PROYECTO DE ACUERDO No. 115 DE 2021

 

Ver Acuerdo Distrital 826 de 2021 Concejo de Bogotá, D.C.

 

POR EL CUAL SE ESTABLECEN PROHIBICIONES PARA REALIZAR RIÑAS DE GALLOS EN EL DISTRITO CAPITAL

 

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

 

1. OBJETO DEL PROYECTO

 

El objeto del presente Proyecto de Acuerdo es establecer prohibiciones para realizar riñas de gallos en el Distrito Capital, con el fin de contribuir a subsanar el déficit normativo de protección animal y de eliminar las prácticas especialmente crueles con los animales en Bogotá, tal como lo ha ordenado la Corte Constitucional.

 

2. JUSTIFICACIÓN

 

2.1 El sufrimiento que padecen los gallos durante las peleas

 

Los gallos son animales vertebrados y están dotados de sistema nervioso central, lo que hace de ellos seres sintientes. Esto quiere decir que tienen, al menos, las capacidades de: (i) experimentar emociones como felicidad, placer, dolor, miedo o frustración, (ii) tener algún grado de conciencia y autoconciencia, (iii) recordar acciones y consecuencias, (iv) valorar riesgos y beneficios, y (v) tener intereses autónomos en su propia vida y bienestar. De ello se concluye que poseen la capacidad de sufrir durante la horrenda riña y durante la preparación de la misma.

 

Para seleccionar a los gallos que se usarán en la pelea, los galleros crían y entrenan a los animales, enfrentándolos entre sí. Es común que los gallos más mansos, considerados “inferiores” por los galleros, sean usados como carnada para acuciar el impulso agresivo del otro animal. Sin embargo, las aves que sobreviven y que son seleccionadas para la pelea, no escapan al sufrimiento, incluso en los preparativos de las peleas.

 

Estos gallos pasan gran parte de su vida atados de una pata a un cilindro de plástico o a una jaula de alambre. Antes de iniciar la riña, es frecuente que los criaderos usen tijeras comunes para mutilar las crestas y barbillas del gallo, con el fin de evitar que otros gallos se los arranquen dentro del cuadrilátero. Esto los priva de la capacidad de termorregularse, afecta su sistema inmune y puede causar infecciones. Además, los criadores les cortan los espolones a las aves y les atan a las patas navajas u otras armas artificiales para que sean más letales. Las siguientes imágenes ilustran algunas de estas prácticas.

 

Mutilación de la cresta y espolones artificiales^[1]

 

Cuando se va a iniciar la riña, dos gallos son lanzados a un cuadrilátero y obligados a enfrentarse a muerte. Los gallos se atacan mutuamente con el pico y las patas, y se hieren gravemente con los espolones artificiales. Si la intensidad de la pelea baja, los galleros recogen a las aves y las golpean en la espalda, les estiran el pico o las ponen de nuevo una enfrente de la otra. La “lucha” no termina hasta que un gallo muera o quede moribundo. Finalmente, el gallo “perdedor” es desechado en un barril o un bote de basura, aun estando con vida.

 

2.2 El Proyecto de Acuerdo contribuye a mejorar la seguridad en la ciudad y a proteger a los menores

 

Además de ser una práctica extremada e innecesariamente cruel, las peleas de gallos también están asociadas a otras actividades delictivas y a conflictos de convivencia. Como se mencionará a continuación, no existe ninguna gallera legal en el país, por lo que las apuestas que allí tienen lugar contravienen el ordenamiento jurídico y se desarrollan en un ambiente de ilegalidad^[2]. Además, es común que en medio de la pelea se produzcan riñas y conflictos entre los asistentes; tanto así, que los medios de comunicación suelen registrar, con frecuencia, homicidios cometidos durante estos eventos^[3].

 

Lo anterior se agrava si se tiene en cuenta que a estos eventos suelen asistir menores de edad, quienes son expuestos al consumo de alcohol y drogas y a la violencia contra seres humanos y otros animales. De hecho, el Comité de los Derechos de los Niños de la Organización de Naciones Unidas (ONU) se ha pronunciado sobre la asistencia de menores a eventos de crueldad animal, y ha afirmado estar “profundamente preocupado por los altos niveles de violencia que enfrentan los niños” y, en particular, por “[e]l bienestar físico y mental de los niños que reciben formación para participar en corridas de toros y espectáculos conexos”.

 

En 2015, dicho Comité le recomendó al Estado colombiano “tomar las medidas legislativas y administrativas necesarias para proteger a todos los niños que reciben formación para participar en corridas de toros y espectáculos conexos”. El presente Acuerdo tiene, también, el objetivo de acoger dicha recomendación.

 

2.3 Las peleas de gallos en Bogotá

 

De acuerdo con información proporcionada por Coljuegos, no existe actualmente ninguna gallera legal en el Distrito Capital. Esto quiere decir que las riñas de gallos que se realizan en Bogotá: (i) son ilegales o se desarrollan en la clandestinidad, (ii) no generan ningún tipo de recaudo para el Distrito, (iii) no se pueden considerar como una actividad económica formal y (iv) no generan cifras oficiales sobre cuántas personas las realizan o crían o preparan gallos para este fin. Por lo anterior, las prohibiciones para la realización de este tipo de actividades y la regulación para su eliminación progresiva no tendrán un impacto importante sobre la economía de la ciudad.

