RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CONCEPTO 2202512406 DE 2025

(Octubre 16)

2310460

Bogotá D.C.

Señor(a):

PRISCILA SANCHEZ SANABRIA

EMPRESA METRO DE BOGOTA S.A.

Dirección Electrónica:

gerenciajuridica@metrodebogota.gov.co, radicacion@metrodebogota.gov.co

BOGOTÁ, D.C

Asunto: CONCEPTO SOBRE HONORARIOS EN JUNTA DIRECTIVAS

Referenciado: 1-2025-14867

Radicado: 2-2025-12406

Respetada Doctora:

Esta Dirección recibió el derecho de petición del asunto. De manera preliminar, se aclara que esta dependencia emitirá una respuesta de carácter general y abstracto frente a los interrogantes formulados, en razón a que no tiene competencia para pronunciarse sobre situaciones particulares y concretas. Lo anterior, más cuando no se configuran los presupuestos para la emisión de conceptos jurídicos ni para la unificación de criterios en el marco del Modelo de Gestión Jurídica Pública del Distrito Capital -MGJP-, previsto actualmente en el artículo 49 del Decreto Distrital 479 de 2024^[1]. En consecuencia, la respuesta se emite conforme lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[2], como se explicará más adelante.

Ante ese panorama, esta Dirección procede a dar respuesta a su solicitud, previas las siguientes consideraciones:

1. COMPETENCIA DE LA SECRETARÍA JURÍDICA DISTRITAL Y ALCANCE DE LA RESOLUCIÓN DE LA CONSULTA.

En primer lugar, es conveniente definir si el ordenamiento jurídico le ha otorgado competencia a la Secretaría Jurídica Distrital para atender la petición interpuesta.

Al respecto, el artículo 2 del Decreto Distrital 323 de 2016, modificado por el artículo 1 del Decreto Distrital 798 de 2019, establece que el objeto de la Secretaría como ente rector en todos los asuntos jurídicos del Distrito es entre otros, formular, orientar, coordinar y dirigir la gestión jurídica del Distrito Capital y prevención del daño antijurídico.

En ese marco normativo, la resolución del objeto de la petición corresponde a esta Dirección, quien conforme al ejercicio de su competencia residual establecida en el numeral 5 del artículo 11 del Decreto Distrital 323 de 2016, le corresponde expedir los conceptos jurídicos que sean requeridos a la Secretaría Jurídica Distrital, siempre y cuando no correspondan a otra dependencia.

Cabe indicar, que las respuestas a las consultas y/o conceptos que expida esta Secretaría en este contexto, están dirigidos a coadyuvar en la solución, determinación y concreción de los aspectos generales y abstractos del desarrollo de las actividades propias de las entidades y organismos de la administración distrital, y en tratándose de las solicitudes elevadas por los particulares, las mismas deberán corresponder o enmarcarse dentro del actuar de las diferentes entidades y organismos del Distrito Capital, o referirse al cumplimiento de funciones y servicios a cargo del Distrito Capital, por no estar dentro de sus funciones, asesorar, instruir u orientar a los particulares o a las instituciones privadas, en el ejercicio de sus derechos y prerrogativas derivadas de las atribuciones enmarcadas en el desarrollo y ejercicio de actividades del derecho privado.

Aunado a lo anterior, respecto del alcance de los conceptos jurídicos, la Corte Constitucional ha precisado que:

“Los conceptos no configuran, en principio, decisiones administrativas pues no se orientan a afectar la esfera jurídica de los administrados, esto es, no generan deberes u obligaciones ni otorgan derechos. En el evento que el concepto se emita a solicitud de un interesado, éste tiene la opción de acogerlo o no acogerlo (…)” y más adelante “Los conceptos emitidos por las entidades públicas en respuesta a un derecho de petición de consultas de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, insistimos, son orientaciones, puntos de vista, consejos y cumplen tanto una función didáctica como una función de comunicación fluida y transparente^[3] (…). (Negrilla fuera de texto).

En concordancia con lo anterior, el Consejo de Estado señaló:

“Como todo concepto jurídico no obligatorio jurídicamente, se trata de una opinión, apreciación o juicio, que por lo mismo se expresa en términos de conclusiones, sin efecto jurídico directo sobre la materia de que trata, que sirve como simple elemento de información o criterio de orientación, en este caso, para la consultante, sobre las cuestiones planteadas por ella. De allí que las autoridades a quienes les corresponda aplicar las normas objeto de dicho concepto, no están sometidas a lo que en él se concluye o se opina, de modo que pueden o no acogerlo, sin que el apartarse del mismo genere consecuencia alguna en su contra (…)”^[4] (Negrilla fuera de texto).

