RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

DIRECTIVA 003 DE 2024

 

(Septiembre 05)

 

PARA: SECRETARIOS (AS) DE DESPACHO; DIRECTORES (AS) DE DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y DE UNIDADES ADMINISTRATIVAS ESPECIALES CON Y SIN PERSONERÍA JURÍDICA; GERENTES, PRESIDENTES (AS) Y DIRECTORES (AS) DE ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS, DE EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL PARA: DISTRITO; SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA; SOCIEDADES ENTRE ENTIDADES PÚBLICAS; EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS OFICIALES Y MIXTAS; EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO; RECTOR DEL ENTE UNIVERSITARIO AUTÓNOMO; ALCALDES (AS) LOCALES; PRESIDENTE DEL CONCEJO DE BOGOTA; CONTRALOR DE BOGOTÁ; PERSONERO DE BOGOTÁ; VEEDOR DISTRITAL

 

DE: SECRETARÍA JURÍDICA DISTRITAL y OFICINA CONSEJERÍA DISTRITAL DE PAZ, VÍCTIMAS Y RECONCILIACIÓN

 

ASUNTO: LINEAMIENTOS PARA LAS GARANTÍAS DEL DEBIDO PROCESO EN LAS ACTUACIONES DE LAS VÍCTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO

Radicado: 2-2024-12617

 

Respetados(as) directores(as) y/o representantes legales y funcionarios(as), reciban un cordial saludo:

 

La Oficina Consejería Distrital de Paz, Víctimas y Reconciliación, en cumplimiento de sus facultades de ley, en especial las conferidas por el Decreto Distrital 140 de 2021, modificado por el Decreto Distrital 079 de 2024, tiene como objetivo asesorar la implementación de la Política Pública Nacional de Atención, Asistencia y Reparación a Víctimas del Conflicto Armado, así como asesorar la formulación de la Política Pública Distrital de Víctimas, Memoria, Paz y Reconciliación, y coordinar a su vez su ejecución, propendiendo por la igualdad y garantizando el enfoque de derechos.

 

Así mismo, la Secretaría Jurídica Distrital tiene a cargo la adopción, coordinación y ejecución de políticas en materia de gestión judicial y de prevención del daño antijurídico, competencias establecidas en el Acuerdo Distrital 638 de 2016.

 

En desarrollo de las citadas competencias, mediante el presente documento, exhortamos a las entidades distritales a garantizar en sus actuaciones administrativas los derechos de las víctimas del conflicto armado interno, con el propósito de cumplir el mandato del Alcalde Mayor de Bogotá y materializar la visión, modelo de gobernanza y objetivos estratégicos planteados en el Plan Distrital de Desarrollo que impactan a las víctimas.

 

Esta Administración Distrital Se compromete a proteger y garantizar los derechos de las víctimas del conflicto armado interno en Colombia, y, como distrito receptor de ellas, se compromete a erradicar y conjurar las situaciones que vulneren sus derechos fundamentales y configuran situaciones de revictimización, discriminación, estigmatización y, en general, toda acción de la administración que pueda llevar a vulneración o transgresión.

 

Por lo anterior, estos lineamientos se orientan a que las diferentes autoridades garantizan el debido proceso a las víctimas en la atención, trámites y actuaciones que procedan con las autoridades. Así las cosas, el presente documento pretende promover en la Administración Distrital buenas prácticas por parte de los funcionarios y colaboradores de la administración en su interacción con las víctimas del conflicto armado interno.

 

En esencia, esta directiva define los siguientes elementos:

 

1. La noción de conflicto armado debe ser entendida de manera amplia, para garantizar una atención adecuada y oportuna a las víctimas y asegurar el goce efectivo de sus derechos.

 

2. El desconocimiento del enfoque diferencial en favor de las víctimas del conflicto armado puede conducir a escenarios de revictimización. Para evitar esta situación se deben formular las preguntas guía en el marco de la implementación del enfoque diferencial, para garantizar de manera más efectiva los derechos de las víctimas del conflicto armado interno[1].

 

3. Para garantizar el derecho a la no revictimización, en consideración a la vulnerabilidad y estado de debilidad manifiesta de las víctimas, se debe tener en cuenta que la calidad de víctima no se adquiere por el hecho de estar inscrito en un registro oficial sino por el hecho de haber sufrido hechos victimizantes en el marco del conflicto[2]. Por tal motivo, las víctimas podrán probar estos hechos de manera libre y se presumirá la buena fe de estas pruebas.