 

Cabe aclarar que, si bien las peleas de gallos están permitidas a nivel nacional, estas prácticas están regladas por el Acuerdo 009 de 2005 del Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar y, por lo tanto, deben cumplir con las disposiciones allí contenidas. Ello quiere decir que, para operar legítimamente, las galleras deben pagar los derechos de explotación que allí se mencionan, así como los impuestos y demás tributos aplicables a la actividad.

2.4 La competencia del Concejo de Bogotá para regular las riñas de gallos

 

En la sentencia C-666 de 2010, la Corte Constitucional examinó la constitucionalidad del artículo 7 de la Ley 84 de 1989 y, después de hacer un examen de razonabilidad y proporcionalidad, encontró que este artículo contiene una “permisión genérica (…) de actividades que implican maltrato animal, sin que ni en éste ni en otros preceptos legales se regule su ejecución” y que “salta a la vista, por lo tanto, que la disposición acusada no contiene una ponderación entre el deber de protección [animal] y las expresiones culturales que involucran vejámenes a los animales”^[4]. De allí, la Corte concluye que “resulta un déficit normativo del deber de protección animal, porque el legislador privilegia desproporcionadamente las manifestaciones culturales (…) [que] implican un claro y contundente maltrato animal” (negrilla fuera del texto original).

 

En consecuencia, la Corte estableció que las actividades que constituyen maltrato animal y que están exceptuadas de sanciones en la Ley 84 de 1989, como las peleas de gallos y las actividades taurinas, únicamente son compatibles con la Constitución Política si cumplen con las siguientes condiciones:

 

“1) Que la excepción allí planteada permite, hasta determinación legislativa en con- trario, si ello llegare a ocurrir, la práctica de las actividades de entretenimiento y de expresión cultural con animales allí contenidas, siempre y cuando se entienda que estos deben, en todo caso, recibir protección especial contra el sufrimiento y el dolor durante el transcurso de esas actividades. En particular, la excepción del artículo 7 de la ley 84 de 1989 permite la continuación de expresiones humanas culturales y de entretenimiento con animales, siempre y cuando se eliminen o morigeren en el futuro las conductas especialmente crueles contra ellos en un proceso de adecuación entre expresiones culturales y deberes de protección a la fauna;

2) Que únicamente podrán desarrollarse en aquellos municipios o distritos en los que las mismas sean manifestación de una tradición regular, periódica e ininterrumpida y que por tanto su realización responda a cierta periodicidad;

3) Que sólo podrán desarrollarse en aquellas ocasiones en las que usualmente se han realizado en los respectivos municipios o distritos en que estén autorizadas;

4) Que sean estas las únicas actividades que pueden ser excepcionadas del cumplimiento    del    deber     constitucional     de     protección     a     los     animales;

5) Que las autoridades municipales en ningún caso podrán destinar dinero público a la construcción de instalaciones para la realización exclusiva de estas actividades” (negrilla fuera del texto original).

 

Como se desprende de esa decisión, las actividades de maltrato animal previstas en la Ley únicamente son compatibles con la Constitución Política, solo si: (i) se eliminan o se morigeran las conductas especialmente crueles contra los animales; (ii) se realizan en municipios en los que sea una tradición regular, periódica e ininterrumpida y (iii) tienen lugar en las épocas en las que tradicionalmente se han realizado.

 

Además, en la parte motiva de la decisión, la Corte estableció que:

 

“la excepción de la permisión de maltrato animal contenida en el precepto acusado debe ser interpretada de forma restrictiva y, por consiguiente, no debe tener vacíos que dificulten o, incluso, hagan nugatorio el deber de protección de los animales que se deriva de la Constitución; en este sentido, la excepción prevista en el artículo 7 de la Ley 84 de 1989 debe incluir elementos mínimos que garanticen en la medida de lo posible el bienestar de los animales involucrados en dichas manifestaciones culturales” (subrayado (fuera del texto original) ^[5].

 

Es de precisar que la orden de subsanar el déficit de protección animal no está dirigida a una autoridad en particular, sino al conjunto de actores públicos que intervienen en la regulación de las actividades culturales allí contenidas. Uno de tales actores son las entidades territoriales, por tres razones principales:

 

(i) el condicionamiento establece que las actividades culturales sólo se podrán realizar en los municipios en donde se hayan practicado de manera tradicional, regular, periódica e ininterrumpida;

 

(ii) una de las competencias de las entidades territoriales –y del Concejo de Bogotá en particular– es “dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio” (ver numeral 9 del artículo 313 de la Constitución) y “regular la preservación y defensa del patrimonio cultural” (ver el numeral 13 del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993).

 

(iii) el Concejo de Bogotá y las asambleas departamentales ejercen un poder subsidiario para dictar normas de Policía en materias que no sean de reserva legal, en el marco de la Constitución y la ley.

