RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.
© Propiedad de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
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CONCEPTO 2202512781 DE 2025
(Octubre 21)
2310460
Bogotá D.C.
Señor(a):
GERMAN FAYAD OTERO
Dirección Electrónica: gerfayad26@gmail.com
BOGOTÁ, D.C. -
Asunto: Concepto sobre la vigencia del Acuerdo Distrital 14 de 1989
Referenciado: 1-2025-12035
Radicado: 2-2025-12781
Respetado señor Germán:
Esta Dirección recibió la comunicación del asunto, proveniente del Concejo de Bogotá a través de la cual traslada la solicitud por usted presentada, en la que se solicita se analice la vigencia del Acuerdo Distrital 14 de 1989, realizando las siguientes preguntas:
1. Al tenor de la ley preexistente: Tal como lo ordena el Decreto-Ley 3133 de 1968, por su artículo 12, para efectos de su promulgación, el Acuerdo 14 de 1989 (octubre 31) "Por medio del cual se expide el Estatuto de Reclamación y Participación de los Usuarios de los Servidos Públicos Domiciliarios"; fue publicado en el periódico oficial del distrito número, página y fecha.
2. Igualmente, solicito se me informe si está tácita o expresamente derogado, modificado o cualquier otra situación jurídica/judicial actual.
Al respecto le informo que en desarrollo del numeral 5 del artículo 11 del Decreto Distrital 323 de 2016, el análisis se realizará en la modalidad de concepto, dado que no existen una competencia para determinar la vigencia de Acuerdos Distritales.
Asimismo, se señala que tal como se le informó en el oficio No. 2-2024-10484, una vez realizada la búsqueda documental del acto se encontró un documento en el Registro Distrital, el cual se encuentra en algunos apartados ilegible, por lo que se solicitó a la Secretaría del Concejo de Bogotá, mediante comunicaciones 2-2025-9029 y 2-2025-9029 copia del documento, en virtud de lo establecido en el numeral 10) del artículo 2º del Acuerdo Distrital 492 de 2012 modificado por el art. 2) del Acuerdo 977 de 2025; sin que a la fecha se haya recibido copia del acto.
No obstante, esta Dirección procederá a analizar el contenido general del Acuerdo a efectos de preciar la normatividad vigente con relación a la temática tratada.
1. Sobre las vigencia y análisis de los actos
En materia de actos administrativos, la Ley 1437 de 2011 CPACA, establece en el artículo 91 la obligatoriedad de los mismos, hasta tanto no se hayan sido anulados o suspendidos por la Jurisdicción de lo contencioso administrativo.
“ARTÍCULO 91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:
1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.
3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.
4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia”.
Frente a la derogación la Corte Constitucional en Sentencia C-901 del 30 de noviembre de 2011 señaló:
“La derogación tiene como función “dejar sin efecto el deber ser de otra norma, expulsándola del ordenamiento. Por ello se ha entendido que la derogación es la cesación de la vigencia de una disposición como efecto de una norma posterior”, que no se fundamenta en un cuestionamiento sobre la validez de las normas, por ejemplo, cuando es declarada inexequible, “sino en criterios de oportunidad libremente evaluados por las autoridades competentes, y en especial, en relación con las leyes por el Congreso. Así la derogación no deriva de conflictos entre normas de distinta jerarquía sino de la libertad política del legislador. La derogación no afecta tampoco ipso iure la eficacia de la norma derogada, pues en general las situaciones surgidas bajo su vigencia continúan rigiéndose por ella, por lo cual la norma derogada puede mantener su eficacia, la cual poco a poco se va extinguiendo. Esto es precisamente lo que justifica que la Corte se pronuncie incluso sobre normas derogadas cuando éstas siguen produciendo efectos, con el fin de hacerlos cesar, por ministerio de la declaratoria de inexequibilidad, si tales efectos son contrarios a la Carta”.