 

La administración deberá practicar pruebas de oficio en el marco de procesos administrativos, que deben usarse para evitar la práctica de pruebas revictimizantes o que generen costos adicionales a las víctimas. Al respecto, debe tenerse en cuenta que existen maneras de acreditar la condición de víctima (consultas al Registro Único de Víctimas y/o declaraciones ante el Ministerio Público) sín que ello ¡implique desconocer el principio de buena fe que le asiste a las víctimas, en consonancia con lo estipulado por el artículo 5 de la Ley 1448 de 2011.

 

4. En el caso que algún proceso administrativo haya culminado y el administrado afirme ser víctima del conflicto y, que en razón a esa circunstancia no hizo parte activa dentro del mismo, se debe considerar la opción de tramitar la revocatoria de los actos administrativos que se expidieron en el marco del proceso administrativo. Sin embargo, la Administración se reserva la posibilidad de exigir los requisitos procedimentales propios de cada trámite administrativo, según la norma aplicable.

 

5. No se debe exigir requisitos formales irrazonables y desproporcionados a la población víctima del conflicto armado interno.

 

En consecuencia, esta directiva presenta: (i) la relevancia de las víctimas del conflicto como sujetos de especial protección constitucional; (ii) conceptos de enfoque diferencial y acción sin daño como criterios orientadores de las actuaciones que se surtan con esta población; (iii) implicaciones procesales y probatorias que se derivan de la aplicación de enfoques diferenciales en favor de las víctimas del conflicto armado y; finalmente (iv) recomendaciones relacionadas con las garantías probatorias y procesales de las víctimas del conflicto en los procesos que adelante frente a autoridades del distrito. Lo anterior en aras de brindar un panorama sobre los desarrollos normativos y jurisprudenciales que soportan la aplicación de medidas diferenciales que garanticen el debido acceso a los servicios administrativos en favor de las víctimas del conflicto armado.

 

1. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA NOCIÓN DE VÍCTIMA DEL CONFLICTO ARMADO

 

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido que las víctimas del conflicto armado son sujetos de especial protección constitucional[3]. En ese sentido, el Estado debe propender para que su atención y trámites ante la administración sean sencillos y no se impongan cargas desproporcionadas que redunden en revictimizantes. Igualmente, deberá propender por la implementación de acciones afirmativas y positivas que protejan y garanticen su derecho a la vida en condiciones de dignidad.

 

Lo anterior, considerando que el conflicto armado interno es un problema complejo que atiende a múltiples factores y que se ha desarrollado durante décadas. Durante este tiempo, se han producido hechos violentos que han afectado a múltiples actores y poblaciones. Lo anterior, ha significado la grave violación de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario, ocasionando victimas en condición de vulnerabilidad acentuada e indefensión manifiesta[4].

 

En consecuencia, la Corte Constitucional ha hecho un llamado a incluir una concepción amplia del conflicto armado interno en Colombia como garantía para brindar atención adecuada y oportuna a las víctimas y asegurar el goce efectivo de sus derechos. De igual forma, el alto tribunal reconoció el deber del operador jurídico de examinar, en cada caso concreto, las circunstancias en que se haya producido las violaciones a los derechos fundamentales, así como el contexto en que ocurrieron los hechos victimizantes, para determinar la relación cercana y suficiente con el conflicto armado interno[5].

 

Bajo esa perspectiva y en relación con las víctimas del conflicto armado interno, el Estado debe reconocer su condición de sujetos de especial protección constitucional y dignificarlas a través de la materialización de sus derechos. Así, la dignidad humana, como valor y principio fundante del Estado Social de Derecho colombiano y de los derechos fundamentales, funge como un elemento mínimo que debe ser reconocido ante todo procedimiento administrativo y, con mayor énfasis, ante los sujetos de especial protección constitucional como las víctimas[6].

 

Ahora bien, dicha prerrogativa constitucional debe patas en consonancia con la Ley 1448 de 2011, en conjunto con los Decretos que reglamentan el régimen de protección a víctimas colectivas de pueblos étnicos[7], los cuales son un esfuerzo del Estado para garantizar la protección de los derechos de las víctimas a través de la materialización de sus derechos constitucionales.

 

Así, la dignidad humana de las víctimas, debe ser comprendida a la luz de la jurisprudencia constitucional, conforme a la cual, ésta se constituye como un mandato constitucional, un deber positivo o un principio de acción; en virtud de lo cual las autoridades del Estado, sin excepción, deben, en la medida de sus posibilidades jurídicas y materiales, realizar todas las conductas relacionadas con sus funciones constitucionales y legales, con el propósito de lograr las condiciones para el desarrollo efectivo de los ámbitos de protección de la dignidad humana identificados: autonomía individual, condiciones materiales de existencia e integridad física y moral[8].

