RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CONCEPTO 2202517726 DE 2025

 

(Diciembre 26)

 

2310460

 

Bogotá D.C.

 

Señor(a):

 

YESID EDILBERTO PEDRAZA COLMENARES SINTAMOV

 

Dirección Electrónica: sindicatosintramov@movilidadbogota.gov.co

 

BOGOTÁ, D.C. -

 

Asunto: Concepto - Pólizas de responsabilidad civil servidores públicos

 

Referenciado: 1-2025-19853

 

Radicado: 2-2025-17726

 

Respetado señor Yesid.

 

El Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital mediante la comunicación del asunto, trasladó la solicitud por usted presentada, relacionada con las Pólizas de Responsabilidad Civil en las entidades públicas.

 

Al respecto, amablemente informo que, el artículo 5 del Acuerdo Distrital 638 de 2016, establece que la Secretaría Jurídica Distrital es “el ente rector en todos los asuntos jurídicos del Distrito y tiene por objeto formular, orientar y coordinar la gerencia jurídica del Distrito Capital; la definición, adopción, coordinación y ejecución de políticas en materia de contratación estatal, gestión judicial y de prevención del daño antijurídico” (subraya fuera de texto) y en desarrollo de su objeto misional, el numeral 5 del artículo 11 del Decreto Distrital 323 de 2016, señala que corresponde a esta Dirección emitir conceptos jurídicos que se requieran y cuya atención no corresponda a otra dependencia.

 

A su vez el artículo 39 del Decreto Distrital 479 de 2024 define el Modelo de Gestión Jurídica Pública “(…) es un sistema integral dirigido a la administración, orientación, desarrollo y seguimiento de la gestión jurídica en el ámbito distrital en busca de alcanzar altos estándares de eficiencia y seguridad jurídica que faciliten la toma de decisiones, la protección de los intereses del Distrito Capital y la prevención del daño antijurídico.”, y el artículo 44 señala que la “La Gerencia Jurídica como componente estratégico del MGJP, corresponde al conjunto de actividades necesarias para la planeación, dirección, coordinación, control y seguimiento para el cumplimiento de las metas y objetivos trazados por el Distrito Capital en materia jurídica”.

En tal sentido, las respuestas a las consultas y/o conceptos que expida la Secretaría Jurídica Distrital, están dirigidos a coadyuvar en la solución, determinación y concreción de los aspectos generales y abstractos del desarrollo de las actividades propias de las entidades y organismos de la administración distrital y por tanto no es competente para la solución de casos específicos entre particulares.

 

Por lo tanto, se aclara que el análisis que se realizará se circunscribe a la referencia normativa existente en la materia, por lo que se procederá a analizar desde una perspectiva jurídica sin que con ella se pretenda absolver situaciones particulares.

 

1. Pólizas de Responsabilidad Civil

 

El contrato de seguro se encuentra regulado en los artículos 1036 a 1112 del Código de Comercio. En particular el artículo 1036, subrogado por el artículo 1 de la Ley 389 de 1997 establece que “El seguro es un contrato consensual, bilateral, oneroso, aleatorio y de ejecución sucesiva”, que se materializa a través de un documento escrito denominado Póliza.

 

Particularmente, en Sentencia C-112 de 2022, MP Jorge Enrique Ibáñez Najar, describió estas características en el siguiente sentido:

 

 

A su vez el artículo 1127 de citado Código, subrogado por el artículo 45 de la Ley 45 de 1990 señala:

 

“ARTÍCULO 1127.  DEFINICIÓN DE SEGURO DE RESPONSABILIDAD. El seguro de responsabilidad impone a cargo del asegurador la obligación de indemnizar los perjuicios patrimoniales que cause el asegurado con motivo de determinada responsabilidad en que incurra de acuerdo con la ley y tiene como propósito el resarcimiento de la víctima, la cual, en tal virtud, se constituye en el beneficiario de la indemnización, sin perjuicio de las prestaciones que se le reconozcan al asegurado.

 

Son asegurables la responsabilidad contractual y la extracontractual, al igual que la culpa grave, con la restricción indicada en el artículo 1055.”

 

En este sentido, las pólizas de responsabilidad permiten la existencia de un respaldo financiero frente a posibles indemnizaciones, cumpliendo un doble propósito: por un lado, proteger el patrimonio público y a los servidores públicos de las consecuencias de tipo económico que se generen por los actos y por el otro que las víctimas no sufran un perjuicio.

