RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CIRCULAR 009 DE 2025

 

(Junio 18)

 

PARA: ALCALDES (AS) LOCALES Y FONDOS DE DESARROLLO LOCAL

 

DE: GUSTAVO QUINTERO ARDILA

 

Secretario Distrital de Gobierno

 

ASUNTO: Orientaciones generales para la aplicación de la Ley 2160 de 2021 – Contratación directa con comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales, Palenqueras e Indígenas.

 

La Secretaría Distrital de Gobierno tiene a su cargo la función de "liderar, orientar y coordinar la formulación, adopción y ejecución de políticas, planes, programas y proyectos orientados a la promoción y garantía de los derechos, deberes y libertades individuales y colectivas de las comunidades étnicas residentes en Bogotá D.C.”[1] Para el cumplimiento de esta función se estableció que la Dirección de Asuntos Étnicos adscrita a la Subsecretaría para la Gobernabilidad y Garantía de Derechos, ejercería la rectoría sobre los asuntos étnicos en el Distrito Capital, conforme a lo estipulado en el artículo 18 del Decreto Distrital 411[2], modificado por el artículo 3 del Decreto Distrital 051 de 2023.

 

En especial en lo atinente al cumplimiento de la Política Pública Étnica Distrital[3] y específicamente de los acuerdos y concertaciones generadas a partir del artículo 218 del Acuerdo Distrital 927 de 2024 "Por medio del cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas del Distrito Capital 2024-2027 "Bogotá Camina Segura"", norma que dispone:

 

"Artículo 218. Inclusión de presupuestos, líneas de inversión, metas sectoriales en los Fondos de Desarrollo Local. Los Planes de Desarrollo Local, que apliquen de acuerdo con la densidad de población étnica, garantizarán la inclusión e implementación de los presupuestos de inversión en una línea diferencial étnica en los Fondos de Desarrollo Local para el cuatrienio, y deberán implementar programas, proyectos y componentes, en las metas de las líneas específicas, respetando la autonomía administrativa de las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales, Palenqueras, y los Pueblos Indígenas, Rrom o Gitano".

 

Resultado de las funciones y competencias a cargo de esta Secretaría, se remiten orientaciones y recomendaciones generales a los Alcaldes y Alcaldesas Locales y a los Fondos de Desarrollo Local respecto del marco normativo de la Ley 2160 de 2021 "Por medio de la cual se modifica la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007", en lo referente a las gestiones encomendadas a estos órganos de la Administración Local.

 

MODIFICACIONES INTRODUCIDAS POR LA LEY 2160 DE 2021 "POR MEDIO DE LA CUAL SE MODIFICA LA LEY 80 DE 1993 Y LA LEY 1150 DE 2007".

 

La Ley 2160 de 2021 modifica los artículos 6, 7 y 65 de la Ley 80 de 1993, el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, y a su vez adiciona los literales l), m) y n) al numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. Estableciendo cambios importantes en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública sobre los siguientes aspectos: i) capacidad para contratar; ii) nuevas causales de contratación directa; y iii) rol de los entes de control sobre los contratos o convenios ejecutados en atención a las nuevas causales de contratación directa.

 

i) Capacidad para contratar

 

Como se mencionó en párrafos previos, el artículo 1º de la Ley 2160 de 2021 modificó el artículo 6 de la Ley 80 de 1993, estableciendo que pueden suscribir contratos con el Estado las personas consideradas legalmente capaces. También se refiere a la posibilidad de celebrar contratos con entidades estatales para las siguientes expresiones organizativas de las Comunidades Negras e Indígenas:

 

- Cabildos Indígenas.

 

- Asociaciones de Autoridades Tradicionales Indígenas.

 

- Consejos Comunitarios de Comunidades Negras.

 

- Organizaciones de base de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras y las demás Formas y Expresiones Organizativas[4], que cuenten con diez (10) años o más de haber sido incorporados por el Ministerio del Interior en el correspondiente Registro Público Único Nacional[5] y que hayan cumplido con el deber de actualización de información en el mismo registro.

 

Frente a otras opciones, la norma indica que los consorcios y uniones temporales también podrán celebrar contratos con las entidades estatales. Así mismo, las personas jurídicas nacionales y extranjeras deberán acreditar que su duración no será inferior a la del plazo del contrato y un año más.