 

Por todo lo anterior, la Corte Constitucional ha afirmado que la armonización de las manifestaciones culturales con el mandato de protección animal:

 

“implica necesariamente la actuación del Legislador, que en cumplimiento de su potestad de configuración normativa debe regular de manera más detallada la permisión de maltrato animal objeto de examen constitucional. Labor que debe ser complementada con el concurso de las autoridades administrativas con competencias normativas en la materia, de manera que se subsane el déficit normativo del deber de protección animal al que se hizo referencia. En este sentido deberá expedirse una regulación de rango legal e infralegal que determine con exactitud qué acciones que impliquen maltrato animal pueden ser realizadas” (subrayado fuera del texto original) [6].

 

En concordancia con lo anterior, la Corte insistió en que las autoridades administrativas “con competencias normativas”, como los concejos municipales y distritales, pueden “concurrir con el Congreso de la República al establecimiento de regulaciones para cubrir el déficit normativo en la protección animal”^[7] (negrilla fuera del texto original). Además, la Corte agregó que:

 

“una interpretación conforme a la Constitución conduce a la conclusión que el cuerpo normativo que se cree no podrá, como ocurre hasta el momento en regulaciones legales –Ley 916 de 2004– o de otra naturaleza –resoluciones de organismos administrativos o, incluso, de naturaleza privada–, ignorar el deber de protección animal –y la consideración del bienestar animal que del mismo se deriva– y, por tanto, la regulación creada deberá ser tributaria de éste” (subrayado propio) ^[8].

 

El Consejo de Estado también se ha referido a la posibilidad de que las entidades territoriales, en particular los concejos distritales y municipales, regulen las prácticas culturales de maltrato animal. En la sentencia de tutela 956 del 17 de octubre de 2013, la Sección Primera afirmó que “en virtud del deber constitucional de protección animal las entidades territoriales puedan regular la realización de las manifestaciones culturales que impliquen violencia animal para garantizar en la mayor medida de lo posible el deber de protección de las especies involucradas en ellas, sin que, se repite, puedan prohibir o suspender estas manifestaciones culturales amparadas por la Constitución y la Ley” (subrayado y negrilla fuera del texto original) ^[9]. Esta misma subregla fue reiterada por la Sección Quinta en la sentencia de tutela 2257 del 23 de septiembre de 2015^[10], confirmada a su vez por la Corte Constitucional en la sentencia SU-056 de 2018.

 

Por lo anterior, el presente Acuerdo se expide con el objetivo de establecer tal regulación infralegal que armonice las prácticas culturales que implican maltrato animal que se realizan en el Distrito Capital con los mandatos que ha establecido la Corte para que puedan desarrollarse de forma constitucional.

 

Como ya se mencionó, esta regulación tiene varios fundamentos, uno de los cuales radica en las atribuciones otorgadas por la Constitución y la ley al Concejo de Bogotá. Corresponde al Concejo de Bogotá expedir normas y ejercer el control político para cumplir con las funciones señaladas en el artículo 313 de la Constitución Política y el artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993, entre ellas:

 

“Artículo 12. Atribuciones.

(…)

1. Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito.

(…)

7. Dictar las normas necesarias para garantizar la preservación y defensa del patrimonio ecológico, los recursos naturaleza y el medio ambiente”.

 

La Corte Constitucional ha afirmado pacíficamente que, en cuanto fauna, todos los animales hacen parte del concepto de ambiente^[11]. De hecho, es bajo esta consideración que la Ley 1955 de 2019 le asignó al Ministerio de Ambiente el deber de liderar la formulación de la “Política de Protección y Bienestar de Animales Domésticos y Silvestres” (art. 324), y por ese mismo motivo el Instituto Distrital de Protección y Bienestar Animal (IDPYBA) de Bogotá hace parte del Sector Ambiente (Acuerdo 257 de 2006, art. 102). Por lo tanto, la competencia para preservar y defender el patrimonio ecológico y el medio ambiente incluye, por disposición constitucional, a todos los animales.

 

En asuntos ambientales –dentro de los que se incluye la protección animal–, la jurisprudencia constitucional reconoce que “existen competencias normativas concurrentes entre el poder central y las autoridades locales”^[12]. Esas competencias concurrentes se armonizan mediante los principios contenidos en el artículo 288 de la Constitución Política y 63 de la Ley 99 de 1993, en particular mediante el principio constitucional y legal de rigor subsidiario^[13]. En aplicación de ese principio, las entidades territoriales están facultadas para hacer más exigentes –y no más flexibles– las regulaciones legales en materia ambiental, aun cuando se “limiten el ejercicio de derechos individuales y libertades públicas”^[14]. Así, por ejemplo, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han aceptado reiteradamente que los concejos municipales y distritales pueden hacer más rigurosa la reglamentación relacionada con la publicidad exterior visual, puesto que no existe reserva legal para regular la materia y el asunto involucra la protección del patrimonio ecológico^[15].

 

Como se verá en el marco jurídico que sigue a continuación, las peleas de gallos no están reguladas por la ley ni son un asunto de reserva legal. En la sentencia C-666 de 2010 la Corte resaltó la relevancia de ese hecho al afirmar que “las riñas de gallos no tienen un cuerpo normativo que regule todos y cada uno de los aspectos involucrados en su realización, mucho menos en lo relacionado con la protección de los animales que en ellas se utilizan” (negrilla fuera del texto original).