 

En concepto 2020EE62956 de 2020 la Secretaría Distrital de Hacienda hizo referencia a que “(…) el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil en pronunciamiento del 14 de febrero de 2013, señala que la finalidad de esta póliza es dar un respaldo al ejercicio de la función del servidor público, a fin que se encuentren protegidos por los eventuales perjuicios que puedan generar sus actos u omisiones, de tal manera que, según se considere, puede obedecer a una política de administración de personal y de fortalecimiento de su labor misional que resulta conveniente para, además de otorgar protección a sus funcionarios en el desempeño de sus funciones, se brinde la cobertura adicional de los respectivos gastos de defensa, por lo que puede ser contratada en el marco de la autonomía administrativa y presupuestal de cada entidad.”

 

- Pólizas de responsabilidad civil en entidades públicas de Bogotá, D.C.

 

La existencia del cubrimiento de las Pólizas se deriva del régimen de responsabilidad establecido en el artículo 90 de la Constitución Política. En materia de contratación se encuentra regulado en los artículos 50, 51, 52 y 53 de la Ley 80 de 1993 que establecen las responsabilidades de las entidades públicas, de los servidores públicos, de los contratistas y de consultores y asesores externos.

 

En lo que corresponde al Distrito Capital, el Decreto Distrital 192 de 2021, “Por medio del cual se reglamenta el Estatuto Orgánico del Presupuesto Distrital y se dictan otras disposiciones” sobre el aseguramiento establece lo siguiente:

 

“Artículo 98°. Seguro de responsabilidad civil. En consonancia con la normativa cuyo fin es la protección del patrimonio público y la asunción de las responsabilidades derivadas del cumplimiento de los deberes del Estado, las entidades distritales podrán asegurar la responsabilidad civil de sus servidores públicos por actos o hechos no dolosos ocurridos en el ejercicio de sus funciones, y los gastos de defensa en materia disciplinaria, penal y fiscal que se causen, de manera directa mediante la retención del riesgo bajo la figura del autoseguro o, indirecta mediante el traslado de los riesgos a una compañía de seguros.

 

Los gastos de defensa se podrán pagar siempre y cuando exista decisión definitiva que exonere a los servidores públicos de toda responsabilidad y no sea condenada la contraparte a las costas del proceso.

 

Cuando se opte por retener el riesgo, se podrá disponer de un Fondo Especial, de un producto similar de aseguramiento que ofrezca el mercado asegurador autorizado por la Superintendencia Financiera de Colombia o del Fondo de Compensación Distrital.

 

Lo dispuesto en el presente artículo también será aplicable a las Empresas Industriales y Comerciales, a las Empresas Sociales del Distrito y a los Fondos de Desarrollo Local.

 

Parágrafo. Para la creación del fondo especial se deberá seguir el trámite correspondiente ante el Concejo de Bogotá D.C., a excepción de las Empresas Industriales y Comerciales del Distrito, para las cuales, será la Junta Directiva la encargada de aprobar la creación de fondos especiales destinados al aseguramiento directo de la responsabilidad civil de sus servidores públicos, en los términos del presente artículo, previo concepto favorable de la Secretaría Distrital de Hacienda.”

 

La disposición contenida en esta norma tiene en cuenta varios presupuestos relacionados con la materia:

 

- Existe la posibilidad de asegurar la responsabilidad civil de los servidores públicos por actos no dolosos ocurridos en el ejercicio de las funciones, así como los gastos de defensa en los procesos disciplinarios, penales y fiscales. Aclarando que solo se podrán podrán cubrir los gastos de defensa si existe una decisión definitiva que exonere al servidor público y si no hubo condena en costas a la contraparte.

 

- La cobertura del riesgo puede realizar directamente mediante autoseguro o retención del riesgo, o indirectamente mediante las pólizas con compañías de seguros.

 

- En caso que se utilizar la modalidad de retención del riesgo, se puede acudir a un fondo especial, o a otro producto similar de aseguramiento autorizado por la Superintendencia Financiera.

 

- La disposición aplica para todas las entidades distritales, y expresamente lo hace explícito para las Empresas Industriales y Comerciales del Distrito, las Empresas Sociales del Estado y los Fondos de Desarrollo Local.

