RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CONCEPTO 2202511657 DE 2025

 

(Septiembre 30)

 

Bogotá D.C.

 

Doctora:

 

MONICA LILIANA HERRERA MEDINA SECRETARIA GENERAL - ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA

 

Dirección Electrónica:

 

mlherrera@alcaldiabogota.gov.co, ventanillaelectronica@alcaldiabogota.gov.co

 

BOGOTÁ, D.C.

 

Radicación 2-2025-11657

 

Asunto: Concepto modificación Decreto Distrital 547 de 2016. Referenciado: 3-2025-9216,1-2025-14594.

 

Respetada doctora Mónica Liliana:

 

Esta Dirección recibió la solicitud de concepto en relación con la modificación del Decreto Distrital 547 de 2016, “mediante un decreto expedido con fundamento en la facultad reglamentaria del mandatario local”, en los siguientes términos:

 

1. ¿es posible modificar el Decreto Distrital 547 de 2016 mediante un decreto distrital de firma del Alcalde Mayor que no está amparado en facultades extraordinarias concedidas por el Concejo de Bogotá?

 

2. ¿el concepto 2202019191 de 2020 de la Secretaría Jurídica Distrital tiene la virtualidad de habilitar a la administración distrital para distinguir las disposiciones reglamentarias que se incluyan en decretos expedidos con facultades extraordinarias y, con fundamento en ello, modificarlas con fundamento en la facultad reglamentaria del mandatario local?

 

En lo que respecta al numeral 1, me permito manifestar lo siguiente:

 

1. Competencia de la Dirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos para resolver la solicitud y fijación del alcance del pronunciamiento.

 

En primer lugar, sea preciso manifestar que, pese a que en su solicitud solicita pronunciamiento de esta entidad, para el trámite de modificación del Decreto Distrital 547 de 2016, una vez analizado el contenido del mismo, se observa que se está elevando consulta en cuanto a la posibilidad de modificar el mencionado decreto, mediante un decreto distrital de firma del Alcalde Mayor, por lo que el mismo será tramitado en la modalidad de concepto.

 

El Decreto Distrital 323 de 2016, estableció la Estructura Organizacional de la Secretaría Jurídica Distrital, asignando por medio del artículo 11 a la Dirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos, la función de “5. Expedir  los conceptos jurídicos que sean requeridos a la Secretaría Jurídica Distrital, siempre y cuando no correspondan a otra dependencia”, función que adicionalmente ejerce, en cumplimiento de las disposiciones legales que regulan lo atinente a la expedición de los conceptos, cuando quiera que se eleven consultas a las autoridades, como es el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA), que prevé la obligación de las autoridades de resolver las peticiones mediante la cuales se eleva una consulta, en relación con las materias a su cargo.

 

Por otro lado, es preciso advertir que no se dan los presupuestos del artículo 49 del Decreto Distrital 479 de 2024, y por ende, el presente pronunciamiento carece de fuerza vinculante, obligatoria, de ejecución o de cumplimiento, por lo que las conclusiones y/o respuestas se darán de manera general y abstracta, en relación con lo estrictamente solicitado, sin que de manera alguna se considere un direccionamiento de acatamiento obligatorio o exigible para alguna entidad u organismo distrital. Esto, aclarando que la presente respuesta se efectúa bajo el alcance del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, sin que las conclusiones y respuestas se constituyan en obligatorias para su destinatario ni para otras autoridades, tal y como lo ha sostenido la Corte Constitucional, así:

 

“Los conceptos emitidos por las entidades en respuesta a un derecho de petición de consulta no constituyen interpretaciones autorizadas de la ley o de un acto administrativo. No pueden reemplazar un acto administrativo. Dada la naturaleza misma de los conceptos, ellos se equiparan a opiniones, a consejos, a pautas de acción, a puntos de vista, a recomendaciones que emite la administración pero que dejan al administrado en libertad para seguirlos o no. (…)

 

Los conceptos emitidos por las entidades públicas en respuesta a un derecho de petición de consultas de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, insistimos, son orientaciones, puntos de vista, consejos y cumplen tanto una función didáctica como una función de comunicación fluida y transparente.”[1]

 

El Consejo de Estado también se ha referido a la naturaleza de los conceptos emitidos por las autoridades públicas, de la siguiente forma:

 

“El derecho de petición de consulta, regulado por el artículo 25 C.C.A.[2], permite solicitar a una autoridad pública que brinde un concepto sobre las materias que están a su cargo. El concepto dado por la autoridad en respuesta a una consulta, generalmente, no constituye un acto administrativo, por cuanto se trata simplemente de consejos, orientaciones u opiniones que brinda la autoridad pública a los asociados, pero que, de ninguna manera, producen efectos particulares ni generales, pues no crean derechos ni deberes ni imponen obligaciones. Los interesados, en ese caso, tienen la opción de acogerlos o no”[3].

