RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CONCEPTO 220239549 DE 2023

(Junio 05)

Señor(a):

CARLOS ALFONSO QUINTERO MENA

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA DEFENSORIA DEL ESPACIO PUBLICO - DADEP

Dirección Electrónica: correspondenciaoficial@dadep.gov.co

BOGOTÁ, D.C.

Asunto: Vigencia Decreto 563 de 2019

Referenciado: 1-2023-6271

Radicado: 2-2023-9549

Respetado Doctor Quintero:

El 27 de abril de 2023, la Dirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos recibió el radicado 1-2023-6271, que traslado por competencia a esta Dirección, presentado por el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, en el cual se solicitó emitir un análisis de vigencia sobre el Decreto Distrital 563 de 2019, con ocasión a la expedición del Decreto Distrital 555 de 2021 "Por el cual se adopta la revisión general del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C.", que se resuelve en los siguientes términos:

Competencia

De acuerdo con el numeral 13 del artículo 12 del Decreto 323 de 2016, modificado por el Decreto 798 de 2019, corresponde a la Secretaría Jurídica, a través de la Dirección Distrital de Política Jurídica, analizar y determinar la vigencia de decretos, resoluciones, directivas y circulares expedidos por el Alcalde Mayor, de acuerdo con el procedimiento establecido por la Secretaría Jurídica Distrital.

Solicitud inicial

La Oficina Jurídica del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público explicó que el Decreto 563 de 2019 era un instrumento de planeamiento reglamentario del Decreto 190 de 2004, por contener disposiciones relacionadas con el ordenamiento del territorio del Distrito Capital, específicamente en lo referente a los lineamientos normativos para la ejecución de las Áreas de Intervención Integral de Espacio Público en cesiones con uso para estacionamiento, bahías o parqueadero y otras disposiciones.

Sin embargo, consideró que el Decreto Distrital 563 del 2019 ha sido derogado. Esto se debe a que el Decreto 190 de 2004, del cual el Decreto 563 era un instrumento reglamentario, también ha sido derogado por el Decreto 555 de 2021, en el cual no se refirió al Decreto 563 de 2019 en el régimen su transición.

En segundo lugar, solicitó aclaración cómo proceder en el caso de las iniciativas de asociaciones público-privadas que se encuentran en etapa de prefactibilidad, factibilidad o adjudicación bajo el marco del Decreto 563 de 2019, si se considera que este Decreto ha sido derogado como se planteó anteriormente.

Antecedentes

Para analizar y determinar la vigencia de los decretos, el procedimiento actualmente regulado en el artículo 16 del Decreto Distrital 474 de 2022 establece lo siguiente:

"Artículo 16.- Vigencia de decretos, resoluciones, directivas y circulares expedidas por el/la alcalde/sa mayor. La Secretaría Jurídica Distrital determinará la vigencia de los decretos, resoluciones, directivas y circulares expedidas por el/la Alcalde/sa Mayor. Para tal efecto, solicitará a las entidades y organismos que suscribieron o participaron en el acto que realicen el análisis de vigencia respectivo, quienes deberán emitirlo dentro de los diez (10) días siguientes al del recibo de la solicitud.

Cuando el análisis de vigencia le corresponda a una entidad del sector descentralizado, el mismo deberá ser avalado por la cabeza de sector, para lo cual el término total será de quince (15) días.

El análisis que emitan las entidades y organismos distritales se limitará a las competencias definidas en el acto y/o sobre las responsabilidades asumidas en su ejecución, implementación, coordinación, reglamentación.

(...)

Una vez se cuente con los citados análisis por parte de los intervinientes en el acto administrativo, la Secretaría Jurídica Distrital emitirá el pronunciamiento en un término de ocho (8) días hábiles."

Esta dependencia verificó que la Secretaría Distrital de Gobierno participó en la expedición del Decreto 563 de 2019, por lo cual, mediante los radicados 2-2023-6837 del 27 de abril de 2023 y 2-2023-8031 del 16 de mayo de 2023, se solicitó su pronunciamiento sobre la vigencia objeto de petición.

Asimismo, mediante el radicado 2-2023-6838 del 28 de abril, se solicitó el pronunciamiento de la Secretaría Distrital de Planeación, solicitud que fue reiterada mediante el radicado 2-2023-8032 del pasado 16 de mayo de 2023.

Las entidades mencionadas informaron lo siguiente:

- Posición de la Secretaría Distrital de Gobierno

Con oficio 1-2023-8483 del 18 de mayo de 2023, la entidad concluyó que el Decreto Distrital 563 de 2019 está vigente, ya que sus disposiciones no son incompatibles con lo establecido en el Decreto Distrital 555 de 2021.