 

Por lo demás, el hecho de que las prácticas culturales de maltrato animal solo estén constitucionalmente permitidas en donde haya una tradición regular, periódica e ininterrumpida, demuestra la estrecha relación existente entre las entidades territoriales y este tipo de actividades. La Corte Constitucional ha reconocido que el principio de rigor subsidiario es aplicable en la protección y defensa del patrimonio ecológico, justamente porque dichos asuntos “guardan una conexidad estrecha con la identidad y diversidad cultural de los municipios”^[16]. En este caso, la aplicación del principio de rigor subsidiario garantiza que la discusión sobre la regulación de las prácticas culturales de maltrato animal sea asumida en el ámbito territorial, donde existen circunstancias particulares que ameritan condiciones más exigentes que las nacionales: por ejemplo, un interés más acentuado en la protección especial de los animales. Mediante la aplicación del principio de rigor subsidiario se protege la participación democrática y la autonomía territorial de Bogotá D.C., pues se le permite a la ciudad adecuar las normas nacionales “a sus necesidades, singularidades y expectativas”^[17], como lo manda la Constitución Política.

 

A lo aterior (sic) se añaden las competencias que tiene el Concejo de Bogotá para dictar normas de policía. En los artículos 12 y 13, el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana se refiere al poder subsidiario y residual de Policía que ejercen los concejos municipales y distritales. En virtud de estos artículos, el Concejo de Bogotá puede expedir normas de Policía en materias que no sean de reserva legal, en el marco de la Constitución y la ley. Además, estos artículos establecen que no se podrán establecer limitaciones, restricciones o normas adicionales a los derechos y deberes de las personas, y que el Concejo Distrital de Bogotá puede establecer formas de control policial sobre las normas de defensa del patrimonio ecológico y cultural.

 

En este caso, los mencionados artículos sirven de fundamento para el Proyecto de Acuerdo porque:

 

(i) las riñas de gallos no están reguladas en ninguna ley y no son un asunto se reserva legal, material ni formal. De hecho, la Corte Constitucional ha aceptado la necesidad de que las entidades territoriales concurran a la regulación de estas prácticas;

 

(ii) dado que la Corte Constitucional ha afirmado reiteradamente que la eventual prohibición de las prácticas culturales que implican maltrato animal por parte del Congreso sería exequible, la realización de estas actividades no implica el ejercicio de derechos^[18];

 

(iii) por disposición de la Corte Constitucional, todos los animales hacen parte del concepto constitucional de “ambiente” y, por lo tanto, su protección hace parte de la defensa del patrimonio ecológico, que es facultad del Concejo de Bogotá. Por eso mismo, como ya se mencionó, en materia de protección animal aplica el principio constitucional y legal de rigor subsidiario contenido en el artículo 63 de la Ley 99 de 1993.

 

2.5 Sobre las prohibiciones incluidas en el Proyecto de Acuerdo

 

Dentro de las prohibiciones establecidas para realizar riñas de gallos en el Distrito Capital se incluye:

 

(i) La prohibición de utilizar elementos que laceren, corten, mutilen, hieran, quemen o lastimen de cualquier modo a los gallos; la prohibición de afectar la integridad corporal de los gallos y la prohibición de tenerlos en jaulas, amarrados o en formas que restrinjan su movilidad. Estas prohibiciones se fundamentan en la necesidad de morigerar o eliminar el maltrato animal de las prácticas culturales exceptuadas en la Ley 84 de 1989, como lo ha ordenado la Corte Constitucional.

 

Como se mencionó anteriormente, la Corte ha afirmado que la regulación legal del Congreso de la República sobre esta materia es concurrente con una regulación infralegal de los concejos municipales y distritales, con el fin de determinar los comportamientos que se pueden realizar o no en el marco de estas prácticas.

 

(ii) La prohibición de mutilar a los gallos de cualquier forma, afectar su integridad corporal, alterar de forma alguna su anatomía, antes o después de la riña.

 

(iii) La prohibición de realizar riñas de gallos sin contrato de concesión vigente debidamente suscrito con Coljuegos o la entidad que haga sus veces. En este caso, la norma no introduce ninguna disposición nueva, sino que reproduce la obligación contenida en el artículo 2.7.6.2 del Decreto 1068 de 2015.   

 

(iv) La prohibición de realizar riñas de gallos por fuera del horario y los días que determine la Administración Distrital. Sobre este punto, los artículos 87 y 92 de la Ley 1801 de 2016 establecen que las actividades económicas –ya sean comerciales, industriales, de servicios, sociales, culturales, etc.– deben cumplir con los horarios establecidos por la autoridad competente.

 

(v) La prohibición de tener gallos en jaulas, amarrados o en formas que causen daño o sufrimiento físico o emocional al animal, antes o después de la riña.