 

2. Problema jurídico a resolver.

 

La solicitud radica en la cuestión de poder determinar si a través de un decreto ordinario expedido en uso de la potestad reglamentaria del Alcalde Mayor, es posible modificar un decreto con fuerza de acuerdo que fue expedido en uso de facultades extraordinarias.

 

3. Expedición de decretos por parte del Alcalde Mayor de Bogotá D.C. en uso de facultades extraordinarias.

 

El artículo 313 de la Constitución Política de Colombia, establece en el numeral 3° la facultad de los concejos municipales y distritales de: “3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo”.

 

De conformidad con el numeral 11 del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993, el Concejo de Bogotá tiene la facultad de: “11. Revestir pro tempore al alcalde mayor de precisas facultades para el ejercicio de funciones que corresponden al Concejo. El alcalde le informará sobre el uso que haga de las facultades al término de su vencimiento”.

 

Al respecto la Corte Constitucional mediante Sentencia C-608/92, del 14 de diciembre de 1992, Magistrado Ponente: Jaime Sanín Greiffenstein, dispuso:

 

“El Presidente dentro del término legal, solo puede ejercerlas por una sola vez, de modo que al expedir el correspondiente decreto ley agota su cometido. El término de utilización de las facultades indica el periodo dentro del cual deben éstas ejercerse, y no el término durante el cual se asume ininterrumpidamente el status de legislador extraordinario. La finalidad es, por el contrario, la de habilitar al Presidente para que pueda adoptar decretos leyes sobre asuntos y materias determinados, para lo cual se le señala un término que la nueva Carta ha limitado a seis (6) meses. La precisión y temporalidad que deben caracterizar a las leyes de facultades, ponen de presente, el sentido profundo del acto de concesión de facultades, dominado por la efectiva y rápida realización de una tarea y cometido específicos antes que por la atribución de un status, de modo que expedido el decreto ley correspondiente, debe entenderse concluida la tarea y agotada la facultad.”

 

A nivel territorial, el Consejo de Estado, mediante sentencia del 4 de octubre de 2021 (Rad. 08001-23-31-000-1997-03133-01 6840. C.P. Olga Inés Navarrete Barrero) señaló que de acuerdo con el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución, los Concejos Municipales están facultados para autorizar temporalmente a los Alcaldes para ejercer funciones propias de los Concejos, siempre que estas sean específicas y no generales.

 

En relación con la temporalidad la Alta Corporación precisó, adicionalmente, que dichas funciones las ejerce el Alcalde “(…) de forma igual al caso de los artículos 150, numeral 10 y 300, numeral 9, en los que el Congreso de la República y las Asambleas Departamentales pueden revestir, temporalmente, de facultades extraordinarias al Presidente de la República o a los Gobernadores, respectivamente, para el ejercicio de precisas funciones de las que a ellos corresponden”.

 

De forma semejante, en providencia del 12 de abril de 2012 (Rad. 23001-23-31-000-1999-01518-01. C.P. María Claudia Rojas Lasso) la alta corporación expresó que, de forma análoga a lo establecido para el ámbito nacional, el Constituyente buscó restringir que las funciones propias de los Concejos Municipales pudieran delegarse indefinidamente a los alcaldes. Esto pretende evitar que, como jefes del ejecutivo a nivel municipal, los alcaldes puedan asumir dichas funciones de manera prolongada en el tiempo o e incluso en forma permanente a través del mecanismo de renovaciones sucesivas, lo que alteraría la distribución de competencias establecida en el orden jurídico entre los Concejos y los alcaldes.

 

De lo anterior se deduce que el otorgamiento de facultades extraordinarias por parte del Concejo Distrital trae consigo las siguientes consecuencias:

 

- Sólo se puede hacer uso de ellas dentro del término legal y por una sola vez.

 

- La expedición del acto, para el cual fueron otorgadas las facultades extraordinarias agotan su cometido.

 

- El término otorgado para su uso, indica el período dentro del cual se debe ejercer la facultad extraordinaria.

 

- Se otorgan para temas determinados.

 

- Están caracterizados por precisión y temporalidad.

 

- Expedido el decreto con fuerza de acuerdo se concluye la tarea y se termina la facultad.

