RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CIRCULAR 037 DE 2025

(Septiembre 10)

PARA: Secretarios(as) de despacho, directores(as) de departamentos administrativos, gerentes, directores (as) de establecimientos públicos, unidades administrativas especiales, empresas industriales y comerciales del Distrito, sociedades de economía mixta, sociedades públicas, empresas de servicios públicos, empresas sociales del Estado, alcaldes(as) locales y rector de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas

DE: Secretario Jurídico Distrital

ASUNTO: Recomendaciones para la suscripción de convenios interadministrativos en el Distrito Capital

Radicado: 2-2025-10599

El Artículo 1 del Decreto 479 de 2024 dispone que la Secretaría Jurídica Distrital, como Ente rector de los asuntos jurídicos distritales, tiene como objetivo principal apoyar, orientar y asesorar la gestión de las entidades y organismos distritales para definir y unificar políticas en materia de contratación estatal.

A su vez, el Artículo 234 ibídem establece que la Secretaría es la encargada de promover la transparencia, la libre competencia en el desarrollo de la gestión pública y prevenir el daño antijurídico, a través de la implementación de buenas prácticas y estándares de contratación estatal en el Distrito Capital.

El Artículo 95 de la Ley 489 de 1998 señala que las entidades públicas pueden asociarse mediante la celebración de convenios interadministrativos para cooperar en el desarrollo de funciones administrativas o para prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo.

Los convenios interadministrativos son instrumentos jurídicos celebrados entre entidades públicas que, en ejercicio de sus competencias, unen esfuerzos para el cumplimiento de fines comunes. Su fundamento radica en la colaboración, no en la contraprestación, por esa razón, no son contratos en sentido estricto, ni les resulta aplicable el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública - EGCAP[1].

En ese sentido, la jurisprudencia reciente de la Sección Tercera del Consejo de Estado[2] ha manifestado que con el transcurso del tiempo la jurisprudencia se ha ido decantando en que las disposiciones de la Ley 80 de 1993 (Estatuto General de Contratación de la Administración Pública) no aplican de forma automática a los convenios interadministrativos y que, en cambio, estos se rigen por sus propias estipulaciones, producto del ejercicio de la autonomía de la voluntad, dado que son acuerdos de tipo asociativo y de colaboración que siguen una lógica distinta a la prevista en la Ley 80 de 1993 para los contratos estatales.

Además, ha indicado que, en el caso de los convenios, su razón de ser se explica en la promoción de objetivos mancomunados entre sus contrayentes para la realización conjunta de sus actividades o competencias asignadas, sin que medie una contrapartida a favor de alguno de ellos (...). Por sus características, el legislador les atribuye reglas específicas relacionadas con su régimen, dando especial relevancia al ejercicio de la autonomía de la voluntad[3].

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado[4] ha señalado que estos convenios suponen el aporte funcional de cada entidad, bajo una lógica de complementariedad y coordinación, y no de subordinación ni intercambio patrimonial.

De acuerdo con lo expuesto, al no ser aplicable el EGCAP, no es viable pactar cláusulas excepcionales (artículos 14 al 19 de la Ley 80 de 1993), ni le son aplicables el ejercicio de las facultades unilaterales previstas para los contratos estatales en los artículos 17 de la Ley 1150 de 2007 y 86 de la Ley 1474 de 2011.

Tampoco es posible extender a los convenios interadministrativos los límites y restricciones presupuestales del EGCAP, tales como el límite de adiciones de hasta el 50% o la prohibición de realizar anticipos o pagos anticipados hasta en un 50% del valor del convenio, señalados en el parágrafo del Artículo 40 de la Ley 80 de 1993.

Por último, es importante precisar que, pese a que no son aplicables las disposiciones del EGCAP, las entidades pueden pactar la liquidación del convenio interadministrativo. No obstante, esa atribución se regirá por lo estipulado entre las partes, toda vez que aplicarle las reglas del referido estatuto resulta incompatible con los esquemas de colaboración interadministrativa, en los que ambas entidades participan en pie de igualdad y persiguen finalidades públicas concurrentes[5].

Por otra parte, la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente[6] ha precisado que estos convenios no pueden ser sinalagmáticos, ya que no persiguen contraprestaciones entre las partes, sino un interés común. Además, señaló que cuando implican la ejecución de recursos públicos, esos recursos deben destinarse exclusivamente a actividades propias de las funciones de las entidades firmantes, sin constituir remuneración alguna, es decir, constituyen aportes y no pagos, dado que no generan utilidad o lucro para alguna de las entidades.