 

(vi) La prohibición de almacenar, elaborar, poseer, tener, facilitar, entregar, distribuir o comercializar ni permitir o facilitar el consumo de sustancias prohibidas por la normativa vigente o las autoridades competentes, en virtud de los numerales 8 y 9 del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016.

 

(vii) La prohibición de ingreso de menores de edad. Los numerales 1 y 6 del artículo 38 de la Ley 1801 de 2016 establecen medidas correctivas para quien permita, auspicie, tolere, induzca o constriña a los menores a participar o ingresar a lugares en donde se realicen juegos de suerte y azar, como lo son las riñas de gallos.

 

(viii) La prohibición de realizar riñas de gallos a menos de 3 kilómetros de hospitales, hospicios centros de salud, centros que ofrezcan el servicio educativo, centros religiosos, y en el espacio público o en espacios, que siendo privados, trasciendan a lo público. Lo anterior en virtud de la facultad que otorga el artículo 84 de la Ley 1801 de 2016 a los concejos municipales y distritales y a los alcaldes.

 

Si bien es cierto que la ley establece que esta disposición debe expedirse “a iniciativa de los alcaldes”, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que este requisito se entiende subsanado si la entidad competente emite el correspondiente aval durante el trámite del proyecto, sin importar si es de forma explícita o implícita, o de manera escrita u oral^[19].

 

(ix) La prohibición de criar gallos en el perímetro urbano del Distrito Capital. En este caso, no se introduce ninguna disposición nueva, sino que se reproduce el artículo 2.8.5.2.37 del Decreto 780 de 2016.

 

Adicionalmente, de conformidad con las competencias asignadas por la normativa vigente, el Proyecto aclara cuáles son las entidades encargadas de velar por el cumplimiento del Acuerdo, conmina a la Administración Distrital a realizar campañas pedagógicas de sensibilización con la finalidad de promover la eliminación progresiva de las riñas de gallos y establece un período para que la Administración emita los actos administrativos necesarios para implementar el Acuerdo.

 

3. MARCO JURÍDICO

 

3.1. Marco constitucional y jurisprudencial

 

La protección del medio ambiente es un principio, un derecho y un deber de rango constitucional. Así lo establece la Constitución Política en los siguientes artículos, entre otros:

 

Art. 79: “es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente”.

Art. 8: “es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación”.

Art.95, num. 8: “son deberes de la persona y del ciudadano (...) 8. Proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano”.

 

El deber de proteger a los animales se deriva, principalmente, de las disposiciones constitucionales que protegen el medio ambiente. Así lo ha establecido la Corte Constitucional en las siguientes sentencias:

 

T-760 de 2007, M.P: Clara Inés Vargas

C-666 de 2010, M.P: Humberto Sierra Porto

C-283 de 2014, M.P: Jorge Iván Palacio

C-045 de 2019, M.P: Antonio José Lizarazo

C-032 de 2019, M.P: Gloria Stella Ortiz

 

Por lo tanto, como lo afirmó la Corte en la sentencia C-666 de 2010, la protección de los animales también tiene “rango y fuerza constitucional”, y vincula tanto al Estado como a sus habitantes. En esa misma sentencia, la Corte hizo explícito que todos los animales son sujetos de protección constitucional. En palabras de la Corte, “dentro del concepto de ambiente debe comprenderse la fauna que habita en nuestro territorio, que no sólo hará referencia a los animales que mantienen el equilibrio de ecosistemas existentes, sino a todos los animales que se encuentran en dicho territorio”. Al existir un mandato de rango constitucional de proteger a todos los animales, el legislador no tiene plena libertad de configuración normativa, sino que está obligado a “establecer un sistema jurídico de protección que garantice la integridad de los animales”.

 

Como se mencionó anteriormente, la sentencia C-666 de 2010 también reconoció que, en el caso de los espectáculos taurinos, la permisión del maltrato animal es una excepción que sólo es compatible con la Constitución Política si cumple con ciertas condiciones. En dicha decisión, la Corte declaró condicionalmente exequible el artículo 7 de la Ley 84 de 1989, en el entendido:

 

“1) Que la excepción allí planteada permite, hasta determinación legislativa en contrario, si ello llegare a ocurrir, la práctica de las actividades de entretenimiento y de expresión cultural con animales allí contenidas, siempre y cuando se entienda que estos deben, en todo caso, recibir protección especial contra el sufrimiento y el dolor durante el transcurso de esas actividades. En particular, la excepción del artículo 7de la ley 84 de 1989 permite la continuación de expresiones humanas culturales y de entretenimiento con animales, siempre y cuando se eliminen o morigeren en el futuro las conductas especialmente crueles contra ellos en un proceso de adecuación entre expresiones culturales y deberes de protección a la fauna;

2) Que únicamente podrán desarrollarse en aquellos municipios o distritos en los que las mismas sean manifestación de una tradición regular, periódica e ininterrumpida y que por tanto su realización responda a cierta periodicidad;

3) Que sólo podrán desarrollarse en aquellas ocasiones en las que usualmente se han realizado en los respectivos municipios o distritos en que estén autorizadas;

4) Que sean estas las únicas actividades que pueden ser excepcionadas del cumplimiento     del     deber     constitucional     de     protección     a     los     animales; y

5) Que las autoridades municipales en ningún caso podrán destinar dinero público a la construcción de instalaciones para la realización exclusiva de estas actividades” (negrilla fuera del texto original).