 

Por otra parte, como ha sido reconocido en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la población víctima ha sufrido de una violación grave, masiva y sistemática a sus derechos fundamentales, por medio de prácticas ilícitas como el desplazamiento forzado, con una respuesta institucional insuficiente. En detalle, en sentencia T-025 de 2004 la Corte Constitucional declaró el Estado de Cosas Inconstitucionales en relación con la situación de la población desplazada, en virtud de lo cual las autoridades nacionales y territoriales encargadas de atender a la población desplazada debían ajustar sus actuaciones para dignificar a las víctimas. Lo anterior, para cumplir los mandatos constitucionales y legales y los recursos asignados para asegurar el goce efectivo de los derechos de las personas que han sufrido de estos hechos.

 

Entre los derechos constitucionales fundamentales que resultan amenazados o vulnerados por las situaciones de desplazamiento forzoso, la jurisprudencia de esta Corte ha señalado los siguientes: (i) el derecho a la vida en condiciones de dignidad dadas; (ii) las circunstancias infrahumanas asociadas a su movilización y a su permanencia en el lugar provisional de llegada y (ii) los frecuentes riesgos que amenazan directamente su supervivencia[9]

 

En ese sentido, la Corte Constitucional ha dicho que se le debe garantizar a la población en mención un mínimo de protección, de forma oportuna y eficaz que implique: (i) que en ningún caso se puede amenazar el núcleo esencial de los derechos fundamentales constitucionales de las personas desplazadas: (ii) la satisfacción por parte del Estado del mínimo prestacional a los derechos a la vida, a la dignidad y a la integridad física, psicológica y moral. De igual modo: (iii) garantizar la protección a la unidad familiar, a la prestación del servicio de salud como servicio urgente y básico a la protección frente a prácticas discriminatorias basadas en la condición de desplazamiento y la garantía al derecho a la educación hasta los quince años.

 

En el caso particular de la población víctima del conflicto armado, la Corte Constitucional ha enfatizado que esta población tiene una condición de extrema vulnerabilidad, no sólo por el hecho mismo del desplazamiento, sino también porque en la mayor parte de los casos se trata de personas especialmente protegidas[10].

 

Por ende, el Estado debe desprender acciones afirmativas para su protección y evitar la revictimización. En otros términos, el goce efectivo del derecho a la vida en condiciones de dignidad y de otras libertades básicas de las víctimas del conflicto armado, depende de acciones positivas por parte de las autoridades para garantizar la dimensión prestacional de tales derechos y libertades.

 

En consecuencia, el derecho a la reparación integral es un derecho progresivo que exige al Estado adoptar medidas concretas y efectivas para garantizar su plena realización. En este sentido, es fundamental que la Administración Distrital establezca mecanismos que permitan avanzar de manera constante hacia la satisfacción de las necesidades de las víctimas del conflicto armado, con el fin de garantizar su dignidad y bienestar.

 

2. APLICACIÓN DEL ENFOQUE DIFERENCIAL, PRINCIPIO DE NO REVICTIMIZACIÓN Y ACCION SIN DANO EN MATERIA DE VICTIMAS

 

El Estado Colombiano, a través de la Constitución Política, reconoce que hay poblaciones que, por sus características particulares, su edad, género, orientación sexual, grupo étnico y situación de discapacidad, deben recibir un tratamiento especial (artículo 13). Así mismo, consagra que las autoridades están obligadas, por los medios que resulten pertinentes y conducentes, a corregir las desigualdades sociales, a facilitar la inclusión y participación de sectores débiles, marginados y vulnerables de la población en la vida económica y social de la nación, y a estimular un mejoramiento progresivo de las condiciones materiales de existencia de los sectores más discriminados de la sociedad[11]. Esta situación es especialmente relevante en lo que se considera la vulnerabilidad acentuada de las víctimas del conflicto armado interno.

 

Dicha vulnerabilidad acentuada ha sido caracterizada por la Corte Constitucional desde diversas perspectivas. Así, por ejemplo, en la sentencia T-602 de 2003 se precisaron los efectos nocivos de los reasentamientos que provoca el desplazamiento forzado interno, en los que se destacan: “(i) la pérdida de la tierra y de la vivienda, (i) el desempleo, (iii) la pérdida del hogar, (iv) la marginación, (v) el incremento de la enfermedad y de la mortalidad, (vi) la inseguridad alimentaria, (vii) la pérdida del acceso a la propiedad entre comuneros, y (viii) la desarticulación social”, así como el empobrecimiento y el deterioro acelerado de las condiciones de vida.