La Secretaría explicó que el Decreto 555 de 2021 no derogó de manera expresa el Decreto 563 de 2019 y, al revisar el contenido de este último, se puede inferir que está orientado hacia la generación, recuperación, habilitación, aprovechamiento económico y mejora del espacio público en el contexto de las asociaciones público-privadas que propongan proyectos integrales de espacio público.

En su sentir no guarda relación con el contenido del Decreto 555 de 2021, el cual, aunque enuncia normas relacionadas con la gestión y recuperación del espacio público, no aborda la gestión a través de dichas asociaciones como estrategia para su preservación.

- Respuesta Secretaría Distrital de Planeación

Mediante el radicado 2-2023-54354 del 24 de mayo de 2023, la Secretaría Distrital de Planeación ha llegado a la conclusión de que, con la derogatoria expresa del Decreto 190 de 2004, se evidencia que el Decreto 563 de 2019 se encuentra en la figura decaimiento del acto administrativo por el acto en que se fundamentó (Decreto 190 de 2004).

Por lo tanto, el Decreto 563 de 2019 ha dejado de tener efectos dentro del ordenamiento jurídico, dado que fue expedido en desarrollo del artículo 43 del Decreto 190 de 2004.

De la vigencia del Decreto Distrital 563 de 2019

Considerando que las entidades participantes en la expedición del Decreto 563 de 2017(sic) han concluido que esta norma fue derogada con la expedición del Decreto 555 de 2021, excepto la Secretaría Distrital de Gobierno, esta Dirección establecerá, a partir del marco legal que rige la aplicación temporal y la vigencia de las normas, si se ha producido el fenómeno de derogación con respecto a la norma objeto de análisis.

En cuanto a los actos administrativos, la Ley 1437 de 2011, en su artículo 91, establece que "salvo disposición expresa en contrario, los actos administrativos firmes serán obligatorios mientras no sean anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo" y que perderán su "obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:

1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

5. Cuando pierdan vigencia".

En relación a este tema, la Sala de Consulta y Servicio Civil, en el concepto 2455 de 2020, explica lo siguiente:

"Respecto de las formas de extinción de los actos administrativos, generales o particulares y concretos, se ha reconocido y consagrado la figura jurídica del decaimiento del acto administrativo, o sea, la extinción de ese acto jurídico producida por circunstancias sobrevinientes que hacen desaparecer un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la existencia del acto: a) derogación o modificación de la norma legal en que se fundó el acto administrativo; b) declaratoria de inexequibilidad de la norma constitucional o legal hecha por el juez que ejerce el control de constitucionalidad; c) declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter general en que se fundamenta la decisión de contenido individual o particular; y d) desaparición de las circunstancias fácticas o de hecho que determinaron el reconocimiento de un derecho o situación jurídica particular y concreta. [...].

El decaimiento del acto administrativo opera hacia el futuro y es un fenómeno que en nada afecta su validez ni contraría su presunción de legalidad, pues esta solamente puede ser desvirtuada por el juez. Ocurre por ministerio de la ley, es decir que el acaecimiento de la causal ipso jure impide que la Administración pueda perseguir el cumplimiento de la decisión, de modo que las obligaciones allá contenidas quedan sin poder coercitivo respecto de sus destinatarios [...].

Así, la derogatoria o modificación de una norma legal conlleva la pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos que la reglamentaban."

Consultando el Sistema de Información Régimen Legal de Bogotá, se puede evidenciar que el Decreto Distrital 563 de 2019 entró en vigor a partir del 21 de septiembre de 2019, según lo establecido en su artículo 14°, es decir, al día siguiente de su publicación en el Registro Distrital, la cual tuvo lugar el 20 de septiembre de ese mismo año.

El objeto del Decreto Distrital 563 de 2019 es "adoptar el instrumento de planeamiento mediante el cual se establecen los lineamientos normativos para las Áreas de Intervención Integral de Espacio Público en cesiones con uso para estacionamiento, bahía o parqueadero en el marco de las Asociaciones Público-Privadas de iniciativa pública o privada, para la generación, recuperación, habilitación, aprovechamiento económico y mejoramiento del espacio público." (Art. 1).

Al analizar la parte considerativa del Decreto 563 de 2019, se extracta que tuvo como sustento el Decreto 190 de 2004, "Por medio del cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003".

En este sentido, se indica que el artículo 43 del Decreto 190 de 2004 define los instrumentos de planeamiento urbanístico, entre los cuales identifica aquéllos que contengan reglamentaciones urbanísticas y los que, en general, son un acto administrativo cuyo objeto sea el ordenamiento del territorio del Distrito Capital.

Con base en este artículo 43, expresamente señala que el Decreto 563 de 2019 es un "instrumento de planeamiento, en tanto que contiene disposiciones referidas al ordenamiento del territorio del Distrito Capital, al reglamentar de manera específica los lineamientos normativos para la ejecución de las Áreas de Intervención Integral de Espacio Público en cesiones con uso para estacionamiento, bahía o parqueadero, así como dictar disposiciones asociadas a las mismas.".