La sentencia C-666 de 2010 también reconoció que existe un déficit normativo de protección animal. Según la Corte, en las actuales normas se “privilegia desproporcionadamente las manifestaciones culturales (...) [que] implican un claro y contundente maltrato animal”, pues no se armoniza la protección de la cultura con la protección de los animales. Por lo tanto, la Corte ordenó expedir una regulación “de rango legal e infralegal” para subsanarlo. Además, en la misma sentencia, la Corte afirmó que la regulación que se expida “deberá prever protección contra el sufrimiento y el dolor de los animales empleados en estas actividades y deberá propugnar porque en el futuro se eliminen las conductas especialmente crueles para con ellos” (negrilla fuera del texto original). Estos fragmentos están estrechamente relacionados con la decisión de la sentencia, pues son el motivo por el cual la Corte condicionó la realización de actividades de maltrato animal al cumplimiento de ciertos requisitos. Por lo tanto, puede afirmarse que, al constituir parte de la razón de la decisión, estos fragmentos son vinculantes para todas las autoridades públicas, incluidos los concejos municipales y distritales.

 

3.2. Marco legal

 

A nivel legal, es preciso considerar tanto las normas de protección animal como las normas de protección ambiental relevantes para la materia, en particular las siguientes:

 

Ley 84 de 1989

 

Mediante esta ley se adoptó el Estatuto Nacional de Protección de los Animales, con el objetivo de “a) Prevenir y tratar el dolor y el sufrimiento de los animales; b) promover la salud y el bienestar de los animales, asegurándoles higiene, sanidad y condiciones apropiadas de existencia; c) erradicar y sancionar el maltrato y los actos de crueldad para con los animales” (Art. 2), entre otros. Además, en su artículo 4 estableció que “toda persona está obligada a respetar y abstenerse de causar daño o lesión a cualquier animal”; y consagró sanciones penales y económicas para quienes contravengan dicho deber.

 

En su artículo 7, la ley listó unas prácticas que, a pesar de constituir maltrato animal, quedaron exceptuadas de las sanciones legales: “Quedan exceptuados de lo expuesto en el inciso 1 y en los literales a), d), e), f) y g) del artículo anterior, el rejoneo, coleo, las corridas de toros, novilladas, corralejas, becerradas y tientas, así como las riñas de gallos y los procedimientos utilizados en estos espectáculos”. Sin embargo, como se verá a continuación, en virtud del principio de rigor subsidiario, el Concejo puede hacer más estricta la regulación legal contenida en esta ley.

 

Ley 99 de 1993

 

El artículo 63 de esta ley establece algunos principios normativos específicos para armonizar las competencias de los diferentes niveles territoriales. En este caso, son relevantes los principios de gradación normativa y de rigor subsidiario. El principio de gradación normativa señala que la autonomía de las entidades territoriales debe estar sujeta a la Constitución y a la ley. Por su parte, el principio de rigor subsidiario establece que “las regulaciones nacionales son un estándar mínimo”^[20], pero que las entidades territoriales pueden hacer que ese estándar sea más riguroso en su propia jurisdicción, cuando las circunstancias locales así lo ameriten. En la redacción del artículo 63:

 

“las normas y medidas de policía ambiental, es decir, aquellas que las autoridades ambientales expidan para la regulación del uso, manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables, o para la preservación del medio ambiente natural, bien sea que limiten el ejercicio de derechos individuales y libertades públicas para la preservación o restauración del medio ambiente, o que exijan licencia o permiso para el ejercicio de determinada actividad por la misma causa, podrán hacerse sucesiva y respectivamente más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes del nivel regional, departamental, distrital o municipal, en la medida en que se desciende en la jerarquía normativa y se reduce el ámbito territorial de las competencias, cuando las circunstancias locales especiales así lo ameriten”.

 

El principio de rigor subsidiario tiene rango constitucional y legal, pues se deriva del artículo 288 de la Constitución Política y está consagrado en la Ley 99 de 1993. Como se mencionó anteriormente, la protección de los animales se deriva del mandato constitucional de proteger el medio ambiente, por lo que el Distrito Capital está autorizado legalmente –desde el inciso cuarto del artículo 63 de la Ley 99 de 1993– para hacer más riguroso el régimen de protección animal en Bogotá.

 

En suma, el principio de rigor subsidiario es una manifestación de la participación democrática y la autonomía de las entidades territoriales, pues les permite a estas entidades adecuar las normas nacionales “a sus necesidades, singularidades y expectativas”^[21].