 

Por otra parte, en la sentencia T-721 de 2003 se señaló que: (i) la vulnerabilidad de los desplazados es reforzada por su proveniencia rural; (ii) se explicó el alcance de las repercusiones psicológicas que surte el desplazamiento y (iii) se subrayó la necesidad de incorporar una perspectiva de género en el tratamiento de este problema, por la especial fuerza con la que afecta a las mujeres.

 

Esta vulnerabilidad acentuada y presente en los sujetos víctimas del conflicto armado interno, lleva a la importancia material del enfoque diferencial en la protección de los derechos de las víctimas, sobre todo, en el caso especial que nos atañe en el debido proceso.

 

Lo anterior porque, el enfoque diferencial es una herramienta para garantizar, de manera real y efectiva, la aplicación del principio de igualdad y no discriminación. Si bien todas las personas son iguales ante la ley, esta les afecta de manera distinta en razón a su edad, género, identidad sexual, orientación sexual, pertenencia étnica, salud física o mental, o cualquier otra condición, incluyendo la suma de varias de ellas. Este mecanismo, como principio orientador, busca que la respuesta estatal en materia de atención, asistencia, protección y reparación llegue a todas las personas, y se ajuste a las particularidades propias de cada individuo o grupo poblacional y territorio, con el fin de garantizar su derecho a la verdad, justicia, reparación y no repetición.

 

Del mismo modo, el Estado reconoce que, en virtud del principio de corresponsabilidad, todas las entidades deben incorporar la aplicación efectiva del enfoque diferencial y trato preferente a las poblaciones más vulnerables. Su adecuada implementación contribuye a prevenir y erradicar las situaciones que pudieron originar o contribuir a la ocurrencia de los hechos victimizantes.

 

En el marco de la implementación de este enfoque, existen unas preguntas guía[12] que se deben formular para garantizar de manera más efectiva los derechos de las víctimas del conflicto armado interno. Estas cuestiones ayudan a generar una implementación de la política pública más humana y que se ajuste a las particularidades del caso, como lo ha mencionado en distintas ocasiones la Corte Constitucional. Estas son:

 

I) ¿Cuáles son las causas o circunstancias que facilitaron o contribuyeron a la ocurrencia del hecho o los hechos victimizantes?

 

II) ¿Ha soportado la víctima riesgos desproporcionados y/o daños diferenciales debido a su pertenencia a un determinado grupo de especial protección constitucional?

 

III) ¿Cuál es la oferta institucional disponible para asistir, proteger y/o reparar a un individuo o grupo vulnerable en particular?

 

IV) ¿Qué medidas específicas (acciones afirmativas y/o estrategias) deben adoptarse frente a la víctima para superar la situación o daño generado por un hecho victimizante?

 

V) ¿Cómo debe ajustarse la oferta institucional para asistir, proteger o reparar integralmente a la víctima?

 

En cada procedimiento administrativo las entidades distritales deben formularse los siguientes interrogantes para determinar cuál debería ser el camino para proceder en el marco de competencias y posibilidades legales y constitucionales.

 

El desconocimiento y/o la falta de aplicación del enfoque diferencial, en la mayoría de los casos puede generar una revictimización. Por ello, es necesario el trabajo armónico y articulado entre las entidades encargadas de materializar las políticas de asistencia, atención, protección y reparación. Para ello se busca una igualdad material y no solo formal de las víctimas para evitar escenarios en los que se revictimizan las victimas con las entidades del Estado, quienes son los competentes de proteger y garantizar el goce efectivos de los derechos, principalmente desde una dignificación del sujeto de protección especial constitucional, como lo establece la Corte Constitucional en la materia.

 

En relación con la revictimización, existen pronunciamientos de la Corte Constitucional en la que se resalta la prohibición de esta conducta. Para esto, el alto Tribunal ha generado una serie de recomendaciones a las autoridades judiciales y administrativas dirigidas a la estricta observancia de sus obligaciones respecto a la garantía de las mujeres abusadas sexualmente[13]. Si bien los fallos, se han pronunciado en el marco de los derechos de las víctimas de delitos sexuales en el contexto del conflicto armado, estas líneas jurisprudenciales se pueden extraer y aplicar por analogía a todas las víctimas de los demás hechos victimizantes con ocasión del conflicto armado. El contexto mencionado anteriormente será nuestro punto de partida para la garantía efectiva del derecho al debido proceso de las víctimas del conflicto armado interno.