 

Con fundamento en lo anterior, se concluye que el revestimiento de facultades extraordinarias, hace parte de una facultad temporal, a través de la cual el Concejo de Bogotá, habilita al Alcalde Mayor para que en un plazo específico regule un asunto en cuestión. Es por esto, que una vez proferido el acto, cesan consigo las facultades extraordinarias y no es posible emitir nuevos actos en uso de dicha facultad.

 

En otras palabras, los actos que emita el Alcalde, como el decreto que se analiza en el presente caso, se constituyen en decretos con fuerza de acuerdo, ya que es una habilitación temporal que le otorga el Concejo para que el Alcalde ejerza funciones de legislador sobre la materia específica, razón por la cual no puede equipararse a su función reglamentaria y por ello mismo, se hace alusión a una facultad temporal, cuyo límite está dado por el plazo otorgado y por la consecuente emisión del decreto para el cual fue facultado.

 

4. Potestad reglamentaria del Alcalde Mayor.

 

Vale la pena mencionar que la potestad reglamentaria atribuida al Alcalde Mayor de Bogotá D.C. se ejerce con fundamento en el numeral 4 del artículo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993, el cual establece:

 

“ARTÍCULO 38. Atribuciones. Son atribuciones del alcalde mayor: (…) 4. Ejercer la potestad reglamentaria, expidiendo los decretos, órdenes y resoluciones necesarios para asegurar la debida ejecución de los acuerdos.”

 

En tal sentido, la potestad reglamentaria se desarrolla en el ejercicio de una función administrativa, la cual como lo ha identificado el Consejo de Estado[4], cuenta con las siguientes características:

 

“(…) i) Conlleva el ejercicio de una función administrativa. ii) Tiene como propósito precisar y detallar la ley para que de esta forma pueda ejecutarse adecuadamente. iii) Finaliza con la expedición de actos de carácter general y abstracto, los cuales, en el caso del Presidente de la República, reciben el nombre de decretos reglamentarios. iv) El acto que resulta no es una nueva ley, sino un acto complementario de esta. v) Promueve la organización y el funcionamiento de la administración. vi) Representa un mecanismo de colaboración entre los poderes legislativo y ejecutivo. vii) Facilita la inteligencia y entendimiento de la ley por parte de la administración y los administrados. viii) No puede ejercerse en el caso de materias que deben necesariamente regularse a través de una ley. ix) No es absoluta, en virtud de encontrarse limitada.

 

(…) En consecuencia, a través de la potestad reglamentaria no es posible ampliar, restringir, modificar o contrariar la norma promulgada por el legislador (límite por competencia), así como tampoco limitar o impedir la realización de los fines perseguidos por esta. Por ende, en el ejercicio de su función reglamentaria, el Ejecutivo no puede adicionar nuevas disposiciones”.

 

Es de precisar que el ejercicio de la función mencionada no está supeditada o sometida a un término en específico, ni taxativo, sino que puede ejercerse en cualquier tiempo, en cuanto la potestad reglamentaria no se extingue, y puede desarrollarse cuando quiera que se requiera, para cumplir como lo dicta la norma, con la reglamentación de los acuerdos distritales.

 

Es así que la potestad reglamentaria se constituye en una competencia ordinaria de la administración distrital, la cual como se indicó no cuenta con un límite temporal para su ejercicio. Por el contrario, las facultades extraordinarias como se indicó líneas arriba, está caracterizada por la temporalidad para la reglamentación de un asunto determinado y culmina una vez se expide el acto para el cual se otorgó la facultad. 

 

5. Jerarquía normativa y su modificación

 

La jerarquía normativa en el ordenamiento jurídico se constituye en uno de los principios para la aplicación y validez de las normas jurídicas, en donde una norma de mayor rango prevalece sobre las otras. Generalmente esta jerarquía implica la potestad de una autoridad responsable de la expendición del acto pero se pueden presentar situaciones en las que la misma autoridad sea investida de una competencia para la expedición del acto.

 

En el nivel jurídico territorial de Bogotá, D.C. se encuentran diferentes niveles jerárquicos en la expedición de actos administrativos, entre los que se destacan:

 

- Acuerdo Distrital: Se constituye en la forma a través de la cual el Concejo Distrital adopta las decisiones a su cargo y por consiguiente su naturaleza jurídica es la de ser actos administrativos que rigen luego de haber sido sancionados y haber cumplido con el término de su publicación.[5]

 

- Decretos con fuerza de Acuerdo: Son los actos administrativos dictados por el/la Alcalde/sa Mayor en virtud de las facultades extraordinarias que reviste el Concejo de Bogotá, conforme a lo establecido en el numeral 11[6] del artículo 12 del Acuerdo Distrital 1421 de 1993. Aunque no se denomina propiamente acuerdo, ya que es dictado por el/la Alcalde/sa, su alcance es el de tal por la naturaleza del asunto que está regulando el cual es de competencia del Concejo de Bogotá.