 

En Bogotá, la protección de los animales cobra cada vez más importancia. De hecho, Bogotá fue la primera ciudad del país y de América Latina en contar con un Instituto de Protección y Bienestar Animal, cuya creación fue autorizada por el Acuerdo 645 de 2016 y reglamentada mediante el Decreto Extraordinario 546 del mismo año. Desde entonces, el Instituto ha liderado planes y proyectos para proteger y mejorar la calidad de vida de los animales silvestres y domésticos que habitan en la ciudad. En 2019, el Distrito Capital ganó el primer puesto como ciudad amiga de los animales, premio que fue otorgado por la Organización World Animal Protection^[22]. Además, los bogotanos nos hemos movilizado constantemente a favor de la protección de los animales. Todo lo anterior demuestra que en el Distrito Capital existen circunstancias locales que ameritan hacer más rigurosa la protección de los animales.

 

Ley 1774 de 2016

 

Esta ley reconoció que los animales son seres sintientes y que deben recibir especial protección contra el sufrimiento y el dolor, en especial el causado directa o indirectamente por los humanos. Esta norma modificó el Código Penal y el Código de Procedimiento Penal para regular las penas previstas para los delitos contra los animales y el procedimiento aplicable. En el artículo 5, la ley estableció que “quienes adelanten las conductas descritas en el artículo 7 de la Ley 84 de 1989 no serán objeto de las penas previstas en la presente ley”.

 

Adicionalmente, en el artículo 3 la ley consagró el deber de que el responsable o tenedor de los animales asegure, como mínimo:

 

“1. Que no sufran de hambre ni sed;

2. Que no sufran injustificadamente malestar físico ni dolor;

3. Que no les sean provocadas enfermedades por negligencia o descuido;

4. Que no sean sometidos a condiciones de miedo ni estrés;

5. Que puedan manifestar su comportamiento natural”.

 

3.3. Otras normas

 

El Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar –organismo administrativo adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público– tiene la función de “aprobar y expedir los reglamentos y sus modificaciones de las distintas modalidades de juegos de suerte y azar, cuya explotación corresponda a las entidades territoriales”^[23]. Dentro de dichas reglamentaciones cabe resaltar la siguiente:

 

Acuerdo 009 de 2005

 

Este acto administrativo establece el reglamento de apuestas en los eventos gallísticos. La norma define algunos de los términos relevantes para este tipo de eventos; señala las características del juego y establece algunas de sus reglas. Además, el Acuerdo regula los derechos de explotación y los gastos de administración que debe pagar el operador del evento.

 

Como se afirmó anteriormente, “no existe ninguna concesión vigente en el país que autorice la operación de galleras, ni existe ningún proceso de contratación por licitación pública para operar este juego”^[24]. Por lo tanto, no existen en el Distrito Capital peleas de gallos que cumplan con la normatividad hasta aquí reseñada.

 

4. COMPETENCIA

 

El Concejo de Bogotá es competente para prohibir las peleas de gallos y la crianza de gallos para pelea en el Distrito Capital. Como se explicó anteriormente, la protección animal hace parte del mandato constitucional de proteger el medio ambiente. Por lo tanto, en asuntos de protección animal aplica el principio constitucional y legal de rigor subsidiario, según el cual las entidades territoriales pueden hacer más rigurosa –y no más flexible– la normatividad ambiental.

 

Además, las facultades de los concejos están contenidas en el artículo 313 de la Constitución Política. En el numeral noveno (9), se establece que corresponde a los concejos “dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio”. Esa misma facultad también está consagrada en el artículo 12, numeral 7, del Decreto Ley 1421 de 1993, según el cual corresponde al Concejo Distrital “dictar las normas necesarias para garantizar la preservación y defensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales y el medio ambiente”. En cuanto a la fauna, los animales que habitan en el Distrito Capital son parte de su patrimonio ecológico y del medio ambiente; su protección y defensa “guardan una conexidad estrecha con la identidad y diversidad cultural”^[25] de la ciudad y, por lo tanto, se trata de un asunto que puede ser regulado por el Concejo Distrital.

 

5. IMPACTO FISCAL

 

En cumplimiento del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, hay que precisar que el presente Proyecto de Acuerdo no tiene ningún impacto fiscal que implique modificación del marco fiscal de mediano plazo, en tanto la materialización de las reglas contenidas en este Proyecto no representa ningún gasto adicional para el Distrito. Sin embargo, en el eventual caso de que esta iniciativa implique algún gasto para alguna o algunas de las entidades distritales, dichos costos se entenderán incorporados en los presupuestos y en el Plan Operativo Anual de Inversión de la autoridad correspondiente.

 

Proyecto de Acuerdo No.____de 2021

 

“POR EL CUAL SE ESTABLECEN PROHIBICIONES PARA REALIZAR RIÑAS DE GALLOS EN EL DISTRITO CAPITAL”

 

El Concejo de Bogotá D.C

 

En uso de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las que le confieren los numerales 1 y 9 del artículo 313 de la Constitución Política, los numerales 1 y 7 del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993 y los artículos 12, 13 y 84 de la Ley 1801 de 2016,

 

ACUERDA:

 

Artículo 1. OBJETO. El presente Acuerdo busca eliminar progresivamente las riñas de gallos en el Distrito Capital, mediante prohibiciones y requisitos para su realización.

 

Artículo 2. PROHIBICIONES. Establézcanse los siguientes requisitos para realizar riñas de gallos en el Distrito Capital:

 

1. No se podrán utilizar elementos que laceren, corten, mutilen, hieran, quemen o lastimen de cualquier modo a los gallos.