 

3. DEBIDO PROCESO COMO DERECHO FUNDAMENTAL DE LAS VÍCTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO COLOMBIANO

 

Múltiples normas internacionales de derechos humanos establecen la garantía de la libertad y al debido proceso de las personas en general, con énfasis en las víctimas. Entre ellas, se destaca la protección de la libertad personal, regulada por el artículo 9° del Pacto de Derechos Civiles y Políticos (de ahora en adelante PIDCP) y por el artículo 70 de la Convención Interamericana (CI), ambas normas incorporadas directamente en el ordenamiento jurídico colombiano en virtud del Bloque de Constitucionalidad (artículo 93 de la Constitución Política).

 

Ahora bien, el debido proceso, consagrado en el artículo 29 constitucional, ha sido reconocido por la jurisprudencia constitucional como el “(...) conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia.”[14]

 

En el caso concreto de las víctimas del conflicto armado, la jurisprudencia ha manifestado que este se cimienta en las siguientes premisas[15]

 

(i) Se apoya en normas constitucionales y en disposiciones que integran el derecho internacional de los derechos humanos, el derecho internacional humanitario y el derecho penal internacional;

 

(ii) Responde a una paulatina definición de los derechos en función de los contextos en los que se tornan relevantes; y

 

(iii) Refleja un interés ascendente por concretar los contenidos, titulares y destinatarios de cada uno de los derechos. En consecuencia, del desarrollo constitucional de este derecho se desprenden las siguientes garantías[16]

 

(i) El derecho a la jurisdicción: que conlleva los derechos al acceso en condiciones de igualdad y libertad a los jueces y autoridades administrativas, para obtener decisiones motivadas, impugnar las decisiones y el cumplimiento de lo decidido.

 

(ii) El derecho al juez natural: entendido como el(la) funcionario(a) con capacidad para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley.

 

(iii) El derecho a la defensa: comprendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable. De este se desprende el derecho a la preparación de la defensa en tiempos y medios adecuados, la asistencia de un abogado cuando sea necesario, la igualdad procesal, la buena fe y la lealtad procesal.

 

(iv) El derecho a un proceso público: esto es, que el proceso se agote en un tiempo razonable sin dilaciones injustificadas y, salvo excepciones contenidas en la ley, de acceso al público general.

 

(v) El derecho a la independencia del juez: a efectos de garantizar que este no tenga intereses en el proceso, con las salvedades relativas a la función jurisdiccional del Congreso de la República.

 

(vi) El derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario: para que se decida con base en el derecho sin injerencias personales.

 

El respeto y la aplicación por parte de la Administración Distrital de estas garantías permiten cumplir y satisfacer las prerrogativas del ciudadano, el debido proceso se instituye como un pilar del Estado Social de Derecho y nace como un contrapeso al poder del Estado.

 

Por eso, toda actuación administrativa debe velar por el cumplimiento, aplicabilidad y garantía del debido proceso, lo que garantiza el correcto y adecuado ejercicio de la función pública, cumpliendo así los preceptos constitucionales, legales o reglamentarios, para evitar conductas arbitrarias o abusivas de funcionarios y colaboradores de la administración.

 

Ahora bien, en materia de víctimas, la Ley 1448 de 2011, en sus artículos 7 y 158, establecen la obligatoriedad para el Estado de garantizar el respeto al debido proceso en toda actuación administrativa que involucre a las víctimas, así como el derecho que tienen a obtener respuesta oportuna y eficaz en los plazos establecidos para el efecto, a aportar documentos u otros elementos de prueba, a que dichos documentos sean valorados y tenidos en cuenta por las autoridades al momento de decidir. En concreto, bajo esos preceptos normativos, las autoridades deben interpretar normas de acuerdo con los principios de legalidad, buena fe, favorabilidad, pro homine y veracidad.

 

El artículo 23 de la citada ley refiere que "las víctimas tienen derecho a acceder a la justicia y a obtener reparación integral”. Para ello, la ley introduce un enfoque diferencial en materia de pruebas, que busca adaptarse a la realidad de las víctimas del conflicto armado interno.

 

En consecuencia, la Ley 1448 de 2011 ordena que la flexibilización en materia de pruebas es un enfoque necesario para garantizar el acceso a la justicia y la reparación para las víctimas del conflicto armado interno. Esto implica un reconocimiento de la importancia del testimonio de las víctimas y una adaptación de los estándares probatorios a la realidad de la violencia armada.

 

4. EL REGISTRO, LAS DECLARACIONES Y LAS PRUEBAS - VÍCTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO

 

El Registro Único de Víctimas -RUV es una herramienta administrativa creada en virtud de la Ley 1448 de 2011, destinada a registrar, como indica su denominación, a todas las personas víctimas del conflicto armado. La entidad responsable de gestionar el RUV es la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV.