Por otra parte, la Corte Constitucional en Sentencia C-229 del 21 de abril de 2015 examinó la constitucionalidad de los artículos 71 y 72 del Código Civil, que contemplan la figura de la derogación clasificándola en expresa, tácita y orgánica señalando que:
“(…) la derogación de una ley puede ser expresa, tácita y orgánica. Es de la primera especie cuando la nueva ley suprime formalmente la anterior; es de la segunda, cuando la norma posterior contiene disposiciones incompatibles con las de la antigua; y es de la tercera, cuando una ley nueva regule íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería (…)
(…) La derogación tácita encuentra su fundamento o razón de ser en que, existiendo dos leyes contradictorias de diversas épocas, tiene que entenderse que la segunda ha sido dictada por el legislador con el propósito de modificar o corregir la primera (…)”
“La derogación orgánica, que para no pocos autores no pasa de ser una faz de la derogatoria tácita, sólo se da cuando la nueva ley "regule íntegramente la materia" que la anterior normación positiva disciplinaba. Empero, el determinar si una materia está o no enteramente regulada por la ley posterior, depende, no tanto del mayor o menor número de disposiciones que contenga en relación con la antigua, sino de la intención revelada por el legislador de abarcar con la nueva disposición o disposiciones toda una materia, aunque en realidad no haya incompatibilidad alguna entre éstas y las de la ley anterior. (…)”
Con relación al decaimiento del acto administrativo, en la sentencia se precisa que “(…) es una figura en virtud de la cual se predica que estos, a pesar de no haber sido anulados por sentencia judicial, pierden su fuerza ejecutoria. Esa pérdida de fuerza ejecutoria es consecuencia de la desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho[1].
Al respecto, en concepto 075951 de 2022 del Departamento Administrativo de la Función Pública, sobre la figura se indicó:
“Sobre la figura del decaimiento del acto administrativo, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, con ponencia del Consejero Milton Chaves García, en sentencia emitida el 15 de agosto de 2018, dentro del expediente con Radicación número: 11001-03-27-000- 2016-00012-00(22362), indicó lo siguiente:
“El decaimiento del acto supone que el acto no podrá surtir efectos hacia el futuro, desde el momento en que desaparecen sus fundamentos de derecho. No obstante, ello no impide que pueda adelantarse un juicio de legalidad sobre el mismo, mediante su confrontación con las normas a que estaba obligado a sujetarse, pues el juicio de nulidad del acto es diferente al de la ejecutoriedad del acto.
Sobre el particular ha dicho esta Sala:
‘(...) En relación con la segunda causal de pérdida de fuerza ejecutoria, que la doctrina ha llamado decaimiento del acto (cuando desaparecen sus fundamentos de hecho o de derecho), ésta se produce “cuando ya no existen las circunstancias de modo, tiempo y lugar que le sirvieron de base” o por cuanto se ha presentado: “a) la derogación o modificación de la norma legal en que se fundó el acto administrativo; b) la declaratoria de inexequibilidad de la norma constitucional o legal hecha por el juez que ejerce el control de constitucionalidad, en los países donde existe; c) la declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter general en que se fundamenta la decisión de contenido individual o particular...” (Subrayado fuera del texto) (El resaltado es nuestro).’”
Por otra parte, la Ley 2085 de 2021, “Por medio de la cual se adopta la figura de la depuración normativa, se decide la pérdida de vigencia y se derogan expresamente normas de rango legal”, contiene en el artículo 2º las siguientes disposiciones:
“(…) Derogatoria orgánica. Ocurre cuando se ha expedido una nueva norma que regula íntegramente la materia que trataban otras normas.
(…)
Cumplimiento del objeto de la norma. Sucede frente a las normas que alcanzaron la finalidad para la cual nacieron a la vida jurídica.
(…)
Vigencia temporal. Sucede cuando el periodo de vigencia que se ha establecido en las normas se cumplió.”
