RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CONCEPTO 20251300069461 DE 2025

 

(Mayo 07)

 

Doctor

 

ANDRÉS CORTÉS

 

Edil de la Localidad de Suba

 

Presidente Comisión de Hábitat y Servicios Públicos

 

andrescortesedil@gmail.com

 

Ciudad

 

REFERENCIA: Radicado DADEP  20254000049332  

 

ASUNTO: Respuesta a solicitud de concepto jurídico sobre la aplicación del Decreto Distrital 010 de 2022 en relación con el Decreto 555 de 2021 - POT-. Oficio JAL - 349.

 

Radicado DADEP: 20251300069461.

 

Respetado Edil Andrés Cortes, reciba un cordial saludo.

 

En atención a su solicitud de emisión de un concepto Jurídico, esta Oficina se permite responder en los siguientes términos:

 

I. COMPETENCIA DE LA OFICINA JURÍDICA.

 

Las funciones de la Oficina Jurídica del DADEP se encuentran contenidas en el Decreto Distrital 478 de 2020, Artículo 5º “Funciones de la Oficina Jurídica”, numeral 23º, el cual establece que, dentro de las funciones de esta Oficina, se encuentra:

 

“Expedir conceptos y absolver consultas en materia jurídica que le formulen las distintas dependencias del DADEP, entes de control y la ciudadanía en general, que tengan relación con los asuntos de competencia de la oficina, de manera oportuna y confiable”.

 

En este sentido y de conformidad con el procedimiento establecido, la emisión de conceptos tiene como objetivo principal el de: “Dar soluciones jurídicas a interrogantes que se formulen frente a situaciones generales a través de la interpretación normativa y jurisprudencial, garantizar seguridad jurídica a la entidad y a cada una de sus dependencias, estableciendo unidad de criterio y fijando la posición jurídica de la entidad.”

 

Por lo anterior y con la finalidad de dar trámite a su solicitud, esta Oficina Jurídica se dispone a analizar la situación y exponer su posición al respecto:

 

II. PROBLEMA JURÍDICO.

 

“- La aplicabilidad del Decreto Distrital 010 de 2022 en el marco de lo dispuesto en el Decreto 555 de 2021 (POT) y demás normas vigentes.

 

- La interpretación armónica entre las disposiciones de la Ley 2079 de 2021, el POT, el Manual de Espacio Público y el Plan de Desarrollo Distrital 2024-2027 en relación con los PACEP.

 

- Si es jurídicamente viable la aprobación de PACEP en parques del Distrito Capital bajo el marco normativo actual”.

 

III. NORMATIVIDAD APLICABLE.

 

- Código Civil - Artículo 674

 

- Decreto Ley 1355 de 1970

 

- Ley 9 de 1989 - Artículo 5

 

- Acuerdo 079 de 2003

 

- Ley 1801 de 2016

 

- Decreto Distrital 010 de 2022

 

- Decreto Distrital 555 de 2021 (POT)

 

- Ley 2079 de 2021.

 

- Acuerdo 927 de 2024

 

- Decreto 315 de 2024

 

IV. POSICIÓN DE LA OFICINA ASESORA JURÍDICA FRENTE AL CASO EN CONCRETO.

 

En atención a la solicitud relacionada con la aplicabilidad del Decreto Distrital 010 de 2022 frente a lo dispuesto en el Decreto Distrital 555 de 2021 (Plan de Ordenamiento Territorial - POT), la Ley 2079 de 2021, el Manual de Espacio Público adoptado mediante Decreto 263 de 2023 y el Acuerdo 927 de 2024 (Plan de Desarrollo Distrital 2024-2027), se emite el siguiente concepto jurídico con el fin de contribuir a la clarificación normativa requerida en relación con los Planes de Administración y Cuidado del Espacio Público (PACEP),

 

El Artículo 674 Código Civil define: Bienes Públicos y de Uso Público. Se llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio. Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales.