2. No se podrá mutilar a los gallos de ninguna forma, ni afectar su integridad corporal, ni alterar de forma alguna su anatomía, ni antes, ni después de la riña.

3. No se podrán realizar riñas de gallos sin contrato de concesión vigente debidamente suscrito con Coljuegos o con la entidad que haga sus veces.

4. No se podrán realizar riñas de gallos por fuera del horario, los días y los lugares que determine la Administración Distrital.

5. No se podrán tener gallos en jaulas, amarrados o en formas que causen daño o sufrimiento físico o emocional al animal, ni antes, ni después de la riña.

6. No se podrá almacenar, elaborar, poseer, tener, facilitar, entregar, distribuir o comercializar ni permitir o facilitar el consumo de sustancias prohibidas por la normativa vigente o las autoridades competentes.

 

Parágrafo. El incumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo podrá dar lugar a la imposición de las sanciones previstas en la Ley 84 de 1989 y a las medidas correctivas previstas en la Ley 1801 de 2016, o la norma que la modifique o sustituya, en especial la indicada para el comportamiento descrito en los numerales 8, 9 y 16 del artículo 92 de dicha ley.

 

Artículo 3. PROHIBICIÓN DE INGRESO DE MENORES DE EDAD. Conforme con lo previsto en el literal f) del numeral 1 y en el literal b) del numeral 6 del artículo 38 de la Ley 1801 de 2016 o la norma que la modifique o sustituya, está prohibido el ingreso de menores de edad a los lugares en donde se realicen riñas de gallos, así como su participación en apuestas de riñas de gallos. 

 

El incumplimiento de dichas disposiciones acarreará la imposición de las medidas correctivas correspondientes, de acuerdo con lo previsto en la Ley 1801 de 2016.

 

Artículo 4. LUGARES EN LOS QUE SE PROHÍBE LA ACTIVIDAD DE RIÑA DE GALLOS. De acuerdo con lo previsto en el artículo 84 de la Ley 1801 de 2016 o en la norma que la modifique o sustituya, no se podrán realizar riñas de gallos en los lugares que se encuentren a menos de tres (3) kilómetros de hospitales, hospicios, centros de salud, centros que ofrezcan el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media, superior o de educación para el trabajo y desarrollo humano, ni centros religiosos. Tampoco podrán realizarse en el espacio público ni en espacios que siendo privados trasciendan a lo público.

 

El incumplimiento de esta disposición acarreará la imposición de las medidas correctivas a que haya lugar de conformidad con la Ley 1801 de 2016.

 

Artículo 5. PROHIBICIÓN DE CRIAR GALLOS. Conforme con lo previsto en el artículo 2.8.5.2.37 del Decreto 780 de 2016, o en la norma que lo modifique o sustituya, está prohibida la explotación comercial y la crianza de gallos dentro del perímetro urbano del Distrito Capital.

El incumplimiento de esta disposición acarreará la imposición de las medidas correctivas contenidas en el numeral 4 del artículo 94 de la Ley 1801 de 2016.

 

Artículo 6. CUMPLIMIENTO. La Policía Metropolitana de Bogotá, las alcaldías locales, las inspecciones de policía, y el Instituto Distrital de Protección y Bienestar Animal (IDPYBA) o quien haga sus veces deberán velar por el estricto cumplimiento de este Acuerdo. Para tal efecto, estas entidades realizarán operativos periódicos de manera coordinada con las demás autoridades competentes.

 

Parágrafo 1. Las autoridades de policía verificarán de manera estricta y permanente que los realizadores de riñas de gallos cuenten con una concesión vigente de parte de Coljuegos o de la entidad que haga sus veces, a efectos de acreditar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la normativa vigente, de conformidad con el numeral 16 del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016.

 

Parágrafo 2. La Policía Metropolitana de Bogotá o la inspección de policía incautará o aprehenderá preventivamente a los gallos siempre que se adelante un procedimiento policivo, ya sea abreviado o inmediato, por razón del incumplimiento de las disposiciones del presente Acuerdo. El IDPYBA será el responsable de custodiar y atender a los gallos incautados o aprehendidos preventivamente.

 

Artículo 7. DECOMISO. De conformidad con el parágrafo 1 del artículo 179 de la Ley 1801 de 2016, o la norma que lo modifique o sustituya, los gallos usados o criados para riñas, sin el cumplimiento de las disposiciones del presente Acuerdo, serán decomisados y quedarán bajo la custodia del IDPYBA, quien podrá disponer de ellos de forma definitiva.

 

Artículo 8. CAMPAÑAS PEDAGÓGICAS. La Administración Distrital realizará campañas pedagógicas de sensibilización sobre protección y bienestar animal, con la finalidad de promover la eliminación de esta actividad y la denuncia ciudadana sobre su realización ilegal.

 

Artículo 9. TRANSICIÓN. Dentro de los tres (3) meses siguientes a la publicación del presente Acuerdo, la Administración Distrital proferirá los actos administrativos necesarios para su implementación.

 

Artículo 10. VIGENCIA. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

 

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.