Así las cosas, el Decreto 563 de 2019 es un instrumento de planeamiento que desarrolla el plan de ordenamiento territorial contenido en el Decreto 190 de 2004, y que establece los lineamientos normativos para la ejecución de las Áreas de Intervención Integral de Espacio Público en cesiones con uso para estacionamiento, bahía o parqueadero "en el marco de las Asociaciones Público-Privadas de iniciativa pública o privada, para la generación, recuperación, habilitación. aprovechamiento económico y mejoramiento del espacio público". (Subrayado por fuera de texto original)

En consecuencia, tal como lo han explicado la Secretaría Distrital de Planeación y el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público con la expedición del Decreto 555 de 2021, que adoptó la revisión general del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, D.C., se derogó expresamente, entre otras disposiciones, el Decreto Distrital 190 de 2004 y "todas las normas e instrumentos que lo desarrollan y complementan". (Subrayado por fuera de texto original)

En conclusión, dado que el Decreto 563 de 2019 era un instrumento de planificación que desarrollaba las disposiciones urbanísticas del derogado Decreto 190 de 2004, se puede afirmar que ha perdido su fuerza ejecutoria debido a la desaparición de los fundamentos de hecho y de derecho en los que se basó su expedición, de conformidad con el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 "Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo".

No se acoge la interpretación presentada por la Secretaría Distrital de Gobierno, ya que no tuvo en cuenta la naturaleza del Decreto 563 de 2019 como instrumento de planificación que desarrollaba las disposiciones urbanísticas del anterior Plan de Ordenamiento Territorial contenido en el Decreto 190 de 2004, el cual fue derogado, para adoptar nuevas disposiciones sobre el ordenamiento territorial de Bogotá D.C., de acuerdo con las realidades actuales socioeconómicas, y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.

Traslado de competencia

Por otro lado, teniendo en cuenta que la entidad peticionaria solicitó precisar la forma de proceder con respecto a las iniciativas de asociaciones público-privadas que se están llevando a cabo en el marco del Decreto 563 de 2019, en las etapas de prefactibilidad, factibilidad o adjudicación, considerando la pérdida de vigencia de dicho decreto y la promulgación del Decreto 555 de 2021, se dará traslado a la Secretaría Distrital de Planeación para que emita concepto al respecto.

Lo anterior, de acuerdo con el artículo 13 del Decreto 430 de 2018, que adoptó el Modelo de Gestión Jurídica Pública, y establece que "las entidades y organismos distritales son competentes para la expedición de conceptos jurídicos en lo relacionado con sus funciones específicas", conforme a las reglas del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo CPACA, y la normativa aplicable". (Negrilla y subraya fuera de texto).

En este sentido, el artículo 73 del Acuerdo 257 de 2006, dispone como funciones básicas de la Secretaría Distrital de Planeación, entre otras, la de "c. Coordinar la elaboración, reglamentación, ejecución y evaluación del Plan de Ordenamiento Territorial.", correspondiendo la Subsecretaría Jurídica de la Secretaría Distrital de Planeación "m. Emitir conceptos de los asuntos a cargo de la Subsecretaría y/o cuando en ellos intervengan dos o más Direcciones a su cargo". (Art. 40 Decreto 432 de 2022).

Por tanto, atendiendo a la temática planteada en la solicitud de concepto, se remite por competencia a la Subsecretaría Jurídica de la Secretaría Distrital de Planeación, para que, en ejercicio de sus funciones, adelante el trámite correspondiente.

Para los efectos pertinentes, se adjunta la solicitud inicial del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público y los pronunciamientos de vigencia allegados por las Secretarías Distritales de Gobierno y Planeación.

Atentamente,

ANDRES FELIPE CORTES RESTREPO

DIRECTOR DISTRITAL DE POLITICA JURIDICA

Copia: SECRETARIA DISTRITAL DE PLANEACON - DEISI LORENA PARDO - servicioalciudadanoGEL@sdp.gov.co SECRETARÍA DISTRITAL DE GOBIERNO - DIRECCIÓN JURÍDICA - GERMÁN ALEXANDER ARANGUREN - radicacionsdg.nivelcentral@gobiernobogota.gov.co

Anexos Electrónicos: 3

Proyectó: MONICA ROCIO MEJIA PARRA - DIRECCION DISTRITAL DE POLITICA JURIDICA

Reviso: ANDRES FELIPE CORTES RESTREPO - DIRECCION DISTRITAL DE POLITICA JURIDICA

Aprobó: ANDRES FELIPE CORTES RESTREPO - DIRECCION DISTRITAL DE POLITICA JURIDICA

NOTA: Ver concepto original en Anexos.