 

- Decretos Distritales: De conformidad con el artículo 53 del Decreto Distrital 479 de 2024, es el acto administrativo que define o resuelve situaciones de carácter general en el Distrito Capital. También se adoptan por decreto los nombramientos, remociones y la resolución de las situaciones administrativas de los jefes de organismos y entidades del Distrito Capital, de los/as alcaldes/as locales y de los/as jefes de control interno. Así mismo, se emiten por decreto la designación de los miembros de las juntas o consejos directivos de las entidades distritales.

 

Los Decretos Distritales son expedidos por el/la Alcalde/sa Mayor, exclusivamente, siendo en ocasiones, por la temática a tratar, expedidos por representantes del sector central (Secretarios/as de despacho, Director/a de Departamento Administrativos) en la función de hacer gobierno

 

- Resoluciones: Según el artículo 53 del Decreto Distrital 479 de 2024, cuando una resolución es emitida por el/la Alcalde/sa Mayor, es un tipo de acto administrativo que define situaciones de carácter particular y concreto. Cuando son expedidas por las entidades y organismos distritales y por los responsables de la actividad sancionatoria y de Inspección, Vigilancia y Control o por parte de quienes se les ha delegado una función, pueden ser actos administrativos tanto de contenido particular y concreto como de contenido general.

 

En este último caso, se trata de un instrumento jurídico mediante el cual las autoridades administrativas, actuando dentro del marco de sus competencias legales, adoptan decisiones formales, fijan lineamientos, regulan procedimientos o resuelven situaciones particulares. Por lo tanto, las resoluciones pueden usarse para reglamentar decretos, acuerdos diferentes a los expedidos por el Concejo de Bogotá o para desarrollar funciones específicas de las entidades

 

De acuerdo con la anterior clasificación se tiene que la jerarquía normativa se basa tanto en la competencia de la autoridad como en la temática a tratar, siendo en consecuencia claro que el acuerdo adquiere la primacía normativa en cualquier temática de competencia del Concejo de Bogotá. En esta categoría también entran los decretos con fuerza de acuerdo, y posteriormente los decretos distritales y las resoluciones.

 

Ahora bien, con relación a la modificación, de normas de distinta categoría, el Consejo de Estado al analizarla la relación entre la ley y el reglamento, estableció:

 

“La sumisión jerárquica del reglamento a la ley en la escala normativa (principio de jerarquía normativa piramidal) es indiscutible y absoluta… Sin que pueda el reglamento suprimir los efectos de los preceptos constitucionales o legales ni contradecirlos. Por este motivo, si el reglamento supera o rebasa el ámbito de aplicación de la ley e incursiona en la órbita de competencia del Legislador, compromete su validez y por tanto deberá ser declarado nulo, de conformidad con lo ordenado por el numeral 2 del artículo 237 C.P… De acuerdo con el principio de jerarquía la norma derogatoria debe ser de rango igual o superior al de la norma derogada. Por consiguiente, un decreto reglamentario, que es por definición jerárquicamente inferior a la ley, mal podría prevalecer sobre ella como tampoco derogarla”.[7] (Negrilla y subraya fuera de texto).

 

En igual sentido, cuando una autoridad como el Alcalde pretende invadir la competencia del Concejo de Bogotá, se vulnera el principio de jerarquía normativa y por ende el acto que se expida corre el riesgo de ser declarado nulo. Por consiguiente, no es posible que las modificaciones normativas se realicen sobre normas que ostenten una supremacía jerárquica porque no se cuenta con las facultades legales y reglamentarias para hacerlo.