Por lo anterior, la presente respuesta se expide de conformidad al alcance del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y se enmarca dentro del ámbito general y legal que regula la materia consultada, sin que con ellas se pretenda absolver situaciones particulares, e igualmente, se emiten dentro del ámbito de competencias y funciones de las autoridades del Distrito Capital instituidas en Bogotá, D.C., conforme lo previsto en el artículo 5 del Decreto Ley 1421 de 1993, sin determinar en manera alguna las disposiciones que regulan la   órbita funcional o procedimental de los órganos, instancias, corporaciones, entidades u organismos del nivel nacional o de los demás entes territoriales diferentes al Distrito Capital, por no estar dentro del ámbito funcional de esta Secretaría Jurídica Distrital, conceptuar o informar acerca de dichas materias fuera del Distrito Capital.

2. MARCO NORMATIVO SOBRE RECONOCIMIENTO Y PAGO DE HONORARIOS POR LA ASISTENCIA A LAS SECIONES DE JUNTA DIRECTIVA A FAVOR DE EMPLEDOS PÚBLICOS.

El artículo 128 de la Constitución Política, establece que nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. En la misma normativa se precisó que se debe entender por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas.

Así, la Ley 4 de 1992^[5], reglamentó dicho artículo constitucional y, además, prevé las normas, objetivos y criterios para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional “cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico” y en particular el artículo 19 dispone:

“Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado. Exceptúanse las siguientes asignaciones:

(…)

f) Los honorarios percibidos por los miembros de las Juntas directivas, en razón de su asistencia a las mismas, siempre que no se trate de más de dos Juntas;

(…)”

En consecuencia, conforme la normativa señalada es viable que un servidor público perciba además de su salario, honorarios por su calidad de miembro de una junta o Consejo Directivo de entidades u organismos públicos, con la única condición de que no se perciban honorarios por asistencia a más de dos juntas.

En ese sentido solo es posible el reconocimiento y pago de honorarios a favor de empleados públicos por su asistencia a las sesiones de dos (2) juntas directivas de entidades u organismos públicos.

2.1. MARCO NORMATIVO SOBRE RECONOCIMIENTO Y PAGO DE HONORARIOS POR LA ASISTENCIA A LAS SECIONES DE CONSEJOS DIRECTIVOS Y/O JUNTAS DIRECTIVAS DE LOS ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS, EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES, SOCIEDADES CUYA PARTICIPACIÓN SEA MAYORITARIAMENTE PÚBLICA Y LAS UNIDADES ADMINISTRATIVAS ESPECIALES CON PERSONERÍA JURÍDICA DEL DISTRITO CAPITAL.

El artículo 4 del Decreto Distrital 082 de 2022^[6], prevé que los miembros de los Consejos Directivos y/o Juntas Directivas, de los Establecimientos Públicos, Empresas Industriales y Comerciales, Sociedades cuya participación sea mayoritariamente pública y las Unidades Administrativas Especiales con Personería Jurídica del Distrito Capital, no podrán recibir remuneración por más de los dos (2) Juntas o Consejos Directivos de que formen parte, ya sea por mandato legal o por delegación, de conformidad con lo establecido en el literal f) del artículo 19 de la Ley 4 de 1992.

2.2. NATURALEZA JURÍDICA DE LA EMPRESA METRO DE BOGOTÁ S.A.

El Acuerdo Distrital 642 de 2016 autorizó al Alcalde Mayor de Bogotá, en representación del Distrito Capital, para participar, junto con otras entidades descentralizadas del orden distrital, en la constitución de la Empresa Metro de Bogotá S.A., organizada como sociedad por acciones del orden distrital, con participación exclusiva de entidades públicas. La empresa cuenta con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y presupuestal, patrimonio propio y está vinculada a la Secretaría Distrital de Movilidad. Su régimen jurídico corresponde al de las empresas industriales y comerciales del Estado.

Por lo tanto, le aplican las restricciones señaladas en la Ley 4 de 1992 conforme se expuso previamente.

3. RESPUESTA A LOS INTERROGANTES FORMULADOS.

Conforme al marco normativo expuesto la Dirección dará respuesta a los interrogantes planteados.

Pregunta 1.

¿Debe la EMB autorizar el pago de honorarios […], quien manifestó que pertenece a cuatro (04) juntas directivas y cobra honorarios en dos (02) de ellas, […]?

De conformidad con las disposiciones constitucionales y legales citadas, puede concluirse que el ordenamiento jurídico prohíbe el desempeño simultáneo de más de un empleo público, así como la percepción de más de una asignación proveniente del Tesoro Público o de empresas o instituciones en las cuales el Estado tenga participación mayoritaria. Esta prohibición busca garantizar los principios de moralidad, transparencia y eficiencia en el ejercicio de la función pública, así como evitar situaciones de conflicto de interés o enriquecimiento indebido.

No obstante, el legislador ha previsto excepciones expresas a dicha regla, entre las cuales se encuentra la posibilidad de que un servidor público, además de su salario, perciba honorarios por su participación como miembro de juntas o consejos directivos de entidades u organismos públicos. Esta posibilidad se encuentra sujeta a la restricción de que no se devenguen honorarios por la asistencia a más de dos (2) juntas o consejos, limitación que tiene como finalidad preservar la dedicación al cargo principal y prevenir la acumulación excesiva de ingresos de origen público.