 

ii) Causales de contratación directa

 

El artículo 2º de la Ley 2160 de 2021, modifica el artículo 2º de la Ley 1150 de 2007 en el sentido de incluir tres nuevas causales dentro de la modalidad de selección de contratación directa con expresiones organizativas de las Comunidades Negras, quedando la norma así:

 

"Artículo 2. Modifíquese el artículo 20 de la Ley 1150 de 2007, e inclúyase el literal 1), m) y n) al numeral 4, el cual quedará así:

 

Artículo 2. De las modalidades de selección. La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas:

 

[...]

 

4. Contratación directa. La modalidad de selección de contratación directa solamente procederá en los siguientes casos:

 

L) Los contratos o convenios que las entidades estatales suscriban con los cabildos Indígenas y las Asociaciones de Autoridades Tradicionales Indígenas, cuyo objeto esté relacionado con el fortalecimiento del Gobierno Propio, la identidad cultural, el ejercicio de la autonomía, y/o la garantía de los Derechos de los Pueblos Indigenas.

 

M) Los contratos que las entidades estatales suscriban con los consejos comunitarios de las comunidades negras, regulados por la Ley 70 de 1993, que se encuentren incorporados por el Ministerio del Interior en el correspondiente Registro Público Único Nacional y que hayan cumplido con el deber de actualización de información en el mismo registro, cuyo objeto esté relacionado con el fortalecimiento del gobierno propio, la identidad étnica y cultural, el ejercicio de la autonomía, y/o la garantía de los derechos de los pueblos de las mismas comunidades.

 

N) Los contratos que las entidades estatales suscriban con las organizaciones de base de personas pertenecientes a poblaciones afrocolombianas, raizales y palenqueras o con las demás formas y expresiones organizativas, que cuenten con diez (10) años o más de haber sido incorporados por el Ministerio del Interior en el correspondiente Registro Público Único Nacional y que hayan cumplido con el deber de actualización de información en el mismo registro, cuyo objeto esté relacionado con el fortalecimiento de sus organizaciones, la identidad étnica y cultural, y/o la garantía de los derechos de las poblaciones de las mismas organizaciones. (...)".

 

De la lectura de esta disposición, se puede concluir lo siguiente:

 

1. Frente a la capacidad para contratar, las expresiones organizativas indígenas mencionadas, requieren la certificación del registro de autoridad que expide la Dirección de Asuntos Indígenas, Rrom y Minorías del Ministerio del Interior con fundamento en el artículo 13 del Decreto 2893 de 2011 y demás disposiciones concordantes. Para el caso de los contratos o convenios con asociaciones de autoridades tradicionales, se recomienda verificar si existen limitaciones estatutarias al representante legal para suscribir contratos o convenios.

 

2. Los Cabildos Indígenas y las Asociaciones de Autoridades Tradicionales Indígenas tendrán la posibilidad de suscribir contratos o convenios en la modalidad de selección de contratación directa con entidades estatales, siempre y cuando su objeto esté relacionado con el fortalecimiento del Gobierno Propio, la identidad cultural, el ejercicio de la autonomía, y/o la garantía de los Derechos de los Pueblos Indígenas.

 

3. Los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras podrán celebrar contratos en la modalidad de selección de contratación directa con entidades estatales si cumplen las siguientes condiciones: i) estar inscritos en el Registro Público Único Nacional de que trata el Decreto 1640 de 2020; ii) estén incorporados en el Registro Público Único Nacional conforme a las reglas del artículo 2.5.1.5.6. del Decreto 1640 de 2020 (Compilado en el Decreto Único Reglamentario No. 1066 de 2015); y iii) el objeto del contrato debe estar relacionado con el fortalecimiento del gobierno propio, la identidad étnica y cultural, el ejercicio de la autonomía, y/o la garantía de los derechos de los pueblos de las mismas comunidades.

 

4. Las organizaciones de base y demás formas y expresiones organizativas de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales o palenqueras podrán suscribir contratos en la modalidad de selección de contratación directa con entidades estatales, siempre y cuando acrediten el cumplimiento de los siguientes requisitos: i) al momento de efectuar el proceso contractual las organizaciones de base o las demás formas y expresiones organizativas deberán tener al menos 10 años de estar inscritas en el Registro Público Único Nacional de que trata el Decreto 1640 de 2020; ii) estar incorporados en el Registro Público Único Nacional conforme a las reglas del artículo 2.5.1.5.6. del Decreto 1640 de 2020 (compilado en el Decreto Único Reglamentario 1066 de 2015); y iii) el objeto del contrato debe estar relacionado con el fortalecimiento de sus organizaciones, la identidad étnica y cultural, y/o la garantía de los derechos de las poblaciones de las mismas organizaciones.

