RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CONCEPTO 20251300023903 DE 2025

 

(Mayo 30)

 

PARA: EDGAR ENRIQUE DUARTE QUIROGA - SUBDIRECTOR DE GESTIÓN INMOBILIARIA Y DEL ESPACIO PÚBLICO (E)

 

DE: GEOVANNI ANDRÉS CÁRDENAS MOGOLLÓN - JEFE OFICINA JURÍDICA

 

REFERENCIA:  Radicado  20253080014573

 

ASUNTO:  Respuesta a Solicitud de concepto Decreto 438 de 2021

 

Radicado DADEP: 20251300023903.

 

Respetad doctor Edgar, reciba un cordial saludo. atención a su consulta, esta Oficina se permite responder en los siguientes términos:

 

I. COMPETENCIA DE LA OFICINA JURÍDICA.

 

Las funciones de la Oficina Jurídica del DADEP se encuentran contenidas en el Decreto Distrital 478 de 2020, Artículo 5º “Funciones de la Oficina Jurídica”, numeral 23º, el cual establece que, dentro de las funciones de esta Oficina, se encuentra:

 

“Expedir conceptos y absolver consultas en materia jurídica que le formulen las distintas dependencias del DADEP, entes de control y la ciudadanía en general, que tengan relación con los asuntos de competencia de la oficina, de manera oportuna y confiable”.

 

En este sentido y de conformidad con el procedimiento establecido, la emisión de conceptos y absolver consultas  tiene como objetivo principal el de: “Dar soluciones jurídicas a interrogantes que se formulen frente a situaciones generales a través de la interpretación normativa y jurisprudencial, garantizar seguridad jurídica a la entidad y a cada una de sus dependencias, estableciendo unidad de criterio y fijando la posición jurídica de la entidad.” 

 

Por lo anterior y con la finalidad de dar trámite a su solicitud, esta Oficina Jurídica se dispone a analizar la situación y exponer su posición al respecto:

 

III. NORMATIVIDAD APLICABLE.

 

Ley 1508 de 2012, artículo 14.

 

Decreto 438 de 2021, artículos 6 y 9.

 

Decreto 1082 de 2015, artículos 2.2.2.1.5.2 y 2.2.2.1.5.5 (modificados por el Decreto 438 de 2021).

 

Directiva 001 de 2025 expedida por la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C.

 

IV. POSICIÓN DE LA OFICINA ASESORA JURÍDICA FRENTE AL CASO EN CONCRETO.

 

En atención a la solicitud y una vez revisado el marco normativo aplicable, en particular la Ley 1508 de 2012, el Decreto 438 de 2021, las disposiciones contenidas en el Decreto 1082 de 2015 y atendiendo los lineamientos establecidos en la Directiva 001 de 2025 expedida por la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C.

 

Este concepto se formula a partir de una interpretación sistemática de la Ley 1508 de 2012, el Decreto 438 de 2021, el Decreto 1082 de 2015 y la Directiva 001 de 2025, normas que regulan la estructuración, evaluación y aprobación de proyectos bajo el esquema de Asociación Público-Privada (APP), incluyendo aquellos de iniciativa privada. En este marco normativo, se analizan las diferencias legales y procedimentales entre las etapas de prefactibilidad y factibilidad, así como la viabilidad jurídica de introducir ajustes durante la fase de factibilidad en proyectos previamente declarados de interés.

 

A continuación, se presenta el análisis jurídico en respuesta a cada uno de los interrogantes planteados:

 

1. ¿Cuáles son las diferencias legales y procedimentales entre la etapa de prefactibilidad y factibilidad?

 

Según el artículo 14 de la Ley 1508 de 2012 y el Decreto 1082 de 2015, la etapa de prefactibilidad tiene como objetivo realizar una evaluación preliminar del proyecto, incluyendo la descripción completa del diseño, construcción, operación, mantenimiento, organización y explotación del mismo, además de estudios de demanda, especificaciones técnicas y análisis de costos estimados y fuentes de financiación. En esta etapa, el originador debe contar con información secundaria y realizar inspecciones básicas de campo.