 

- Finalmente, establece un procedimiento para la creación de fondos especiales ante el Concejo Distrital y estipula una excepción para que en caso delas ESES exista un concepto favorable de la Secretaría Distrital de Hacienda-

 

En Concepto del Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil, CP. Augusto Hernández Becerra del 14 de febrero de 2013, Rad. 11001-03-06-000-2012-00106-00(2131), al responder sobre si es procedente, de acuerdo con la ley, que la Contraloría de Bogotá D.C. contrate la póliza de seguro de responsabilidad civil para cubrir a funcionarios de determinadas dependencias, por la índole de la labor que realizan, con su complemento usual, el amparo de gastos de defensa judicial, señaló que:

 

“Conforme a la autonomía administrativa y presupuestal que le confiere el artículo 105 del decreto con fuerza de ley 1421 de 1993, régimen especial de Bogotá D.C., en concordancia con el artículo 53 del decreto 2715 de 2012, la Contraloría de Bogotá D.C. puede contratar una póliza de seguro de responsabilidad civil por daños patrimoniales a terceros y a la entidad, generados por causa o con ocasión del desempeño de las funciones por sus distintos servidores públicos, incluido el amparo adicional de gastos de defensa judicial.”

 

- Supervisión de contratos

 

De acuerdo con el inciso 2º del artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 “la supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados. Para la supervisión, la Entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicios que sean requeridos.”

 

En el Concepto C-592 de 2024 de Agencia de Contratación Colombia Compra eficiente reiteró que según lo expresado por esta Agencia en “el concepto No. 4201913000008240 del 20 de diciembre de 2019, las disposiciones contenidas en los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011, se infieren las siguientes características de la supervisión: i) la labor de supervisión siempre existirá en relación con cualquier contrato estatal, incluidos los contratos de prestación de servicios –a diferencia de la interventoría que depende del análisis de su necesidad y extensión7–; ii) no requiere conocimientos tan especializados como la interventoría; iii) se ejerce por la Entidad Estatal por conducto de la designación de servidores públicos idóneos para cumplir la función; iv) puede recibir apoyo de personal contratado para tal fin mediante contratos de prestación de servicios; y v) le es inseparable el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico del contrato vigilado”.

 

Asimismo, el citado concepto puntualizó que “De conformidad con todo lo expuesto, puede colegirse que la supervisión de los contratos es uno de los medios para que las entidades ejerzan la dirección, control y vigilancia de sus contratos, con el fin de lograr el objeto contractual. Por consiguiente, el supervisor, de acuerdo con lo señalado en la Ley 80 de 1993, tiene la obligación de desarrollar las actividades que impliquen la vigilancia y seguimiento del cumplimiento de los contratos, función que puede ser asignada a un empleado público siempre que se ajusten a las fijadas para el cargo”.

 

Para el desarrollo de la función, las entidades cuentan con un Manual de supervisión el cual contiene el conjunto de lineamientos, trámites, formalidades y principios que deben aplicarse a los procesos de supervisión e interventoría, facilitando la ejecución de esta labor, dando claridad sobre las acciones a seguir en cada caso determinado.

 

Se destaca que entre las obligaciones de la supervisión se encuentra la de vigilar el cumplimiento del contrato, elaborar informes, exigir la calidad de los bienes y servicios, verificar las condiciones para el pago y denunciar el incumplimiento o actos irregulares. Por supuesto que esta actividad trae diferentes tipos de responsabilidad entre ellas, la civil, la fiscal, la penal y la disciplinaria, por lo que su ejercicio exige una debida diligencia y aplicar estrictamente los principios de la función pública

 

2. Respuesta a las preguntas formuladas

 

Con base en el anterior fundamento normativo a continuación se dará respuesta a las preguntas que tienen un carácter normativo:

 

Pregunta No. 1. “¿Cuál es el propósito de las Pólizas de Responsabilidad Civil en las entidades públicas?”

 

Respuesta. Las pólizas de responsabilidad civil son una modalidad de contrato de seguro mediante el cual una aseguradora se obliga a indemnizar por un monto establecido, los detrimentos patrimoniales sufridos por el Estado o por terceros por actos imputables por los asegurados en el desempeño delas funciones propias del cargo, y durante el tiempo establecido en las pólizas. Como se señaló anteriormente, las pólizas de responsabilidad civil permiten que exista un respaldo financiero frente a posibles indemnizaciones, protegiendo de esta manera el patrimonio público.

 

De acuerdo con el artículo 98 Decreto Distrital 192 de 2021, se faculta a las entidades distritales a asegurar la responsabilidad civil de sus servidores públicos por actos no dolosos y a cubrir sus gastos de defensa, aclarando que estos gastos solo se pagan cuando exista una decisión final que exonere al funcionario y no haya condena en costas.

 

Pregunta No. 2. “¿Por qué los directivos son los únicos que cuentan con Pólizas de responsabilidad Civil en las entidades Públicas?”

 

Esta Dirección no es competente para dar respuesta, teniendo en cuenta que cada entidad y organismo distrital cuentan con la autonomía administrativa y contractual para realizar el proceso contractual. Adicionalmente, se desconoce las coberturas de las pólizas que se han contratado por lo que se recomienda la consulta directa a la entidad sobre el que se tiene el interrogante.

 

No obstante, debe señalarse que, tal y como lo ha señalado esta Dirección desde el concepto 2201812720 de 2018, “(…) en el ordenamiento jurídico colombiano no existe disposición legal que imponga, de manera expresa, a las entidades y organismos públicos del orden nacional o territorial la obligación de contratar seguros de responsabilidad civil para los servidores públicos.”

 

Pregunta No. 3. “¿Además de ellos [Directivos] quien más puede contar con Pólizas de Responsabilidad Civil?”

  

Respuesta. De acuerdo con el artículo 98 del Decreto Distrital 192 de 2021 se determina que las entidades pueden asegurar la responsabilidad civil de sus servidores públicos por actos o hechos no dolosos ocurridos en el ejercicio de sus funciones, y los gastos de defensa en materia disciplinaria, penal y fiscal que se causen, de manera directa mediante la retención del riesgo bajo la figura del autoseguro o, indirecta mediante el traslado de los riesgos a una compañía de seguros.

 

En tal sentido, en principio la norma no hace una distinción de la calidad de los servidores públicos ni de los cargos frente a los cuales procede, por lo que deberá la entidad distrital dentro del amparo básico precisar los destinatarios/as y cobertura a contratar.

 

De acuerdo con el concepto 2020EE62956 de 2020 de la Secretaría Distrital de Hacienda, se señaló que “en ejercicio de su autonomía administrativa y presupuestal, la entidad es la encargada de establecer las condiciones del servicio al momento de contratar la póliza de responsabilidad civil de servidores públicos, de acuerdo con las necesidades evidenciadas en la entidad, para lo cual, con el apoyo del corredor o intermediario de seguros que se contrate para tal fin, deberá definir los requisitos técnicos que más le beneficien”.

 

Pregunta No. 4. “¿En las entidades Públicas quien decide y/o autoriza a quien (es) se les otorga Pólizas de Responsabilidad Civil?”

 

Respuesta. Al ser un contrato de seguro, debe cumplir con las reglas fijadas en los manuales de contratación de la entidades y organismos distritales y acatar los mecanismos fijados para ello, incluyendo si se requiere el apoyo del corredor o intermediario de seguros. Esto es, corresponde a cada entidad, en el marco de su autonomía administrativa, determinar la necesidad o no de contar con este modelo de aseguramiento.

 

Pregunta No. 5. “¿Por qué si un directivo cuenta con Pólizas de Responsabilidad Civil, delega a un subalterno que no cuenta con pólizas, para supervisar un contrato de alto impacto el cual puede generar perjuicios o presuntos detrimentos patrimoniales a las Entidades?”

 

Respuesta. Los procesos de supervisión deben cumplir con las previsiones del manual de supervisión de la entidad y organismos distritales. Frente a la cobertura de los riesgos dependerá de las cláusulas de la póliza de seguro si se ampara a todos/as los/as servidores/as públicos/as que ejercen la supervisión.

 

Pregunta No. 6 “¿Qué sucede si en un informe de auditoría, la Oficina de Control Interno, ¿manifiesta lo siguiente?: “Así mismo, se identificó un riesgo asociado al no cubrimiento de los servidores públicos que ejercen funciones de supervisores de contratos con las pólizas de la entidad, en contratos de montos elevados”

 

Respuesta. De acuerdo con el plan de auditoria de cada entidad, la dependencia o la entidad deberá analizar el informe de control interno y dar las respuestas correspondientes. En caso de la existencia de un riesgo, se debe dar aplicación a la política de administración de riesgos de la entidad y tomar las medidas correspondientes, así como aplicar el tratamiento para reducirlo, aceptarlo o evitarlo. En caso de la materialización del riesgo además de hacer las respectivas comunicaciones, en el marco de la política, deberán implementar las acciones correctivas encaminadas a la eliminar la causa raíz de la materialización del riesgo.

 

Se resalta que el artículo 23 del Decreto Distrital 221 de 2023 las entidades cuentan con el Comité Institucional de Coordinación de Control Interno el cual “Ejerce la coordinación del Sistema de Control Interno en las entidades distritales que hacen parte del ámbito de aplicación del artículo 22 del presente Decreto, el cual actuará como órgano asesor e instancia decisora en los asuntos de control interno, e impartirá las orientaciones, políticas, lineamientos, acciones, herramientas y métodos para el control y gestión del riesgo, y para su respectiva prevención y seguimiento.”, por lo que dependiendo del alcance de la afirmación la entidad, este comité podrá impartir recomendaciones al respecto.

 

No obstante, se reitera que, la necesidad y posibilidad de contar con un seguro corresponderá a cada entidad en el marco de su autonomía y capacidades financieras.

 

Pregunta No. 7, 8 y 9 “¿No es acaso responsabilidad del Directivo la Supervisión de este tipo de contratos, al contar por omisión con las Pólizas de Responsabilidad Civil?”

 

Pregunta No. 10. “Al Delegar este tipo de funciones propias de Directivos a subalternos que de acuerdo al manual de supervisión se define que " Para la designación de la persona supervisora, la Ordenación del Gasto deberá tener en cuenta que la persona cuente con la idoneidad y experiencia necesaria, y el o designado no cumplen con esta exigencia requerida, ¿No estaríamos frente a un incumplimiento de las funciones asignadas a los Directivos?

 

Pregunta No. 11- “Si en los estudios previos de un proceso está definido que la supervisión del contrato celebrado será ejercida por el Profesional Especializado Código 222 Grado 27, y por delegación del jefe se la asigna a un Profesional Especializado Grado 19, además de estar en contra del objetivo de los estudios previos, ¿No se estaría configurando una acción disciplinaria?”

 

Respuesta. Teniendo en cuenta que las preguntas se refieren a un tema de supervisión, se da respuesta de manera conjunta a las preguntas.

 

Como se indicó en cada entidad se cuenta con un manual de contratación y de supervisión que es el que fija las reglas para adelantar la supervisión de contratos, y establece las pautas para la delegación de la misma.

 

Respecto a la idoneidad de la persona designada como supervisora, en concepto 19330 de 2022 expedido por esta Dirección se analizó la viabilidad de la designación de servidores/as como supervisores/as, señalando que:

 

“A partir de la premisa que el ordenador del gasto de la Entidad Estatal es responsable de la vigilancia y control de la ejecución del contrato, la cual debe planearse adecuadamente inclusive desde su estructuración, SI puede imponer el deber funcional al servidor público de ejercer la supervisión de un contrato, más allá de la simple manifestación del supervisor designado de su falta de idoneidad o de lo que se observe en su hoja de vida, pues es precisamente, la valoración objetiva que hace el ordenador del gasto como garante de su propia responsabilidad, entre otras cuestiones, de que a) su designación sea inherente al desempeño de las funciones ordinarias del servidor público; b) que no requiere conocimientos especializados; c) que no requiere un perfil predeterminado o, d) que no requiere ser necesariamente par del contratista supervisado, lo que lo habilita para hacer las respectivas designaciones al interior de la entidad (…)”

 

En tal sentido, la designación de supervisión en un servidor/a de la entidad no genera por sí misma una responsabilidad disciplinaria, pues la ley faculta a los/as ordenadores/as para ejercerla función, la cual se debe cumplir con sujeción a las leyes 80 de 1993, 1150 de 2007, 1474 de 2011, 1952 de 2019 y el Decreto 1082 de 2015 y aplicando las reglas de los manuales de contratación y supervisión.

 

Asimismo, no es posible que a través de este concepto se pueda determinar la existencia de un incumplimiento de las funciones o en una responsabilidad disciplinario por cuanto la potestad disciplinaria no recae en esta dependencia.

 

De conformidad con lo anterior, el presente concepto se emite bajo el alcance del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011).

 

Atentamente,

 

ANDRES FELIPE PUENTES DIAZ

 

DIRECTOR DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS

 

Copia:

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DEL SERVICIO CIVIL DISTRITAL - NICOLAS ROMERO SAENZ - siga@serviciocivil.gov.co SECRETARIA

GENERAL - ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA - JUAN CAMILO GIRALDO ZULUAGA - ventanillaelectronica@alcaldiabogota.gov.co

Anexos Electrónicos: 0

 

Proyectó: ZULMA ROJAS SUAREZ-DIRECCION DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS

Revisó: ANDRES FELIPE PUENTES DIAZ-DIRECCION DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS | Aprobó: ANDRES FELIPE PUENTES DIAZ-DIRECCION DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS

 

Nota: Ver norma original en Anexos.