 

(…)

 

Los bienes de uso público propiamente dichos están sometidos a un régimen jurídico especial y son aquellos bienes destinados al uso, goce y disfrute de la colectividad y, por lo tanto, están al servicio de ésta en forma permanente, con las limitaciones que establece el ordenamiento jurídico y la autoridad competente que regula su utilización. Ejemplos de este tipo de bienes son las calles, las plazas, los parques, los puentes, los caminos, etc., y frente a ellos el Estado cumple simplemente una función de protección, administración, mantenimiento y apoyo financiero. Así mismo, los bienes de uso público figuran en la Constitución como aquellos bienes que reciben un tratamiento especial, ya que son considerados como inalienables, inembargables e imprescriptibles.

 

De igual forma, los bienes de uso público son inalienables, es decir, no se pueden negociar por hallarse fuera del comercio en consideración a la utilidad que prestan en beneficio común, por lo que, no puede celebrarse sobre ellos acto jurídico alguno. Esta característica tiene dos consecuencias principales: la de ser inajenables e imprescriptibles. La inajenabilidad significa que no se puede transferir el dominio de los bienes públicos a persona alguna; y la imprescriptibilidad, es entendida como el fenómeno en virtud del cual no se puede adquirir el dominio de los bienes de uso público por el transcurrir del tiempo, en el sentido que debe primar el interés colectivo y social. Así, su finalidad es la conservación del dominio público en su integridad, toda vez que es contrario a la lógica, que bienes destinados al uso público de los habitantes puedan ser asiento de derechos privados.

 

Adicionalmente, el artículo 5 de la Ley 9 de 1989 amplía el concepto al definir el espacio público en los siguientes términos:

 

Artículo 5. Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden, por tanto, los límites de los intereses, individuales de los habitantes.

 

Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general , por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo.

 

Ahora bien, el artículo 51 de la Ley 2079 de 2021, establece:

 

"ARTICULO 51. Las urbanizaciones, unidades inmobiliarias cerradas, barrios o desarrollos de propiedad horizontal que cuenten con elementos instalados en espacio público destinados a su seguridad, tales como, rejas, cerramientos, puestos de vigilancia y/o talanqueras, entre otros, y que sean objeto de un proceso de restitución de espacio público por parte de la autoridad competente, podrán concertar con la administración distrital o municipal correspondiente un plan de administración y cuidado del espacio público objeto de restitución, con el propósito de mejorar las condiciones de seguridad de la zona.

 

De otra parte, el artículo 1 del Decreto 10 de 2022 “Por medio del cual se reglamenta en el Distrito Capital, el artículo 51 de la Ley 2079 de 2021” establece que:

 

Artículo 1°. OBJETO. El decreto tiene por objeto reglamentar la aplicación del Artículo 51 de la Ley 2079 de 2021, respecto de la implementación de planes de administración y cuidado del espacio público de Bogotá D. C., con el propósito de mejorar las condiciones de seguridad en zonas que cuenten con elementos instalados en el espacio público por parte de las urbanizaciones, unidades inmobiliarias cerradas, barrios o desarrollos de propiedad horizontal y que se encuentren destinados a su seguridad en el momento de expedición de la Ley 2079 de 2021.

 

Entonces, la gestión de los PACEP debe obedecer al principio de progresividad en la recuperación del espacio público, sin que se generen derechos adquiridos o expectativas de permanencia que contraríen el mandato constitucional de protección del espacio público. El carácter imprescriptible e inalienable de estos bienes impide que se consolide sobre ellos propiedad privada o apropiación particular bajo figuras administrativas

 

En este contexto, de conformidad con los postulados normativos definidos en el Decreto 10 de 2022, para la aprobación de los Planes de Administración y Cuidado del Espacio Público (PACEP), se debe contar con la viabilidad expresa por parte del administrador o administradores del espacio público objeto de la solicitud, en este sentido, y en atención al párrafo segundo del artículo 8 del mencionado Decreto “En caso de que el administrador o administradores del espacio público no consideren viable la autorización del PACEP, deberán informar las razones de su negativa al DADEP y será sustento para resolver la solicitud”.