 

Los conceptos de "fortalecimiento del gobierno propio, la identidad étnica y cultural, el ejercicio de la autonomía, y/o la garantía de los derechos", mencionados en el artículo 2º de la Ley 2160 de 2021 son conceptos jurídicos indeterminados por ser de "(...) aquellos que de su tenor literal no encuentran definido su alcance, sino que el mismo es establecido al momento de su aplicación por el intérprete.”[6] Por lo anterior, se recomienda tomar elementos de distintas fuentes del derecho para su comprensión y concreción en los estudios previos y demás documentos precontractuales, contractuales y pos-contractuales.

 

Definiciones

 

A continuación se cita un aparte del concepto con radicado 2024-2-002200-002517 Id: 272025 donde la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras del Ministerio del Interior, usando elementos de la jurisprudencia constitucional define los conceptos de fortalecimiento del gobierno propio, la identidad étnica y cultural, el ejercicio de la autonomía, y/ o la garantía de los derechos:

 

“En relación con los conceptos de Gobierno Propio y Autonomía, la Corte Constitucional manifiesta son garantías asociadas a los derechos de subsistencia e integridad de las comunidades étnicas. En sentencia C-480 de 2019 el Alto Tribunal dijo:

 

"Conjuntamente, la Sala advierte que los mandatos de reconocimiento de la identidad y diversidad cultural de los grupos étnicos se concretan en el derecho fundamental a la autonomía y autogestión de sus "asuntos culturales, espirituales, políticos y jurídicos, en consonancia con su cosmovisión, de modo que la colectividad y sus miembros, puedan preservar el derecho a la identidad étnica". Se trata de que existan ámbitos en donde sea posible la supervivencia cultural de los pueblos étnicos.

 

En el precedente constitucional vigente, se ha precisado que el derecho a la autonomía tiene tres manifestaciones, a saber: i) la potestad a intervenir en las decisiones que las afecta como comunidad, ya sea en el estándar de participación, de consulta previa o de consentimiento previo libre e informado; ii) la representación política de los pueblos en el Congreso de la República; y iii) la posibilidad de que se configuren, mantengan o modifiquen las formas de gobierno que permita autodeterminar y autogestionar sus dinámicas sociales, entre ellos resolver sus disputas. Cabe resaltar que el Estado tiene vedado intervenir en esos espacios y en las decisiones que se derivan de los mismos, pues son barreras que garantizan la autonomía, la identidad y diversidad de los grupos étnicos".[7]

 

En torno a los conceptos de identidad étnica y cultural, la Corte Constitucional en sentencias como la T-445 de 2022, ha dicho que la jurisprudencia usa los criterios del artículo 1 del Convenio 169 de la OIT (Ley 21 de 1991) para identificar los titulares de este derecho, y sus contenidos. En la sentencia en mención, se expone lo siguiente:

 

"La Constitución consagra los principios de diversidad étnica y cultural y la igualdad y dignidad de todas las culturas que conviven en el país, en los artículos 1, 7 y 70. El artículo 1 establece que Colombia es una nación democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana. El artículo 7 por su parte, consagra el reconocimiento estatal de la diversidad y la cultura y establece la necesidad de proteger la diversidad étnica y cultural. El artículo 70, determina que es un deber del Estado garantizar que los colombianos tengan igualdad de oportunidades para acceder a la cultura y debe promover su acceso, además decreta que el Estado reconoce en igualdad y dignidad a todas las culturas que conviven en el país. Esta visión que trae la Constitución de 1991 tiene el propósito de que aquellos grupos que fueron opacados en el tiempo, como las minorías étnicas, personas con limitaciones físicas o psíquicas, los adultos mayores, mujeres, entre otros, puedan ejercer efectivamente sus derechos.

 

Estos principios se complementan con lo dispuesto en el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales No. 169 de 1989 de la OIT, el cual fue incorporado al ordenamiento territorial mediante la Ley 21 de 1991. El cual se edifica sobre la premisa del respeto por la diferencia cultural, la autonomía, la participación de los pueblos en la definición de sus asuntos, y la defensa de sus tierras y territorios.

 

Como un derecho que se deriva del principio a la diversidad étnica y cultural, se desprende el derecho a la identidad cultural. Éste se materializa como un derecho fundamental por medio del cual las comunidades que no ostentan los valores culturales y sociales de la sociedad mayoritaria pueden exigir protección a su auto determinación y cosmovisión cultural en, o fuera de, sus territorios. En otras palabras, "(...) se trata de la garantia de que las comunidades puedan ejercer sus derechos fundamentales de acuerdo con su propia manera de ver el mundo."