 

No obstante, la condición de víctima es previa a la inclusión en el RUV, pues lo que busca el Estado con esta herramienta es identificar a quienes han sufrido daños en el conflicto armado interno, para otorgarles los beneficios de la Ley 1448 de 2011.

 

Por tanto, la calidad de víctima no está condicionada ni depende de la inclusión en esa herramienta administrativa, por el contrario, “la condición de víctima del conflicto armado interno genera el derecho a la inclusión en el RUV de forma individual o con su núcleo familiar”.[17]Lo anterior significa que “la falta de inscripción en el RUV de una persona que cumple con los requisitos para su inclusión implica, per se, la vulneración de todas las garantías que se derivan”.

 

Esto mismo ha sido manifestado por la jurisprudencia de otras autoridades jurisdiccionales, como la Jurisdicción Especial para la Paz, en donde se reconoce la posibilidad de acreditarse a través de medios probatorios distintos a la inscripción en el RUV y en la cual, con una mera prueba sumaria, se puede optar para participar como interviniente especial en sus procesos[18]

 

El Decreto 1084 de 2015 define el RUV como “una herramienta administrativa que soporta el procedimiento de registro de víctimas”. El mismo decreto reglamentó expresamente esta situación de la siguiente manera: “La condición de víctima es una situación fáctica que no está supeditada al reconocimiento oficial a través de la inscripción en el Registro. Por lo tanto, el registro no confiere la calidad de víctima, pues cumple únicamente el propósito de servir de herramienta técnica para la identificación de la población que ha sufrido un daño en los términos del artículo 3° de la ley 1448 de 2011 y de sus necesidades”.

 

Por otro lado, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-253A de 2012, se ha pronunciado sobre el concepto de víctima, así:

 

“El concepto de víctima del conflicto armado que contiene el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, está asociado a tres límites que fijan los elementos con base a los cuales debe determinarse sí se trata de un hecho victimizante cobijado por dicha norma: i) Temporal, ii) Naturaleza de las conductas, y ii) contextual. El primero establece que es todo acto ocurrido después del primero de enero de mil novecientos ochenta y cinco (1985). El segundo indica que debe ser consecuencia de una grave violación a los derechos humanos o a las normas del Derecho Internacional Humanitario. Finalmente, el tercer límite apunta a que el hecho debe ser causado con ocasión del conflicto armado. En contraste, el concepto de delincuencia común corresponde a “aquellas conductas que no se inscriban dentro de los anteriores elementos definitorios y, particularmente, que no se desenvuelvan dentro del conflicto armado interno”.

 

En el mismo sentido, la Corte Constitucional, en Sentencia T-171 de 2019, determinó que el RUV es un insumo relevante para tejer los relatos del conflicto, precisar actores y líderes de los grupos armados, caracterizar patrones de victimización, identificar dinámicas de operación rurales y urbanas, así como describir otras manifestaciones del conflicto armado interno en los distintos lugares del territorio nacional en los que se desplegó. Todo esto para la construcción de la memoria histórica del país, la búsqueda de la verdad que consulte lo que realmente pasó, asegure la reparación y la no repetición de los hechos. No obstante, el RUV no es el único mecanismo para acreditar la condición de víctima del conflicto armado ni las autoridades pueden exigirlo para reconocer dicha connotación.

 

En consecuencia, la acreditación de la condición de víctima se rige por el principio de libertad de la prueba. Lo anterior, de acuerdo con el principio de libertad probatoria consagrado en el artículo 165 del Código General del Proceso, que establece que “son medios de prueba la declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los informes y cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del juez”.

 

En concordancia con la anterior, la Ley 1448 de 2011 que en su artículo 5 establece: “El Estado presumirá la buena fe de las víctimas de que trata la presente ley. La víctima podrá acreditar el daño sufrido, por cualquier medio legalmente aceptado. En consecuencia, bastará a la víctima probar de manera sumaria el daño sufrido ante la autoridad administrativa, para que esta proceda a relevarla de la carga de la prueba. En los procesos en los que se resuelvan medidas de reparación administrativa, las autoridades deberán acudir a reglas de prueba que faciliten a las víctimas la demostración del daño sufrido y aplicarán siempre el principio de buena fe a favor de estas".

 

Por lo tanto: las autoridades distritales podrán consultar el Registro Único de Víctimas para identificar sí una persona es víctima del conflicto. No obstante, las víctimas tendrán libertad probatoria para acreditar dicha condición y las entidades deberán valorar los elementos aportados bajo el principio de buena fe.