 

Por lo anterior, cada caso debe ser objeto de un análisis integral que permita validar la viabilidad del PACEP. En este sentido, es necesario tener en cuenta los lineamientos establecidos en el Decreto Distrital 10 de 2022, en particular los siguientes aspectos:

 

1. Cuando existan varios elementos de espacio público con diferentes administradores, antes de la expedición del proyecto de acto administrativo, se deberá conformar un comité o mesa de trabajo coordinada por el DADEP, con el fin de determinar sobre cuáles predios es viable autorizar el PACEP.

 

2. En caso de que el o los administradores del espacio público consideren no viable la autorización del PACEP, deberán remitir al DADEP las razones de su negativa. Esta justificación constituirá un insumo para la decisión sobre la solicitud.

 

3. La Alcaldía Local deberá verificar, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud, la existencia de actuaciones administrativas relacionadas con la recuperación de bienes de uso público que hayan sido ocupados indebidamente en el sector, polígono o bienes objeto de la solicitud del PACEP. Esta misma verificación deberá ser realizada por las Inspecciones de Policía respecto de los procesos policivos en curso, relacionados con comportamientos contrarios a la posesión o mera tenencia de bienes muebles, a la integridad urbanística, y/o al cuidado del espacio público.

 

4. El DADEP deberá realizar una visita técnica documentada que permita evidenciar, validar y emitir un diagnóstico social, técnico y jurídico sobre los bienes de uso público objeto del PACEP. Esta visita debe determinar los usos, áreas y condiciones físicas de los mismos.

 

5. Una vez verificada la solicitud, el cumplimiento de los requisitos, y recibido el pronunciamiento del o los administradores del espacio público involucrado, se procederá a la evaluación integral del caso para determinar la procedencia del PACEP.

 

En ese sentido, es menester de esta oficina jurídica advertir que en caso de no ser viable la aprobación del Plan el Administración y Cuidado de Espacio Público propuesto por el interesado, se debe dar cumplimiento en su totalidad a lo definido dentro del proceso de restitución del espacio público adelantado por la autoridad competente, entiéndase, alcaldía locales y/o inspecciones de policía.

 

De otra parte, en respuesta al supuesto conflicto normativo planteado, es necesario aclarar que, a pesar de las aparentes contradicciones entre las disposiciones de la Ley 2079 de 2021, el Decreto Distrital 010 de 2022, el Decreto 555 de 2021 (POT) y otras normativas, no se evidencia un conflicto, sino que es posible una interpretación armónica entre ellas. A continuación, se expone la explicación detallada de la compatibilidad de estas normas:

 

Compatibilidad entre la Ley 2079 de 2021 y el Decreto Distrital 010 de 2022:

 

A pesar de la diferencia aparente en los términos, ambas normativas son complementarias. El Decreto 010 de 2022 no contradice la Ley 2079 de 2021, ya que la declaración bajo gravedad de juramento sobre la inexistencia de procesos judiciales tiene como objetivo evitar que se autoricen PACEP en zonas que estén efectivamente en proceso de restitución judicial. Este mecanismo garantiza que la aprobación del PACEP no interfiera con procesos judiciales ya en curso. De esta forma, se asegura que la normativa respete el principio de la restitución del espacio público, a la vez que permite la gestión de los elementos de seguridad preexistentes mientras se realiza dicho proceso.

 

La Ley 2079 de 2021 establece que los elementos de seguridad instalados en el espacio público, como cerramientos, deben estar sujetos a procesos de restitución del espacio público. Por su parte, el Decreto Distrital 010 de 2022 dispone que los solicitantes de los Planes de Administración y Cuidado del Espacio Público (PACEP) deben declarar, bajo gravedad de juramento, que no existe ninguna acción judicial en trámite que ordene dicha restitución.