De acuerdo con el documento “Metodología de Depuración Normativa para los proyectos piloto de depuración de la normativa de carácter general y abstracto de los entes territoriales V2”, señaló sobre la derogatoria expresa:
“Algo similar puede comentarse en relación con el fenómeno de las derogatorias orgánicas reguladas por el artículo 3 de la Ley 153 de 1887, cuando su redacción imprecisa o indeterminada no delimita de forma expresa y claramente determinable su alcance y se convierte en una derogatoria orgánica con efectos tácitos. Este tipo de derogatoria cuando no se redacta clara y cuidadosamente tampoco da certeza absoluta sobre cuál es el alcance real de la “integralidad” a que se refiere su definición, abriendo la puerta a la formulación de múltiples interpretaciones jurídicas subjetivas sobre el alcance concreto de sus efectos.
Lo anterior se explica teniendo en cuenta que de acuerdo con lo que establece el artículo 3 de la Ley 153 de 1887, por efecto de la derogatoria orgánica se estima 19 “insubsistente una disposición legal… por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería.”
2. Contenido temático del Acuerdo y normatividad general sobre usuarios de servicios públicos domiciliarios.
De acuerdo con la búsqueda en la página web del Registro Distrital, el Acuerdo Distrital 14 de 1989, fue publicado en el RD No. 554 con fecha de emisión 29 de enero de 1990, tal como se evidencia en el siguiente registro.
La búsqueda puede también realizarse a través del siguiente enlace: https://registrodistrital.secretariageneral.gov.co/numero-registros/detalle/12978
Con relación al contenido del Acuerdo, se puede observar que cuenta con los siguientes capítulos: Capítulo 1. Definiciones: Capítulo 2: Proceso de facturación. Capítulo 3: Lectura de contadores y técnicas. Capítulo IV: Suspensión, reconexión no cobro del servicio, Capítulo V: Proceso de reclamación, Capítulo VI: De la creación de los comités de reclamos. Capítulo VII: Revisión previa y subsidio por fugas, Capítulo VIII: Disposiciones varias.
Con posterioridad a la expedición del Acuerdo, se expidió el Decreto Nacional 1842 de 1991, “por el cual se expide el Estatuto Nacional de Usuarios de los Servicios Públicos Domiciliarios”. Este decreto definió los servicios públicos y establece los derechos de los usuarios al acceso y prestación de estos servicios, estableciendo reglas frente a la regulación detallada del consumo y la facturación, incluyendo la obligatoriedad de medidores individuales y el procedimiento para determinar el consumo promedio. Además, establece el proceso de quejas y reclamaciones que los suscriptores y usuarios pueden interponer, detallando causales, términos de respuesta y los recursos administrativos disponibles. Finalmente, el decreto aborda las causales para la suspensión o corte de los servicios y la obligación de las empresas de expedir un reglamento interno.
Con posterioridad, el Decreto fue adicionado por el artículo 1 del Decreto 2727 de 1991 para señalar que el servicio de telefonía móvil celular no es un servicio público domiciliario.
De acuerdo con el concepto de la Superintendencia de Servicios Públicos No. 69 de 2021, se determinó que:
“El Decreto 1842 de 1991, fue publicado en el Diario Oficial Año CXXVII. N. 39925. 23 julio de 1991. PAG. 9, es decir que estuvo vigente desde tal fecha, pero fue derogado tácitamente con la expedición de la Ley 142 de 1994.
En efecto, es de señalar que el Consejo de Estado determinó que el Decreto 1842 de 1991, fue de- rogado tácitamente por la Ley 142 de 1994, cuando indicó al respecto:
“(…) En otras oportunidades, esta Corporación ha conocido de solicitudes similares impetradas por el mismo actor que promovió esta acción popular, y ha dicho que no pueden prosperar, porque suponen el cumplimiento de una norma que ha perdido vigencia, pues, actualmente, rige íntegramente la ley 142 de 1994, en la cual no previó esa obligación en cabeza de las E.S.P.”