En ese sentido, la restricción no se refiere al número de juntas o consejos en los cuales puede participar un servidor público, sino al número de órganos colegiados por los cuales puede devengar honorarios, limitándolo expresamente a dos.

De acuerdo con la información suministrada, en el caso objeto de análisis se plantea una situación en la que un servidor público manifiesta pertenecer a cuatro (4) juntas directivas, pero percibe honorarios únicamente en dos (2) de ellas. En consecuencia, el servidor no se encuentra incurso en causal de incompatibilidad ni en violación de la prohibición constitucional o legal, en tanto respeta el límite máximo de percepción de honorarios.

Ahora bien, dado que en los hechos no se manifiesta que el servidor público hubiese renunciado a los honorarios de alguna de esas dos (2) juntas directivas en las que percibe honorarios, no es factible realizar el pago en una tercera. Esto, sin perjuicio de, luego de haber analizado los hechos del caso concreto, se lograse acreditar que renunció a los honorarios de alguna de estas a efectos de recibir los de la EMB.

Pregunta 2.

¿Procedería el pago de honorarios a un miembro de Junta Directiva de la EMB, bajo el argumento de que para el mes en que se celebró la sesión de la Junta de la EMB, esto es abril de 2025, no recibió en ese mes pago de honorarios en una de las otras dos (02) juntas a las que pertenece y son remuneradas?

El tenor literal de las normas citadas previamente no supedita la restricción al momento o mes en que efectivamente se realice el pago de los honorarios, sino al hecho objetivo de la participación y percepción de honorarios en más de dos juntas o consejos directivos.

La limitación se configura por el número de órganos colegiados remunerados, no por la periodicidad o coincidencia temporal de los pagos.

Por consiguiente, el hecho de que en un mes determinado la persona no haya recibido materialmente el pago de honorarios de una de las otras dos juntas a las que pertenece, no elimina ni modifica el límite legal que le impide devengar honorarios por más de dos juntas.

El criterio relevante no es el momento de pago, sino el derecho a percibirlos derivado de la participación en calidad de miembro de junta o consejo directivo.

En ese sentido, mientras el miembro de junta directiva mantenga el derecho a percibir honorarios en dos (2) entidades públicas, no procede autorizar el pago de honorarios por la participación en la Junta Directiva de la Empresa Metro de Bogotá S.A., aun cuando en el mes específico no haya recibido efectivamente uno de los pagos.

Finalmente, en concepto 2000-1274 del 18 de diciembre de 2000 expedido por la Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C.^[7], antes de la existencia de la Secretaría Jurídica Distrital, señaló en aplicación de la normatividad distrital vigente para la época, cuyas razones son aplicables a la presente consulta, que:

“ (…) una persona puede pertenecer a varias juntas directivas, pero no puede recibir remuneración sino por dos de ellas, es decir, se le paga por cada una de las sesiones a las que asista, en esas dos juntas, sin importar el número de sesiones que se realicen. Y por la asistencia a las sesiones que se realicen de una tercera junta directiva no percibe honorarios.”

En conclusión, no puede un establecimiento público, empresa industrial y comercial, sociedad cuya participación sea mayoritariamente pública y las unidades administrativas especiales con personería jurídica del Distrito Capital, pagar honorarios al funcionario público que formó parte de su junta directiva por mandato legal o delegación, si pertenece a otras dos juntas directivas y cobra honorarios en ellas.

Pregunta 3.

¿Existe alguna excepción o criterio especial aplicable a este caso que permita una interpretación distinta a la señalada en el concepto del asesor externo de la EMB, en aras de garantizar seguridad jurídica en la decisión?

Como se señaló en el marco normativo expuesto, por tratarse de una prohibición de naturaleza legal que regula la percepción de recursos del erario público, su aplicación está regida por los principios de legalidad del gasto, moralidad administrativa y transparencia en la gestión pública - artículos 6, 121 y 209 de la Constitución Política.

En ese sentido, y en aras de garantizar la seguridad jurídica y la correcta aplicación del principio de legalidad del gasto público, la Empresa Metro de Bogotá S.A. debe sujetarse estrictamente al criterio establecido en la normativa vigente, en los términos previamente expuestos.

En cualquier evento, se reitera que la prohibición está dada en que se devenguen honorarios de dos (2) o más juntas o consejos directivos, con independencia a la periodicidad en que se reciban. No obstante, la norma permite interpretar que el servidor público puede renunciar a los honorarios de alguno de dichos cuerpos colegiados a efectos de obtener honorarios en otra. Esto se deberá analizar y acreditar en cada caso concreto.

Atentamente,

ANDRES FELIPE PUENTES DIAZ

DIRECTOR DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS

Copia:

Anexos Electrónicos: 0

Proyectó: DANIEL YIDID GRANADOS GELVES-DIRECCION DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS

Revisó: ANDRES FELIPE PUENTES DIAZ-DIRECCION DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS

Aprobó: ANDRES FELIPE PUENTES DIAZ-DIRECCION DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS

Nota: Ver norma original en Anexos.

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