 

Aunque a primera vista pudiera parecer que existe una diferencia en los términos empleados, ambas normativas son complementarias. El Decreto 010 de 2022 no contradice la Ley 2079 de 2021; por el contrario, su exigencia de declaración busca evitar que se aprueben PACEP en zonas donde existan procesos judiciales en curso que persigan la recuperación efectiva del espacio público. De esta manera, se garantiza que la implementación de los PACEP no interfiera con las acciones de restitución ya iniciadas, respetando así el principio de protección y recuperación del espacio público.

 

Es importante precisar que debe hacerse una diferenciación entre los procesos de restitución de espacio público adelantados por las autoridades administrativas -alcaldías locales e inspecciones de policía- y las acciones constitucionales de protección del derecho colectivo al espacio público, tales como las acciones de tutela o las acciones populares, tramitadas ante la jurisdicción judicial.

 

En este sentido, los "procesos de restitución de espacio público por parte de la autoridad competente", a los que se refiere el artículo 51 de la Ley 2079 de 2021, deben entenderse como aquellos liderados por las alcaldías locales y las inspecciones de policía, los cuales se orientan a la recuperación administrativa de cerramientos, mobiliario o construcciones irregulares. Estos procedimientos difieren de los procesos judiciales constitucionales, en los cuales la restitución del espacio público se ordena en virtud de la protección del derecho colectivo, implicando igualmente posibles retiros de elementos instalados en el espacio público.

 

En conclusión, el Decreto Distrital 010 de 2022 y la Ley 2079 de 2021 son normativamente armónicos: ambos buscan garantizar el respeto y recuperación del espacio público, coordinando las acciones administrativas y judiciales para su protección efectiva.

 

Ahora bien, en cuanto a la modificación normativa del mobiliario urbano y su compatibilidad con el Manual de Espacio Público: Es cierto que el Decreto 263 de 2023 derogó la Cartilla de Mobiliario Urbano y adoptó el Manual de Espacio Público, pero este cambio no entra en contradicción con el Decreto 010 de 2022. El Manual de Espacio Público establece un marco más amplio y actualizado para la intervención en el espacio público, en el que no se incluyen cerramientos como parte del mobiliario urbano. No obstante, esto no impide que, bajo condiciones específicas, se puedan gestionar los cerramientos existentes que fueron instalados antes de la entrada en vigor del Manual.

 

El Decreto 010 de 2022 se refiere a la gestión de los cerramientos que ya existen y no a la creación de nuevos cerramientos. En este sentido, la normativa es compatible, ya que se enfoca en la regularización de lo ya instalado y no en la expansión de cerramientos. De esta forma, no se contravienen las disposiciones del Manual de Espacio Público, que no prevé cerramientos como parte del mobiliario urbano.

 

De igual forma, el artículo 122 del POT establece la eliminación progresiva de los cerramientos en el espacio público peatonal y de encuentro, salvo ciertas excepciones. Es importante subrayar que el Decreto 010 de 2022 no autoriza la creación de nuevos cerramientos, sino que regula los que ya están instalados en áreas que, debido a su naturaleza de uso público, deben ser sometidas a un proceso de recuperación.

 

De igual forma, el artículo 122 del POT establece la eliminación progresiva de los cerramientos en el espacio público peatonal y de encuentro, salvo ciertas excepciones. Es importante precisar que este artículo se refiere específicamente a los criterios para el diseño del sistema de espacios públicos peatonales y de encuentro, es decir, a los lineamientos para la generación, construcción y adecuación de este tipo de espacios y sus entornos. No constituye, por tanto, una disposición de control o de medidas sancionatorias de carácter urbano para la restitución del espacio público, materias que ya se encuentran reguladas, entre otras normas, en la Ley 1801 de 2016.

 

Así mismo, es importante subrayar que el Decreto 010 de 2022 no autoriza la creación de nuevos cerramientos, sino que regula aquellos ya existentes en áreas que, debido a su naturaleza de uso público, deben ser objeto de procesos de recuperación conforme a los principios de protección y preservación del espacio público.