La Ley 142 de 1994, “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones” es el marco normativo fundamental que establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios en Colombia, regulando la intervención del Estado en el sector, definiendo las reglas bajo las cuales operan las empresas prestadoras, el régimen tarifario, el sistema de subsidios y la protección de los usuarios.
Cabe destacar que el artículo 69 de la Ley 142 de 1993(sic) creó las Comisiones de regulación de: 1) Agua Potable y Saneamiento Básico, adscrita al Ministerio de Desarrollo Económico. 2) Energía y Gas Combustible, adscrita al Ministerio de Minas y Energía, y 3) de Telecomunicaciones, adscrita al Ministerio de Comunicaciones, y en el marco de sus funciones determina que les corresponde, conforme al artículo 73: “21. Señalar, de acuerdo con la ley, criterios generales sobre abuso de posición dominante en los contratos de servicios públicos, y sobre la protección de los derechos de los usuarios en lo relativo a facturación, comercialización y demás asuntos relativos a la relación de la empresa con el usuario.”
En dicho marco se han expedido diferentes disposiciones relacionadas con: el régimen de protección de los derechos de los usuarios de servicios de comunicaciones, se modifica el capítulo 1 del título II de la Resolución CRC 5050 de 2016 y se dictan otras disposiciones” Comisión de Regulación de Comunicaciones (Resolución CRC 5111 de 2017); Compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones (Resolución CRA 943 de 2021. Art. 1.13.1.1 y ss)
Igualmente, la Ley 142 de 1993(sic) establece Mecanismos de Control Social, como son los Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios compuestos por usuarios, suscriptores o potenciales, y designa al Vocal de Control como su representante ante prestadores y autoridades.
La Ley 1506 de 2012 “Por medio de la cual se dictan disposiciones en materia de servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica, gas combustible por redes, acueducto, alcantarillado y aseo para hacer frente a cualquier desastre o calamidad que afecte a la población nacional y su forma de vida”, estableció unos beneficios para los usuarios, tales como el subsidio excepcional con ocasión a cualquier fenómeno natural que incida o altere desastrosamente a la población nacional y su forma de vida.
El Decreto Ley 019 de 2012 estableció normas sobre la atención a los usuarios de las empresas de servicios públicos, relacionados con la reconexión dentro de las 24 horas, las notificaciones y a la autorización del arrendador.
El Decreto Único 1077 de 2015 regula entre los artículos 2.3.2.2.4.2.105 al 2.3.2.2.4.2.110 las relaciones entre la persona prestadora del servicio público de aseo y los usuarios las cuales se sujetan a lo establecido en el Ley 142 de 1994 y asimismo, se regulan los derechos y las obligaciones, y la terminación de los contratos.
3. Análisis de vigencia del Acuerdo Distrital 14 de 1989.
Para determinar la vigencia del Acuerdo Distrital se realizará una comparación de la citada disposición con las normas expedidas con posterioridad.
Es importante tener en cuenta que el Acuerdo Distrital 14 de 1989 fue expedido con anterioridad de la Constitución Política de 1991, resaltando como mandato general que:
“Artículo 334: La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. (…)
El capítulo 5 “de la finalidad social del Estado y de los servicios públicos”, establece que los servicios públicos son esenciales para cumplir la función del Estado, estando éste obligado a su prestación eficiente, por intermedio de esté por comunidades o particulares, pero siempre bajo la regulación, control y vigilancia estatal.
El artículo 367 establece con relación a los servicios públicos que:
“ARTICULO 367. La ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos.
Los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, y los departamentos cumplirán funciones de apoyo y coordinación.
La ley determinará las entidades competentes para fijar las tarifas.”