 

5. PRINCIPIO DE BUENA FE

 

La buena fe es aquel principio que “(...) exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una ‘persona correcta (vir bonus)”[19]

 

Conforme con este principio: (i) las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben gobernarse por la rectitud y la honestidad; lo cual (ii) Se debe presumir en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, es decir, en las relaciones jurídicoadministrativas. En tal medida, dicha presunción solamente se podrá desvirtuar con los mecanismos consagrados por el ordenamiento jurídico vigente[20]

 

En materia de víctimas, la Ley 1448 de 2011 estableció que el Estado presumirá la buena fe de las víctimas.

 

En los procesos en los que se resuelvan medidas de reparación administrativa, las autoridades deberán acudir a reglas de prueba que faciliten a las víctimas la demostración del daño sufrido y aplicarán siempre el principio de buena fe a favor de estas.

 

A partir de este concepto, la Corte Constitucional ha fijado unos parámetros de aplicación de este principio en el marco de las actuaciones estatales respecto de las personas víctimas de desplazamiento forzado y, por analogía, a los demás hechos victimizantes. En concreto:

 

i. Si el funcionario considera que la declaración o la prueba falta a la verdad, debe demostrar que ello es así[21]

 

ii. Los indicios derivados de la declaración se tendrán como prueba válida[22]

 

iii. Las contradicciones de la declaración no se considerarán como prueba suficiente de que el solicitante faltó a la verdad[23]

 

Por lo tanto, la valoración de las pruebas que se aporten para acreditar la condición de víctima debe realizarse bajo la buena fe, presumiendo su autenticidad y analizándolas de la manera más favorable para las víctimas, como se pasa a anotar.

 

6. PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD ANTE VÍCTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO

 

En adición, el principio de favorabilidad es un concepto fundamental en la aplicación de la Ley 1448 de 2011 “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.”, y ha tenido un destacado desarrollo jurisprudencial por parte de la Corte Constitucional.

 

Este principio establece que, en caso de duda o conflicto entre diferentes disposiciones legales, se debe aplicar la norma que sea más beneficiosa a las víctimas. Por ello, se trata de un criterio hermenéutico que busca garantizar la protección e interpretación normativa más protectora y amplia posible frente a los derechos de las víctimas. No se puede aplicar una norma que desmejore la situación de la víctima.

 

En detalle, la Corte Constitucional ha señalado que los funcionarios deben tener en cuenta, en todo momento, las razones por las cuales existen las reglas anteriores. Se hace hincapié en que las víctimas del conflicto armado deben recibir un trato especial del Estado, por la extrema vulnerabilidad por la que atraviesan, por las cargas desproporcionadas o exorbitantes que han debido soportar y por el radical abandono al que se sometieron. En este sentido, se deja claro que, al momento de valorar los hechos y el derecho aplicable, es obligación del Estado atender a las siguientes circunstancias:

 

“a. La mayoría de las personas desplazadas por la violencia provienen de ambientes donde la educación a la que tuvieron acceso es exigua, por lo cual el grado d analfabetismo es alto”

 

b. En muchas ocasiones quien es desplazado por la violencia proviene de contextos en los cuales se ha educado a las personas en una especie de "temor reverencial” a las autoridades públicas;

 

c. En el momento de rendir un testimonio ante las autoridades, el grado de espontaneidad y claridad con el que podrían hacerlo se reduce considerablemente;

 

d. A las circunstancias del entorno de origen de los desplazados, se añaden las secuelas de la violencia. No es fácil superar el trauma causado por los hechos generadores del desplazamiento forzado (de hecho, las personas no han recibido atención psicosocial para el momento en que rinden declaración). Esta situación puede conllevar a ahondar traumas sicológicos y heridas afectivas de difícil recuperación, además de la inminente violación a los derechos humanos.

 

e. El temor de denunciar los hechos que dieron lugar al desplazamiento hace que no exista espontaneidad en la declaración.[24]”

 

Tener en cuenta los anteriores factores al momento de valorar las pruebas y declaraciones de las víctimas del conflicto armado interno, permite explicar algunas de las inconsistencias accidentales, narraciones apenas parciales de acontecimientos, las insuficiencias informativas en lo que atañe a las circunstancias de tiempo y modo de los hechos victimizantes. Este análisis permite la flexibilización al aplicar las normas en el debido proceso en atención a esta población. De esta forma, se reduce la revictimización de las víctimas en los procesos ante las autoridades administrativas.