Es decir, los convenios interadministrativos no tienen un interés económico, pues su propósito es complementar y articular las funciones de cada entidad para mejorar la eficiencia de la gestión pública. No obstante, el Consejo de Estado ha manifestado, en un pronunciamiento reciente, que eso no significa que las partes no puedan asumir obligaciones de tipo económico en tanto, desde el ámbito que corresponde a sus competencias, pueden contribuir a la realización del objetivo común a través de aportes de naturaleza técnica, administrativa, financiera o económica[7].

Con sustento en la citada sentencia, Colombia Compra Eficiente señaló que, en la ejecución del convenio, las entidades públicas pueden pactar esos gastos, lo que se puede reflejar en los aportes de naturaleza técnica, administrativa, financiera o económica[8]. Por esa razón, es admisible incluir estos costos siempre que se justifique técnica y financieramente que son necesarios para la ejecución del convenio y que no constituyan una retribución o contraprestación a alguna de las obligaciones a cargo de alguna entidad, además, que se trate de aspectos operativos, logísticos o de administración que permitan cumplir los compromisos adquiridos en el marco del convenio[9].

Con el fin de definir su alcance y sus diferencias con el contrato interadministrativo, el Observatorio Distrital de Contratación y Lucha Anticorrupción (ODCLA) de la Secretaría Jurídica Distrital desarrolló y publicó una infografía en la que describe los principales aspectos que diferencian el contrato del convenio[10].

Además, el ODCLA cuenta con la línea de investigación denominada "Incidencias en los hallazgos de la gestión contractual del Distrito Capital de 2018 a 2023", cuya finalidad es identificar, procesar y analizar las irregularidades que detectó la Contraloría de Bogotá D.C. en la gestión contractual de las entidades y organismos distritales durante esas vigencias.

En este marco, el observatorio identificó que, en lo que corresponde a la suscripción de los convenios interadministrativos, la Contraloría de Bogotá D.C. encontró debilidades en: i) la etapa de planeación por estructuración de los documentos y estudio previos, ii) la información de la ejecución reportada y iii) la supervisión por el incumplimiento del término para liquidar los convenios.

De conformidad con lo anterior y teniendo en cuenta los lineamientos de la Directiva Conjunta No. 01 de 2025, la Secretaría Jurídica Distrital considera pertinente formular los siguientes lineamientos para contribuir al fortalecimiento de buenas prácticas en la suscripción de los convenios interadministrativos que se pretendan iniciar por parte de las entidades y organismos del Distrito Capital:

1. Planeación

En cumplimiento de los principios de planeación, responsabilidad administrativa y del deber constitucional de garantizar la protección y el uso eficiente de los recursos públicos, las entidades que pretendan suscribir convenios interadministrativos deberán elaborar estudios y documentos previos.

2. Definición del objeto y alcance del convenio

Todo convenio interadministrativo debe expresar con claridad el propósito común que lo motiva, es decir, se debe garantizar que las actividades a ejecutar estén directamente relacionadas con las funciones misionales de las entidades participantes. No será procedente que solo una de ellas derive obligaciones desde su objeto.

Revise que el convenio no tenga obligaciones sinalagmáticas, es decir, en las que las partes tengan obligaciones reciprocas y correlativas (prestación-contraprestación). Pues, de lo contrario, se trataría de un contrato interadministrativo y no de un convenio.

3. Distribución de responsabilidades

Cada entidad deberá asumir compromisos específicos en el marco del convenio, los cuales deberán ser definidos con precisión. Así mismo, es posible establecer esquemas de seguimiento como la supervisión, siempre que no implique subordinación o control jerárquico entre las partes.

4. Aportes y gestión presupuestal

Cuando el convenio implique el uso de recursos públicos, estos deberán regularse como aportes y no como contraprestaciones económicas. Estos aportes pueden consistir en recursos económicos en dinero o en especie, y deben destinarse exclusivamente a la ejecución de las actividades pactadas. Será obligatorio verificar la existencia de disponibilidad y apropiación presupuestal suficiente, antes de asumir compromisos.

