivos determinantes del comportamiento. 8.
Cuando la falta se realice con la intervención de varias personas, sean
particulares o servidores públicos. 9.
La realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa
grave, será considerada falta grave. |