 

6. Respuesta.

 

A través del artículo 118 del Acuerdo Distrital 645 de 2016 “Por medio del cual se adoptó el Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas y Plan Plurianual de Inversiones de Bogotá D.C. para el periodo 2016 - 2020 “BOGOTÁ MEJOR PARA TODOS”, se otorgaron facultades extraordinarias al Alcalde Mayor de Bogotá D.C. en el siguiente sentido:

 

“Artículo 118. Facultades Extraordinarias para la Fusión o Reorganización de Observatorios Distritales e Instancias de Coordinación

 

 Revístese de facultades al Alcalde Mayor de Bogotá D.C. por el término de seis (6) meses contados a partir de la entrada en vigencia del presente Acuerdo, para fusionar o reorganizar:

 

 A) Los diferentes observatorios distritales que no estén cumpliendo la función para la cual fueron creados en términos de producción de información y/o generación de indicadores, que conlleven duplicidad de funciones con otros observatorios, o que no hayan entrado en operación o estén inactivos. Dichos observatorios son los siguientes:

 

1. Observatorio Distrital para las víctimas del conflicto armado: Acuerdo 491 de 2012

 

2. Observatorio para la Equidad en Calidad de Vida y Salud de Bogotá, D.C.: Acuerdo 364 de 2009 

 

3. Observatorio de Salud Ambiental: Acuerdo 417 de 2009 

 

4. Observatorio de Mujeres y Equidad de Género de Bogotá: Acuerdo 421 de 2009 

 

5. Observatorio de Convivencia Escolar: Acuerdo 434 de 2010

 

6. Observatorio Distrital de Discapacidad: Acuerdo 586 de 2015 

 

B) Las instancias de coordinación, que no estén cumpliendo la función para la cual fueron creadas o que conlleven duplicidad de funciones con otras instancias.

 

 El Alcalde Mayor deberá informar oportunamente al Concejo acerca de las medidas adoptadas en ejercicio de estas facultades.”

 

Con fundamento en lo anterior, el Alcalde Mayor de Bogotá D.C., expidió el Decreto Distrital 547 de 2016 con el objeto de fusionar y reorganizar las Instancias de Coordinación del Distrito que estuvieran inactivas o tenían duplicidad de funciones con otras instancias, a fin de racionalizar y hacer más eficiente el Sistema de Coordinación del Distrito.

 

Así mismo, dispuso en el artículo 7° de la misma disposición en relación con las nuevas instancias de coordinación:

 

“Artículo 7º.- Nuevas instancias de coordinación: Los temas que en adelante deban surtir un proceso de coordinación deberán tratarse en los espacios existentes, evitando la creación de nuevas instancias de coordinación.

 

La creación de nuevas instancias de coordinación deberá contar con la aprobación previa de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor y la Secretaría Distrital de Planeación, cuyo trámite deberá ser gestionado por el sector administrativo interesado mediante solicitud que contenga la justificación técnica y jurídica.

 

 Parágrafo: Cuando se trate de una instancia de coordinación de las Alcaldías Locales, su creación debe contar con la aprobación de la Secretaría Distrital de Gobierno, la Secretaría General de la Alcaldía Mayor y la Secretaría Distrital de Planeación, de acuerdo con los parámetros señalados en el inciso anterior.”

 

La disposición contenida en el artículo 7 del decreto ibídem debe entenderse para aquellas instancias que son de iniciativa de la administración, por cuanto previo a su creación, deben contar con una habilitación por parte de las Secretarías General y de Planeación, quienes deben analizar la pertinencia y oportunidad de crear una nueva instancia o realizar las recomendaciones que consideren pertinentes para evitar su proliferación.

 

Por lo anterior, y en el entendido que el decreto que se pretende modificar hace parte de aquellos expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias, no es dable que pueda ser modificado a través de un decreto ordinario.

 

Lo anterior, por cuanto como se analizó líneas arriba, no es factible que las modificaciones normativas se realicen sobre normas que ostenten una supremacía jerárquica en el entendido que no se cuenta con las facultades legales y reglamentarias para hacerlo.

 

Respecto a su segundo interrogante, respetuosamente informo que el concepto al que hace alusión fue emitido en su momento por la Dirección de Política Jurídica de esta entidad, quien conforme con la función consagrada en el numeral 13 del artículo 12 del Decreto Distrital 323 de 2016, modificado por el artículo 10° del Decreto Distrital 798 de 2019 emitió el concepto 2202019191 de 2020, razón por la cual se corrió traslado a dicha dependencia para que dé respuesta en el marco de sus competencias.

 

En los anteriores términos se da respuesta a la petición en la modalidad de concepto, reiterando que la misma tiene el alcance del artículo 28 del CPACA.

 

Atentamente,

 

ZULMA ROJAS SUAREZ

 

DIRECTORA DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS (E)

 

Proyectó: JOHANA PATRICIA GAMEZ GOMEZ-DIRECCION DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS

Revisó: ZULMA ROJAS SUAREZ-DIRECCION DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS

Aprobó: ZULMA ROJAS SUAREZ-DIRECCION DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS

 

Nota: Ver Concepto original en Anexos.

 

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