Recuerde que, como lo ha indicado recientemente el Consejo de Estado, los costos o gastos de administración pueden incluirse siempre que se justifiquen técnica y financieramente. En ese sentido, las entidades deberán explicar, en debida forma, en que consistirán esos gastos y porque es necesario pactarlos y reconocerlos.

En ese contexto, evite cualquier cláusula que implique una retribución más allá de los costos directos y verificables asociados al objeto del convenio.

Tenga en cuenta que, dada la especial naturaleza de los convenios interadministrativos, no es posible extender las restricciones que en materia presupuestal dispone el EGACP como lo es el límite de adiciones de hasta el 50% o la prohibición de realizar anticipos o pagos anticipados hasta en un 50% del valor del convenio.

5. Ejecución, vigencia y seguimiento

Establecer el plazo de ejecución, así como las medidas y mecanismos necesarios para su seguimiento, garantizando un control adecuado del cumplimiento de los compromisos adquiridos.

6. Régimen jurídico aplicable

Verificar que el contenido del convenio esté conforme con la normativa aplicable y se enmarque en los principios que rigen la función administrativa.

Dado que estos convenios se rigen por el principio de autonomía de la voluntad de las entidades y no por el EGCAP, no resulta admisible incluir cláusulas excepcionales propias de la contratación estatal, ni le son aplicables las facultades unilaterales señaladas en el Artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 y el Artículo 86 de la Ley 1474 de 2011.

7. Prevención y resolución de conflictos

Prever mecanismos adecuados de resolución de controversias que puedan surgir entre las partes durante la ejecución del convenio como la mediación, la conciliación, la transacción y el arreglo directo.

8. Liquidación, terminación anticipada y liberación de saldos

El convenio debe prever las condiciones bajo las cuales podrá darse por terminado anticipadamente, así como los procedimientos para liberar los recursos no ejecutados. Además, deberá definirse con claridad el destino de los saldos no utilizados, incluyendo las reglas para su devolución o redistribución.

En caso de pactar la liquidación, recuerde que esa atribución se regirá por lo estipulado entre las partes y no por las disposiciones del EGCAP.

9. Protección de información compartida

Deben incluirse cláusulas relativas al uso, manejo y protección de la información generada o intercambiada en el marco del convenio, especialmente, en lo referente a datos sensibles, confidencialidad y propiedad intelectual.

10. Gestión de riesgos

En atención a la naturaleza y objeto del convenio, podrá evaluarse la necesidad de establecer garantías o mecanismos de cobertura específicos, tales como cláusulas de corresponsabilidad, pólizas, protocolos de seguimiento, control y supervisión (plan de seguimiento), entre otros, que protejan los recursos públicos comprometidos o mitiguen los riesgos asociados a su ejecución.

Lo anterior, debido a que, aunque no hay contraprestación, es posible establecer mecanismos de supervisión, control de ejecución de aportes y mecanismos de seguimiento, para evitar vacíos de responsabilidad.

11. Restricción en época electoral

Se recuerda que, conforme con el parágrafo del Artículo 38 de la Ley 996 de 2005 (Ley de Garantías Electorales) queda prohibida la celebración de convenios interadministrativos con ejecución de recursos públicos dentro de los cuatro meses anteriores a cualquier proceso electoral, es decir, las entidades deberán abstenerse de suscribir este tipo de convenios entre el 8 de noviembre de 2025 y el 31 de mayo de 2026, o hasta la fecha de la segunda vuelta presidencial, según las directrices contenidas en la Directiva Conjunta No. 01 de 2025[11] emitida por la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. y la Secretaría Jurídica Distrital.

Los lineamientos consignados en la presente circular tienen un carácter general, por esa razón, los representantes legales de las entidades destinatarias deberán adoptar las decisiones y acciones correspondientes para su cumplimiento.

Cordialmente,

MAURICIO ALEJANDRO MONCAYO VALENCIA

Secretario jurídico distrital

Proyectó: María Fernanda Cruz Rodríguez - Contratista Dirección Distrital de Política Jurídica

Revisó: Angélica María Acuña Porras, Subsecretaria Jurídica Distrital

Carlos Andrés Bernal Casas - Asesor Despacho Secretaría Jurídica Distrital

Jaime Chaves Villada - Contratista Dirección Distrital de Política Jurídica

Juan Manuel Díaz Castro- Contratista - Subsecretaría Jurídica Distrital

Aprobó: María Catalina Jaramillo González- Directora Distrital de Política Jurídica

Nota: Ver norma original en Anexos.

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