De igual manera, señala respecto a los deberes y derechos de los usuarios lo siguiente:
“ARTICULO 369. La ley determinará los deberes y derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio. Igualmente definirá la participación de los municipios o de sus representantes, en las entidades y empresas que les presten servicios públicos domiciliarios.”
En tal sentido, la Constitución de 1991 moderniza y refuerza el marco jurídico de los servicios públicos, subordinando cualquier norma anterior -como el Acuerdo 14 de 1989- a los principios de la eficiencia, equidad, participación ciudadana y control estatal, en el marco de la función social.
En cuanto a la regulación general de la disposición a continuación se presenta un comparativo con las disposiciones que se expidieron con posterioridad al Acuerdo 14 de 1989, en particular el Decreto 1842 de 1991 y la Ley 1421 de 1993 sobre la materia. Puntualmente:
Como se observa, se encuentra que con posterioridad a la expedición del Acuerdo Distrital se expidieron otras disposiciones que regulan en su integridad a materia por lo que en criterio de esta Dirección opero la derogatoria orgánica. En conclusión, se puede determinar que:
- El Acuerdo Distrital 14 de 1989 creó el “Estatuto de Reclamación y Participación de los Usuarios de los Servicios Públicos Domiciliarios”, regulando aspectos como la facturación, consumo, reclamaciones, suspensión del servicio, subsidios y participación de los usuarios a través de comités de reclamos.
- Con la expedición de la Constitución Política se establece que los servicios públicos hacen parte de la función social esencial de Estado y por lo tanto su prestación debe ser eficiente.
Por lo tanto, dado que el Decreto 1842 de 1991 y la Ley 142 de 1994 regulan completamente las materias tratadas en el Acuerdo Distrital 14 de 1989, este último perdió vigencia porque una normativa posterior y de mayor jerarquía cubrió integralmente la misma materia.
4. Respuestas a las preguntas Pregunta No. 1. “Al tenor de la ley preexistente: Tal como lo ordena el Decreto-Ley 3133 de 1968, por su artículo 12, para efectos de su promulgación, el Acuerdo 14 de 1989 (octubre 31) ‘Por medio del cual se expide el Estatuto de Reclamación y Participación de los Usuarios de los Servidos Públicos Domiciliarios’; fue publicado en el periódico oficial del distrito número, página y fecha”.
Respuesta: Sí, el Acuerdo Distrital fue publicado en el Registro Distrital 554 del 29 de enero de 1999. Se aclara que de acuerdo con la búsqueda virtual en https://registrodistrital.secretariageneral.gov.co/numero-registros/detalle/12978, no se puede determinar el número de página.
Pregunta No. 2. “Igualmente, solicito se me informe si está tácita o expresamente derogado, modificado o cualquier otra situación jurídica/judicial actual.”
Respuesta: De acuerdo con el análisis efectuado con la expedición del Decreto Nacional 1842 de 1991 y posteriormente la Ley 142 de 1994 se derogó de manera orgánica el Acuerdo Distrital 14 de 1989, dado que las temáticas reguladas en la citada disposición fueron reguladas por las citadas disposiciones.
En los anteriores términos se da respuesta a la petición en la modalidad de concepto, señalando que la misma tiene el alcance del artículo 28 del CPACA.
Atentamente,
ANDRES FELIPE PUENTES DIAZ
DIRECTOR DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS
Copia: Anexos Electrónicos: 0 Proyectó: ZULMA ROJAS SUAREZ-DIRECCION DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS Revisó: ANDRES FELIPE PUENTES DIAZ-DIRECCION DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS Aprobó: ANDRES FELIPE PUENTES DIAZ-DIRECCION DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS
Nota: Ver norma original y Acuerdo 014 de 1989 en Anexos.
NOTA AL PIE DE PAGÍNA: [1] Consejo de Estado. Sentencia del 27 de septiembre de 2012. Rad. 25000-23-27-000-2008-00199- 01(18373). Mp Martha Teresa Briceño de Valencia |