 

La viabilidad de los PACEP no contradice la política de eliminación progresiva de cerramientos del POT, ya que los PACEP solo se aplican en los casos en los que hay cerramientos ya existentes, los cuales son objeto de un proceso de restitución del espacio público. Por tanto, el Decreto 010 de 2022 no afecta la implementación de la política del POT, sino que actúa como un mecanismo transitorio para la gestión de los cerramientos preexistentes, Garantizando a través de los PACEP el acceso, uso y disfrute de estos espacios públicos por el universo de la ciudadanía pese a la existencia de cerramientos, talanqueras, casetas de vigilancia, etc. Sin contravenir la meta de liberación progresiva del espacio público,

 

Por su parte el Plan de Desarrollo Distrital 2024-2027 - Acuerdo 927 de 2024, establece como meta estratégica el aumento del espacio público efectivo en la ciudad. En este contexto, la aplicación del Decreto 010 de 2022 no contraviene dicha meta. Los PACEP deben ser entendidos como una medida de gestión del espacio público existente, cuyo objetivo es garantizar la seguridad sin restringir el acceso abierto y libre al espacio público.

 

La implementación del Decreto 010 de 2022 no impide el cumplimiento de las metas del Plan de Desarrollo, ya que los PACEP deben aplicarse exclusivamente en zonas donde ya existe una ocupación indebida del espacio público, y su objetivo es regularizar y recuperar progresivamente estos espacios para el uso colectivo, lo que está en línea con las metas del Plan de Desarrollo de aumentar el espacio público efectivo y asegurar su uso por parte de la ciudadanía.

 

V. CONCLUSIÓN

 

Es jurídicamente viable la aprobación y ejecución de los Planes de Administración y Cuidado del Espacio Público (PACEP) en cualquier espacio público del Distrito Capital, siempre que se cumpla con el marco normativo vigente -incluyendo el Decreto Distrital 010 de 2022- y cuenten con la aprobación jurídica y técnica de la entidad administradora correspondiente; para los parques, esta es el IDRD. Además, su implementación deberá llevarse a cabo en áreas donde se haya iniciado formalmente un proceso de restitución de espacio público por autoridad competente y se mantengan los elementos mínimos de seguridad establecidos.

 

Estos planes no deben utilizarse como un medio para consolidar derechos privados sobre el espacio público. Su objetivo es garantizar la recuperación progresiva del espacio público para el uso colectivo, en línea con las disposiciones del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) y otras normativas aplicables. Además, deben equilibrar las necesidades de seguridad comunitaria y organización barrial, sin contravenir el principio de que el espacio público es un bien colectivo, inalienable e imprescriptible. Es esencial que cualquier medida adoptada asegure la preservación del carácter público del espacio, su destinación colectiva y el interés general, evitando cualquier interpretación o aplicación que pudiera dar lugar a la consolidación de derechos privados sobre estos bienes de uso público.

 

Por otro lado, se concluye que no se presenta un conflicto normativo entre el Decreto Distrital 010 de 2022, la Ley 2079 de 2021, el Decreto 555 de 2021 (POT), el Manual de Espacio Público y el Plan de Desarrollo Distrital 2024-2027. Las disposiciones de estas normativas pueden interpretarse de manera armónica y complementaria, permitiendo la gestión de los PACEP en espacios públicos donde existan elementos de seguridad preexistentes, sin contravenir la restitución del espacio público ni las políticas de recuperación progresiva del mismo. Por lo tanto, es jurídicamente viable la aplicación del Decreto Distrital 010 de 2022 dentro del marco normativo vigente, respetando los principios constitucionales y las políticas públicas orientadas a la protección del espacio público.

 

El presente concepto se absuelve en los términos del artículo 28 de la ley 1755 de 2015 que establece: “Artículo 28. Alcance de los conceptos. Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”.

 

Atentamente,

 

GEOVANNI ANDRÉS CÁRDENAS MOGOLLÓN

 

Jefe Oficina Jurídica

 

Proyectó: Luisa Fernanda Pérez Gaitán- Abogada contratista

 

Nota: Ver Concepto original en Anexos.