 

Finalmente, se menciona que la prohibición de la revictimización y las medidas de flexibilidad e interpretación amplia en materia de víctimas del conflicto armado, en particular sobre el debido proceso, materializa un enfoque de acción sín daño. Es decir, además de la creación de conciencia de la posibilidad de producir daño y la necesidad de evitarlo, mitigarlo o repararlo, el enfoque invita a potenciar aquellas cosas que se están haciendo bien, desde las acciones coherentes, responsables, reflexivas y éticas frente a la acción social[25]. Este enfoque, además del enfoque diferencial, es un norte en la atención y aplicación del marco normativo expuesto anteriormente y para las consideraciones del debido proceso como derecho fundamental de las víctimas del conflicto armado interno.

 

7. RECOMENDACIONES PARA EL TRÁMITE DE PROCESOS ADMINISTRATIVOS QUE INVOLUCREN VICTIMAS DEL CONFLICTO

 

Tomando en consideración los postulados jurisprudenciales de la Corte Constitucional y las disposiciones de la ley 1448 de 2011 y los decretos ley Decreto 4633, 4634 y 4635 del 9 de diciembre de 2011. “Por el cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de tierras a las víctimas pertenecientes a comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras” se deben tener en cuenta las siguientes recomendaciones para evitar que los procesos administrativos adelantados por la administración distrital incurran en prácticas revictimizantes:

 

FRENTE A LA ACTIVIDAD PROBATORIA

 

- Se debe presumir la buena fe al momento de valorar las pruebas que busquen acreditar la condición de víctima.

 

- Si bien la calidad de víctima no se adquiere por el hecho de estar registrado en una base de datos oficial, la consulta en el Registro Único de Víctimas puede ser un medio de prueba idóneo para acreditar la condición de víctima de determinada persona.

 

- La administración debe evitar la práctica de interrogatorios o diligencias que busquen ahondar en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que dieron pie a los hechos victimizantes sufridos por una persona. Especialmente sí no existe un apoyo psicosocial que pueda acompañar este tipo de diligencias.

 

RESPECTO AL DEBIDO PROCESO

 

- Las personas bajo amenaza pueden cambiar su lugar de residencia de manera intempestiva para proteger su vida. Es importante tener esto en consideración porque le resta eficacia a las notificaciones a través de correo certificado.

 

- La administración debe asumir la tarea de solicitar la actualización constante de los datos de contacto y notificación de las víctimas para facilitar el trámite de procesos administrativos.

 

- En los trámites de notificaciones, diligencias, audiencias o pruebas, deberá tenerse en consideración aquellas circunstancias que puedan dificultar a las

 

RESPECTO A LOS PROCESOS CULMINADOS

 

- Si un proceso administrativo ha culminado y se encuentra con posterioridad que, durante el trámite del proceso una de las partes fue víctima del conflicto armado, la administración deberá recabar las pruebas necesarias para valorar sí los hechos del conflicto impidieron que la víctima participara activamente dentro del proceso y ejerciera el debido proceso.

 

- Si los hechos victimizantes impidieron circunstancias como notificaciones, asistencia a diligencias o aporte de pruebas, la administración deberá considerar la opción de revocar los actos expedidos con posterioridad al momento en el que ocurrieron los hechos victimizantes. Lo anterior, teniendo en cuenta que dichos actos administrativos pueden causar un agravio injustificado a la víctima del conflicto (numeral tercero del artículo 94 del CPACA).

 

En cualquier evento, la Administración Distrital deberá validar los requisitos legales para el acceso a la oferta institucional y, de resultar exigible por tarifa legal el Registro Único de Víctimas, deberá requerirlo conforme a la norma específica.

 

Los anteriores lineamientos deberán aplicarse a efectos de prevenir el daño antijurídico del Distrito Capital y garantizar los derechos fundamentales que le asisten a las víctimas del conflicto armado.

 

MAURICIO ALEJANDRO MONCAYO VALENCIA

 

Secretario Jurídico Distrital

ISABELITA MERCADO PINEDA

Alta Consejera para las Víctimas, Paz y Reconciliación

 

Proyectó: José Camilo Cifuentes Corredor- Contratista de la Oficina Consejería Distrital de Paz, Víctimas y Reconciliación Daniela Romero Soto - Contratista de Oficina Consejería Distrital de Paz, Víctimas y Reconciliación

Ricardo Álvarez Morales - asesor de despacho Secretaría Jurídica Distrital

Revisó: Ana Milena Martínez Triviño- Líder Jurídica de la Oficina Consejería Distrital de Paz, Víctimas y Reconciliación

Andrés Felipe Puentes Díaz - asesor de despacho Secretaría Jurídica Distrital

Natali Sofía Muñoz - Directora Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos

Aprobó: Angélica María Acuña Porras - Subsecretaria Jurídica Distrital

 

Nota: Ver norma original en Anexos.

 

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