 

Por otro lado, la etapa de factibilidad profundiza los análisis realizados en prefactibilidad mediante investigaciones de campo y levantamiento de información primaria. En esta fase, se busca reducir la incertidumbre asociada al proyecto, ampliando los estudios técnicos, financieros, económicos, ambientales, sociales y legales. Además, se requiere la presentación de un modelo financiero detallado, estudios de impacto ambiental, económico y social, análisis de riesgos, y una descripción más precisa de las fases y duración del proyecto

 

A continuación se presentan las principales diferencias:

 

 

2. ¿Qué parte del proyecto declarado de interés y que cuenta con paso a factibilidad podrían ser modificados o ajustados en la etapa de factibilidad?

 

En la etapa de factibilidad, los aspectos que pueden ser modificados o ajustados incluyen estudios técnicos, financieros, económicos, ambientales y sociales, así como el modelo financiero y el diseño arquitectónico cuando sea necesario. Estos cambios deben estar fundamentados en estudios complementarios y no deben desvirtuar la esencia del proyecto aprobado en la etapa de prefactibilidad

 

En ese sentido, durante esta etapa pueden modificarse aspectos del proyecto derivados de la profundización de estudios, siempre que estén debidamente justificados mediante información técnica, financiera, legal, ambiental y social.

 

3. ¿El nombre del proyecto puede ser objeto de modificación en la etapa de factibilidad?

 

Sí, el nombre del proyecto puede ser objeto de modificación en la etapa de factibilidad, siempre que dicha modificación esté debidamente justificada y no afecte la esencia del proyecto aprobado en prefactibilidad. Esto se desprende de la flexibilidad otorgada en esta etapa para realizar ajustes técnicos y estructurales

 

El Decreto 438 de 2021[1] menciona que en factibilidad se debe presentar el "nombre definitivo" del proyecto, lo cual implica que puede diferir del propuesto inicialmente en prefactibilidad.

 

4. ¿El alcance del proyecto puede ser objeto de modificación en la etapa de factibilidad?

 

Sí, el alcance del proyecto puede ser modificado en la etapa de factibilidad, siempre que los ajustes estén respaldados por estudios complementarios y contribuyan a optimizar el desempeño y la eficiencia del proyecto. Sin embargo, estos cambios no deben desvirtuar el objeto ni la esencia del proyecto aprobado en prefactibilidad 

 

En ese sentido, durante esta etapa pueden modificarse aspectos del proyecto derivados de la profundización de estudios, siempre que estén debidamente justificados mediante información técnica, financiera, legal, ambiental y social.

 

5. ¿La necesidad a satisfacer puede ser objeto de modificación en la etapa de factibilidad?

 

No se recomienda modificar la necesidad a satisfacer en la etapa de factibilidad, ya que esto podría desvirtuar la naturaleza del proyecto aprobado en prefactibilidad. Los cambios deben enfocarse en mejorar la eficiencia y sostenibilidad del proyecto sin alterar su objetivo principal

 

Entonces, se podría ajustar la necesidad si los estudios arrojan información relevante que modifique el entendimiento inicial, siempre que se respete el objetivo central del proyecto.

 

6. ¿El presupuesto (capex y opex) puede ser objeto de modificación en la etapa de factibilidad?

 

Sí, el presupuesto puede ser ajustado en la etapa de factibilidad, incluyendo estimaciones de inversión y costos de operación y mantenimiento. Estos ajustes deben estar respaldados por análisis financieros detallados y proyecciones discriminadas de administración, imprevistos y utilidad.

 

Es natural que el presupuesto se ajuste en esta etapa, ya que los estudios detallados permiten estimaciones más precisas tanto para inversión (CAPEX) como para operación y mantenimiento (OPEX).

 

7. Si la iniciativa en etapa de prefactibilidad fue considerada viable y la misma fue presentada por una sola empresa, en la etapa de factibilidad ¿se puede aceptar la creación de una unión temporal?

 

Sí, es posible aceptar la creación de una unión temporal en la etapa de factibilidad, siempre y cuando se cumplan los requisitos legales y se garantice la capacidad técnica y financiera para desarrollar el proyecto. Esto debe ser evaluado por la entidad estatal competente

 

No existe una restricción normativa que impida modificar la composición del proponente. Sin embargo, se debe acreditar que la unión temporal asume íntegramente las condiciones y responsabilidades de la iniciativa original.

 

8. ¿Se puede modificar el alcance del proyecto?