 

Estos principios se complementan con lo dispuesto en el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales No. 169 de 1989 de la OIT, el cual fue incorporado al ordenamiento territorial mediante la Ley 21 de 1991. El cual se edifica sobre la premisa del respeto por la diferencia cultural, la autonomía, la participación de los pueblos en la definición de sus asuntos, y la defensa de sus tierras y territorios.

 

La sentencia SU-510 de 1998 estudió la solicitud de tutela realizada por miembros de la comunidad Ika o Arhuaca, a los que las autoridades les impusieron sanciones por propagar la religión evangélica al interior de la comunidad. Alegaron la violación de su derecho a profesar su religión. En esa oportunidad, la Corte tuteló el derecho a la diversidad cultural y étnica e impuso una limitación al derecho a la libertad religiosa, pues consideró permisible que las autoridades tradicionales prohibieran el proselitismo religioso en su territorio y sancionaran a los miembros de la comunidad, por actos contrarios a la religión Ika, con el fin de proteger su cultura. Respecto de la identidad cultural la Sala Plena dijo:

 

En estas condiciones, como fue mencionado, la Constitución Política permite al individuo definir su identidad con base en sus diferencias específicas y en valores étnicos y culturales concretos, y no conforme a un concepto abstracto y general de ciudadanía, como el definido por los Estados liberales unitarios y monoculturales. Lo anterior traduce un afán válido por adaptar el derecho a las realidades sociales, a fin de satisfacer las necesidades de reconocimiento de aquellos grupos que se caracterizan por ser diferentes en cuestiones de raza, o cultura. En suma, el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural obedece al imperativo de construir una democracia cada vez más inclusiva y participativa (C.Р., artículos 1º y 2°) y de ser consecuentes, de otro lado, en la concepción según la cual la justicia constituye un ideal incompleto si no atienden a las reivindicaciones de reconocimiento de los individuos y comunidades (C.P., preámbulo y artículos 1º, 7°, 13 y 16)."

 

(...)

 

La jurisprudencia, ha hecho uso de los criterios establecidos en el Convenio 169 de la OIT establecer la identidad étnica. El Convenio dice:

 

"(...) 1. El presente Convenio se aplica:

 

(a) a los pueblos tribales en países independientes, cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial.

 

(b) a los pueblos en países independientes, considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.

 

2. La conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio".

 

(...)

 

En conclusión, la Corte ha reconocido que la identidad cultural es un derecho esencial que garantiza que las comunidades e individuos puedan ejercer sus derechos de acuerdo con su cosmovisión y forma de ver el mundo. Esto implica, que la identidad no puede entenderse como algo estático, pues responde a las interacciones de diferentes factores sociales, económicos, políticos y culturales. Finalmente, la Corte acudió a los criterios objetivos y subjetivos establecidos en el Convenio 169 de la OIT como parámetros para el reconocimiento del derecho. El criterio objetivo, se refiere a elementos susceptibles que den cuenta de la identidad, como lo son la lengua, estructuras sociales, entre otras. Sin embargo no puede entenderse como una lista de criterios taxativos para determinar el reconocimiento de la identidad étnica, entenderla así irá en contravía de los principios constitucionales. Al valorar la identidad cultural, debe primar la realidad sobre las formalidades y, por tanto, se deben aplicar de manera ponderada. Ahora, de acuerdo a la jurisprudencia, en términos generales, para estudiar el reconocimiento de la identidad cultural, prevalece el criterio subjetivo. El "criterio subjetivo" está  intrínsecamente relacionado con el derecho al auto reconocimiento o el derecho a auto identificarse e identificar a sus semejantes como parte de la comunidad"[8].

 

Finalmente, la garantía de derechos, a juicio del suscrito, debe entenderse en el marco de la Cláusula de Estado Social de Derecho, pues, según lo esbozado por la jurisprudencia constitucional el goce efectivo de los derechos es un aspecto del núcleo esencial de la Clausula, al decir:

 

“El aseguramiento del goce efectivo de los derechos es uno de los compromisos principales del Estado Social y Democrático de Derecho. Tanto la jurisprudencia internacional, como las decisiones de esta Corporación y la doctrina, han establecido que los derechos humanos se realizan plenamente, es decir, se asegura su goce efectivo, cuando los Estados cumplen con tres tipos de obligaciones:

 

(i) La obligación de respeto de los derechos humanos implica el compromiso del Estado de abstenerse de adoptar medidas que tengan por resultado impedir o dificultar su goce efectivo. Esta obligación tiene por tanto un carácter en principio negativo, por cuanto involucra, fundamentalmente, el deber de abstenerse de interferir en el ejercicio de tales derechos 464). Asimismo, conlleva el deber de inhibirse de tomar medidas discriminatorias, que condicionen el acceso o el ejercicio de los derechos, basadas en criterios tales como el género, la nacionalidad y la casta.

