RESOLUCIÓN CRA 1010 DE 2025

(Abril 30)

Por la cual se modifica el artículo 5.3.2.2.8.3. de la Resolución CRA 943 de 2021, relacionado con el Factor de Productividad del servicio público de aseo

LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

En ejercicio de sus facultades legales, en especial de las conferidas por las Leyes 142 de 1994 y 1437 de 2011, los Decretos 1524 de 1994, 2882 y 2883 de 2007, modificado por el Decreto 2412 de 2015, el Decreto 1077 de 2015, y la Resolución CRA 943 de 2021, y

CONSIDERANDO:

a)  Marco Constitucional y Legal

Que el artículo 365 de la Constitución Política de Colombia prevé que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y que es deber del mismo asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional; así mismo, dispone que los servicios públicos domiciliarios estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, y señala que el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios;

Que el artículo 2 de la Ley 142 de 1994 señala que el Estado intervendrá en los servicios públicos, entre otros fines, para ampliación permanente de la cobertura, atención prioritaria de las necesidades básicas insatisfechas en materia de agua potable y saneamiento básico, prestación continua e ininterrumpida y para establecer un régimen tarifario proporcional para los sectores de bajos ingresos de acuerdo con los preceptos de equidad y solidaridad;

Que el artículo 3 de la Ley 142 de 1994 señala como instrumentos para la intervención estatal en los servicios públicos, todas las atribuciones y funciones asignadas a las entidades, autoridades y organismos de que trata dicha ley, especialmente las relativas a materias de regulación de la prestación de los servicios públicos teniendo en cuenta las características de cada región; fijación de metas de eficiencia, cobertura y calidad, evaluación de las mismas, y definición del régimen tarifario;

Que el parágrafo del artículo 9 de la Ley 142 de 1994 señala sobre los derechos de los usuarios, que las Comisiones de Regulación en el ejercicio de las funciones conferidas por las normas vigentes, no podrán desmejorar los derechos de los usuarios reconocidos por la ley;

Que de conformidad con el artículo 73 de la Ley 142 de 1994, "(…) Las comisiones de regulación tienen la función de regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad. (...)”;

Que de acuerdo con lo previsto en el numeral 73.11 del artículo 73 de la Ley 142 de 1994, esta Comisión de Regulación tiene a su cargo la función de establecer fórmulas para la fijación de las tarifas de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo;

Que el régimen tarifario aplicable a los servicios públicos domiciliarios, de conformidad con el numeral 86.4 del artículo 86 de la Ley 142 de 1994, está compuesto por reglas relativas a procedimientos, metodologías, fórmulas, estructuras, estratos, facturación, opciones, valores y, en general, todos los aspectos que determinan el cobro de las tarifas;

Que el artículo 87 de la Ley 142 de 1994 dispone que el régimen tarifario estará orientado por los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia. Para dicho efecto, el numeral 87.1 ibidem consagra el criterio de eficiencia económica, el cual dispone que “Por eficiencia económica se entiende que el régimen de tarifas procurará que éstas se aproximen a lo que serían los precios de un mercado competitivo; que las fórmulas tarifarias deben tener en cuenta no solo los costos sino los aumentos de productividad esperados, y que éstos deben distribuirse entre la empresa y los usuarios, tal como ocurriría en un mercado competitivo; y que las fórmulas tarifarias no pueden trasladar a los usuarios los costos de una gestión ineficiente, ni permitir que las empresas se apropien de las utilidades provenientes de prácticas restrictivas de la competencia…” (negrilla fuera del texto original);

Que el artículo 92 de la Ley 142 de 1994 señala que: “(…) al definir en las fórmulas los costos y gastos típicos de operación de las empresas de servicios públicos, las comisiones utilizarán no solo la información propia de la empresa, sino la de otras empresas que operen en condiciones similares, pero que sean más eficientes. También podrán las comisiones, con el mismo propósito, corregir en las fórmulas los índices de precios aplicables a los costos y gastos de la empresa con un factor que mida los aumentos de productividad que se esperan en ella, y permitir que la fórmula distribuya entre la empresa y el usuario los beneficios de tales aumentos” (negrilla fuera del texto original);

Que en este sentido, en el marco de lo establecido en el artículo 92 ibidem, la distribución de los aumentos esperados de productividad entre los usuarios y las personas prestadoras del servicio público de aseo, debe considerar: i) los beneficios de la reducción media de los costos en las empresas que prestan el servicio y, ii) los incentivos que, desde la regulación y la política pública, se establecen para que las empresas sean más eficientes;

Que las decisiones y conceptos de la Unidad Administrativa Especial Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, CRA, no están sujetos a revisión técnica por parte de otras entidades tal y como lo establece el artículo 3 del Decreto 2882 de 2007.

b)  Marco Regulatorio

Que en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 87 numeral 87.1 y 92 de la Ley 142 de 1994, esta Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico-CRA definió el factor de productividad para que la fórmula tarifaria distribuya entre la empresa y el usuario los beneficios de los aumentos en la productividad de las personas prestadoras del servicio público de aseo sujetas al ámbito de aplicación de la Resolución CRA 720 de 2015[1]; dicho factor se encuentra contenido en el artículo 5.3.2.2.8.3. de la Resolución CRA 943 de 2021[2]

Que el referido artículo 5.3.2.2.8.3. de la Resolución CRA 943 de 2021 dispone que la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico-CRA establecerá anualmente el factor de productividad con el cual se actualizarán los costos medios de referencia;

Que para cumplir lo anterior, a partir del año 2019 y hasta el 2024, cada año esta Comisión ha definido el Factor de Productividad a través de las siguientes resoluciones CRA 888 de 2019[3], CRA 912[4], CRA 916[5] y CRA 927[6] todas estas de 2020, CRA 942 de 2021[7], CRA 964 de 2022[8] adicionada por la Resolución CRA 966 de 2022[9], CRA 985 de 2023[10], adicionada por la Resolución CRA 994 de 2024[11] y CRA 1000 de 2024[12], adicionada por la Resolución CRA 1001 de 2024[13];

Que para la adopción del factor de productividad esta Comisión ha llevado a cabo, en cada uno de los años señalados en el considerando anterior, un análisis sobre la calidad, completitud y oportunidad de la información reportada por los prestadores en el Sistema Único de Información – SUI de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, con el objetivo de evaluar su representatividad en el sector del servicio público de aseo;

Que lo anterior es así teniendo en cuenta que de conformidad con el “Artículo Nuevo. Adicionado por el artículo 14, Ley 689 de 2001. Del Sistema Único de Información” de la Ley 142 de 1994 el sistema de información “(…) se surtirá de a información proveniente de los prestadores de servicios públicos sujetos a su control, inspección y vigilancia, para que su presentación al público sea confiable (…)”;

Que adicionalmente, el artículo nuevo ibidem, dispone que el sistema de información, que se surte de la información reportada por los prestadores tendrá como propósitos: “4. Apoyar las funciones asignadas a las Comisiones de Regulación”;

Que para tal efecto, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios ha dado a conocer a los prestadores de los servicios públicos los mecanismos e instrumentos para el reporte de la información al Sistema Único de Información-SUI a través de diferentes resoluciones[14];

Que de esta forma, en los casos donde no se ha contado con información representativa, la CRA ha debido acudir a otras fuentes de información con indicadores de productividad comparables a los de servicios públicos, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 142 de 1994, lo cual constituyó el fundamento de las decisiones adoptadas en los años 2019, 2020, 2021, 2022 y 2023;

Que a partir del año 2024 se identificó que se contaba con información representativa de las empresas prestadoras del servicio público de aseo, por lo cual la Comisión procedió a realizar el cálculo, toda vez que cuenta con los insumos suficientes como lo es la información representativa y la capacidad técnica para llegar a dichas mediciones económicas;

c) De las medidas regulatorias para la vigencia 2025

Que esta Comisión de Regulación estableció señales regulatorias en el artículo 5.3.2.2.8.3. de la Resolución CRA 943 de 2021, para obtener la información necesaria para el cálculo del Factor de Productividad, sobre lo cual se evidenció que, en los últimos años, aunque ha sido difícil obtener datos propios del sector por la falta de información, para los periodos 2022 y 2023 (vigencias más recientes al año 2025 con estados financieros reportados) ha mejorado, en cantidad y calidad, el reporte de información al Sistema Único de Información – SUI por parte de las personas prestadoras del servicio público de aseo;

Que en relación con la variable Factor de productividad (FP) para la vigencia 2025 y teniendo en cuenta lo establecido por el artículo 5.3.2.2.8.3. de la Resolución CRA 943 de 2021, siendo la CRA la autoridad competente para definir este factor, se opta por aplicar la productividad total factorial seleccionada en el marco de las mesas de trabajo llevadas a cabo en el año 2023 con la Dirección de Estudios Económicos del Departamento Nacional de Planeación -DNP[15]. Es de resaltar que, esta metodología está basada en los mismos principios económicos que la medición de la productividad total de los factores bajo el enfoque del valor agregado implementada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE, no obstante, se diferencia en las fuentes de información utilizadas en cada caso[16];

Que para el cálculo de la variable FP para la vigencia 2025 se mantuvo el criterio utilizado en la vigencia 2024, toda vez que se realizó a partir de información propia del sector del servicio público de aseo obtenida de información financiera de las empresas prestadoras de los años 2022 y 2023[17] y reportada al SUI. Dicha información se utilizó conforme se explica en el capítulo 2 del documento de trabajo que acompaña la presente resolución, aplicando el procedimiento recomendado por el DNP a partir de la metodología de productividad total de los factores con un enfoque de contabilidad de crecimiento, y seleccionado por la CRA de acuerdo con el mandato legal;

Que la UAE-CRA construyó y preparó la base de datos necesaria para estimar el factor de productividad para la vigencia 2025, teniendo en cuenta las condiciones del sector del servicio público de aseo, así como los aspectos estadísticos propios de este tipo de valores;

Que debido a la sensibilidad de los datos financieros de las personas prestadoras del servicio público de aseo que fueron tenidos en cuenta en la estimación del factor de productividad y de acuerdo con lo dispuesto en el Código de Comercio y en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo sobre el manejo de información sensible, la UAE-CRA debe mantener la reserva sobre el acceso a algunos datos de cada una de ellas;

Que según la metodología descrita en Malhotra (2008) se determinó que un reporte de información de al menos 120 personas prestadoras correspondería a una muestra representativa con un nivel de confianza del 95% para poblaciones finitas recordando que se estima una población de aproximadamente 143 empresas prestadoras del año 2022 y 137 del año 2023 del servicio público de aseo que aplican a la fecha el marco tarifario definido en la Resolución CRA 720 de 2015, compilado en la Resolución CRA 943 de 2021. Con lo cual se pudo concluir que se cuenta con la información suficiente para realizar dicho cálculo;

Que de acuerdo con lo establecido en el artículo 5.3.2.2.8.1. de la Resolución CRA 943 de 2021, la persona prestadora deberá ajustar los costos de cada actividad del servicio público de aseo; adicionalmente, el incremento en productividad debe aplicar a todas las actividades, independientemente de haber presentado una acumulación de al menos un 3% en el índice de actualización;

Que se hace necesario precisar que, si la persona prestadora de la actividad de recolección y transporte es diferente a la persona prestadora de la actividad de disposición final, será esta última la responsable de realizar los ajustes de productividad en la actualización del costo correspondiente;

Que el ajuste por factor de productividad se deberá aplicar, por una sola vez, en el período de facturación siguiente a la fecha de publicación en el Diario Oficial de la presente resolución y que la variable “Factor de productividad” (FP) será 1.84%;

Que el cálculo del factor de productividad se realizó a través de la metodología de productividad total de los factores con un enfoque de contabilidad de crecimiento, teniendo como consideración su origen proveniente del residuo de Solow y las recomendaciones de KLEMS, para lo cual la Comisión se sirvió de las recomendaciones del DNP, indicadas en líneas anteriores, para realizar el cálculo;

Que en vigencias anteriores fue necesario incentivar el reporte de la información contenida en el Anexo V a que se refiere el numeral 3.6.2.5. del libro 6 parte 3 de la resolución CRA 943 de 2021, a través del beta, teniendo en cuenta que se intentó aplicar la metodología de fronteras estocásticas para definir el cálculo del factor de productividad; no obstante, la información financiera reportada por las empresas del servicio público de aseo que operan en el ámbito de la Resolución CRA 720 de 2015, compilada en la Resolución CRA 943 de 2021, en los módulos del SUI de la SSPD, cuenta con la calidad, completitud y disponibilidad necesarias por lo que a partir del 2026 se sustituirá la utilización del Anexo V de dicha Resolución por la información financiera cargada en el SUI, permitiendo la optimización del proceso de recolección de datos, reducir la carga administrativa para los prestadores del servicio público de aseo y garantizar un cálculo más eficiente del Factor de Productividad, toda vez que dicha información financiera, es la idónea para la implementación de la metodología basada en productividad total de los factores, que es la empleada actualmente por la Comisión para realizar el cálculo del factor de productividad.

d) Participación ciudadana y abogacía de la competencia

Que el proceso de participación ciudadana realizado por la UAE-CRA cumplió con los procedimientos establecidos en el Decreto 2696 de 2004, incorporados en el Decreto 1077 de 2015;

Que el Capítulo 3, del Título 6, Parte 3, del Libro 2, del Decreto 1077 de 2015, señala las reglas mínimas para garantizar la divulgación y participación en las actuaciones de las Comisiones de Regulación;

Que en este sentido, revisado el contenido del proyecto regulatorio se determinó que el trámite de la participación ciudadana corresponde a lo dispuesto en el artículo 2.3.6.3.3.10. del Decreto 1077 de 2015; toda vez que se trata de un proyecto de regulación de carácter general, no tarifario[18];

Que por lo anterior y conforme con lo dispuesto en la norma en cita, se estableció que, para este proyecto regulatorio, el término de participación ciudadana correspondía a mínimo diez (10) días hábiles, sin embargo, esta Comisión siendo garante de este principio del Estado Social de Derecho, concedió en total quince (15) días hábiles, permaneciendo publicado el proyecto para recibir observaciones desde el 13 de febrero de 2025 y hasta el 5 de marzo de 2025;

Que de acuerdo con lo establecido en el artículo 7 de la Ley 1340 de 2009, por la cual se dictan normas en materia de protección a la competencia, modificado por el artículo 146 de la Ley 1955 de 2019, la Superintendencia de Industria y Comercio-SIC puede rendir concepto previo sobre los proyectos de regulación que puedan incidir sobre la libre competencia en los mercados, para lo cual las autoridades de regulación informarán a la Superintendencia de Industria y Comercio de los actos administrativos que se pretendan expedir;

Que teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 2897 de 2010, compilado en el Decreto 1074 de 2015, y habiendo diligenciado el cuestionario que para el efecto adoptó la Superintendencia de Industria y Comercio mediante Resolución No. 44649 del 25 de agosto de 2010[19], se determinó que el contenido del presente acto administrativo no tiene incidencia sobre la libre competencia en los mercados, razón por la cual no fue puesto en conocimiento para efectos de la emisión del concepto de abogacía de la competencia por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio;

En mérito de lo expuesto,

RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO. ADICIONAR el parágrafo 11 al artículo 5.3.2.2.8.3. de la Resolución CRA 943 de 2021, relacionado con el Factor de Productividad, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente resolución, el cual quedará así:

“Parágrafo 11. En el período de facturación siguiente a la fecha de publicación en el Diario Oficial de la presente resolución, la variable Factor de productividad (FP) será 1,84%.

Para las Áreas de Prestación del Servicio (APS) que se relacionan en el ANEXO del numeral 6.3.2.10 de la presente resolución, el Factor de distribución (β) será de 50%.

Para las Áreas de Prestación del Servicio (APS) que no se relacionen en dicho anexo, el Factor de distribución (β) será de 95%.

Para aquellas personas prestadoras que no reportaron información para alguno de los años 2022 o 2023, porque no se encontraban operando en el APS en ese(os) año(s), deberán aplicar un β equivalente al 50%”.

ARTÍCULO SEGUNDO. ADICIONAR al “LIBRO 6 ANEXOS REGULACIÓN GENERAL”, “PARTE 3 ANEXOS REGULACIÓN GENERAL DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO” el numeral

6.3.2.10 a la Resolución CRA 943 de 2021, el cual quedará así:

“6.3.2.10. Áreas de Prestación del Servicio (APS) y Personas Prestadoras que reportaron las vigencias 2022 y 2023 dentro de las fechas establecidas conforme lo requiere el Anexo V de la Resolución CRA 720 de 2015, incorporado en el Libro 6, Parte 3, numeral

6.3.2.5 “Formulario para el reporte de información asociada al factor de productividad”*** de la Resolución CRA 943 de 2021.

***Las personas prestadoras que únicamente reportaron información de su(s) respectiva(s) APS para un año no están incluidas en este anexo dado que no cumplieron con la condición de reportar la totalidad de información para los años correspondientes.

ARTÍCULO TERCERO. MODIFICAR el artículo 5.3.2.2.8.3. de la Resolución CRA 943 de 2021 el cual quedará así:

“La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico -CRA establecerá anualmente el factor de productividad con el cual se actualizarán los costos medios de referencia.

A partir del período de facturación posterior a marzo de 2026, éste será calculado de acuerdo con la siguiente fórmula:

𝑋𝑡−1 = 𝛽 ∗ 𝐹𝑃

Donde:

𝑋𝑡−1: Incremento en productividad esperada en el año t-1.

𝐹𝑃: Factor de productividad que será definido por la Comisión de Regulación de Agua y Saneamiento Básico -CRA.

β: Factor de distribución del incremento de productividad entre prestadores de aseo y usuarios. Corresponderá a 50% si la persona prestadora ha reportado y certificado la información requerida en la Resolución SSPD 20161300013475 de 2016 o la norma que la modifique, derogue o sustituya, en los términos y plazos definidos para tal fin, o 95% en el caso que la persona prestadora no haya reportado y certificado la información requerida en dicha resolución o la norma que la modifique, derogue o sustituya en los términos y plazos definidos para tal fin.

𝑡: 1, 2, 3,…, n (años)

PARÁGRAFO 1. El factor de productividad establecido en este artículo es único para todas las personas prestadoras de cada segmento, incluyendo aquellas que inicien operación con posterioridad a la vigencia de la Resolución CRA 720 de 2015.

PARÁGRAFO 2. En los períodos de facturación hasta el mes de agosto de 2019, el incremento en productividad corresponde a cero (0).

PARÁGRAFO 3. En el período de facturación siguiente a agosto de 2019, el incremento en productividad, en cada uno de los costos de las actividades del servicio público de aseo corresponde a 0,072%.

PARÁGRAFO 4. Para el periodo de facturación siguiente a marzo de 2020, el incremento en productividad en cada uno de los costos de las actividades del servicio público de aseo, corresponderá a cero (0).

PARÁGRAFO 5. En el período de facturación siguiente a marzo de 2021 la variable Factor de productividad (FP) será igual a cero (0). Para las Áreas de Prestación del Servicio (APS) que se relacionan en el ANEXO V-A de la presente resolución, el Factor de distribución (â) será de 50%. Para las Áreas de Prestación del Servicio (APS) que no se relacionen en dicho anexo, el Factor de distribución (â) será de 95%. Aquellas personas prestadoras que no reportaron información para alguno de los años 2018 o 2019, porque no se encontraban operando en el APS en ese(os) año(s), deberán aplicar un equivalente al 50%.

PARÁGRAFO 6. En el período de facturación siguiente a marzo del 2022 la variable Factor de productividad (FP) será igual a 2,99%.

Para las Áreas de Prestación del Servicio (APS) que se relacionan en el ANEXO del numeral 6.3.2.7 de la presente resolución, el Factor de distribución será de 50%.

Para las Áreas de Prestación del Servicio (APS) que no se relacionen en dicho anexo, el Factor de distribución será de 95%.

Para aquellas personas prestadoras que no reportaron información para alguno de los años 2019 o 2020, porque no se encontraban operando en el APS en ese(os) año(s), deberán aplicar un equivalente al 50%.

PARÁGRAFO 7. En los períodos de facturación siguientes a marzo y hasta agosto

de 2023 la variable “Factor de productividad” (FP) será igual a cero (0).

PARÁGRAFO 8. En el período de facturación siguiente a agosto del 2023 la variable Factor de productividad (FP) será igual a 2,44%.

Para las Áreas de Prestación del Servicio (APS) que se relacionan en el ANEXO del numeral 6.3.2.8 de la presente resolución, el Factor de distribución (P) será de 50%.

Para las Áreas de Prestación del Servicio (APS) que no se relacionen en dicho anexo, el Factor de distribución (P) será de 95%.

Para aquellas personas prestadoras que no reportaron información para alguno de los años 2020 o 2021, porque no se encontraban operando en el APS en ese(os) año(s), deberán aplicar un p equivalente al 50%

Las personas prestadoras deberán continuar reportando la información contenida en el numeral 6.3.2.5. del libro 6 parte 3 de la Resolución CRA 943 de 2021

PARÁGRAFO 9. En el período de facturación siguiente a marzo y hasta julio de 2024 la variable Factor de productividad (FP) será igual a cero (0).

PARÁGRAFO 10. En el período de facturación siguiente a julio de 2024 la variable Factor de productividad (FP) será igual a 2.18%.

Para las Áreas de Prestación del Servicio (APS) que se relacionan en el ANEXO del numeral 6.3.2.9 de la presente resolución, el Factor de distribución (â) seraí de 50%.

Para las Áreas de Prestación del Servicio (APS) que no se relacionen en dicho anexo, el Factor de distribución (â) será de 95%.

Para aquellas personas prestadoras que no reportaron información para alguno de los años 2021 o 2022, porque no se encontraban operando en el APS en ese(os) año(s), deberán aplicar un â equivalente al 50%

Las personas prestadoras deberán continuar reportando la información contenida en el numeral 6.3.2.5. del libro 6 parte 3 de la Resolución CRA 943 de 2021

PARÁGRAFO 11. En el período de facturación siguiente a la fecha de publicación en el Diario Oficial de la presente resolución, la variable Factor de productividad (FP) será 1,84%.

Para las Áreas de Prestación del Servicio (APS) que se relacionan en el ANEXO del numeral 6.3.2.10 de la presente resolución, el Factor de distribución (β) será de 50%.

Para las Áreas de Prestación del Servicio (APS) que no se relacionen en dicho anexo, el Factor de distribución (β) será de 95%.

Para aquellas personas prestadoras que no reportaron información para alguno de los años 2022 o 2023, porque no se encontraban operando en el APS en ese(os) año(s), deberán aplicar un β equivalente al 50%”.

ARTÍCULO CUARTO. VIGENCIA. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Dada en Bogotá, D.C., a los 30 días del mes de abril del año 2025.

EDWARD STEVEN LIBREROS MAMBY

Presidente

NELLY MOGOLLÓN MONTAÑEZ

Directora Ejecutiva

Nota: Ver norma original en Anexos.

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