 

Sí, como se mencionó anteriormente, el alcance del proyecto puede ser modificado en la etapa de factibilidad, siempre que los cambios estén debidamente fundamentados y no alteren de manera sustancial la esencia del proyecto aprobado en prefactibilidad

 

9. ¿Se puede modificar la finalidad que busca mitigar el proyecto aprobado en etapa de prefactibilidad?

 

No se recomienda modificar la finalidad del proyecto, ya que esto podría desvirtuar el propósito inicial aprobado en la etapa de prefactibilidad, la finalidad general no se debe cambiar, ya que eso podría implicar un proyecto sustancialmente distinto. Sin embargo, pueden hacerse precisiones o ajustes derivados de un mejor diagnóstico de la necesidad pública.

 

10. ¿En la atapa de factibilidad se puede aceptar el cambio en el tipo de intervención arquitectónico y estructural propuesto como resultado de los estudios técnicos a detalle realizados por el originador como por ejemplo de rehabilitación a obra nueva?

 

Sí, es posible aceptar cambios en el tipo de intervención arquitectónico y estructural en la etapa de factibilidad, siempre que estos se fundamenten en estudios técnicos detallados y contribuyan a optimizar el desempeño del proyecto

 

11. En caso de que las respuestas anteriores sean positivas, se solicita anunciar que documentación debe aportar el originador para respaldar estos cambios.

 

Sobre la documentación que debe aportar el originador para respaldar los cambios en la etapa de factibilidad, se basa específicamente en el Decreto 438 de 2021, el cual modifica el artículo 2.2.2.1.5.5 del Decreto 1082 de 2015. En particular, el texto establece lo siguiente[2]:

 

“En la etapa de factibilidad se profundizan los análisis y la información básica con la que se contaba en etapa de prefactibilidad, mediante investigaciones de campo y levantamiento de información primaria, buscando reducir la incertidumbre asociada al proyecto, mejorando y profundizando en los estudios y ampliando la información de los aspectos técnicos, financieros, económicos, ambientales, sociales y legales del proyecto.”

 

(...)

 

“4. Análisis financiero

 

4.1. El modelo financiero en hoja de cálculo, detallado y formulado que fundamente el valor y el plazo del proyecto que contenga como mínimo:

 

4.1.1. Estimación de inversión y de costos de operación y mantenimiento y sus proyecciones discriminando el rubro de administración, imprevistos y utilidad.

 

4.1.2. Estimación de los ingresos del proyecto y sus proyecciones.

 

4.1.3. Estimación de solicitud de vigencias futuras, en caso de que se requieran.

 

4.1.4. Supuestos financieros y estructura de financiamiento.

 

4.1.5. Construcción de los estados financieros.

 

4.1.6. Valoración del proyecto.

 

4.1.7. Manual de operación para el usuario del modelo financiero.

 

4.2. Diseño definitivo de la estructura de la transacción propuesta identificando en forma particular y concreta los actores financieros, operativos y administrativos involucrados.

Estudios actualizados

 

5.1. Estudios de factibilidad técnica, económica, ambiental, predial, financiera y jurídica del proyecto y diseño arquitectónico cuando se requiera.”

 

Por último, se informa que las respuestas contenidas en el presente concepto han sido elaboradas con base en el marco normativo vigente y observando los lineamientos establecidos en la Directiva 001 de 2025, expedida por la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C. En este sentido, se ha procurado mantener coherencia con los principios de legalidad, unidad de criterio, claridad normativa y responsabilidad institucional. No obstante, se recomienda que las dependencias del DADEP que participen en el análisis o aprobación de proyectos APP, consideren de manera integral el contenido de la Directiva 001 de 2025 como marco orientador para la toma de decisiones.

 

La presente consulta se absuelve en los términos del artículo 28 de la ley 1755 de 2015 que establece: “Artículo 28. Alcance de los conceptos. Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”.

 

Queda así resuelta su solicitud, y cualquier inquietud que surja respecto de la presente consulta, gustosamente será atendida.

 

Atentamente

 

GEOVANNI ANDRÉS CÁRDENAS MOGOLLÓN

 

Jefe Oficina Jurídica

 

Proyectó: Luisa Fernanda Pérez Gaitán- Abogada contratista-OJ

 

Nota: Ver Concepto Original en Anexos.

 

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