 

(ii) La obligación de protección requiere que el Estado adopte medidas para impedir que terceros interfieran u obstaculicen el ejercicio de un derecho por parte de su titular.

 

(iii) La obligación de garantía implica el deber del Estado de organizar todo el aparato gubernamental y las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar el libre y pleno ejercicio de los derechos. La obligación de garantizar el pleno ejercicio de los derechos humanos es el resultado, entre otros, de su 'efecto horizontal' y tiene, a la inversa de lo que sucede con la obligación de respeto, un carácter positivo. Efectivamente, ella implica el deber del Estado de adoptar todas las medidas que sean necesarias y que, de acuerdo a las circunstancias, resulten razonables para asegurar el ejercicio de esos derechos"[9]. (Subrayas Fuera del original)

 

De ahí, que se entienda por garantía de derechos, la ejecución de acciones tendientes asegurar que los administrados puedan ejercer los derechos constitucional y convencionalmente consagrados".

 

Para finalizar este apartado, se recuerda que la contratación directa prevista en el numeral 4 literales l), m) y n) del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, ha de seguir lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 y sus modificaciones, o en los regímenes especiales de contratación, que disponen los requisitos jurídicos, técnicos y financieros; en todo caso teniendo en cuenta los principios de transparencia, responsabilidad, selección objetiva, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad, eficacia y eficiencia.

 

iii) Rol de los Entes de Control en los contratos o convenios ejecutados en atención a las causales de contratación directa.

 

La norma dispone que la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las Contralorías Territoriales, la Procuraduría General de la Nación y la Rama judicial, en el marco de sus competencias constitucionales y legales ejercerán el control judicial, disciplinario y fiscal, según corresponda, sobre los recursos públicos que se ejecuten a través de los contratos celebrados con expresiones organizativas de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras indígenas mencionadas en la ley.

 

Lo anterior encuentra sustento en la territorialización de la inversión pública y la gestión de los Alcalde y Alcaldesas Locales, específicamente lo relacionado con los proyectos de inversión directa, quienes tienen como función "planear estratégicamente los asuntos propios relativos a sus competencias y la ejecución de los recursos de los Fondos de Desarrollo Local, en el marco de los Planes de Desarrollo Local y de los lineamientos prioridades del Distrito Capital relativos a su localidad", según dispone el Acuerdo Distrital 740 de 2019 “Por el cual se dictan normas en relación con la organización y el funcionamiento de las localidades de Bogotá, D.C." y su Decreto Reglamentario 768 de 2019, a partir de su autonomía para la formulación de los proyecto locales, así como fungen como ordenadores del gasto para suscribir la contratación con la que se materializan las metas del Plan de Desarrollo Local y de presupuestos participativos.

 

Por último, para efectos de la aplicación la Ley 2160 de 2021, se exhorta a los destinatarios de esta circular a consultar el texto completo de la Ley, así como las normas y decisiones judiciales que consideren importantes para un cabal entendimiento y aplicación de la norma.

 

Cordialmente,

 

GUSTAVO QUINTERO ARDILA

 

Secretario Distrital de Gobierno Distrital

 

Anexos: N.Α

 

Proyectó: Michael Córdoba - Contratista - Dirección de Asuntos Étnicos.

Revisó: María Paula Rodríguez - Contratista Dirección de Asuntos Étnicos

Luisa Fernanda Achagua Mulford - Contratista Subsecretaría para la Gobernabilidad y Garantía de Derechos

Yuly Katherine Alvarado Camacho- Asesora DGD

Rubi Esmeralda Castillo Zuluaga - Contratista DGLU

Diana Marcela Zarabanda Suárez - Directora Jurídica

 

Aprobó: Eduardo Andrés Garzón Torres - Subsecretario de Gestión Local

Diana Alejandra Parada Prieto- Directora DGDL

David Cortés Araujo - Director de Asuntos Étnicos

María Ximena Morales Trujillo - Subsecretaría para Gobernabilidad y Garantía de Derechos

María Carmen Chindoy - Subdirectora de Asuntos Indígenas y Rrom

Juan Manuel Palacios Luna - Subdirector de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras

Carine Pening Gaviria - Subsecretaría de Gestión Institucional

Rubiela González González - Directora de Contratación

 

Nota: Ver norma original en Anexos.

 

NOTAS AL PIE DE PAGINA: